街道流動(dòng)攤販的管理經(jīng)驗(yàn)與啟示*
——以紐約市為例

賈正哲 楊 辰 JIA Zhengzhe, YANG Chen

流動(dòng)攤販?zhǔn)浅鞘蟹钦?guī)經(jīng)濟(jì)的一種形式。從東南亞的曼谷到北美的紐約，行商游販不僅存在于發(fā)展中國(guó)家，也廣泛出現(xiàn)在發(fā)達(dá)國(guó)家。他們常常聚集在城市的旅游景點(diǎn)、中央商務(wù)區(qū)（CBD）、大學(xué)城和住宅區(qū)等地區(qū)，出售商品或服務(wù)；有些攤販固定在一個(gè)位置持續(xù)數(shù)月至數(shù)年，也有些則利用可移動(dòng)工具流動(dòng)經(jīng)營(yíng)；攤販可以是全職或兼職，又可以是季節(jié)性和偶發(fā)性擺攤[1]16。

流動(dòng)攤販不算穩(wěn)定職業(yè)，但從業(yè)者可以獲得一定的收入，成為外來(lái)移民融入城市和解決本地居民就業(yè)的重要手段之一。由于衛(wèi)生和市容的壓力，大部分城市沒(méi)有給予流動(dòng)攤販合法地位，攤販們常常采用流動(dòng)經(jīng)營(yíng)的方式與各類執(zhí)法人員展開(kāi)周旋。在流動(dòng)攤販合法化的地區(qū)，政府一般是通過(guò)證照發(fā)放、規(guī)定經(jīng)營(yíng)地點(diǎn)和時(shí)間及衛(wèi)生和安全規(guī)定（針對(duì)食物類攤販）等手段對(duì)其實(shí)施管理。例如泰國(guó)、美國(guó)、法國(guó)城市都要求流動(dòng)攤販必須獲得經(jīng)營(yíng)執(zhí)照，否則會(huì)被驅(qū)趕（法國(guó)和美國(guó)加州對(duì)執(zhí)照總數(shù)不限制，曼谷和紐約則嚴(yán)格限制）；紐約、曼谷、首爾等城市都對(duì)移動(dòng)攤販可經(jīng)營(yíng)的區(qū)域和營(yíng)業(yè)時(shí)間做出限定，其中首爾還劃分禁止經(jīng)營(yíng)、相對(duì)禁止和誘導(dǎo)經(jīng)營(yíng)等不同限制程度的區(qū)域[2]。

流動(dòng)攤販?zhǔn)浅Ｒ?jiàn)的城市現(xiàn)象，也是城市管理的難點(diǎn)，特別是在人口眾多、流動(dòng)性強(qiáng)的超特大城市。作為國(guó)際化大都市的紐約有著悠久的街頭販賣歷史，如何在完善管理法規(guī)的同時(shí)給予攤販一定的生存空間，協(xié)調(diào)相關(guān)者利益，實(shí)現(xiàn)多方共贏是紐約流動(dòng)攤販管理的要義。本文從發(fā)展歷史、經(jīng)營(yíng)類型與分布、管理辦法、介入群體4個(gè)方面梳理紐約對(duì)流動(dòng)攤販的管理經(jīng)驗(yàn)，并總結(jié)這一經(jīng)驗(yàn)對(duì)當(dāng)前我國(guó)超特大城市平衡精細(xì)化管理與非正規(guī)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的借鑒與啟發(fā)。

1 紐約流動(dòng)攤販的發(fā)展歷程

紐約街頭的流動(dòng)攤販歷史悠久。它的發(fā)展與移民現(xiàn)象和政府管理方式的變化有著緊密的聯(lián)系。早在17世紀(jì)，紐約還是曼哈頓南端的一個(gè)小村莊，較低的啟動(dòng)成本讓流動(dòng)攤販在移民中成為頗受歡迎的職業(yè)。此后，從歐洲涌來(lái)的各族裔移民不斷加入這個(gè)群體，周期性的失業(yè)潮也刺激了流動(dòng)攤販的發(fā)展。早期的攤販多采用游街走巷的方式兜售商品，在固定店主的壓力下，政府曾嘗試取締這種非正規(guī)的經(jīng)營(yíng)模式，后來(lái)由于實(shí)施難度大，結(jié)果不了了之。19世紀(jì)末，攤販開(kāi)始用推車在某一固定位置經(jīng)營(yíng)，當(dāng)時(shí)的紐約政府為了保持道路通暢，常采用突然襲擊的方式整頓甚至沒(méi)收流動(dòng)攤販的物品[3]。直到20世紀(jì)初期，不斷涌入紐約的移民需要大量的就業(yè)崗位，政府才開(kāi)始默許流動(dòng)攤販的存在，發(fā)放執(zhí)照并指導(dǎo)他們?cè)谝?guī)定的范圍內(nèi)經(jīng)營(yíng)[4]5。到1927年，流動(dòng)攤販已在全市零售業(yè)中占有相當(dāng)?shù)谋壤?927年紐約市的零售商品中有10%—15%是由流動(dòng)攤販銷售的。見(jiàn)New York City Department of Markets Annual Report, 1927.La Guardia Papers.New York City Municipal Archives。。

然而自20世紀(jì)30年代起，隨著新移民法案的出臺(tái)和機(jī)動(dòng)車的發(fā)展，流動(dòng)攤販的市場(chǎng)開(kāi)始萎縮，紐約政府又回到了強(qiáng)勢(shì)管控的思路。時(shí)任市長(zhǎng)拉瓜迪亞（La Guardia，在任時(shí)間為1934—1945年）領(lǐng)導(dǎo)的紐約政府以現(xiàn)代化和城市發(fā)展為由，全面禁止流動(dòng)攤販行為，將其遷入固定的室內(nèi)集市。

