賴秋萍

在經(jīng)濟(jì)全球化的背景下，如果一個(gè)國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生劇烈波動(dòng)就可能會(huì)迅速波及其他國(guó)家，導(dǎo)致世界經(jīng)濟(jì)格局產(chǎn)生巨大變化。因此，各國(guó)在制定對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易政策的過(guò)程中，必然要研判與之經(jīng)貿(mào)關(guān)系緊密國(guó)家的財(cái)政信息。雖然OECD（世界經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織）早已制定了如何提高財(cái)政透明度的基本準(zhǔn)則，希望以此指導(dǎo)有意提高財(cái)政透明度的各國(guó)政府開展工作，但很多國(guó)家出于國(guó)家安全、戰(zhàn)略地位、貿(mào)易保護(hù)等諸多因素考慮，政府對(duì)提高財(cái)政透明度的工作的思想認(rèn)識(shí)并不統(tǒng)一，相關(guān)概念內(nèi)涵理解不透、對(duì)財(cái)政信息公開持消極懈怠態(tài)度是非常普遍的現(xiàn)象。

財(cái)政透明度這個(gè)概念最早是由美國(guó)學(xué)者Kopits和Craig于1998年提出的。他們認(rèn)為財(cái)政透明度包括制度透明 、會(huì)計(jì)透明和預(yù)測(cè)透明三方面。從我國(guó)國(guó)情角度看，制度透明就是要求政府將涉及理財(cái)活動(dòng)的各種制度公開。如公開政府職能部門的規(guī)模、結(jié)構(gòu)與功能、公開政府預(yù)算編制過(guò)程、公開稅收法律制度和稅收征管成本等。會(huì)計(jì)透明是指政府應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公眾披露財(cái)政預(yù)算內(nèi)外各類財(cái)政報(bào)表的重要信息。預(yù)測(cè)透明是要求政府將涉及財(cái)政活動(dòng)的預(yù)測(cè)性指標(biāo)公開，便于社會(huì)各界知曉政府財(cái)政平衡狀況?？傊?，財(cái)政透明度概念著重強(qiáng)調(diào)政府公開的財(cái)政信息可靠、全面、可比、可理解，便于民眾準(zhǔn)確判斷政府的財(cái)政狀況、治理成本和收益。

我國(guó)提高財(cái)政透明度的實(shí)踐探索

無(wú)論何種政治體制的國(guó)家，財(cái)政透明度都是關(guān)系國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)信息安全的復(fù)雜問(wèn)題。因此，我國(guó)政府為提高財(cái)政透明度的實(shí)踐探索活動(dòng)從未中斷過(guò)。

一、財(cái)政信息列入國(guó)家機(jī)密階段

在1951 年國(guó)務(wù)院頒布的《保守國(guó)家機(jī)密暫行條例》和1997 年國(guó)家保密局、財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布的《經(jīng)濟(jì)工作中國(guó)家秘密及其密級(jí)具體范圍的規(guī)定》中，列為國(guó)家機(jī)密不得公開的重要項(xiàng)目之一就是政府年度財(cái)政預(yù)算、決算草案以及預(yù)算執(zhí)行情況和歷年財(cái)政明細(xì)統(tǒng)計(jì)資料。上述兩個(gè)文件精神說(shuō)明，在新中國(guó)成立初期理財(cái)實(shí)踐工作中是沒有考慮過(guò)財(cái)政透明度這方面的問(wèn)題的。

二、允許在人大代表范圍內(nèi)公開財(cái)政信息

隨著我國(guó)國(guó)家治理民主化進(jìn)程的不斷發(fā)展和人民代表大會(huì)政治制度不斷完善，人大代表可以審查財(cái)政預(yù)算和決算，對(duì)財(cái)政預(yù)算編制和年度預(yù)算執(zhí)行結(jié)果具有了發(fā)言權(quán)、監(jiān)督權(quán)和質(zhì)疑權(quán)。如1999 年，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)《關(guān)于加強(qiáng)中央預(yù)算審查監(jiān)督的決定》規(guī)定要求各政府部門必須編制經(jīng)費(fèi)預(yù)算并細(xì)化預(yù)算項(xiàng)目信息數(shù)據(jù)，這實(shí)際上是在各級(jí)人大代表范圍內(nèi)公開了政府部門預(yù)算，這是提高財(cái)政透明度工作邁出的第一步。

