探討PPP模式下的市政工程管理風險及其合理運行

肖軍　曾德飛

【摘要】國內(nèi)的市政工程通過PPP模式進行建設工作起步相對較晚，且不少公司在這方面的管理經(jīng)驗并不充足，極易發(fā)生工期拖延、重大安全事故、工程質(zhì)量風險高等方面的施工問題?；诖耍疚闹攸c從PPP模式下的市政設施建設工程建設項目實例概況解析開始，并從前期施工計劃、施工過程管理和竣工驗收等三個方面，著重闡述了其施工管理重點，以提高市政設施建設工程建設項目的整體施工水平。

【關(guān)鍵詞】市政工程;風險管理;PPP模式

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2022.11.011

1、在PPP管理方式下，城市公用建設的安全管理風險

（1）造價與管理風險。工程造價管理作為市政項目工作中的關(guān)鍵內(nèi)容，在使用PPP模式階段存在著一定的風險，內(nèi)容主要涉及造價報表制定時沒有科學依據(jù)、造價設計不實際、專案管理工作偏離了環(huán)保目標等。在一般情形下，市政工程建設項目在其招投標環(huán)節(jié)中，各投標方需要及時地根據(jù)市場價值制定合理的造價報表，但是由于當前PPP模式的引入可導致建設項目工程造價管理工作更加靈活且不以市場價格為統(tǒng)籌標準，或在諸多技術(shù)要求不充分不詳盡的情形下就進行了招標競標等工作，從而造成市場價格的變動性過大，不利于對建設項目工程造價的科學合理管控，進而產(chǎn)生投資超過建設預算問題。

（2）會計控制風險。市政工程會計控制實則是為達到資本的合理使用，避免記賬錯誤等后果。但在PPP模式下，參建方的增多，導致審核難度增大，且審核監(jiān)管不嚴格。同時針對社會投資主體資金運用狀況的審核監(jiān)管，也面臨相應的審核結(jié)果不實、審核不全風險，所以將根據(jù)融資要求重新加強審核機關(guān)的監(jiān)督管理職責。

（3）投資管理風險。PPP模式，是在政府部門和社會力量協(xié)作基礎上，提出的一項全新投融資管理模式。如在市政基礎設施建設工程項目中，為防止受到政府財政經(jīng)費不足的約束，而導致項目質(zhì)量損失，還需要在項目吸收社會資金的過程中進一步完善融資管理機制，而項目目前面臨的投融資管理風險，多是由于投資主體中潛在的不明確原因。以自來水等市政建設項目為例，由于在多個投資方介入下，針對水質(zhì)、出水量等的條件差異，很難取得統(tǒng)一意見，從而在后期發(fā)生污水污染問題時會更容易受到質(zhì)量損失，從而導致了工程管理的混亂。

2、市政工程PPP投融資模式下的項目風險識別工作評估

風險識別問題。在PPP工程中，投資風險識別問題成為風險控制重點，此工程建設的各方面由于市場經(jīng)營風險較多，可能出現(xiàn)如下經(jīng)營問題：一是建設項目融資發(fā)展階段的市場經(jīng)營風險問題，此過程中可能存在建設投資建設項目收益震蕩性問題，指的是建設項目投融資管理過程中總受市場、政府投入等多方面影響，建設投資建設項目收益產(chǎn)生了震蕩性，從而提高了建設投資建設項目風險損失值以及收益不確定性，影響建設投資建設項目參加方收益;二是設計階段經(jīng)營風險，工程設計合理性對建設項目能否拿到政府投資、后期補助資金投入和驗收等工作產(chǎn)生了直接影響，且前期的不合理工程設計可能會導致建設項目出現(xiàn)重大設計變更、后期施工耽誤等情形;三是施工階段的經(jīng)營風險。在施工過程中，由于諸多原因影響，如工程審批延期、疫情管控、技術(shù)設計變更和工期超期等，都會造成工程對人、機、料、法、環(huán)等控制難度增加，從而影響對工程項目成本的管控和時間的管控;四是運營階段風險。當工程項目進入到運營階段，此時可能發(fā)生的行業(yè)政策變化稅收以及地方政策變動等因素，主要是由于當前的PPP模式仍處在起步階段，地方政策又是高速發(fā)展變化期，因此容易形成政策風險，從而造成工程項目損失。

