李華胤　梁詠琪

[摘要]問(wèn)責(zé)是驅(qū)動(dòng)基層干部實(shí)現(xiàn)有效治理的重要方式。通過(guò)強(qiáng)問(wèn)責(zé)推進(jìn)治理有效需要滿足特定條件。行政問(wèn)責(zé)、時(shí)間問(wèn)責(zé)、高位問(wèn)責(zé)和社會(huì)問(wèn)責(zé)組成的系統(tǒng)性問(wèn)責(zé)促使基層干部在規(guī)定時(shí)效內(nèi)設(shè)置行為底線、提升治理效率、變革政策方向、回應(yīng)民眾訴求從而推動(dòng)行動(dòng)效能逐步提高。動(dòng)態(tài)性系統(tǒng)問(wèn)責(zé)是促成基層干部行動(dòng)效能提升的有效機(jī)制。問(wèn)責(zé)的多維集成、力量聚合、對(duì)象同一、目標(biāo)一致是動(dòng)態(tài)問(wèn)責(zé)系統(tǒng)建構(gòu)及基層干部行為策略有效調(diào)整的基礎(chǔ)條件，整體性、聯(lián)系性、層序性和動(dòng)態(tài)性是動(dòng)態(tài)問(wèn)責(zé)系統(tǒng)的作用特征，基層干部通過(guò)行為策略轉(zhuǎn)換回應(yīng)動(dòng)態(tài)問(wèn)責(zé)系統(tǒng)中的問(wèn)責(zé)序列調(diào)整以提升生態(tài)治理效能。

[關(guān)鍵詞]動(dòng)態(tài)問(wèn)責(zé)系統(tǒng);行動(dòng)策略有效;基層干部;農(nóng)村生態(tài)治理

中圖分類號(hào)：D305文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1008-410X（2022）03-0076-11

在現(xiàn)代政府活動(dòng)中，問(wèn)責(zé)是促成有效治理的重要方式。基層干部是基層生態(tài)治理的行政主體和問(wèn)責(zé)對(duì)象。在問(wèn)責(zé)體系中，基層干部既是行政問(wèn)責(zé)體系的末梢，又是民眾問(wèn)責(zé)的直接對(duì)象。問(wèn)責(zé)制的建立和運(yùn)行是促進(jìn)基層干部行動(dòng)效能提升的動(dòng)能。但強(qiáng)問(wèn)責(zé)一定會(huì)使基層干部的行動(dòng)效能得到提升嗎？在W縣岔鎮(zhèn)的秸稈治理活動(dòng)中，強(qiáng)勢(shì)行政問(wèn)責(zé)滋生了“一禁了之”的治理行動(dòng)，而隨著時(shí)間和治理情境變化催生的多維問(wèn)責(zé)促使基層干部行為發(fā)生了“由禁轉(zhuǎn)治”的變化，在多維問(wèn)責(zé)驅(qū)動(dòng)下，基層干部在生態(tài)治理中提出了合作型治理結(jié)構(gòu)，由此提升了生態(tài)治理績(jī)效，實(shí)現(xiàn)了基層干部的有效行動(dòng)。那么，通過(guò)多維問(wèn)責(zé)促進(jìn)干部策略轉(zhuǎn)換和行動(dòng)效能提升的機(jī)理是什么？基于此，本文以農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理中的秸稈治理為例，對(duì)問(wèn)責(zé)在基層治理中激發(fā)基層干部行動(dòng)策略有效性的內(nèi)在機(jī)制進(jìn)行探析，以期為農(nóng)村環(huán)境治理中基層干部行動(dòng)效能的提升提供借鑒。

一、文獻(xiàn)回顧與問(wèn)題提出

問(wèn)責(zé)是一個(gè)復(fù)雜性概念。西方學(xué)者認(rèn)為“問(wèn)責(zé)”是一個(gè)復(fù)雜而類似變色龍的術(shù)語(yǔ)，是“不斷擴(kuò)張的”[1]，甚至是“難以捉摸的”[2]、“模糊不清的”，也是“不斷發(fā)展的”[3]。問(wèn)責(zé)的效果與問(wèn)責(zé)的強(qiáng)度有一定的關(guān)系，問(wèn)責(zé)的強(qiáng)度塑造著基層干部的行為[4]。那么，強(qiáng)問(wèn)責(zé)一定能帶來(lái)有效的治理行動(dòng)嗎？對(duì)于問(wèn)責(zé)能否提高治理的有效性，學(xué)界有三種觀點(diǎn)。

第一，肯定性觀點(diǎn)，認(rèn)為問(wèn)責(zé)有利于提高治理的有效性。不同類型的問(wèn)責(zé)，如行政問(wèn)責(zé)、民眾問(wèn)責(zé)都會(huì)產(chǎn)生一定的積極作用。行政問(wèn)責(zé)有利于建設(shè)責(zé)任政府，提高行政效率和政府信用，塑造良好的政府形象，提高治理能力。問(wèn)責(zé)的形式不同，會(huì)帶來(lái)不同的效果，依托技術(shù)的手段，網(wǎng)絡(luò)行政問(wèn)責(zé)[5]有利于強(qiáng)化公民的監(jiān)督作用，提高政府透明度。此外，民主問(wèn)責(zé)有助于減少貧困和收入不平等，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的可持續(xù)性發(fā)展[6]。村務(wù)問(wèn)責(zé)制是制度約束和道德自律的有效結(jié)合，有助于推進(jìn)村民自治[7]。有學(xué)者提出政府官員的非正式問(wèn)責(zé)模式，即使正式的問(wèn)責(zé)制薄弱，團(tuán)結(jié)一致的團(tuán)體也可以提供道德地位，以激勵(lì)官員表現(xiàn)良好，并負(fù)責(zé)任地提供公共產(chǎn)品和服務(wù)[8]（P12）。

第二，否定性觀點(diǎn)，認(rèn)為問(wèn)責(zé)會(huì)產(chǎn)生避責(zé)、甩鍋[9]等消極的應(yīng)對(duì)方式。強(qiáng)化問(wèn)責(zé)可能會(huì)引致干部畏懼風(fēng)險(xiǎn)[10]，問(wèn)責(zé)的高壓也會(huì)誘發(fā)逃避責(zé)任的強(qiáng)烈動(dòng)機(jī)[11]。關(guān)于避責(zé)的方向和路徑，學(xué)界普遍認(rèn)同的觀點(diǎn)是基層官員為應(yīng)對(duì)問(wèn)責(zé)可能采取不同的避責(zé)策略，如機(jī)構(gòu)層面的“尋找替罪羊”策略、行為層面的“旋轉(zhuǎn)擺脫困境”策略、政策層面的“不作爭(zhēng)議判斷”策略[12]（P5）。有學(xué)者提出在我國(guó)集權(quán)體制下，當(dāng)上位決策者“權(quán)力超載”和下位決策者“責(zé)任超載”時(shí)，權(quán)力—責(zé)任配置的錯(cuò)位會(huì)導(dǎo)致下級(jí)向上級(jí)的反向避責(zé)[13]。避責(zé)是出于公職人員應(yīng)對(duì)懲戒措施的策略性行為，進(jìn)而使公權(quán)力擺脫制約，它從負(fù)向的進(jìn)路對(duì)責(zé)任政治產(chǎn)生作用[14]。

第三，條件性觀點(diǎn)，認(rèn)為問(wèn)責(zé)的效果是有條件的，即需要一定的附加條件才能實(shí)現(xiàn)治理的有效性。一方面，從問(wèn)責(zé)對(duì)象的角度看，基層干部的能力對(duì)問(wèn)責(zé)的效果有一定的影響，還會(huì)受基層干部的價(jià)值觀，以及外部的組織和制度環(huán)境等因素的影響。另一方面，從問(wèn)責(zé)主體的角度看，有效的民眾問(wèn)責(zé)受到問(wèn)責(zé)主體性和能力性兩個(gè)因素的影響，民眾問(wèn)責(zé)的主體性越高、能力性越強(qiáng)，形成的問(wèn)責(zé)壓力就越大，問(wèn)責(zé)的有效性就越高[15]。此外，問(wèn)責(zé)的效果會(huì)受到具體的問(wèn)責(zé)情形和問(wèn)責(zé)方式影響[16]，問(wèn)責(zé)情形模糊，問(wèn)責(zé)方式簡(jiǎn)單等偏差都會(huì)造成問(wèn)責(zé)的效果不佳。社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建[17]和社會(huì)資本的強(qiáng)弱[18]是影響社會(huì)問(wèn)責(zé)行動(dòng)成功的關(guān)鍵。