1960年代的紐約經(jīng)歷了新一輪的經(jīng)濟(jì)停滯和高失業(yè)率。1965年的移民政策改革帶來(lái)大量的新移民，街頭小販與城市之間的供需關(guān)系發(fā)生了變化，流動(dòng)攤販出現(xiàn)了回潮現(xiàn)象。與歷史相似，流動(dòng)攤販的增加再次引起業(yè)主和實(shí)體商人的擔(dān)憂，在商人團(tuán)體的壓力下，比姆（Abraham Beame，在任時(shí)間為1974—1977年）以后的幾屆紐約政府加強(qiáng)了流動(dòng)攤販的規(guī)范化管理，將其納入城市日常管理的框架，形成一系列影響至今的政策：例如1977年立法禁止流動(dòng)攤販在曼哈頓中城銷售一般商品；1979年和1983年立法對(duì)全市流動(dòng)攤販設(shè)置了數(shù)量上限（Koch主政期間，1978—1989年）；1995年成立了由多個(gè)職能部門代表組成的“街頭攤販審查組”（Street Vendor Review Panel）。這個(gè)審議機(jī)構(gòu)禁止了數(shù)百條街道上的經(jīng)營(yíng)行為（Giuliani主政期間，1994—2001年)[4]7。

近兩任的紐約市長(zhǎng)對(duì)流動(dòng)攤販采用相對(duì)人性化的管理政策：彭博（Bloomberg，在任時(shí)間為2002—2013年）政府期間，市長(zhǎng)發(fā)起“綠色推車倡議”（Green Cart Initiative），利用流動(dòng)攤販網(wǎng)絡(luò)推進(jìn)紐約市食物營(yíng)養(yǎng)項(xiàng)目，并改進(jìn)低收入社區(qū)公共服務(wù)不足的狀況。2020年6月7日，現(xiàn)任紐約市長(zhǎng)白思豪（Bill de Blasio，在任時(shí)間為2014年至今）也宣布將成立一個(gè)新的機(jī)構(gòu)來(lái)替代警察對(duì)流動(dòng)攤販的管理[5-6]。

2 流動(dòng)攤販的類型與分布

紐約的流動(dòng)攤販大致有以下5種類型：一般類商品攤販、售賣食物的移動(dòng)攤販、銷售與言論自由有關(guān)物品的攤販、與退伍軍人有關(guān)的攤販和無(wú)證經(jīng)營(yíng)攤販②流動(dòng)攤販的分類與城市法、州法和聯(lián)邦法都有關(guān)系：紐約市的法律在執(zhí)照發(fā)放和管理上區(qū)分了一般類商品攤販和食物攤販，與退伍軍人有關(guān)的規(guī)定及豁免來(lái)自紐約市州法，而對(duì)銷售與言論自由物品有關(guān)的攤販的保護(hù)則來(lái)自美國(guó)聯(lián)邦法律。。這些攤販數(shù)量眾多，社會(huì)構(gòu)成（種族、國(guó)籍、經(jīng)濟(jì)收入等）復(fù)雜，他們的身影出現(xiàn)在紐約市的大街小巷、周末集市、跳蚤市場(chǎng)和節(jié)慶期間的嘉年華[7]。由于存在無(wú)證經(jīng)營(yíng)和免證經(jīng)營(yíng)等情況，紐約官方很難統(tǒng)計(jì)出街道上流動(dòng)攤販的準(zhǔn)確數(shù)量。據(jù)非官方估算，全市流動(dòng)攤販的數(shù)量大概在15 000人，其中持證經(jīng)營(yíng)的攤販數(shù)量約為7 500人，包括853個(gè)售賣一般商品的攤販、約5 000個(gè)售賣食物的攤販和約1 700個(gè)退伍老兵攤販[5]，[8]（見(jiàn)圖2）。

圖2 各類流動(dòng)攤販數(shù)量對(duì)比Fig.2 Number of various vendors

2.1 一般類商品攤販（general vendor）

一般類商品攤販出售非食物類商品，如陶器、珠寶、工藝品、宗教用品、玩偶、手表、襪子、帽子、玩具和錄像帶等。售賣一般類商品需要相應(yīng)的執(zhí)照，而紐約市對(duì)此類執(zhí)照的限制相當(dāng)嚴(yán)格，因此街頭會(huì)出現(xiàn)大量無(wú)證經(jīng)營(yíng)的一般類商品攤販，一旦被發(fā)現(xiàn)，這些攤販的商品將有可能被警察沒(méi)收。

2.2 售賣食物的移動(dòng)攤販（mobile food vendor）

食物攤販?zhǔn)羌~約市重要的生活景觀。自20世紀(jì)末以來(lái)，為滿足紐約大量移民的需求，食物攤販的售賣品種一直在增加：從常見(jiàn)的熱狗和椒鹽脆餅等美式快餐，到咖喱雞米飯、希臘索瓦蘭吉羊肉漢堡、牙買加杰克香料烤豬和牛尾、德國(guó)巴雷特煎腸、港式撈面等異國(guó)風(fēng)味。從管理的角度，這些加工類食物攤點(diǎn)要求配有帶洗手池和垃圾處理裝置的餐車，而水果類等非加工類攤點(diǎn)則以簡(jiǎn)便推車為主。食物攤販多聚集在辦公區(qū)、大學(xué)校園外和旅游景點(diǎn)等區(qū)域[1]14(見(jiàn)圖3)。

