《中華人民共和國濕地保護(hù)法》解讀

張明祥

濕地與森林、海洋并稱為全球三大生態(tài)系統(tǒng)。它具有涵養(yǎng)水源、凈化水質(zhì)、蓄洪抗旱、調(diào)節(jié)氣候和維護(hù)生物多樣性等重要生態(tài)功能，是重要的自然生態(tài)系統(tǒng)，也是自然生態(tài)空間的重要組成部分。濕地被譽(yù)為“地球之腎”“物種基因庫”“物產(chǎn)寶庫”“淡水之源”“儲(chǔ)碳庫”等，與人類的生存、繁衍、發(fā)展息息相關(guān)。濕地保護(hù)是生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容，事關(guān)國家生態(tài)、糧食和水資源安全，事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，事關(guān)中華民族子孫后代的生存福祉。

《濕地保護(hù)法》的指導(dǎo)思想和原則

《中華人民共和國濕地保護(hù)法》的指導(dǎo)思想是，堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想和習(xí)近平生態(tài)文明思想、習(xí)近平法治思想為指導(dǎo)，貫徹落實(shí)黨的十九大和十九屆歷次全會(huì)精神，貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于濕地保護(hù)的重要指示要求，堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，堅(jiān)持山水林田湖草是生命共同體的理念，從維護(hù)濕地生態(tài)系統(tǒng)整體性出發(fā)，建立濕地保護(hù)修復(fù)制度，增強(qiáng)濕地生態(tài)功能，維護(hù)濕地生物多樣性，保障生態(tài)安全，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。

制定濕地保護(hù)法以堅(jiān)持和完善生態(tài)文明制度體系，促進(jìn)人與自然和諧共生為出發(fā)點(diǎn)，以問題為導(dǎo)向，主要秉持五項(xiàng)原則：

一是保護(hù)優(yōu)先、系統(tǒng)治理、科學(xué)修復(fù)和合理利用，推動(dòng)濕地的系統(tǒng)保護(hù)和可持續(xù)利用，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展;

二是尊重自然、順應(yīng)自然，遵循濕地生態(tài)系統(tǒng)固有的生態(tài)規(guī)律，統(tǒng)籌濕地生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)修復(fù);

三是堅(jiān)持問題導(dǎo)向，注重解決濕地保護(hù)中存在的主要問題，妥善處理濕地保護(hù)中政府有關(guān)部門的相互關(guān)系，做好與相關(guān)法律的銜接，增強(qiáng)法律的針對(duì)性和可操作性;

四是“堅(jiān)持生態(tài)為民，科學(xué)利用”和“探索全民共享機(jī)制”的要求，發(fā)揮多種功能，實(shí)現(xiàn)濕地的合理利用;

五是堅(jiān)持立法的穩(wěn)定性和創(chuàng)新性，吸收地方已被實(shí)踐證明可行的做法，借鑒國際濕地立法的有關(guān)經(jīng)驗(yàn)。

《濕地保護(hù)法》的編制過程

2018年9月，《濕地保護(hù)法》正式列入《十三屆全國人大常委會(huì)立法規(guī)劃》三類立法項(xiàng)目。2018年12月13日，全國人大環(huán)資委正式發(fā)函委托國家林業(yè)和草原局起草濕地保護(hù)法（建議稿）;2019年7月，國家林業(yè)和草原局上報(bào)全國人大環(huán)資委。隨后，全國人大環(huán)資委對(duì)濕地保護(hù)法（建議稿）進(jìn)行了多次討論和修改，形成了濕地保護(hù)法（草案）。

2021年1月20日，十三屆全國人大常委會(huì)第二十五次會(huì)議首次審議了濕地保護(hù)法（草案）。2021年1月27日至2月25日，濕地保護(hù)法（草案）在全國人大網(wǎng)公布，向社會(huì)征求意見。2021年10月20日，十三屆全國人大常委會(huì)第三十一次會(huì)議對(duì)濕地保護(hù)法（草案）進(jìn)行了第二次審議。

經(jīng)第十三屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第32次會(huì)議于2021年12月24號(hào)通過，并由第102號(hào)主席令頒布，自2022年6月1號(hào)起實(shí)施。