綜上所述，強(qiáng)問(wèn)責(zé)不一定能帶來(lái)有效的治理，會(huì)在不同因素的影響下表現(xiàn)出不同的結(jié)果。但現(xiàn)有的研究沒(méi)有涉及事件本身的復(fù)雜性、動(dòng)態(tài)性來(lái)研究問(wèn)責(zé)的有效性。事實(shí)上，“上面千條線，下面一根針”，在基層政策執(zhí)行過(guò)程中，同一政策往往面臨著不同科層、不同部門(mén)和不同方向的多項(xiàng)問(wèn)責(zé)考核，基層干部的行動(dòng)效能與多維問(wèn)責(zé)間存在何種關(guān)系？在事件過(guò)程分析中，隨著問(wèn)責(zé)事件本身的變化，多維問(wèn)責(zé)未必會(huì)始終如一。那么，動(dòng)態(tài)的多維問(wèn)責(zé)又將如何促進(jìn)基層干部行動(dòng)策略趨優(yōu)？基于此，本文以W市岔鎮(zhèn)D村秸稈有效治理的案例為背景，通過(guò)動(dòng)態(tài)問(wèn)責(zé)系統(tǒng)來(lái)探究農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的治理問(wèn)題，深入剖析影響基層干部有效行為策略選擇的關(guān)鍵性條件，從而探清多維問(wèn)責(zé)驅(qū)動(dòng)基層干部治理效能提升的內(nèi)在機(jī)理。

二、從“禁”到“治”：促進(jìn)基層干部行動(dòng)策略趨優(yōu)的問(wèn)責(zé)機(jī)理

近年來(lái)，秸稈治理日益成為農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的重要內(nèi)容。在岔鎮(zhèn)D村，秸稈治理活動(dòng)因問(wèn)責(zé)而興，同樣因問(wèn)責(zé)而治。D村村干部行動(dòng)策略的有效調(diào)整是在多維問(wèn)責(zé)的動(dòng)態(tài)構(gòu)建中實(shí)現(xiàn)的。隨著問(wèn)責(zé)的多樣性集成、動(dòng)態(tài)性轉(zhuǎn)換和層次性變動(dòng)，D村基層干部在秸稈治理中的行為策略也相應(yīng)調(diào)整，多維問(wèn)責(zé)通過(guò)調(diào)適問(wèn)責(zé)的關(guān)切點(diǎn)規(guī)約著基層干部行動(dòng)策略調(diào)整的要素機(jī)制，從而促使其作出有效的治理性行動(dòng)（見(jiàn)表1）。

（一）基于生產(chǎn)時(shí)間的春耕情境是行動(dòng)策略調(diào)整的基礎(chǔ)變量

岔鎮(zhèn)D村是典型農(nóng)業(yè)型村莊，對(duì)于存量秸稈，傳統(tǒng)的處理方式是“以燒為主”。2020年，為了加強(qiáng)農(nóng)地生態(tài)管理，縣政府召開(kāi)全縣秸稈禁燒工作緊急會(huì)議，強(qiáng)調(diào)要加大處罰力度，對(duì)出現(xiàn)焚燒點(diǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，要對(duì)鄉(xiāng)村干部、林業(yè)干部、護(hù)林防火人員嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)，確保實(shí)現(xiàn)全天候禁燒、全覆蓋監(jiān)管，堅(jiān)決實(shí)現(xiàn)“零火點(diǎn)”目標(biāo)。在高壓的行政問(wèn)責(zé)之下，村委成員開(kāi)展了持續(xù)高強(qiáng)度的禁火工作。然而，村莊治理活動(dòng)與農(nóng)事活動(dòng)相勾連，農(nóng)事以節(jié)序和時(shí)令來(lái)安排得當(dāng)，對(duì)于農(nóng)地的生態(tài)治理活動(dòng)同樣在時(shí)序上呈現(xiàn)規(guī)律性。因此，從表現(xiàn)形式上看，時(shí)間成為問(wèn)責(zé)活動(dòng)的衡量維度。在D村，隨著春耕期逼近，不可耽誤的種植期逐漸引發(fā)民眾對(duì)基層干部“一禁到底”政策的不滿。春耕越近，量多且雜的秸稈越是民眾的“急難愁盼”，同時(shí)使得民眾訴怨激增。可見(jiàn)，在春耕時(shí)間臨近中，D村基層干部所面臨的治理情境也發(fā)生了變化，而“情境意味著在特殊性和普遍性的許多層面上，一個(gè)特定的社會(huì)實(shí)踐與活動(dòng)系統(tǒng)中社會(huì)過(guò)程的其他方面具有多重的交互聯(lián)系”[19]（P55）。在基層干部行動(dòng)策略的調(diào)整中，這種多重的交互聯(lián)系建立在兩個(gè)維度上：一是時(shí)間要素;二是情境要素。就問(wèn)責(zé)事件而言，時(shí)間強(qiáng)調(diào)問(wèn)責(zé)效率，情境則指向履責(zé)行動(dòng)的適配性，時(shí)間與情境是基層干部行為調(diào)整的時(shí)空依據(jù)，二者構(gòu)成了基層干部行動(dòng)策略調(diào)整的客觀環(huán)境，是行動(dòng)策略調(diào)整的基礎(chǔ)。

第一，基于時(shí)間問(wèn)責(zé)提升基層干部履責(zé)效率。時(shí)間是問(wèn)責(zé)事件的重要維度，特定問(wèn)責(zé)總是在特定時(shí)間的約束下表現(xiàn)出可期的現(xiàn)實(shí)性。從時(shí)間政治學(xué)角度考量問(wèn)責(zé)事件，即關(guān)注時(shí)間在政治現(xiàn)象間的因果作用，問(wèn)責(zé)活動(dòng)的時(shí)間維度系于問(wèn)責(zé)時(shí)效和問(wèn)責(zé)期限臨近的緊張約束之中。就問(wèn)責(zé)時(shí)效而言，問(wèn)責(zé)需要以時(shí)間有效為前提，時(shí)間規(guī)定著問(wèn)責(zé)活動(dòng)的期限，問(wèn)責(zé)只有在責(zé)任可履行的時(shí)間內(nèi)才是可作用的。問(wèn)責(zé)期限臨近則意味著隨著問(wèn)責(zé)時(shí)效漸減，實(shí)際問(wèn)責(zé)行動(dòng)趨近，基層干部被問(wèn)責(zé)、被處罰的可能性漸趨于現(xiàn)實(shí)，由此促進(jìn)基層干部轉(zhuǎn)變低效行動(dòng)，作出行動(dòng)策略調(diào)整，以消解問(wèn)責(zé)的緊迫性。在D村治稈活動(dòng)中可見(jiàn)，履責(zé)時(shí)效具有逾期不再的特征，問(wèn)責(zé)則會(huì)如期而至，春耕是特定時(shí)間內(nèi)的專有活動(dòng)，“春”即具有很強(qiáng)的時(shí)效性，如果不在有限生產(chǎn)時(shí)間內(nèi)作出即時(shí)性行動(dòng)策略，生產(chǎn)責(zé)任即履行失敗?？梢?jiàn)，時(shí)間亦是責(zé)任履行的質(zhì)量標(biāo)的，有效的責(zé)任履行需要以時(shí)間為參考系展開(kāi)履責(zé)行動(dòng)，因此，作為對(duì)責(zé)任實(shí)踐的考核形式，問(wèn)責(zé)本身也存在時(shí)間維度?；跁r(shí)間對(duì)基層干部進(jìn)行問(wèn)責(zé)，則可以劃定基層干部解決問(wèn)題的時(shí)限，時(shí)限越短則問(wèn)責(zé)壓力越大，由此促成基層干部提高履責(zé)效率。