3、PPP模式下市政工程項目施工管理要點

（1）前期工程規(guī)范管理。施工組織規(guī)劃;在市政設施建設工程項目前期，必須根據(jù)具體工程特點和內(nèi)容，制定好施工組織規(guī)劃工作，才能確保每個施工環(huán)節(jié)的有序進行，并盡量減少施工環(huán)節(jié)中缺漏、重復的狀況發(fā)生。1）必須從施工現(xiàn)場情況入手，進行全線工區(qū)規(guī)劃管理工作。在濱河路段建設工程和河流整治工程暨黃河濕地公園工程建設過程中，必須耗費巨大的人力、物力、財力，且工程建設范圍廣泛，建設內(nèi)容也較多，必須根據(jù)方便管理的原則進行規(guī)劃管理工作：道路作業(yè)區(qū)必須全面承擔道路施工管理工作，進行土石方工程的開挖與運輸管理等工作;涵洞作業(yè)區(qū)組織開展全線的地涵工程建設內(nèi)容;大橋作業(yè)區(qū)需要全面承擔合同段內(nèi)的三座大橋、小型結(jié)構(gòu)物和預制件方面的工程建設;市政供水作業(yè)區(qū)也必須由專項部門管理，確保施工區(qū)域內(nèi)的所有供水項目施工質(zhì)量。2）工程項目總監(jiān)部統(tǒng)籌管理各個作業(yè)區(qū)，包括機械設備、施工和建筑材料等方面內(nèi)容。而在作業(yè)區(qū)進行施工時，還必須明確劃定作業(yè)區(qū)內(nèi)的隊伍組織，確保所有作業(yè)區(qū)的施工隊合理分配。

（2）制定具體化建筑施工方法和建設對策。首先依據(jù)項目的協(xié)議文本制定出總體設計的建筑施工方法，由于本文中規(guī)定的具體實際工程建設時限一般較長，因此必須制定出總計劃和月度方案，之后再按照月度進行分析工作，并制定專門的月度方案和周計劃，周施工計劃中必須具有比較全面詳盡的具體實施工作內(nèi)容，才可以具體實施到每天建設的實際項目，確?？傮w目標的良好完成。再依據(jù)施工計劃編制合理的施工方法和具體施工措施，針對市政基礎設施工程項目中道路建設、橋梁施工、涵洞建設和城市供水施工等內(nèi)容進行全面有效的分析與研討，并依據(jù)項目合同文件的各種具體施工規(guī)范和規(guī)定，以提高施工方法的可行性和完整性。施工方案制定以后，就必須和現(xiàn)場建筑環(huán)境進行比較分析，以及時發(fā)現(xiàn)其中存在著的不適應工地實際情況的狀況，并組織建筑圖紙設計人員、工程技術(shù)人員、管理者等進行充分探討，以良好調(diào)整施工方案。

（3）建筑施工過程管理。施工地方協(xié)調(diào)與管理;項目施工建設進行中，必須事先得到有關(guān)主管部門的批準，同時進行了資質(zhì)審查工作，并與有關(guān)主管部門保持著緊密的溝通與聯(lián)絡。政府部門也必須時時注意到PPP項目施工發(fā)展，認真搞好對各個單位的統(tǒng)籌工作，以充分發(fā)揮多主管部門的聯(lián)合效應，良好支持PPP項目工程施工。

（4）施工進度管理階段。從建設工程合同協(xié)議書的附件"主體工程進度表"開始，逐步制定出合理性的合同階段工程建設時間計劃安排表。以工程施工實際情況為基準，制定了主要的施工日期安排表，并全面充分考慮到各種不利因素的影響，切實增加了施工投資比，確保各道工序均可以在規(guī)定工期內(nèi)正常進行。按照施工管理要求，進行了每天、一周、一個月的施工進度記錄管理工作，并全程監(jiān)視工期執(zhí)行狀況。

（5）施工質(zhì)量管理。強化PPP工程項目施工效果，保證其施工質(zhì)量能良好符合工程要求。1）開展材料監(jiān)管。建筑原材料的品質(zhì)也會直接影響到各項工程建設水平。從材料購買環(huán)節(jié)到儲存管理，再到進場管理，都必須嚴格把控好建筑材料的品質(zhì)。嚴格把控好施工用料品質(zhì)，減少為謀取私利而出現(xiàn)了以次充好的狀況。2）認真開展施工人員管理工作，認真進行施工人員技能交底工作，確保所有施工人員均具備了全面的建筑工程專業(yè)知識和管理專業(yè)技能，并且都可以嚴格地根據(jù)各項工程建設規(guī)范和規(guī)定，完成工程建設目標。