三、將財(cái)政信息公開工作寫入行政法規(guī)

2007年，《政府信息公開條例》確定的應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)公開的政府信息包括財(cái)政預(yù)、決算信息數(shù)據(jù)和專項(xiàng)資金的管理使用情況。這是我國(guó)第一次在行政法規(guī)中強(qiáng)制要求政府公開財(cái)政預(yù)算信息。2009年3月20日財(cái)政部于官網(wǎng)公布了經(jīng)全國(guó)人大審議通過(guò)的2009年度中央財(cái)政預(yù)算。這是中央政府財(cái)政部門首次在全國(guó)人民代表大會(huì)審議通過(guò)預(yù)算草案的第一時(shí)間將其向社會(huì)公開。2010 年 3 月，財(cái)政部又公開了中央預(yù)算八張表格和安排地震災(zāi)后重建等重大專項(xiàng)財(cái)政支出方面的信息。接著，國(guó)土資源部、科技部等多家中央部門公開了本部門年度經(jīng)費(fèi)預(yù)算。有了中央部委的率先示范，地方政府加快了財(cái)政信息公開工作。如在2000年，河南省焦作市的民眾就可進(jìn)入“財(cái)政信息服務(wù)大廳” 查閱市級(jí)政府各部門的預(yù)算資料以及政府債務(wù)和非稅收入信息。 2010 年 3 月，四川省巴中市白廟鄉(xiāng)將除公款招待費(fèi)用外的數(shù)十項(xiàng)公務(wù)費(fèi)用全部在網(wǎng)上公示，精細(xì)到買信箋紙 1.5 元的開銷，這引起了全國(guó)新聞媒體的極大關(guān)注和熱烈討論，該鄉(xiāng)鎮(zhèn)也因此被稱為“全國(guó)全裸第一鄉(xiāng)鎮(zhèn)”。

四、財(cái)政信息公開首次寫進(jìn)國(guó)家法律文本

2014年新修訂的《預(yù)算法》第十四條，首次以法律形式明確政府預(yù)算公開規(guī)定。由于2013年清華大學(xué)科研團(tuán)隊(duì)首次發(fā)布《中國(guó)市級(jí)政府財(cái)政透明度研究報(bào)告》，這一研究成果體現(xiàn)了財(cái)政應(yīng)用研究的重大創(chuàng)新，該團(tuán)隊(duì)提出的量化指標(biāo)體系解決了如何衡量我國(guó)市級(jí)政府財(cái)政透明度這一難題，財(cái)政部在吸收這套指標(biāo)體系中大部分研究成果的基礎(chǔ)上，于2016年印發(fā)《地方預(yù)決算公開操作規(guī)程》，對(duì)地方預(yù)決算信息的公開時(shí)間和公開內(nèi)容做了詳細(xì)的規(guī)定，對(duì)各地方政府財(cái)政信息公開工作起到了很好的推動(dòng)指導(dǎo)作用。

五、提高預(yù)算透明度被寫入黨的十九大報(bào)告

建立現(xiàn)代財(cái)政制度是黨的十九大賦予的重要任務(wù)。各級(jí)政府在理財(cái)工作中，必須認(rèn)真落實(shí)預(yù)算決算公開情況檢查工作，努力提高政府財(cái)政預(yù)算的透明度，彰顯財(cái)政管理工作高度規(guī)范透明、精準(zhǔn)科學(xué)測(cè)算、執(zhí)行約束有力的特征，以全面提升政府的公信力。同時(shí)，習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)一定要打贏的三大攻堅(jiān)戰(zhàn)中最主要的就是要防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)。各級(jí)政府的財(cái)政信息公開相關(guān)工作是化解和防范重大風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)性工作。

六、首次明確要求公開政府采購(gòu)信息

各級(jí)政府各部門單位政府采購(gòu)項(xiàng)目耗用的是財(cái)政資金，為加強(qiáng)對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)的監(jiān)督，2018年修訂的《預(yù)算法》第十四條第三款中新增了要求各級(jí)政府必須公開政府采購(gòu)情況的條款。這表明我國(guó)政府開始注重將具有敏感度的政府重大財(cái)政支出項(xiàng)目透明化，主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督。