第二，通過(guò)情境問(wèn)責(zé)調(diào)整基層干部行動(dòng)策略的適應(yīng)性。情境是時(shí)空要素和人的活動(dòng)的復(fù)合，情境問(wèn)責(zé)要求基層干部主體在特定時(shí)間內(nèi)在固定場(chǎng)域完成特定動(dòng)作實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。首先，從問(wèn)責(zé)客觀性來(lái)看，情境問(wèn)責(zé)要求基層干部縮減其與問(wèn)責(zé)事項(xiàng)的視差，準(zhǔn)確判斷特定情境中的問(wèn)責(zé)事項(xiàng)，以此作出行為回應(yīng)。其次，從問(wèn)責(zé)的主觀性來(lái)看，情境問(wèn)責(zé)驅(qū)動(dòng)有效治理的作用發(fā)揮依托于基層干部的情境理性。問(wèn)責(zé)情境的臨近是客觀的，但基層干部主體對(duì)于問(wèn)責(zé)情境的感知是主觀的。“面對(duì)復(fù)雜和未知的問(wèn)責(zé)情境，個(gè)體往往會(huì)進(jìn)行復(fù)雜的信息加工和思維過(guò)程”[20]，在問(wèn)責(zé)情境發(fā)生轉(zhuǎn)變的情況下，基層干部能否作出適于客觀情境所需的行動(dòng)以消解問(wèn)責(zé)還取決于其自身的理性判斷，情境理性即強(qiáng)調(diào)“理性因場(chǎng)景而異，理性不能脫離情境而單獨(dú)存在”[21]。在D村基層干部的治稈行為中，春耕情境的臨場(chǎng)感日益增強(qiáng)，禁而未治的政策難以適應(yīng)“耕”的問(wèn)責(zé)情境所需。在問(wèn)責(zé)情境變動(dòng)下，基層干部基于情境理性判斷，認(rèn)為“只禁不治是不可取的”，從回應(yīng)行政問(wèn)責(zé)的禁燃目標(biāo)轉(zhuǎn)而回應(yīng)民眾問(wèn)責(zé)的治理需求，作出了行動(dòng)策略調(diào)整?？梢?jiàn)，情境理性充足，基層干部即可認(rèn)準(zhǔn)問(wèn)責(zé)關(guān)切點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)清晰性履責(zé)，反之則出現(xiàn)回應(yīng)錯(cuò)位，履責(zé)結(jié)果與問(wèn)責(zé)關(guān)切脫嵌，無(wú)法消解問(wèn)責(zé)。于是，在春耕情境逼近和基層干部的清晰性履責(zé)前提下，D村村干部重拾2020年秋末縣政府出臺(tái)的“52元補(bǔ)助方案”：針對(duì)三個(gè)清稈環(huán)節(jié)（收獲、滅茬、秋耕）補(bǔ)貼秸稈清理的市場(chǎng)服務(wù)主體?？梢?jiàn)，在客觀情境的規(guī)約下，基層干部在情境理性判斷中推進(jìn)的清晰性履責(zé)行動(dòng)是受到限制的。在52元的補(bǔ)助條件限制下，基層干部即使受問(wèn)責(zé)驅(qū)動(dòng)，判斷出需要作出治理性的行為，其履責(zé)能力也會(huì)約束清晰性履責(zé)行動(dòng)的范圍，致使其只能清理部分秸稈，大量秸稈仍然滯留于地。

（二）“不減反增”的行政問(wèn)責(zé)是行為策略調(diào)整的縱向壓力

時(shí)間問(wèn)責(zé)只是促推力量，圍繞農(nóng)事活動(dòng)起伏變化的時(shí)間問(wèn)責(zé)并不能促使基層干部放棄“一禁到底”的既有政策，這得歸因于持續(xù)高強(qiáng)度的行政問(wèn)責(zé)。秋末春初是每年秸稈處理的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)期，距離關(guān)鍵期越近，禁燒宣傳和會(huì)議頻率越高，2020年秋季至2021年春，D村村委會(huì)一共召開(kāi)過(guò)7次“禁燒”專題會(huì)議，經(jīng)D村村委委員兼報(bào)賬員核計(jì)，在秸稈禁燃工作趨緊月份，村“兩委”每月召開(kāi)十多次“禁燒碰面會(huì)”，會(huì)議內(nèi)容涵蓋秸稈焚燒管制、查崗、上級(jí)通知和臨時(shí)調(diào)整網(wǎng)格任務(wù)等各方面。行政問(wèn)責(zé)是行政組織內(nèi)部的問(wèn)責(zé)方式，在壓力型體制和科層制結(jié)構(gòu)下，行政目標(biāo)自上而下層層分解，基于目標(biāo)達(dá)成效率的責(zé)任考核壓力也自上而下層層傳遞。不同于社會(huì)內(nèi)生的民眾問(wèn)責(zé)，行政問(wèn)責(zé)具有專一目標(biāo)，具有強(qiáng)組織性、高動(dòng)員性，是強(qiáng)調(diào)效率的問(wèn)責(zé)。D村明示了“誰(shuí)種地，誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，將秸稈禁燒網(wǎng)格到片，真正把責(zé)任落實(shí)到農(nóng)戶。岔鎮(zhèn)基層干部建立24小時(shí)值班巡邏制度，還在村里張貼“誰(shuí)點(diǎn)火，誰(shuí)坐牢”的硬核宣傳標(biāo)語(yǔ)，并用喇叭循環(huán)播放禁火通知。圍繞行政目標(biāo)展開(kāi)的行政問(wèn)責(zé)依據(jù)其特性給基層干部行為策略調(diào)整以壓力，這一作用主要通過(guò)兩個(gè)路徑發(fā)生。

第一，以行政問(wèn)責(zé)的累積效應(yīng)釋放問(wèn)責(zé)信號(hào)，規(guī)定基層干部行為策略調(diào)整的限度。從問(wèn)責(zé)內(nèi)容上分，行政問(wèn)責(zé)不僅以行政人員的常規(guī)工作為問(wèn)責(zé)指標(biāo)，還納入突發(fā)風(fēng)險(xiǎn)防控的責(zé)任考察，前者是常效的問(wèn)責(zé)機(jī)制，后者是針對(duì)即時(shí)行政任務(wù)配置的問(wèn)責(zé)機(jī)制。由此，行政問(wèn)責(zé)可分為風(fēng)險(xiǎn)管控型問(wèn)責(zé)和常規(guī)過(guò)失性問(wèn)責(zé)。不同于常規(guī)過(guò)失型問(wèn)責(zé)的穩(wěn)定性特征，風(fēng)險(xiǎn)管控型問(wèn)責(zé)要求最快時(shí)間、最強(qiáng)力度、最直接方式管控風(fēng)險(xiǎn)，由此體現(xiàn)出高頻次的問(wèn)責(zé)宣講、行政安排和監(jiān)督管理。D村的秸稈禁燒即是生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)管控，隨著春耕臨近，基層干部通過(guò)增加會(huì)議頻次、巡察次數(shù)疊加增量累積問(wèn)責(zé)力量，釋放明顯強(qiáng)勢(shì)的問(wèn)責(zé)信號(hào)，劃定基層干部策略調(diào)整的“禁火”底線和政策調(diào)適空間。在基層干部的會(huì)議活動(dòng)中，禁火作為一種控制型舉措從始至終皆未變動(dòng)，并被頻頻強(qiáng)調(diào)，秸稈禁燒始終是行政問(wèn)責(zé)的底線，也是基層干部調(diào)適治理性方案所必須遵循的基本原則。

第二，通過(guò)問(wèn)責(zé)累積效應(yīng)產(chǎn)成問(wèn)責(zé)勢(shì)能，給予基層干部行為策略調(diào)整持續(xù)增強(qiáng)的壓力。問(wèn)責(zé)勢(shì)能是問(wèn)責(zé)累積的結(jié)果，在政策執(zhí)行中，“地方政府或執(zhí)行單位能夠識(shí)別出這些政策背后所具有的‘政治勢(shì)能’，根據(jù)政策所蘊(yùn)含的勢(shì)能高低作出相應(yīng)的執(zhí)行策略調(diào)整”[22]。從問(wèn)責(zé)角度來(lái)看，強(qiáng)勢(shì)問(wèn)責(zé)信號(hào)累積與問(wèn)責(zé)規(guī)模、問(wèn)責(zé)行政層級(jí)來(lái)源、問(wèn)責(zé)頻次、問(wèn)責(zé)期限臨近等要素相關(guān)。問(wèn)責(zé)勢(shì)能，即在上級(jí)政府的行政問(wèn)責(zé)頻次增強(qiáng)、層級(jí)增高及話語(yǔ)強(qiáng)勢(shì)等要素累積中不斷增強(qiáng)的問(wèn)責(zé)效能及其溢出效應(yīng)。問(wèn)責(zé)勢(shì)能強(qiáng)，基層干部行動(dòng)策略調(diào)整的周期短、效率高;問(wèn)責(zé)勢(shì)能弱，基層干部行動(dòng)策略調(diào)整的周期長(zhǎng)、效率低。問(wèn)責(zé)勢(shì)能驅(qū)動(dòng)基層干部“見(jiàn)勢(shì)行事”，不斷回應(yīng)問(wèn)責(zé)關(guān)切，圍繞問(wèn)責(zé)事件履行責(zé)任，問(wèn)責(zé)勢(shì)能是問(wèn)責(zé)行動(dòng)長(zhǎng)期高頻次累積的結(jié)果，由此導(dǎo)致給予基層干部的問(wèn)責(zé)壓力也具有長(zhǎng)效性，催動(dòng)基層干部壓力之下持續(xù)調(diào)適行動(dòng)策略，調(diào)優(yōu)政策績(jī)效。在D村的治稈實(shí)際中，春耕期越近，輿情的不斷擴(kuò)大表征著民眾問(wèn)責(zé)的強(qiáng)勢(shì)凸顯，會(huì)議頻次、硬核宣傳語(yǔ)和24小時(shí)值班制度的不斷強(qiáng)化蘊(yùn)含著強(qiáng)勢(shì)的行政問(wèn)責(zé)，單一問(wèn)責(zé)的勢(shì)能增強(qiáng)兼及多種問(wèn)責(zé)的勢(shì)能疊加使基層干部必須轉(zhuǎn)變控制秸稈焚燒的“一刀切”做法，轉(zhuǎn)而應(yīng)問(wèn)責(zé)勢(shì)能所趨，探索治理性解決方案。