圖3 紐約中城的移動(dòng)食物攤點(diǎn)Fig.3 A food vendor in midtown NYC

2.3 銷售與言論自由有關(guān)物品的攤販（First Amendment Merchandise）

繪畫、插圖、照片和書籍之類的商品無(wú)需執(zhí)照就可以售賣，因?yàn)檫@些物品受“保障言論自由的憲法第一修正案”的保護(hù)，如位于曼哈頓中城旅游區(qū)的紐約地標(biāo)或名人照片、游客速寫等。此類攤販仍需遵守適用于所有街頭攤販的其他法規(guī)（如不得在禁止擺攤的街道上售賣）。

2.4 與退伍軍人有關(guān)的攤販

退伍軍人（或者去世退伍軍人的配偶或伴侶）在申請(qǐng)流動(dòng)攤販的執(zhí)照時(shí)享有特殊政策。這要感謝19世紀(jì)末紐約州的立法機(jī)構(gòu)給予退伍軍人在街頭售賣的豁免權(quán)[9]：他們可以申請(qǐng)專門向退伍軍人或者殘疾人提供的食物攤販執(zhí)照，申請(qǐng)一般類商品攤販的執(zhí)照也不受配額限制。此外，因傷退伍的軍人還可以申請(qǐng)?jiān)谄渌麛傌湶荒芙?jīng)營(yíng)的街區(qū)中擺攤。

2.5 無(wú)證經(jīng)營(yíng)攤販

由于紐約政府對(duì)經(jīng)營(yíng)執(zhí)照的嚴(yán)格控制，流動(dòng)攤販們很難申請(qǐng)到合法的執(zhí)照和許可證，更無(wú)力購(gòu)買黑市上的高價(jià)執(zhí)照，他們中有相當(dāng)數(shù)量的人屬于無(wú)證經(jīng)營(yíng)。這些無(wú)證攤販無(wú)法滿足健康部對(duì)于食物安全的規(guī)定，也不接受健康部的定期檢查，他們成為街道攤販管理的重點(diǎn)和難點(diǎn)。無(wú)證經(jīng)營(yíng)者多選擇在城市邊緣的低收入社區(qū)活動(dòng)，在市中心也有少量存在。他們大多是沒(méi)有投票權(quán)的外國(guó)移民，無(wú)法通過(guò)選票向當(dāng)?shù)刈h員施壓，又缺乏影響地方領(lǐng)導(dǎo)人決策的經(jīng)濟(jì)資源，只能依靠公眾對(duì)此類話題的討論來(lái)聲張自己的權(quán)利并盡量維持在城市中的地位[10]。

3 流動(dòng)攤販的管理辦法

從法律來(lái)源看，紐約市管理流動(dòng)攤販的主要依據(jù)是“紐約市行政法”（New York City Administrative Code, NYCAC）和“紐約市條例”（Rules of the City of New York, RCNY）[11-12]。行政法由立法機(jī)構(gòu)即紐約市議會(huì)制定，經(jīng)市長(zhǎng)批準(zhǔn)后生效；條例則由“紐約市憲章”③紐約市憲章（New York City Charter）最初在1897年由紐約州議會(huì)制定，是規(guī)定紐約市政府組織結(jié)構(gòu)的章程。憲章管制著市政府如何使用紐約市的稅收，如何作出改變各個(gè)社區(qū)的決定，以及賦予各級(jí)民選官員的權(quán)力。見(jiàn)紐約市憲章修訂委員會(huì)《2018 年紐約市憲章修訂委員會(huì)執(zhí)行摘要、投票提案和摘要》。授權(quán)各政府部門制定，無(wú)需議會(huì)表決。如表1所示，政府法律（laws）規(guī)定了執(zhí)照和經(jīng)營(yíng)空間等核心問(wèn)題，違反者最高會(huì)受到監(jiān)禁處罰；而部門條例（rules）除了與政府法律有部分重合外，還涵蓋了一些不太嚴(yán)重的問(wèn)題（如健康法典），違反者通常會(huì)收到罰單和罰金[9]。

從管理主體看，紐約市消費(fèi)者事務(wù)部（Department of Customer Affairs, DCA） 負(fù)責(zé)監(jiān)管和簽發(fā)銷售一般類商品所需的執(zhí)照，健康與心理衛(wèi)生部（Department of Health and Mental Hygiene, DOHMH）負(fù)責(zé)監(jiān)管和簽發(fā)與食物售賣的執(zhí)照和許可證④售賣食物的流動(dòng)攤販必須同時(shí)獲得健康部發(fā)放的流動(dòng)食物販賣執(zhí)照和移動(dòng)食物單元許可證。執(zhí)照（license）發(fā)放給攤販，沒(méi)有數(shù)量上的限制；許可證（permit）發(fā)放給食物攤點(diǎn)，有數(shù)量限制。攤販在工作中需佩戴執(zhí)照，并在擁有許可證的攤點(diǎn)上經(jīng)營(yíng)。由于大型餐車常常會(huì)有2—3個(gè)攤販共同經(jīng)營(yíng)，拿不到許可證但有執(zhí)照的攤販也可以為他人的餐車打工。，管理食物安全問(wèn)題。除上述兩個(gè)部門，衛(wèi)生局（垃圾處理）、消防部（消防）、公園部（針對(duì)在公園內(nèi)的經(jīng)營(yíng)行為）和交通部（針對(duì)在人行道的經(jīng)營(yíng)行為）也參與流動(dòng)攤販的管理。