（6）建筑安全制度。安全技術(shù)工作是我國市政系統(tǒng)工程項目在施工過程科技安全管理過程中的重要工作內(nèi)容，必須保證建設工程堅持社會主義文明工程建設、平安科學工程建設。搞好建筑施工安全教學技術(shù)培訓，提高全體建筑工作人員的意識，強化建筑工程安全技術(shù)監(jiān)督管理設備保護管理人員，以提高建筑工程環(huán)節(jié)的順暢發(fā)展。建立完善工程項目安全性技術(shù)監(jiān)管各項工作體系，全程監(jiān)督管理工程建筑施工環(huán)節(jié)，并進行統(tǒng)一的計劃、監(jiān)管、組織和協(xié)調(diào)等監(jiān)督管理。建立安全性技術(shù)管理制度標準和規(guī)范，并把獎勵規(guī)定列入其中，給與工程項目安全性技術(shù)監(jiān)督管理工作人員相應獎勵，反之則必須實施適當性的懲罰。

（7）建筑工程合同管理制度。在合同履行過程中，按照我國有關(guān)法律法規(guī)，根據(jù)對合同各方的權(quán)利與義務進行明確指出，并根據(jù)工程施工條件和規(guī)范制定了合同條款。維護合同條款的合理性和完整性，充分有效提高工程合約履行水平，盡量減少一些缺個和漏項等情形的發(fā)生，并最大限度的為工程后期建設工作提供資金保證與支持。工程施工建設過程必須全面遵照工程建設合同完成契約規(guī)定，以確保建設項目工程建設效益。

（8）建設項目的竣工驗收以及會計管理等工作。市政建設項目交驗收是城市建設管理中的重要環(huán)節(jié)之一，企業(yè)必須管理好這些內(nèi)容，并進行全面的會計管理。明晰監(jiān)理機關(guān)的具體職能范圍和工作范疇，完善工程監(jiān)理體系，確保所有的監(jiān)理機關(guān)工作人員全部落實到位，并針對建筑交竣工環(huán)節(jié)做好細致把關(guān)，如果出現(xiàn)了施工質(zhì)量不符合規(guī)定和規(guī)范的情形，就必須要求施工部門立即進行全面整頓工作。認真審核市政建設各項施工情況，注重觀察建設項目的施工計劃與建筑實際情況之間是否相符，并充分管控建筑成本。將所有的施工文書、數(shù)據(jù)資料、交竣工文書等做好全部錄入和存檔工作，為今后進行建筑修整工作奠定了前提。

4、市政工程PPP投融資模式下的項目風險控制建議

（1）構(gòu)建科學合理有效的投資制度。經(jīng)過投資財務風險測評后表明，在建設項目融資中資金的可獲取和流動度都存在著一些問題，需要從以下幾個主要工作方面予以改進。一是科學有效合理準確評價投資。在決策之前，必須先對公司建設經(jīng)營過程中的投資項目投資風險和利潤狀況進行全面考察，重視公司經(jīng)濟效益，掌握當前生產(chǎn)運營狀況和公司未來經(jīng)濟發(fā)展走向，對公司每個主管職責部分信息進行嚴格把控，以確定公司資本的經(jīng)營動態(tài)，為決策科學性提供資本保證。公司在取得投資后，還必須通過對投資合理有效配置，以提升資本利用率，從而達到投資經(jīng)營風險利益平衡目標。二是科學有效合理規(guī)避不確定性。在利率風險中的投資項目企業(yè)可爭取政府政策支持，在經(jīng)營期間內(nèi)如果達到政府規(guī)定收益率百分比，就可以得到政府財政經(jīng)濟補貼。

（2）加強工程建設實施對策研究設計工作。因為方案設計是完成工程建設的關(guān)鍵，必將對以后每個過程都產(chǎn)生影響，不但關(guān)系建筑工程生產(chǎn)成本，還關(guān)系著部門對工程建設所供給的產(chǎn)品狀態(tài)和服務能力的評價。所以，項目總體設計計劃的制定過程必須由社會資金和部門一起商議。一是在工程建設的設計招標階段評價企業(yè)產(chǎn)品能力與持續(xù)跟蹤售后服務能力;二是在方案設計過程中，由部門立足于當前政策性規(guī)定，評估項目所提出的服務和商品狀況，而社會資本則從社會主義市場化方面審查設計方案，以控制工程項目成本，在進行了反復研究之后以確定總體設計方案，實現(xiàn)效益和成本的均衡性;三是對建設項目策劃、立項可研、初始建筑設計、圖紙設計制作、圖紙審查與修改等的物流管理不得遺漏，特別是工程總體設計方案須遵循上位規(guī)劃和專項規(guī)劃，且需進行較多方法比選和專門技術(shù)評審，以防止建設項目在工程執(zhí)行階段由于前期工作缺失而造成的重大變化;四是如果出現(xiàn)設計變更，則需要參與式均對其做出評價或提交建議，由政府建設管理機構(gòu)負責配合，以進一步優(yōu)化工程設計變更。