（三）逐漸凸顯的糧食生產(chǎn)安全問(wèn)責(zé)是行為策略調(diào)整的拉力

行政問(wèn)責(zé)的層序性意味著以高位的問(wèn)責(zé)矯正低位問(wèn)責(zé)，時(shí)間問(wèn)責(zé)的即時(shí)顯示特征意味著其問(wèn)責(zé)的實(shí)現(xiàn)必須要有實(shí)質(zhì)性問(wèn)責(zé)規(guī)定作為支撐。農(nóng)戶借助這一邏輯促推基層干部踐行治理性政策。2021年中央一號(hào)文件指出，“地方各級(jí)黨委和政府要切實(shí)扛起糧食安全政治責(zé)任，實(shí)行糧食安全黨政同責(zé)”。國(guó)務(wù)院對(duì)于糧食生產(chǎn)安全的責(zé)任強(qiáng)調(diào)得到D村個(gè)別村民的引用，民眾認(rèn)為如若不提供解決之道，糧食生產(chǎn)即會(huì)停擺，禁燃舉措不僅影響春耕，還會(huì)危及基層干部的績(jī)效。個(gè)別村民甚至揚(yáng)言“罷耕，”以“糧食生產(chǎn)安全責(zé)任”牽引村干部作出政策讓步。從2020年秋末至2021年春，處于隱性位置的糧食生產(chǎn)安全問(wèn)責(zé)逐漸凸顯?？梢?jiàn)，糧食生產(chǎn)安全問(wèn)責(zé)是在行政問(wèn)責(zé)加持和問(wèn)責(zé)情境逐步明晰之下成長(zhǎng)起來(lái)的問(wèn)責(zé)力量。糧食生產(chǎn)安全問(wèn)責(zé)不同于禁止性的行政問(wèn)責(zé)，而被村民借以拉動(dòng)基層干部從治理性角度解決秸稈滯留問(wèn)題，其體現(xiàn)為一種拉力。從力的作用方式和基本功能上分析，拉力表現(xiàn)為一種牽引力量，發(fā)揮著先導(dǎo)和引領(lǐng)作用[23]。問(wèn)責(zé)拉力體現(xiàn)在問(wèn)責(zé)的層級(jí)屬性和問(wèn)責(zé)序列二者間的動(dòng)態(tài)性調(diào)整之上，基層干部的行動(dòng)策略調(diào)整和問(wèn)責(zé)的層序變動(dòng)之間具有密切聯(lián)系。

第一，問(wèn)責(zé)的層級(jí)屬性直接規(guī)定了問(wèn)責(zé)體系內(nèi)不同問(wèn)責(zé)規(guī)定間的關(guān)系。作為現(xiàn)代政治的核心概念，問(wèn)責(zé)是現(xiàn)代政府的正式行動(dòng)。在問(wèn)責(zé)體系內(nèi)，依照行政問(wèn)責(zé)的層級(jí)效力劃分，問(wèn)責(zé)活動(dòng)可分為高位問(wèn)責(zé)和低位問(wèn)責(zé)，二者的概念是相對(duì)的，但問(wèn)責(zé)的權(quán)威差異是絕對(duì)的。在低位問(wèn)責(zé)和高位問(wèn)責(zé)發(fā)生沖突的情況下，低位問(wèn)責(zé)的執(zhí)行必須回避高位問(wèn)責(zé)所劃定的界限。在D村的治稈案例中，一是時(shí)間是問(wèn)責(zé)層級(jí)作用的變量，在高位問(wèn)責(zé)時(shí)間臨近時(shí)，低位問(wèn)責(zé)更易“讓勢(shì)”于高位問(wèn)責(zé);二是基層干部主體的責(zé)任認(rèn)知，在預(yù)期內(nèi)“糧食生產(chǎn)耽誤不得”的高位問(wèn)責(zé)可能出現(xiàn)時(shí)，基層干部主體更易調(diào)適行動(dòng)策略，回應(yīng)高位問(wèn)責(zé)事項(xiàng)，作出治理性舉措?？梢?jiàn)，基層干部在回應(yīng)由低位問(wèn)責(zé)和高位問(wèn)責(zé)織就的多維問(wèn)責(zé)網(wǎng)絡(luò)時(shí)，一是基于問(wèn)責(zé)層級(jí)考慮回應(yīng)對(duì)象，二是基于高位問(wèn)責(zé)和低位問(wèn)責(zé)的可實(shí)現(xiàn)程度來(lái)排列自己的回應(yīng)優(yōu)先項(xiàng)。在行政禁燃時(shí)期，高位的糧食生產(chǎn)安全問(wèn)責(zé)雖有卻被懸置，低位的秸稈焚燒問(wèn)責(zé)主導(dǎo)著基層干部的履責(zé)邏輯，而隨著春耕期臨近，基層干部雖趨于回應(yīng)高位問(wèn)責(zé)，卻不會(huì)完全摒棄低位問(wèn)責(zé)的驅(qū)動(dòng)力。高低位的問(wèn)責(zé)層級(jí)搭配實(shí)際上驅(qū)動(dòng)著基層干部在控制焚燒的前提下轉(zhuǎn)向思考，作出全面負(fù)責(zé)任的履責(zé)行動(dòng)。

第二，問(wèn)責(zé)序列的調(diào)整使基層干部的行為策略配置次序發(fā)生適配性變動(dòng)。問(wèn)責(zé)序列即關(guān)涉各項(xiàng)問(wèn)責(zé)的優(yōu)先排序問(wèn)題，序列規(guī)定了理性選擇的內(nèi)容，同時(shí)作用于問(wèn)責(zé)客體對(duì)不同問(wèn)責(zé)勢(shì)能的主觀感知。問(wèn)責(zé)序列的變動(dòng)存在兩種機(jī)制。一是問(wèn)責(zé)序列的顯性機(jī)制。問(wèn)責(zé)顯性機(jī)制以序列方式呈現(xiàn)，圍繞問(wèn)責(zé)事件分布的問(wèn)責(zé)規(guī)定是具有差異性的，不同問(wèn)責(zé)序列規(guī)定著強(qiáng)勢(shì)問(wèn)責(zé)的凸顯和排序趨優(yōu)、弱勢(shì)問(wèn)責(zé)的隱在和排序趨后，問(wèn)責(zé)序列是問(wèn)責(zé)事項(xiàng)重要性的客觀排列。二是問(wèn)責(zé)相關(guān)機(jī)制。相關(guān)性以問(wèn)責(zé)客體的政治角色為依據(jù)體現(xiàn)為直接相關(guān)和間接相關(guān)。在問(wèn)責(zé)序列調(diào)整的情況下，行政問(wèn)責(zé)與基層干部主體中的在編人員直接相關(guān)，但民眾問(wèn)責(zé)更直接地與基層干部主體中的村干部相關(guān)，隨著序列調(diào)整，相關(guān)性亦會(huì)發(fā)生移易。

在春耕尚未臨近時(shí)，岔鎮(zhèn)治稈活動(dòng)中“毫不放松抓好糧食生產(chǎn)”[24]的強(qiáng)調(diào)，是一種潛在的問(wèn)責(zé)，對(duì)基層干部來(lái)講是“間接相關(guān)”的問(wèn)責(zé)，而“禁火”是直接相關(guān)的。臨近春耕，民眾基于糧食種植的問(wèn)責(zé)已經(jīng)強(qiáng)過(guò)其他問(wèn)責(zé)類型的影響力，成為村干部直接面對(duì)的問(wèn)責(zé)壓力。問(wèn)責(zé)序列調(diào)整和問(wèn)責(zé)層級(jí)變動(dòng)是基層干部行動(dòng)策略調(diào)整的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。

（四）基于道德倫理的民眾問(wèn)責(zé)決定著行為策略調(diào)整的方向

“從公共權(quán)力來(lái)源和回應(yīng)對(duì)象的角度看，民眾都應(yīng)當(dāng)是問(wèn)責(zé)回應(yīng)行為的主體，擁有問(wèn)責(zé)權(quán)”[15]。民眾問(wèn)責(zé)促進(jìn)基層干部策略轉(zhuǎn)換的效能取決于民眾問(wèn)責(zé)的行為方式。在禁燃政策早期，強(qiáng)力的“一刀切”政策引發(fā)D村民眾表達(dá)出不滿輿論，主要體現(xiàn)在對(duì)政策不合理性的認(rèn)知上。隨著春耕迫近，民眾意識(shí)到對(duì)不合理政策的抱怨已然無(wú)濟(jì)于事，從而寄希望于村干部在政策執(zhí)行上的讓步和調(diào)適。面對(duì)大量滯留在地影響春耕的秸稈，有村民上門(mén)提議，一是示難，以表明秸稈處理的巨大工作量和當(dāng)下難以開(kāi)展種植的窘迫;二是以同處一村的“自家人”身份請(qǐng)求村干部積極作為以維護(hù)村莊農(nóng)民的生計(jì)所在。在礙于情面的溝通過(guò)程中，D村村干部意識(shí)到：春耕在即，秸稈問(wèn)題不只是生態(tài)治理的標(biāo)的，同時(shí)是民眾生活所系，如若再不采取有效的治理性舉措，自身也會(huì)失望于民眾。在這一時(shí)期，從實(shí)施問(wèn)責(zé)的民眾主體規(guī)?？?，民眾問(wèn)責(zé)體現(xiàn)為規(guī)模性問(wèn)責(zé)和個(gè)體性問(wèn)責(zé);從民眾問(wèn)責(zé)的方向看，有訴怨型問(wèn)責(zé)和治理性問(wèn)責(zé);從民眾問(wèn)責(zé)的功能屬性看，在鄉(xiāng)土熟人社會(huì)中，民眾問(wèn)責(zé)的屬性體現(xiàn)為行政理性和道德倫理的疊加。