從管理手段看，紐約市主要從“經(jīng)營(yíng)資質(zhì)”和“經(jīng)營(yíng)空間”兩方面對(duì)流動(dòng)攤販實(shí)施管理，一般類商品攤販和食物類攤販需要獲得資質(zhì)后在規(guī)定的空間范圍內(nèi)經(jīng)營(yíng)；第一修正案攤販不需要經(jīng)營(yíng)資質(zhì)，但是需要滿足經(jīng)營(yíng)空間的相關(guān)限制；退伍軍人攤販在這兩方面都會(huì)有一定的特權(quán)。對(duì)于食物類攤販，健康部還制定了食物安全的相關(guān)規(guī)定（見(jiàn)表1）。

表1 流動(dòng)攤販相關(guān)法律與主管部門Tab.1 Laws and authorities related to street vending

3.1 經(jīng)營(yíng)資質(zhì)管理

執(zhí)照和許可證的發(fā)放是紐約市管理流動(dòng)攤販的主要手段。紐約市行政法和條例都對(duì)不同經(jīng)營(yíng)類型所需執(zhí)照（包括許可證和印花）、申請(qǐng)資格、申請(qǐng)和更新流程、費(fèi)用和年檢等做出了詳細(xì)規(guī)定。

售賣一般類商品的攤販需要從消費(fèi)者事務(wù)部獲得執(zhí)照。如前文所述，1979年紐約市立法將一般類商品攤販的執(zhí)照數(shù)量限制在853個(gè)，至今沒(méi)有增加過(guò)。今天如果想申請(qǐng)到一張?jiān)擃悎?zhí)照，除了候補(bǔ)名單上的申請(qǐng)者可以在出現(xiàn)空缺時(shí)申請(qǐng)外，就只有退伍軍人（或者已去世退伍軍人的未亡配偶或伴侶）可以憑借特殊的身份申請(qǐng)額外的執(zhí)照（見(jiàn)圖4）。不過(guò)，候補(bǔ)名單上有數(shù)千人排隊(duì)，短時(shí)間內(nèi)很難申請(qǐng)到執(zhí)照。

圖4 一般類商品的攤販執(zhí)照申請(qǐng)與更新流程Fig.4 Vendor license application and renewal process for general commodities

售賣食物的流動(dòng)攤販必須先向健康部申請(qǐng)流動(dòng)食物販賣執(zhí)照，在完成流動(dòng)食物攤販?zhǔn)澄锇踩n程后，再向健康部申請(qǐng)移動(dòng)食物單元許可證（見(jiàn)圖5-圖6）。食物攤販的執(zhí)照數(shù)量沒(méi)有限制，但是移動(dòng)食物單元許可證的數(shù)量有限定（全紐約市僅發(fā)放約5 000個(gè)移動(dòng)食物單元許可證）。各類許可證數(shù)量與申請(qǐng)對(duì)象如表2所示。與一般類商品攤點(diǎn)類似，食物類攤點(diǎn)許可證也有著長(zhǎng)長(zhǎng)的候補(bǔ)者名單，許可證的平均等待時(shí)間長(zhǎng)達(dá)5—10年。

圖5 售賣食物攤販的執(zhí)照申請(qǐng)與更新流程Fig.5 License application and renewal process for food vendors

圖6 中央公園內(nèi)的食物餐車Fig.6 A food vendor in Central Park

退伍軍人（或者去世退伍軍人的配偶或伴侶）在執(zhí)照申請(qǐng)上享受一定的優(yōu)惠政策。退伍軍人在申請(qǐng)一般類商品攤販執(zhí)照時(shí)，可以不受853張執(zhí)照額度的限制。按照個(gè)人情況的不同，可以分為3種類型。第一類是非殘疾的退伍軍人（或者已去世退伍軍人的未亡配偶或伴侶），可以隨時(shí)申請(qǐng)銷售一般商品的執(zhí)照；第二類是殘疾的退伍軍人，可以申請(qǐng)到不受數(shù)量限制的黃色執(zhí)照（Citywide Specialized vending license），允許攤販在除了曼哈頓中城外的所有街道上售賣一般類商品（包括下面提到的限制經(jīng)營(yíng)的街道）；第三類是資深的殘疾退伍軍人，可以申請(qǐng)到允許在包括曼哈頓中城核心區(qū)在內(nèi)的全市范圍內(nèi)售賣一般類商品的藍(lán)色執(zhí)照（Midtown Core Zone vending license）。而申請(qǐng)食物攤販許可時(shí)，全市許可證中有100張專門保留給退伍軍人或者殘障人士申請(qǐng)，特殊的攤販許可證僅限殘障退伍軍人申請(qǐng)[9]，[11]（見(jiàn)表2）。

表2 6種食物攤販許可證對(duì)比Tab.2 Six different types of street food vending permits

涉及言論自由的商品的銷售不受執(zhí)照的限制。1979年出現(xiàn)的一般類攤販執(zhí)照數(shù)量限制使得銷售書籍、藝術(shù)品等與言論自由相關(guān)的物品變得基本不可能。意識(shí)到這一點(diǎn)后，紐約市政府在1982年取消了銷售書籍的執(zhí)照要求。1994年，視覺(jué)藝術(shù)品的銷售也通過(guò)涉嫌違憲的訴訟獲得執(zhí)照豁免[12]。

3.2 經(jīng)營(yíng)空間限制

紐約市對(duì)流動(dòng)攤販經(jīng)營(yíng)空間的限制包括兩個(gè)部分：可擺攤的街道限制與販賣單元（vending unit）⑤販賣單元指推車、餐車、冰淇淋車等用于銷售的設(shè)備。的安置限制。