這是我國為了強(qiáng)化濕地保護(hù)和修復(fù)，首次專門針對(duì)濕地保護(hù)進(jìn)行立法，旨在從濕地生態(tài)系統(tǒng)的整體性和系統(tǒng)性出發(fā)，建立完整的濕地保護(hù)法律制度體系，為國家生態(tài)文明和美麗中國建設(shè)提供法治保障。

《濕地保護(hù)法》的主要特點(diǎn)

制定《濕地保護(hù)法》以堅(jiān)持和完善生態(tài)文明制度體系，促進(jìn)人與自然和諧共生為出發(fā)點(diǎn)，以問題為導(dǎo)向。與已有的自然資源法相比較，《濕地保護(hù)法》有以下突出特點(diǎn)：

一是突出了濕地生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)。與我國現(xiàn)有的《森林法》《草原法》等單一自然資源法相比較，《濕地保護(hù)法》更加注重生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)和修復(fù)，制度設(shè)計(jì)更多地從濕地生態(tài)系統(tǒng)整體性保護(hù)出發(fā)。如在立法目的中，明確了維護(hù)濕地生態(tài)功能及生物多樣性，保障生態(tài)安全。

二是濕地的定義更加科學(xué)。濕地定義尊重其科學(xué)性，體現(xiàn)了濕地的多重自然屬性，既可以滿足濕地管理的需要，也兼顧了國際履約的需要。

三是制度設(shè)計(jì)系統(tǒng)全面。如設(shè)置了部門協(xié)作機(jī)制、總量控制制度、調(diào)查評(píng)價(jià)制度、修復(fù)制度、約談制度等，形成了濕地生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)制度的統(tǒng)一有機(jī)整體，有利于實(shí)現(xiàn)濕地保護(hù)高質(zhì)量發(fā)展。

四是加重了處罰力度，也更加注重濕地的生態(tài)價(jià)值。在設(shè)置處罰標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，不僅充分考量了濕地資源的實(shí)物價(jià)值，也更加注重濕地的生態(tài)價(jià)值，處罰標(biāo)準(zhǔn)更加嚴(yán)歷，如擅自占用國家重要濕地、嚴(yán)重破壞自然濕地等違法行為的罰款數(shù)額，處每平方米1000元以上10000元以下罰款。

《濕地保護(hù)法》的主要內(nèi)容

《濕地保護(hù)法》分為總則、濕地資源管理、濕地保護(hù)與利用、濕地修復(fù)、監(jiān)督檢查、法律責(zé)任和附則7章，共65條。主要內(nèi)容包括：

第一章是總則?？倓t是法律的總綱，也可稱為法律的總的原則。我國法律一般都設(shè)有“總則”一章，主要對(duì)法律的立法宗旨、適用范圍以及貫穿一部法律總的指導(dǎo)思想和基本原則等進(jìn)行規(guī)定。本法第一章總則，共11條，主要對(duì)立法目的、適用范圍、基本原則、政府責(zé)任、管理體制與協(xié)作機(jī)制、地方政府協(xié)調(diào)機(jī)制、宣傳教育與輿論監(jiān)督、參與保護(hù)與表彰獎(jiǎng)勵(lì)、科學(xué)研究與人才培養(yǎng)、國際交流、公民權(quán)利義務(wù)等方面作了規(guī)定。

第二章為濕地資源管理?！稘竦乇Ｗo(hù)法》按照生態(tài)文明制度建設(shè)的總體要求，突出濕地資源管理的基礎(chǔ)制度建設(shè)，明確了濕地資源調(diào)查評(píng)價(jià)、總量管控、保護(hù)規(guī)劃編制、濕地標(biāo)準(zhǔn)制定、濕地動(dòng)態(tài)監(jiān)測評(píng)估預(yù)警等重要制度，夯實(shí)了濕地保護(hù)基礎(chǔ)。本章共11條，主要對(duì)調(diào)查評(píng)價(jià)、總量管控、分級(jí)管理和名錄制度、規(guī)劃編制與調(diào)整、濕地標(biāo)準(zhǔn)、專家咨詢機(jī)制、確權(quán)登記、濕地占用征求意見制度、臨時(shí)占用審批、占用恢復(fù)/重建及補(bǔ)償、監(jiān)測與預(yù)警等方面作了規(guī)定。