（3）控制工程風險。在建設項目施工過程中，必須針對各種風險狀況提出措施。具體內(nèi)容包括：項目的風險。政府部門應當依法依規(guī)進行工程建設所涉及的計劃、用地、環(huán)境保護和建設項目施工等前期事項的審核管理，并應當精簡辦事程序，提升工作效率，減少審核過程繁瑣導致工程進行拖延。項目管理責任風險。政府部門也應該確定好自己在PPP項目管理中主要責任監(jiān)管與規(guī)范制度的位置，其主要職責就是流程監(jiān)督和過程考核，同時也要明晰了工程項目建造單位與在施工過程中的五方責任主體以及第一責任人的責任、權(quán)力與義務，而不能因為大包大攬把不應該由政府部門所擔當?shù)闹饕熑稳拷y(tǒng)攬過來，而使得專案管理工作陷于責任主體不清、責權(quán)不明的混沌局面。質(zhì)量風險。指政府通過加強建設監(jiān)督體系，來控制產(chǎn)品質(zhì)量;社會資金方則必須出具履約保函等可兌現(xiàn)保證;工程監(jiān)理單位則須認真作好對建設項目施工現(xiàn)場的"三管三控一協(xié)調(diào)"工作;項目施工方則須建立完整的施工組織設計方案和質(zhì)量保證方案，經(jīng)審核后必須嚴格履行。施工安全風險。社會投資方按需建立安全操作規(guī)程和作業(yè)流程，并加強對員工安全培訓、交底和自查，危大工程企業(yè)按需要制定專項工程建設方案并召開專家論證，進行方案評審;為施工購買了人身保險，并盡可能使此類風險損失減少;同時尤其要做好疫病控制的常態(tài)化管理工作和應急管理，以防止施工作業(yè)班組內(nèi)出現(xiàn)的疫病傳染。工程延期管理與成本控制方面。在PPP合同中明確重要節(jié)點時間要求，加強工程流程管控和各個環(huán)節(jié)的時間控制;施工方合理組織人、材、機具進場，以防止因施工窩建、停產(chǎn)和返工而造成的工程延遲和施工成本上升;同時建設項目各方還須做好對隱蔽施工的成本管控和設計變更后的經(jīng)濟效益評估。項目資料管理。項目資料涵蓋了融資階段、規(guī)劃與設計階段、項目階段，以及生產(chǎn)經(jīng)營階段的各種文件、文本、圖表，以及影像資料。資料搜集、整理、立卷和存檔須及時準確、分類規(guī)范，且真實全面。以保證重大建設項目的投資、建造、經(jīng)營和移交順暢實施。

（4）加強經(jīng)營管理工作。經(jīng)營過程中面臨的產(chǎn)業(yè)規(guī)范與地方稅收政策變動等風險，社會資金可以向地方政府部門謀求相關(guān)好處，地方政府部門也應在法律法規(guī)的許可下支持其投資獲取優(yōu)惠，可在PPP合同中增加對享有行政權(quán)力中地方稅費優(yōu)惠政策的規(guī)定，并對合同框架做出動態(tài)調(diào)整，或簽署政策補充協(xié)議以避免此類風險;而針對項目市場需求風險方面，根據(jù)項目特點，可爭取政策的可行性或缺口補貼措施來保證項目投資收益。

結(jié)語：

綜上所述，PPP管理方式既達到了市場經(jīng)濟自身資源與部門自身資源的優(yōu)點相得益彰，也達到了社會發(fā)展資本與部門自身資源的互利合作。而在開展PPP管理流程中，如何才能科學合理有效控制各種財務風險，維護當事人利益，直接關(guān)乎到管理失敗。所以，就必須從建立科學合理的建設投資管理制度、完善管理設計、高效監(jiān)管工程建設資金風險情況、完善投資項目運營管理這幾個重要工作方面著手，完善工程項目風險管理體系，以保障PPP管理的成功開展。

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