（1）“街道限制”的相關(guān)規(guī)定細(xì)碎而復(fù)雜，既對(duì)街道與經(jīng)營(yíng)時(shí)間有所限制，又對(duì)不同類型的攤販有不同的區(qū)域劃分。其中，一般類攤販和食物類攤販可經(jīng)營(yíng)的街道和時(shí)段在紐約市行政法中都有詳細(xì)規(guī)定，列出每一條可以擺攤設(shè)點(diǎn)的街道與路段和該街道每天可經(jīng)營(yíng)的時(shí)段，包括工作日與周末是否允許擺攤等，部分地區(qū)如布魯克林還規(guī)定了某些道路在一年中不同月份的開(kāi)放情況（見(jiàn)圖7-圖8）。

圖7 紐約曼哈頓某街道限制舉例Fig.7 Street restrictions of certain streets in Manhattan NYC

圖8 曼哈頓限制經(jīng)營(yíng)街道Fig.8 Streets with time restriction in Manhattan NYC

街道限制的規(guī)定形成于20世紀(jì)末。當(dāng)時(shí)不同機(jī)構(gòu)的管理規(guī)定存在互相沖突的問(wèn)題，市長(zhǎng)朱利安尼（Giuliani）領(lǐng)導(dǎo)的紐約政府在1995年建立“街頭攤販審查組”。該小組成員由小商戶服務(wù)部（Department of Small Business Services）負(fù)責(zé)人、紐約市規(guī)劃部（Department City of Planning）部長(zhǎng)、紐約市交通部（Department of Transportation）部長(zhǎng)和一名來(lái)自紐約市市長(zhǎng)辦公室的官員組成[11]。這一協(xié)同機(jī)構(gòu)根據(jù)已有規(guī)定和新條例，梳理了每條應(yīng)關(guān)閉的街道，公布了沿用至今的“街道限制”列表，而這一列表自2001年以來(lái)就未曾更新過(guò)(見(jiàn)圖7)。

當(dāng)然，在街道限制規(guī)定以外，存在一些受紐約州法、政府備忘錄等條款影響的特例。例如前文提到的退伍軍人持特殊執(zhí)照，可以在其他攤販?zhǔn)芟薜穆D中城擺攤經(jīng)營(yíng)；2008年的彭博政府為了解決偏遠(yuǎn)社區(qū)的蔬果供給問(wèn)題，專門在食物許可限制的基礎(chǔ)上又新增了1 000個(gè)蔬菜和新鮮水果售賣許可（綠色食物車Green Carts），并允許蔬果攤販在特定區(qū)域（5個(gè)行政區(qū)的邊緣社區(qū)）進(jìn)行售賣（見(jiàn)圖9）。

圖9 蔬果攤販在5個(gè)區(qū)的可經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所Fig.9 Designated areas for green carts in New York City

街道限制的規(guī)定同時(shí)受到紐約州法、紐約市行政法與條例、州和聯(lián)邦法院判例，以及未公開(kāi)的政府備忘錄等一系列法律條款的約束。這造成流動(dòng)攤販可經(jīng)營(yíng)街道的復(fù)雜狀況，攤販們要仔細(xì)閱讀長(zhǎng)達(dá)29頁(yè)的說(shuō)明，才能找到符合自己條件的合法經(jīng)營(yíng)街道。這為攤販自查和政府監(jiān)管帶來(lái)一定的難度。

（2）“販賣單元安置限制”對(duì)攤販在街道的擺攤方式提出詳細(xì)的規(guī)定。以食物攤點(diǎn)為例，推車應(yīng)選擇在寬度大于12英尺（3.66 m）的人行道上擺攤；離路緣石6到12英寸（0.15—0.3 m）；推車應(yīng)距離十字路口、車道或者地鐵出入口至少10英尺（3 m），距離大樓出入口至少20英尺（6 m），且不應(yīng)位于公交車站或者醫(yī)院的禁止停留區(qū)域（見(jiàn)圖10）。對(duì)于一般類商品攤販的攤點(diǎn)來(lái)說(shuō)，售賣單元所占用的街道寬度不應(yīng)超過(guò)3英尺（0.9 m），在廣場(chǎng)等公共空間不得超過(guò)8英尺（2.4 m），等等。除此以外，法規(guī)還規(guī)定了流動(dòng)攤點(diǎn)與餐廳外擺、公交站、報(bào)刊亭、電話亭和盲道等設(shè)施的空間關(guān)系。

圖1 1903年紐約的海鮮攤販Fig.1 A seafood vendor in New York City in 1903

圖10 販賣單元安置限制Fig.10 Restrictions on setting up a street food vending unit

3.3 衛(wèi)生要求（針對(duì)食物攤販）

除經(jīng)營(yíng)資質(zhì)和空間限定，食物售賣還涉及衛(wèi)生安全方面的要求。表1顯示，健康部的第六章條款規(guī)定了移動(dòng)食物單元（推車或餐車）需要滿足的條件，健康法典則對(duì)食物衛(wèi)生和安全做出規(guī)定。健康部引入類似于餐廳衛(wèi)生等級(jí)的評(píng)定制度，將食物類攤點(diǎn)需要滿足的規(guī)定與分?jǐn)?shù)結(jié)合起來(lái)，根據(jù)各攤點(diǎn)的表現(xiàn)計(jì)分并評(píng)定出A、B、C3個(gè)等級(jí)，標(biāo)于餐車的許可證上（見(jiàn)圖11）。具體來(lái)說(shuō)，考核指標(biāo)包括食物處理的溫度、食材的來(lái)源、食材與食物的保存、廚房設(shè)施的配置、攤主的個(gè)人衛(wèi)生與健康、垃圾的處理等9大類67條規(guī)定（見(jiàn)圖12）。違反規(guī)定的攤販將根據(jù)嚴(yán)重程度扣除相應(yīng)的分?jǐn)?shù)并處罰金，罰金從200美元到1 000美元不等。