首先，通過(guò)民眾規(guī)模性問(wèn)責(zé)增強(qiáng)民眾問(wèn)責(zé)的強(qiáng)度。個(gè)體往往是問(wèn)責(zé)行動(dòng)的首發(fā)者，但個(gè)體問(wèn)責(zé)是問(wèn)責(zé)主體與問(wèn)責(zé)客體“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”的單線溝通，難以引起問(wèn)責(zé)客體注意力轉(zhuǎn)移。通過(guò)個(gè)體間的問(wèn)責(zé)行為擴(kuò)散，個(gè)體問(wèn)責(zé)組成的規(guī)模性問(wèn)責(zé)是“面對(duì)面”的復(fù)線溝通，可以形成公共輿論促使基層干部的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知變高，從而增強(qiáng)問(wèn)責(zé)效能。其次，規(guī)模問(wèn)責(zé)需要調(diào)適問(wèn)責(zé)方向，即促使問(wèn)責(zé)轉(zhuǎn)向治理性訴求的表達(dá)，而非耗散于群體訴怨行動(dòng)之中成為無(wú)效問(wèn)責(zé)。D村村民在秸稈治理中由個(gè)別人的訴求表達(dá)轉(zhuǎn)為“民怨四起”，繼而通過(guò)會(huì)議協(xié)商采用村民代表這一關(guān)鍵群眾接觸形式尋求治理性訴求的表達(dá)，由此轉(zhuǎn)為合作尋策。以治理訴求為內(nèi)核的問(wèn)責(zé)形態(tài)驅(qū)動(dòng)干部把準(zhǔn)回應(yīng)方向，是一種治理性問(wèn)責(zé)。最后，在鄉(xiāng)土社會(huì)，治理性問(wèn)責(zé)的動(dòng)能還濫觴于道德期望?！案鶕?jù)角色視角，問(wèn)責(zé)不是離散的事件，而是一個(gè)連續(xù)的角色情境。在該情境中，問(wèn)責(zé)者向被問(wèn)責(zé)者發(fā)送行為準(zhǔn)則與標(biāo)準(zhǔn)，二者就角色期望進(jìn)行互動(dòng)，這體現(xiàn)了問(wèn)責(zé)的互動(dòng)性和動(dòng)態(tài)性”[25]。農(nóng)村基層干部不僅是行政意志的代表，還與村民同處于熟人“道德共同體”之中，民眾問(wèn)責(zé)之下的治理有效還與基層干部的道德形象相關(guān)，如D村村干部在面臨村民“上門(mén)提議”的情境時(shí)所顧及的“情面”。伴隨著民眾問(wèn)責(zé)的增強(qiáng)，在上級(jí)行政和底層民眾的雙重壓力下，村干部的行為不斷被重新塑造[4]。在道德共同體之中，“一禁了之”縱然取得了禁燃效果，有了行政績(jī)效，但難以贏得熟人社會(huì)中的民情輿論，缺失了道德績(jī)效。道德績(jī)效可以構(gòu)成基層干部執(zhí)行政策的軟環(huán)境，它不是通過(guò)制度性約束實(shí)現(xiàn)治理，而以熟人社會(huì)的關(guān)系維持減輕行政阻力，道德績(jī)效趨優(yōu)，則會(huì)降低政策執(zhí)行時(shí)的信息交換成本，增強(qiáng)政策治理性。道德績(jī)效負(fù)值降低了生態(tài)政策的治理性，而基于道德倫理的民眾問(wèn)責(zé)要求基層干部主體在行動(dòng)策略調(diào)整中存有治理導(dǎo)向，二者之間的張力致使基層干部脫嵌于道德合法性。可見(jiàn)，具有道德性的民眾問(wèn)責(zé)和具有行政性的政治問(wèn)責(zé)要求基層干部采取德治與法治兼容的治理進(jìn)路，既完成行政績(jī)效又保有道德績(jī)效。道德績(jī)效的實(shí)現(xiàn)取決于基層干部的履責(zé)行動(dòng)與民眾道德期望之間的差距，D村村干部通過(guò)代表協(xié)商改進(jìn)行政安排的治理方案即在于滿足民眾的道德期望，回應(yīng)民眾合理關(guān)切，制定有益于民的合作方案。

民眾意圖以“罷耕”行動(dòng)迫使干部作出“政策讓步”的邏輯即在于民眾問(wèn)責(zé)對(duì)基層干部行動(dòng)策略轉(zhuǎn)換的調(diào)整作用，“在任何特定領(lǐng)域的負(fù)責(zé)問(wèn)責(zé)網(wǎng)絡(luò)中，沖突與緊張是不可避免的，我們的目標(biāo)不應(yīng)當(dāng)是消除沖突，而是要利用沖突，讓整個(gè)體系處于適當(dāng)?shù)木o張狀態(tài)”[26]（P305）。適當(dāng)?shù)木o張感可以使基層干部擺脫固化的思維慣性，及時(shí)轉(zhuǎn)變行動(dòng)策略。規(guī)模問(wèn)責(zé)和道德期望決定著基層干部行動(dòng)策略調(diào)整的方向，即實(shí)現(xiàn)從控制問(wèn)題到解決問(wèn)題的行動(dòng)轉(zhuǎn)變。

三、動(dòng)態(tài)問(wèn)責(zé)系統(tǒng)是促使基層干部行動(dòng)效能提升的關(guān)鍵

在多重問(wèn)責(zé)的合力作用下，2021年3月，D村召開(kāi)代表協(xié)商會(huì)議，村“兩委”成員和與會(huì)的村民代表達(dá)成了共識(shí)：一是必須守住禁火底線;二是政府補(bǔ)貼不足問(wèn)題，可通過(guò)村委會(huì)與農(nóng)戶共同出資予以解決;三是要注意時(shí)效，必須趕在春耕前處理全村的秸稈滯留問(wèn)題;四是方案需要在自愿基礎(chǔ)上取得絕大多數(shù)民眾認(rèn)可。為了及時(shí)精準(zhǔn)回應(yīng)民眾訴求，D村基層干部協(xié)同民眾代表討論制定了“鄉(xiāng)鎮(zhèn)出資12元+村委出資10元+村民出資10元”的三方協(xié)作秸稈治理方案。這一方案在得到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府同意之后，村干部與各戶確認(rèn)，D村秸稈處理工作最終順利完成。在多維問(wèn)責(zé)驅(qū)動(dòng)下，基層干部論定治理性方案，使得D村農(nóng)地得到了生態(tài)治理?？梢?jiàn)，問(wèn)責(zé)行動(dòng)驅(qū)動(dòng)基層干部策略轉(zhuǎn)化和績(jī)效趨優(yōu)的條件即在于多維問(wèn)責(zé)所構(gòu)成的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)，多維問(wèn)責(zé)從基層干部行動(dòng)策略轉(zhuǎn)換的主體條件、策略調(diào)優(yōu)空間、策略轉(zhuǎn)換內(nèi)容和策略轉(zhuǎn)換方向規(guī)約基層干部的主體行動(dòng)。同時(shí)，行政問(wèn)責(zé)、糧食生產(chǎn)安全高位問(wèn)責(zé)和民眾問(wèn)責(zé)架構(gòu)的問(wèn)責(zé)系統(tǒng)隨問(wèn)責(zé)時(shí)效和治理情境的變動(dòng)而變動(dòng)，由此使基層干部主體行動(dòng)策略呈現(xiàn)動(dòng)態(tài)性變化。

（一）動(dòng)態(tài)問(wèn)責(zé)系統(tǒng)的生成是行動(dòng)策略轉(zhuǎn)變的基本條件

系統(tǒng)的問(wèn)責(zé)是推進(jìn)基層干部行動(dòng)策略有效轉(zhuǎn)換的行為動(dòng)力。系統(tǒng)的問(wèn)責(zé)制，有賴于公民和政府機(jī)構(gòu)之間的合作和信息及控制的共同產(chǎn)生[27]。不同問(wèn)責(zé)主體代表不同的問(wèn)責(zé)類型和權(quán)益訴求，在治理情境變化的情況下，動(dòng)態(tài)系統(tǒng)的生成需要以問(wèn)責(zé)類型的多維性、問(wèn)責(zé)力量的聚合性、問(wèn)責(zé)對(duì)象的同一性和問(wèn)責(zé)目標(biāo)的一致性為條件來(lái)驅(qū)動(dòng)基層干部行動(dòng)策略轉(zhuǎn)變。