第三章是濕地保護(hù)與利用。針對(duì)我國濕地不斷退化的現(xiàn)狀，發(fā)揮自然保護(hù)地體系建設(shè)對(duì)濕地生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)作用，設(shè)置嚴(yán)格的禁止行為，強(qiáng)化濕地野生動(dòng)植物物種的保護(hù)。堅(jiān)持在保護(hù)中發(fā)展，提出了合理利用濕地、促進(jìn)綠色發(fā)展的具體要求。本章共14條，主要對(duì)保護(hù)與利用要求、保護(hù)形式、利用要求、合理利用、產(chǎn)業(yè)布局與綠色發(fā)展、禁止行為、有害生物監(jiān)測、物種及其棲息地保護(hù)、河流湖泊濕地保護(hù)、濱海濕地保護(hù)、城市濕地保護(hù)、紅樹林濕地保護(hù)、泥炭沼澤濕地保護(hù)、濕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)确矫孀髁艘?guī)定。

第四章是濕地修復(fù)。堅(jiān)持問題導(dǎo)向，因地制宜推進(jìn)濕地修復(fù)工作：明確自然恢復(fù)為主、自然恢復(fù)與人工修復(fù)相結(jié)合的濕地修復(fù)原則;區(qū)分不同情況，明確濕地修復(fù)責(zé)任主體，區(qū)分不同類型，明確濕地修復(fù)要求。本章共8條，主要對(duì)修復(fù)原則、濕地生態(tài)用水、濕地修復(fù)措施、紅樹林濕地修復(fù)、泥炭沼澤濕地修復(fù)、修復(fù)方案編制及審批、修復(fù)程序、修復(fù)責(zé)任等方面作了規(guī)定。

第五章是監(jiān)督檢查。濕地保護(hù)、管理任務(wù)繁重，濕地執(zhí)法亟待加強(qiáng)，濕地管理水平和執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)還不能適應(yīng)濕地保護(hù)、修復(fù)、利用、管理的需要，加強(qiáng)濕地執(zhí)法與監(jiān)督管理是必要的。本章共6條，主要對(duì)濕地監(jiān)督管理職責(zé)、監(jiān)督檢查分級(jí)職責(zé)、監(jiān)督檢查措施、有關(guān)單位和個(gè)人的配合義務(wù)、目標(biāo)責(zé)任制和約談制度和離任審計(jì)等方面作了規(guī)定。

第六章是法律責(zé)任。法律責(zé)任，是指違反法律的規(guī)定而必須承擔(dān)的法律后果。法律責(zé)任是由法律作出規(guī)定，由法律規(guī)定的機(jī)關(guān)依法追究。法律責(zé)任按違法行為的性質(zhì)不同可以分為刑事法律責(zé)任、行政法律責(zé)任和民事法律責(zé)任三大類。具體采取哪一種法律責(zé)任形式，應(yīng)當(dāng)根據(jù)調(diào)整違法行為人所侵害的社會(huì)關(guān)系的性質(zhì)、特點(diǎn)以及侵害的程度等多種因素來確定。本章共12條，分別就違法行為、處罰種類和處罰幅度等內(nèi)容作了規(guī)定。

第七章為附則。附則是一部法律的附屬部分，一般不對(duì)實(shí)體性內(nèi)容作出規(guī)定，即不對(duì)權(quán)利與義務(wù)作出規(guī)定。從我國立法實(shí)踐來看，附則主要是就一部法律的一些用語的含義、施行日期等作出規(guī)定。本章共3條，主要對(duì)紅樹林濕地和泥炭沼澤濕地的概念、制定地方具體辦法、生效日期等方面作了規(guī)定。

（作者系濕地保護(hù)立法專家團(tuán)隊(duì)帶頭人，全程參與《濕地保護(hù)法》的起草、調(diào)研、論證、修改工作，3次為全國人大環(huán)資委、法工委舉行濕地知識(shí)講座）