圖11 一個(gè)獲得A級(jí)評(píng)定的流動(dòng)食物攤販Fig.11 A food vending unit with letter grade A

圖12 對(duì)于食物經(jīng)營(yíng)單元（推車與卡車）的規(guī)定Fig.12 Requirements for street food vending units

3.4 執(zhí)法（沒(méi)收與處罰）

精細(xì)化管理需要有效執(zhí)法來(lái)保障。在紐約，各類流動(dòng)攤販的主管部門（主要是健康部和消費(fèi)者事務(wù)部）和警察都有權(quán)執(zhí)法：前者負(fù)責(zé)全年例行的檢查與審核，如許可證的發(fā)放、更新與撤銷，健康部對(duì)流動(dòng)食物單元的檢查、對(duì)違規(guī)行為的評(píng)分與罰款；后者負(fù)責(zé)日常的監(jiān)督、糾正、沒(méi)收及處罰[11]。例如，對(duì)于一般類商品無(wú)證經(jīng)營(yíng)的攤點(diǎn)，主管部門可以對(duì)其處以不低于250美元且不超過(guò)1 000美元的罰款，或不超過(guò)3個(gè)月的監(jiān)禁，又或同時(shí)處以罰款和監(jiān)禁。除罰款外，無(wú)證攤主還會(huì)收到不低于250美元且不超過(guò)1 000美元的民事處罰，外加獲得新的許可前每天250美元的無(wú)證經(jīng)營(yíng)罰款。對(duì)于其他違反規(guī)定的行為，按照違規(guī)次數(shù)處以不超過(guò)500美元的罰款。未在指定街道及位置經(jīng)營(yíng)的行為屬于輕罪，可處以不超過(guò)500美元的罰款或不超過(guò)30天的監(jiān)禁，或同時(shí)處以罰款和監(jiān)禁。食物攤販的處罰與其等級(jí)評(píng)定體系緊密聯(lián)系。

警察權(quán)屬范圍內(nèi)的職責(zé)包括：在過(guò)于擁擠的街道、突發(fā)事件現(xiàn)場(chǎng)、施工現(xiàn)場(chǎng)、游行等集會(huì)活動(dòng)現(xiàn)場(chǎng)指導(dǎo)流動(dòng)攤販暫時(shí)搬離當(dāng)下的經(jīng)營(yíng)地點(diǎn)；糾察無(wú)證經(jīng)營(yíng)及非法轉(zhuǎn)讓許可證等行為；監(jiān)督攤販在規(guī)定允許的街道經(jīng)營(yíng)；監(jiān)督攤販在人行道的規(guī)定范圍內(nèi)放置經(jīng)營(yíng)攤點(diǎn)。警察可以要求攤販改正不當(dāng)行為，離開(kāi)當(dāng)前經(jīng)營(yíng)地點(diǎn)。對(duì)于不聽(tīng)從安排的攤販和違反相關(guān)規(guī)定的攤販，警察可以拖走、扣留或沒(méi)收其經(jīng)營(yíng)車輛并處以相應(yīng)的罰款。

4 介入流動(dòng)攤販管理的其他群體

4.1 街道空間的競(jìng)爭(zhēng)者——沿街店鋪業(yè)主

噪音、氣味和擁堵常常使得街頭小販成為商店老板、大樓管理者和周邊社區(qū)居民抱怨的對(duì)象。他們又因?yàn)樯虡I(yè)競(jìng)爭(zhēng)而不受沿街店主和餐廳店主的歡迎。有的店主會(huì)在店門口的人行道上故意放些植物和盆栽等設(shè)施來(lái)阻礙流動(dòng)攤販，或者直接向警察投訴，通過(guò)警察的恐嚇驅(qū)趕攤販。當(dāng)然，這樣的恐嚇通常是沒(méi)有法律依據(jù)的——法律只規(guī)定了街道是否可以擺攤及推車與人行道的尺寸關(guān)系，與沿街店鋪店主沒(méi)有太大關(guān)系。

除了單個(gè)店主的為難，由街區(qū)組成的商業(yè)改 進(jìn) 區(qū)（Business Improvement District,BID）也成為阻撓和驅(qū)趕流動(dòng)攤販的重要力量。商業(yè)改進(jìn)區(qū)是由商人和業(yè)主組成的社區(qū)組織，他們支付額外的稅款來(lái)改進(jìn)地區(qū)的商業(yè)環(huán)境、提高財(cái)產(chǎn)價(jià)值，介入公共空間的管理。紐約市擁有72個(gè)商業(yè)改進(jìn)區(qū)，覆蓋了紐約市標(biāo)志性街區(qū)、商業(yè)走廊和旅游吸引點(diǎn)。在他們眼中，流動(dòng)攤販會(huì)影響街區(qū)形象，并給人帶來(lái)臟亂差的印象，應(yīng)當(dāng)被清除。前文提到的紐約市長(zhǎng)朱利安尼（Giuliani）設(shè)立的街頭攤販審查組，就是在商業(yè)改進(jìn)區(qū)的投訴和請(qǐng)求中關(guān)閉了包括曼哈頓中城商務(wù)區(qū)在內(nèi)的大量攤販經(jīng)營(yíng)街道（見(jiàn)圖13-圖14）。

圖13 紐約市商業(yè)改進(jìn)區(qū)分布圖Fig.13 BIDs in New York City

圖14 商業(yè)改進(jìn)區(qū)、私有開(kāi)放空間和流動(dòng)攤販限制經(jīng)營(yíng)街道Fig.14 BIDs, POPS, and restricted vending areas