一是多種問(wèn)責(zé)類型的共在性。多元問(wèn)責(zé)體系往往更能激發(fā)基層干部的行動(dòng)力，塑造基層干部的有效治理行為。問(wèn)責(zé)的主體越多，問(wèn)責(zé)的內(nèi)涵越豐富，問(wèn)責(zé)領(lǐng)域越全面，多維問(wèn)責(zé)所形成的問(wèn)責(zé)網(wǎng)絡(luò)相較于單一問(wèn)責(zé)更能促進(jìn)政策的包容性，從而推動(dòng)基層干部在政策轉(zhuǎn)變中回應(yīng)各方利益訴求，越有利于提高治理的有效性。二是問(wèn)責(zé)力量的聚合性?！皢?wèn)責(zé)力”是問(wèn)責(zé)制度下的產(chǎn)物，表現(xiàn)為有效執(zhí)行問(wèn)責(zé)事務(wù)的一種“能力”“力量”或“效力”等[28]。從問(wèn)責(zé)力的分布狀況看，多維問(wèn)責(zé)力量既有分散性的一端，又存有聚合性的一端，因而有分散性問(wèn)責(zé)和聚合性問(wèn)責(zé)之別。分散性問(wèn)責(zé)體現(xiàn)為多種問(wèn)責(zé)所責(zé)成的事務(wù)不一，甚至呈現(xiàn)張力，多種問(wèn)責(zé)的問(wèn)責(zé)目標(biāo)較為彌散，如秸稈生態(tài)治理中行政問(wèn)責(zé)以禁火為目標(biāo)而民眾問(wèn)責(zé)以治稈為目標(biāo)。多維問(wèn)責(zé)力量的聚合，易產(chǎn)生問(wèn)責(zé)的規(guī)模集中效益，呈現(xiàn)問(wèn)責(zé)高壓，使問(wèn)責(zé)客體在回應(yīng)問(wèn)責(zé)內(nèi)容時(shí)優(yōu)先考慮多元問(wèn)責(zé)主體的共同訴求，回應(yīng)聚合度較高的問(wèn)責(zé)，提高基層干部履責(zé)效率。三是問(wèn)責(zé)對(duì)象的同一性。同一性是指問(wèn)責(zé)對(duì)象疊加于同一個(gè)主體。只有聚焦才能實(shí)現(xiàn)擴(kuò)散[29]，發(fā)揮問(wèn)責(zé)效力。“當(dāng)組織面臨來(lái)自不同問(wèn)責(zé)主體相互沖突的預(yù)期時(shí)， 如果組織想盡力滿足各方要求， 結(jié)果是哪一方的要求都得不到滿足， 最終導(dǎo)致組織的癱瘓、無(wú)能”[2]，這種現(xiàn)象可稱為“多重問(wèn)責(zé)的扭曲”。多維問(wèn)責(zé)的有效作用依憑于問(wèn)責(zé)對(duì)象的同一性，在多維問(wèn)責(zé)聚合于統(tǒng)一領(lǐng)域中，問(wèn)責(zé)對(duì)象即問(wèn)責(zé)的客體是否同一直接決定著問(wèn)責(zé)客體有效。問(wèn)責(zé)客體有效即問(wèn)責(zé)對(duì)象是否能依靠已有權(quán)能履行責(zé)任進(jìn)而消解問(wèn)責(zé)。在基礎(chǔ)治理中，基層干部既是行政問(wèn)責(zé)的末梢又是民眾問(wèn)責(zé)的直接對(duì)象，在雙向問(wèn)責(zé)壓力下，基層干部無(wú)法避責(zé)易促成履責(zé)行動(dòng)，從而以行動(dòng)策略轉(zhuǎn)換消解問(wèn)責(zé)。四是問(wèn)責(zé)目標(biāo)的一致性。每個(gè)系統(tǒng)都有一個(gè)特定的目標(biāo)。雖然有些系統(tǒng)非生命體、無(wú)意識(shí)，但通常也有“最后的穩(wěn)定狀態(tài)”。在問(wèn)責(zé)行動(dòng)中，專一問(wèn)責(zé)力量針對(duì)專一問(wèn)責(zé)事項(xiàng)、專一問(wèn)責(zé)主體進(jìn)行問(wèn)責(zé)，實(shí)現(xiàn)有效問(wèn)責(zé)促成有效治理行動(dòng)還需滿足目標(biāo)一致原則。多維問(wèn)責(zé)中目標(biāo)一致，則“有的放矢”，可瞄準(zhǔn)治理準(zhǔn)心實(shí)現(xiàn)全過(guò)程精準(zhǔn)問(wèn)責(zé)，推進(jìn)精準(zhǔn)治理;若目標(biāo)不一致，會(huì)導(dǎo)致多維問(wèn)責(zé)行動(dòng)之間的“掣肘”與“糾扯”，使組織行動(dòng)無(wú)有方向。

就行動(dòng)策略轉(zhuǎn)換而言，問(wèn)責(zé)的多維性是行動(dòng)策略轉(zhuǎn)換的信息條件，問(wèn)責(zé)力量的聚合性是行動(dòng)策略轉(zhuǎn)換的動(dòng)能基礎(chǔ)，問(wèn)責(zé)對(duì)象的專一性是行動(dòng)策略轉(zhuǎn)換的主體條件，問(wèn)責(zé)目標(biāo)的一致性是行動(dòng)策略轉(zhuǎn)換的有效保障。問(wèn)責(zé)系統(tǒng)是規(guī)約基層干部行動(dòng)策略調(diào)整的體系性結(jié)構(gòu)性力量，問(wèn)責(zé)的系統(tǒng)內(nèi)各要素齊備、作用有序、搭恰和諧即可推動(dòng)基層干部行動(dòng)策略出現(xiàn)趨優(yōu)轉(zhuǎn)換;若問(wèn)責(zé)體系彌散，作用失序，目標(biāo)不一，則易導(dǎo)致基層干部行動(dòng)策略調(diào)整缺少遵循和考量。在復(fù)雜性事務(wù)治理和周期性治理項(xiàng)目中，問(wèn)責(zé)系統(tǒng)的生成及其動(dòng)態(tài)再生產(chǎn)規(guī)定著基層干部行動(dòng)效能提升的內(nèi)容與方向。

（二）動(dòng)態(tài)問(wèn)責(zé)系統(tǒng)是促進(jìn)基層干部行動(dòng)效能提升的內(nèi)在機(jī)制

動(dòng)態(tài)問(wèn)責(zé)系統(tǒng)是指由多維問(wèn)責(zé)組成的，在問(wèn)責(zé)關(guān)涉事項(xiàng)及其環(huán)境發(fā)生變化的情況下，各樣式的問(wèn)責(zé)呈現(xiàn)為強(qiáng)弱、高低和前后序列上變化的有序問(wèn)責(zé)整體。從構(gòu)成要素看，問(wèn)責(zé)的時(shí)間、空間、對(duì)象、目標(biāo)、種類、層級(jí)、次序、情境、勢(shì)能、規(guī)模、方向等都作為動(dòng)態(tài)問(wèn)責(zé)系統(tǒng)的構(gòu)成要素。從構(gòu)成過(guò)程看，系統(tǒng)問(wèn)責(zé)需要多種問(wèn)責(zé)內(nèi)部多要素的集中。從外在表征看，動(dòng)態(tài)系統(tǒng)問(wèn)責(zé)形成差序問(wèn)責(zé)格局，即基層干部主體更傾向于回應(yīng)強(qiáng)勢(shì)的、臨近的、高位的、顯性的問(wèn)責(zé)，任何問(wèn)責(zé)的作用發(fā)揮都需要增強(qiáng)問(wèn)責(zé)勢(shì)能、設(shè)置問(wèn)責(zé)時(shí)效、促進(jìn)高位推動(dòng)和顯性作用。動(dòng)態(tài)問(wèn)責(zé)系統(tǒng)的理念表明：?jiǎn)栘?zé)是治理的重要工具，治理過(guò)程不是“黑箱”，而是內(nèi)部具有明確關(guān)系與結(jié)構(gòu)的開(kāi)放系統(tǒng)[30]。一項(xiàng)有效的治理行動(dòng)并不是單一問(wèn)責(zé)的專門(mén)結(jié)果，圍繞一項(xiàng)治理活動(dòng)及其發(fā)展過(guò)程，問(wèn)責(zé)本身也在發(fā)生變化。一項(xiàng)單一問(wèn)責(zé)必須隨問(wèn)責(zé)事項(xiàng)的發(fā)展而成長(zhǎng)為多元?jiǎng)討B(tài)問(wèn)責(zé)系統(tǒng)才可以促進(jìn)基層干部主體的行為發(fā)生治理性轉(zhuǎn)變。就驅(qū)動(dòng)基層干部行動(dòng)效能提升的問(wèn)責(zé)方式而言，動(dòng)態(tài)問(wèn)責(zé)系統(tǒng)具有區(qū)別于一般性整體問(wèn)責(zé)的新特征（見(jiàn)圖1）。

圖1多維問(wèn)責(zé)組成的動(dòng)態(tài)問(wèn)責(zé)系統(tǒng)第一，多維問(wèn)責(zé)需要整體集成。系統(tǒng)是個(gè)“處于相互作用中的各要素的集合”[31]（P35），任何系統(tǒng)都是一個(gè)有機(jī)的整體，它不是各個(gè)部分的機(jī)械組合或簡(jiǎn)單相加，系統(tǒng)的整體功能是各要素在孤立狀態(tài)下所沒(méi)有的性質(zhì)[31]（P51）。問(wèn)責(zé)系統(tǒng)需要多元問(wèn)責(zé)圍繞客觀事項(xiàng)發(fā)揮各個(gè)側(cè)面問(wèn)責(zé)樣式的各自作用，整體集成有兩個(gè)內(nèi)涵：一是各問(wèn)責(zé)項(xiàng)需要同時(shí)在場(chǎng);二是各問(wèn)責(zé)項(xiàng)需要共同作用，使問(wèn)責(zé)系統(tǒng)體現(xiàn)規(guī)模問(wèn)責(zé)、多維問(wèn)責(zé)、集中問(wèn)責(zé)的特有效益。在多維問(wèn)責(zé)的整體集成中，問(wèn)責(zé)體現(xiàn)出功能整合優(yōu)勢(shì)，即可解決單一問(wèn)責(zé)的碎片化問(wèn)題，形成約束問(wèn)責(zé)客體的時(shí)空、動(dòng)作和目標(biāo)的多元專項(xiàng)式問(wèn)責(zé)體。問(wèn)責(zé)圓柱體上層所示的同心圓結(jié)構(gòu)，圍繞一個(gè)事項(xiàng)展開(kāi)的問(wèn)責(zé)系統(tǒng)吸納多維問(wèn)責(zé)的多元素，最后形成了表征時(shí)間、感知、勢(shì)能、層序的四個(gè)維度，對(duì)基層干部發(fā)揮著共同規(guī)約作用。

第二，系統(tǒng)問(wèn)責(zé)需要內(nèi)部要素有機(jī)聯(lián)系。問(wèn)責(zé)系統(tǒng)是上下互動(dòng)、左右聯(lián)通的，由若干相互關(guān)聯(lián)的問(wèn)責(zé)構(gòu)成。系統(tǒng)內(nèi)各環(huán)節(jié)、各部分，系統(tǒng)內(nèi)部和外部的諸因素，是相互聯(lián)系、相互影響、相互制約的統(tǒng)一體[32]。問(wèn)責(zé)系統(tǒng)的作用在于以多維問(wèn)責(zé)的聯(lián)系緊密度縮減基層干部的避責(zé)空間，多種責(zé)任的互動(dòng)性越強(qiáng)、聯(lián)系越密集、功能互補(bǔ)性越高、協(xié)同作用越優(yōu)，則系統(tǒng)的有機(jī)構(gòu)成越高，其功能發(fā)揮越佳。勾連的問(wèn)責(zé)在關(guān)鍵時(shí)刻共同作用，有利于基層干部即時(shí)考量多重因素，擬定適宜方案。有機(jī)聯(lián)系體現(xiàn)為兩個(gè)方向的作用力：一是驅(qū)動(dòng)問(wèn)責(zé)圓柱體底部的多維問(wèn)責(zé)轉(zhuǎn)變?yōu)閱?wèn)責(zé)圓柱體頂層的問(wèn)責(zé)同心圓結(jié)構(gòu)的多維問(wèn)責(zé)要素整合力，整合的過(guò)程即需要統(tǒng)籌排列多維問(wèn)責(zé)的各事項(xiàng)，整合度越高，形成的問(wèn)責(zé)同心圓結(jié)構(gòu)越強(qiáng);二是問(wèn)責(zé)同心圓結(jié)構(gòu)中的左右聯(lián)通力，即聯(lián)通外圓的隱性、遠(yuǎn)期、低位和弱勢(shì)問(wèn)責(zé)和內(nèi)圓的顯性、臨近、高位和強(qiáng)勢(shì)問(wèn)責(zé)的力量，問(wèn)責(zé)活動(dòng)中內(nèi)外變化的障礙越小則顯示的多維問(wèn)責(zé)聯(lián)通性越足，越容易促成有機(jī)聯(lián)系的提升。

第三，動(dòng)態(tài)問(wèn)責(zé)系統(tǒng)需要以層序性明晰系統(tǒng)屬性。在多維系統(tǒng)問(wèn)責(zé)中，需要產(chǎn)生問(wèn)責(zé)的秩序，即區(qū)別高位問(wèn)責(zé)和低位問(wèn)責(zé)、強(qiáng)勢(shì)問(wèn)責(zé)和弱勢(shì)問(wèn)責(zé)、隱形問(wèn)責(zé)和顯性問(wèn)責(zé)等多重問(wèn)責(zé)關(guān)系的作用，并隨著治理情境的需要調(diào)整不同問(wèn)責(zé)的強(qiáng)度。隨著問(wèn)責(zé)事項(xiàng)的時(shí)間變化和情境發(fā)展，低位問(wèn)責(zé)讓位于高位問(wèn)責(zé)、弱勢(shì)問(wèn)責(zé)取締強(qiáng)勢(shì)問(wèn)責(zé)、隱形問(wèn)責(zé)發(fā)展為顯性問(wèn)責(zé)成了問(wèn)責(zé)系統(tǒng)內(nèi)部的主要力量，從而使基層干部的治理行動(dòng)因問(wèn)責(zé)力量的變化而變化。問(wèn)責(zé)系統(tǒng)的層序性是系統(tǒng)區(qū)別于內(nèi)部無(wú)序的一般整體問(wèn)責(zé)的主要特征。

第四，以動(dòng)態(tài)性維持問(wèn)責(zé)系統(tǒng)運(yùn)轉(zhuǎn)。問(wèn)責(zé)發(fā)展不應(yīng)該被看成靜態(tài)的結(jié)構(gòu)，它是動(dòng)態(tài)的、演化的實(shí)踐[33]（P192）。問(wèn)責(zé)系統(tǒng)在形成以后，雖然在一定時(shí)期內(nèi)具有穩(wěn)定性，但它具有生命周期特性，隨著環(huán)境的變化，問(wèn)責(zé)系統(tǒng)本身也需要發(fā)展，在變化了的新的環(huán)境下找到新的均衡，即具有動(dòng)態(tài)性。問(wèn)責(zé)系統(tǒng)的動(dòng)態(tài)性是問(wèn)責(zé)活動(dòng)的生命，動(dòng)態(tài)問(wèn)責(zé)意味著問(wèn)責(zé)層序調(diào)增的敏捷性和精準(zhǔn)性，如果問(wèn)責(zé)行動(dòng)遲滯于政策落實(shí)的變化速度，問(wèn)責(zé)系統(tǒng)就會(huì)老化，無(wú)法適應(yīng)新的責(zé)任實(shí)踐需要，導(dǎo)致基層干部缺乏責(zé)任激勵(lì)致使行動(dòng)效能降低。有時(shí)，問(wèn)責(zé)系統(tǒng)的動(dòng)態(tài)性顯著地表現(xiàn)為一種周期性，如秸稈禁燃的問(wèn)責(zé)，因農(nóng)事種植、收獲活動(dòng)的間歇性，使得作為一種政治活動(dòng)的問(wèn)責(zé)行為表現(xiàn)出季節(jié)性分布的特征，不同的節(jié)點(diǎn)上，問(wèn)責(zé)系統(tǒng)顯現(xiàn)不同的形制，在每一年的往復(fù)中，問(wèn)責(zé)系統(tǒng)不斷更新乃至重現(xiàn)往年某一時(shí)段的多維問(wèn)責(zé)格局，顯現(xiàn)周期性。