4.2 社會(huì)組織

非政府組織等社會(huì)組織在美國(guó)社會(huì)的公共生活中占有重要地位，以少數(shù)族裔和弱勢(shì)群體為服務(wù)對(duì)象的非政府組織更是其中的代表力量。在紐約，與流動(dòng)攤販有關(guān)的社會(huì)組織有流動(dòng)攤販項(xiàng)目（Steet Vendor Project）、食物攤販聯(lián)盟（Food Vendors' Union）和紐約市食物餐車協(xié)會(huì)（NY Food Truck Association）等。這些組織常向攤販們普及法律知識(shí)，或通過(guò)政治活動(dòng)來(lái)推動(dòng)相關(guān)制度的改革，有的則通過(guò)組織商戶聯(lián)盟的方式拓展?jié)撛诘纳虡I(yè)機(jī)會(huì)，其中最具代表的是“流動(dòng)攤販項(xiàng)目”。

“流動(dòng)攤販項(xiàng)目”是一個(gè)包含超過(guò)1 800名成員的會(huì)員制組織。這一組織幫助流動(dòng)攤販四處游說(shuō)，致力于法律和制度的改變。他們的一些訴求包括下調(diào)攤販違規(guī)行為的罰金、取消執(zhí)照與執(zhí)照數(shù)量的限制等。他們會(huì)通過(guò)教育的方式向攤主解釋與宣傳有關(guān)流動(dòng)攤販相關(guān)的法律和規(guī)定，幫助攤主對(duì)不規(guī)范的執(zhí)法提出抗議，要求政府與相關(guān)執(zhí)法部門依法管理流動(dòng)攤販。流動(dòng)攤販項(xiàng)目還會(huì)定期發(fā)表研究性報(bào)告，向政府和公眾展示流動(dòng)攤販的生存狀況，幫助攤主提起訴訟，維護(hù)自身權(quán)利。除此之外，他們也會(huì)幫助攤主尋找小企業(yè)培訓(xùn)和貸款的資源。

5 紐約經(jīng)驗(yàn)的啟示

流動(dòng)攤販在我國(guó)城市中是十分常見(jiàn)的現(xiàn)象。它部分解決了流動(dòng)人口的就業(yè)，為城市居民提供生活便利，豐富了街頭文化，甚至起到穩(wěn)定社會(huì)關(guān)系的重要作用。但流動(dòng)攤販在我國(guó)城市長(zhǎng)期處于被嚴(yán)格管制的狀態(tài)，城管與攤販之間的暴力事件也時(shí)有發(fā)生[16]。已有研究對(duì)我國(guó)流動(dòng)攤販的特征與管理難點(diǎn)進(jìn)行歸納。從人群特征看，與上文提到的以美國(guó)退伍軍人和外來(lái)移民為主體的攤販不同，我國(guó)大城市中的流動(dòng)攤販多為本地下崗職工與外來(lái)進(jìn)城務(wù)工人員。這與我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程與人口流動(dòng)特征有關(guān)。從空間特征看，由于我國(guó)大城市的規(guī)模在近幾十年來(lái)呈爆炸式增長(zhǎng)，流動(dòng)攤販也隨著城市擴(kuò)張而迅速蔓延。他們不僅聚集在舊城的街角巷口，也大量涌入新建城區(qū)的住宅和商業(yè)地塊。然而，新建城區(qū)在規(guī)劃階段很少給流動(dòng)攤販預(yù)留空間。這為近年來(lái)屢禁不止的占道經(jīng)營(yíng)現(xiàn)象埋下了隱患。從管理方式上看，我國(guó)流動(dòng)攤販的管理政策變化較大，在面對(duì)解決就業(yè)、吸納人口和維護(hù)城市形象等不同時(shí)期的城市建設(shè)主題時(shí)，往往采取不同甚至矛盾的政策。這與西方國(guó)家基于法制建設(shè)的流動(dòng)攤販管理方法有所不同[17]48，[18]。

2008年以后，隨著民生問(wèn)題的凸顯，我國(guó)城市管理者逐漸意識(shí)到街頭攤販的合理性問(wèn)題，嘗試將其納入城市的日常管理[17]46。特別是在2020年新冠肺炎疫情的沖擊下，中央文明辦提出“不將占道經(jīng)營(yíng)、馬路市場(chǎng)、流動(dòng)商販列為今年全國(guó)文明城市測(cè)評(píng)考核內(nèi)容，引導(dǎo)各地在文明城市創(chuàng)建中保障民生需求”。以上海、成都為代表的超特大城市開(kāi)始給予流動(dòng)攤販更多的生存空間——如何在精細(xì)化管理的背景下釋放非正式經(jīng)濟(jì)的活力，成為我國(guó)超特大城市基層治理的熱點(diǎn)與難點(diǎn)問(wèn)題。

紐約的流動(dòng)攤販管理經(jīng)驗(yàn)可以從正反兩方面為我們提供一些啟示與借鑒。

5.1 給予流動(dòng)攤販合法地位，并納入城市常態(tài)化管理

街道攤販現(xiàn)象在任何城市都有悠久的歷史，至今仍顯現(xiàn)出相當(dāng)?shù)幕盍?。這說(shuō)明這種非正規(guī)的經(jīng)濟(jì)形式有它存在的合理性，不能簡(jiǎn)單地采用取締或納入室內(nèi)市場(chǎng)的方法來(lái)解決。經(jīng)過(guò)3個(gè)多世紀(jì)的發(fā)展，紐約市政府在不同時(shí)期謹(jǐn)慎回應(yīng)著不同群體對(duì)流動(dòng)攤販的要求，不僅給予其合法地位，還逐漸形成一套較為完善的管理制度。特別是攤販分類及與之相對(duì)應(yīng)的分類管理體系，既保證了街頭攤販的合法性，又回應(yīng)了美國(guó)司法體系對(duì)不同人群合法權(quán)益的保障。

5.2 經(jīng)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)與空間管理的精細(xì)化

紐約市對(duì)于流動(dòng)攤販的管理，尤其是對(duì)食物攤販有著統(tǒng)一而細(xì)致的技術(shù)規(guī)定。這些規(guī)定在保證城市風(fēng)貌和道路通行免受影響的同時(shí)，也保障了沿街售賣食物的安全，規(guī)范了食物加工的能源接入及垃圾和污水的處理?？臻g管理體系規(guī)定了在哪些街道和區(qū)域可以從事哪種經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。這有利于主管部門從城市整體層面規(guī)范街道攤販，也反映了城市不同區(qū)域的居民對(duì)攤販的差異化需求。對(duì)于流動(dòng)攤點(diǎn)設(shè)置的詳細(xì)規(guī)定十分重要：在標(biāo)準(zhǔn)化的城市街道上制定標(biāo)準(zhǔn)化的攤點(diǎn)設(shè)置要求大大降低了執(zhí)法部門的執(zhí)法難度。這也為我國(guó)城市應(yīng)對(duì)流動(dòng)攤販現(xiàn)象提出兩個(gè)重要的規(guī)劃策略：一是分區(qū)的差異化政策。例如在缺少商業(yè)設(shè)施的郊區(qū)大型保障房社區(qū)內(nèi)部，可以劃定一定區(qū)域，允許并規(guī)范流動(dòng)攤販的活動(dòng)，從而提高社區(qū)宜居度。二是從沿街店鋪和流動(dòng)攤販管理的角度，對(duì)街道空間進(jìn)行精細(xì)化的設(shè)計(jì)管控。雖然流動(dòng)攤販的主管部門并不是規(guī)劃資源局，但城市規(guī)劃工作能夠在很大程度上減少后期管理的難度。

5.3 多渠道宣傳

紐約市政府十分重視流動(dòng)攤販管理法規(guī)的公開(kāi)和宣傳，相關(guān)規(guī)定很容易在政府網(wǎng)站上查到，復(fù)雜的執(zhí)照申請(qǐng)流程也會(huì)以圖示的形式來(lái)展現(xiàn)。由政府和社會(huì)組織安排的宣傳講座與研習(xí)會(huì)保證了大部分的攤販有機(jī)會(huì)了解到管理法規(guī)的基本原則。傳單、海報(bào)等宣傳資料的大量發(fā)放也使得相關(guān)規(guī)定在社區(qū)和公共場(chǎng)所可查可找。顯然，在流動(dòng)攤販的主管部門多、相關(guān)的管理?xiàng)l例復(fù)雜且分散的情況下，做好信息的梳理、展示與宣傳講解，對(duì)流動(dòng)攤販的管理具有重要意義。

當(dāng)然紐約對(duì)流動(dòng)攤販的管理經(jīng)驗(yàn)也存在一些不足，值得我們反思。首先，增加執(zhí)照發(fā)放量。紐約市的各類攤販的執(zhí)照和許可數(shù)量已有40余年沒(méi)有增加，這直接導(dǎo)致了黑市的產(chǎn)生，也使得那些非法租賃執(zhí)照的攤販很容易陷入債務(wù)困境⑥在黑市上租賃執(zhí)照不僅違反了健康部的規(guī)定，而且價(jià)格十分昂貴。一個(gè)價(jià)值200美元、有效期為2年的食物攤點(diǎn)許可證的黑市價(jià)格是25 000美元。見(jiàn)參考文獻(xiàn)[6]。。當(dāng)前的紐約市政府正在考慮在未來(lái)幾年內(nèi)增加執(zhí)照的數(shù)量，包括在2023年前將食物攤販的許可證數(shù)量增加一倍[19]。但這一政策的出臺(tái)顯然面臨著困難：除了固定店主的反對(duì)，健康部門的官員也認(rèn)為增加許可證的數(shù)量會(huì)因餐車的存放等因素帶來(lái)一定的食物安全問(wèn)題。

其次，復(fù)雜的法規(guī)體系是流動(dòng)攤販管理的難點(diǎn)。街頭攤販?zhǔn)艽罅抗芾砑?xì)則的約束，且不同部門制定的規(guī)則分散在各處，包含執(zhí)照的申請(qǐng)條件、申請(qǐng)流程、更新方式和年檢要求，自動(dòng)販賣車和攤位的放置，大小和外觀，等等。盡管部分主管部門將復(fù)雜條款做成圖文并茂的手冊(cè)，并舉辦學(xué)習(xí)營(yíng)來(lái)進(jìn)行宣傳，但大部分的攤主還是很難弄明白這些規(guī)定。加上很多政策僅以英文發(fā)布，這對(duì)于主要由移民組成的攤主群體來(lái)說(shuō)也是個(gè)問(wèn)題。這些都影響了攤販對(duì)法律的了解程度，導(dǎo)致他們常常在不知情的情況下收到巨額罰單。

最后，執(zhí)法尺度的把握。政府主管部門和警察對(duì)于無(wú)證攤販的執(zhí)法尺度一直是公共討論的熱點(diǎn)議題。根據(jù)流動(dòng)攤販項(xiàng)目的統(tǒng)計(jì)，過(guò)去3年中，警察平均每年向流動(dòng)攤販開(kāi)出18 000張罰單，攤販們往往因?yàn)檫^(guò)于靠近路口等輕微違規(guī)而收到高額罰單。不少市民認(rèn)為，為了城市形象而剝奪或者損害流動(dòng)攤販及低收入社區(qū)居民獲得廉價(jià)食物的權(quán)利是不能接受的。