四、結(jié)論與討論

“問(wèn)責(zé)制是一個(gè)系統(tǒng)工程，為公權(quán)力行使者編織了一個(gè)嚴(yán)密的責(zé)任網(wǎng)絡(luò)”[34]。問(wèn)責(zé)的多維性是既有的事實(shí)，就政治體系而言，現(xiàn)代民主體制以民眾問(wèn)責(zé)保障著政治過(guò)程的合法性，以政黨問(wèn)責(zé)彰顯治理過(guò)程的領(lǐng)導(dǎo)力，以政府科層體系中的部門(mén)問(wèn)責(zé)和層級(jí)問(wèn)責(zé)體現(xiàn)問(wèn)責(zé)的專業(yè)性，在政治治理活動(dòng)中，同一治理活動(dòng)即內(nèi)含著成體系的多元問(wèn)責(zé)。就治理情境而言，治理活動(dòng)在特定的時(shí)空展開(kāi)，關(guān)聯(lián)著不同的政治角色。在鄉(xiāng)村環(huán)境治理中，治理活動(dòng)內(nèi)含著鄉(xiāng)土社會(huì)的內(nèi)在邏輯和現(xiàn)代政治的治理邏輯，往往表現(xiàn)出復(fù)合性的特征，由此導(dǎo)致問(wèn)責(zé)活動(dòng)并未單一性地顯現(xiàn)為現(xiàn)代政治體系的運(yùn)行規(guī)律，而往往嵌套著鄉(xiāng)土社會(huì)的自在邏輯，這導(dǎo)致問(wèn)責(zé)活動(dòng)中政治角色存在多樣態(tài)的責(zé)任聯(lián)結(jié)，如既有礙于“情面”的道德性聯(lián)結(jié)，又存有“罷耕”問(wèn)責(zé)的政治理性聯(lián)結(jié)。在此基礎(chǔ)上，政治體系與治理環(huán)境的適配調(diào)整又產(chǎn)生了更多的“責(zé)任——問(wèn)責(zé)”聯(lián)系，包括圍繞治理活動(dòng)展開(kāi)的多種問(wèn)責(zé)的時(shí)間、空間、對(duì)象、目標(biāo)、種類、層級(jí)、次序、情境、勢(shì)能、規(guī)模、方向在治理過(guò)程中的存在，以及諸種要素的分布、排列、聯(lián)系、競(jìng)爭(zhēng)、變化關(guān)系，它們構(gòu)成了動(dòng)態(tài)問(wèn)責(zé)系統(tǒng)。以往的研究多集中于單一性問(wèn)責(zé)活動(dòng)對(duì)治理過(guò)程的影響，忽視了既有問(wèn)責(zé)完全是彼此相關(guān)聯(lián)的整體，基層干部在行動(dòng)策略選擇上也并不單獨(dú)面臨著單一問(wèn)責(zé)的規(guī)范，不排除對(duì)單一問(wèn)責(zé)展開(kāi)細(xì)化研究的功用，但系統(tǒng)性視角更具有真實(shí)性。實(shí)際上，作為鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境治理中國(guó)家在場(chǎng)的最近支點(diǎn)，基層干部群體很少有穩(wěn)定的分工，他們?cè)诨貞?yīng)多元多維問(wèn)責(zé)時(shí)，并不存有完全“對(duì)口負(fù)責(zé)”可能，從基層干部回應(yīng)問(wèn)責(zé)的理性視角看，多維問(wèn)責(zé)也必是一個(gè)有主次、有強(qiáng)弱、有優(yōu)先與后選、有緩急的可排列體系，唯有依此，基層干部才可以解決“上面千條線，下面一根針”的問(wèn)題，才可以由“分身乏術(shù)”治理困境中尋得有序治理的法門(mén)，從而實(shí)現(xiàn)行動(dòng)效能的提升。

本文深入剖析動(dòng)態(tài)性問(wèn)責(zé)下基層干部行為策略調(diào)整的內(nèi)在機(jī)制后發(fā)現(xiàn)，行動(dòng)策略的有效性與動(dòng)態(tài)問(wèn)責(zé)系統(tǒng)的生成有著密不可分的關(guān)系。黨的十九屆四中全會(huì)提出要“健全黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系”，動(dòng)態(tài)問(wèn)責(zé)系統(tǒng)是具有整體覆蓋、立體作用、動(dòng)態(tài)調(diào)整的問(wèn)責(zé)體系，以黨的領(lǐng)導(dǎo)為核心，圍繞基層治理事項(xiàng)開(kāi)展動(dòng)態(tài)問(wèn)責(zé)系統(tǒng)的主動(dòng)利用是當(dāng)前增強(qiáng)基層治理監(jiān)督薄弱環(huán)節(jié)的重要途徑。首先，需要轉(zhuǎn)變基層干部的責(zé)任觀念，強(qiáng)化治理性責(zé)任的自覺(jué)履行。問(wèn)責(zé)具有行為導(dǎo)引和認(rèn)知規(guī)范的作用，在基層治理活動(dòng)中，作為自治單元的基層組織要發(fā)揮自治活力，而不是協(xié)同行政力量控制問(wèn)題。需要進(jìn)一步明晰基層干部溝通上下、聯(lián)系政府和民眾的調(diào)適性責(zé)任，在規(guī)范民眾問(wèn)責(zé)行為的基礎(chǔ)上，拓展基層民眾問(wèn)責(zé)基層干部的渠道，暢通民意表達(dá)，可建立民眾問(wèn)責(zé)窗口，收集民意訴求。其次，協(xié)調(diào)創(chuàng)新問(wèn)責(zé)體制機(jī)制。要建立有效的環(huán)境問(wèn)責(zé)運(yùn)行機(jī)制，重視問(wèn)責(zé)事件的客觀變化，深入判清問(wèn)責(zé)事項(xiàng)的發(fā)展規(guī)律，建立多維問(wèn)責(zé)體，促進(jìn)有效問(wèn)責(zé)。問(wèn)責(zé)體系本身的調(diào)整不能僅跟隨事態(tài)發(fā)展而自在地發(fā)生變化，一旦問(wèn)責(zé)體系與民眾意愿發(fā)生對(duì)立，則會(huì)導(dǎo)致問(wèn)責(zé)無(wú)效，引起民眾抵觸。在多維問(wèn)責(zé)實(shí)際中，要協(xié)調(diào)多種問(wèn)責(zé)的層級(jí)和作用時(shí)間，注重不同治理情境下問(wèn)責(zé)體系的創(chuàng)新調(diào)整，使多元多維形成有序的整體，指引基層干部有效履責(zé)。再次，鼓勵(lì)多方參與，走向包容性問(wèn)責(zé)。實(shí)現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境的韌性治理，需要強(qiáng)化多元主體協(xié)同合作，提升農(nóng)村環(huán)境治理的自組織力[35]。既要注重行政問(wèn)責(zé)的改進(jìn)，還要建立民眾表達(dá)意見(jiàn)的渠道，推動(dòng)參與式問(wèn)責(zé)的平臺(tái)構(gòu)建和有效運(yùn)行。有效的參與不僅是問(wèn)責(zé)的主體力量，還可以促成問(wèn)責(zé)信息內(nèi)生性增長(zhǎng)，提供民意支撐點(diǎn)?；鶎痈刹坎粌H要執(zhí)行問(wèn)責(zé)事項(xiàng)，還要善于主動(dòng)組織問(wèn)責(zé)，以包容性的姿態(tài)吸納政策受眾反向問(wèn)責(zé)政策決策，以改進(jìn)政策執(zhí)行。最后，要注重問(wèn)責(zé)的動(dòng)態(tài)性調(diào)適。問(wèn)責(zé)并不是一勞永逸的活動(dòng)，隨著治理事項(xiàng)的地方性、技術(shù)性和革新性的出現(xiàn)，面對(duì)地方性的復(fù)雜治理活動(dòng)，需要吸納地方實(shí)踐知識(shí)，在政策變現(xiàn)的同時(shí)，展開(kāi)問(wèn)責(zé)變現(xiàn)，促進(jìn)問(wèn)責(zé)體系吸收社會(huì)力量，切中問(wèn)題改進(jìn)的關(guān)鍵，同時(shí)需要問(wèn)責(zé)體系的更新?lián)Q代，以此發(fā)揮問(wèn)責(zé)的動(dòng)態(tài)時(shí)效性，才可為基層干部行動(dòng)效能的提升保駕護(hù)航。

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Dynamic Accountability System： A Mechanism to Improve the Action

Efficiency of Grass-roots Cadres in Rural Ecological Governance

Li Huayin， Liang Yongqi

Abstract：Accountability is an important way to drive grass-roots cadres to achieve effective governance， but promoting effective governance through strong accountability needs to meet specific conditions. The systematic accountability consisting of administrative accountability， time accountability， high-level accountability and social accountability urges grass-roots cadres to set the bottom line of behavior， improve governance efficiency， change policy direction and respond to people’s demands to promote the gradual improvement of action efficiency. Dynamic system accountability is an effective mechanism to promote the action efficiency of grass-roots cadres. Multi-dimensional integration， power aggregation， the same object and the same goal of accountability are the basic conditions for the construction of dynamic accountability system and the effective adjustment of grass-roots cadres' behavior strategies. Integrity， connection， sequence and dynamics are the characteristics of dynamic accountability system， and grass-roots cadres respond to the adjustment of accountability sequence in dynamic accountability system through the change of behavior strategies to improve the efficiency of ecological governance.

Key words：dynamic accountability system， effective action strategy， grassroots cadres， rural ecological governance