七、我國(guó)現(xiàn)行財(cái)政透明度狀況

清華大學(xué)發(fā)布的《2020年中國(guó)市級(jí)政府財(cái)政透明度研究報(bào)告》，按照得分從高到低對(duì)全國(guó)294個(gè)地級(jí)及以上城市和388個(gè)縣級(jí)市的財(cái)政透明度進(jìn)行了排名。列出了得分名列前10名的煙臺(tái)、杭州、廣州、北京、深圳等10個(gè)城市。這些城市對(duì)政府債務(wù)信息、產(chǎn)業(yè)投資信息、政府與社會(huì)資本合作信息等敏感性財(cái)政信息披露的公開性程度高低不同，極大拉開了各自的分?jǐn)?shù)和排名差距。這個(gè)研究報(bào)告的排名可以說(shuō)是我國(guó)第一個(gè)具有學(xué)術(shù)權(quán)威性的非官方財(cái)政透明度排行榜，對(duì)各地政府改進(jìn)提高財(cái)政透明度工作具有重要的指導(dǎo)意義和參考價(jià)值。

提高財(cái)政透明度對(duì)于建設(shè)法治財(cái)政的積極意義

一、有利于提高政府宏觀調(diào)控的精準(zhǔn)度0B5D7957-C9D1-4B6C-88EE-325497AB85D6

國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行不平衡時(shí)，需要政府實(shí)施宏觀調(diào)控，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、價(jià)格穩(wěn)定、充分就業(yè)、公平分配的目標(biāo)。財(cái)政政策就是政府對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀調(diào)控依賴的最重要工具之一。如2020年，我國(guó)政府為遏制疫情導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)下行局面，先后發(fā)布7批28項(xiàng)以“減稅降費(fèi)”為主的積極財(cái)政政策，新增減稅降費(fèi)超2.6萬(wàn)億元，順利實(shí)現(xiàn)“六保”“六穩(wěn)”的調(diào)控目標(biāo)。黨和政府決策機(jī)構(gòu)在需要對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行進(jìn)行宏觀調(diào)控時(shí)，是實(shí)施積極財(cái)政政策，還是緊縮性財(cái)政政策，都要建立在各級(jí)政府財(cái)政信息透明的基礎(chǔ)上。如果財(cái)政信息透明度低，國(guó)家經(jīng)濟(jì)調(diào)控很難精準(zhǔn)施策。增加財(cái)政信息透明度，可以使社會(huì)各界以及國(guó)際社會(huì)知曉和理解黨和政府戰(zhàn)勝疫情、遏制經(jīng)濟(jì)下行的巨大努力，促進(jìn)積極財(cái)政政策“提質(zhì)增效”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

二、有利于監(jiān)控政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

如果財(cái)政透明度較高，社會(huì)各界就容易發(fā)現(xiàn)政府官員依賴盲目舉債獲取政績(jī)的沖動(dòng)，從而警示政府自覺控制公債發(fā)行規(guī)模，防范政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。債務(wù)危機(jī)引發(fā)的金融風(fēng)險(xiǎn)影響國(guó)家經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，動(dòng)搖我黨執(zhí)政根基。財(cái)政透明度排名和得分較低的市級(jí)、縣級(jí)政府主要原因是政府債務(wù)信息的公開程度很低，因?yàn)楹芏嗟胤綄?duì)于詳細(xì)公開政府債務(wù)信息的顧慮重重，工作阻力很大。只有各級(jí)政府保持較高的財(cái)政債務(wù)信息透明度，才有利于確定合理的舉債規(guī)模，準(zhǔn)確評(píng)估政府的償債需求和償債能力，才談得上及時(shí)防范和化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

三、有利于進(jìn)一步完善轉(zhuǎn)移支付制度，促進(jìn)財(cái)力分配公平

政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是為實(shí)現(xiàn)各地公共產(chǎn)品和公共服務(wù)水平均等化目標(biāo)而實(shí)行的財(cái)政資金分配的均衡制度。我國(guó)政府的各級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付歷來(lái)都是優(yōu)先流向中西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的區(qū)域，以實(shí)現(xiàn)全國(guó)不同省份之間基本公共產(chǎn)品和公共服務(wù)均等化，進(jìn)一步彰顯公共財(cái)政的職能。2021年中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模超過(guò)8.3萬(wàn)億元，主要用于支持國(guó)家重點(diǎn)幫扶縣實(shí)施鄉(xiāng)村振興，推動(dòng)這些縣域農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)均衡發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)差距。只有各級(jí)政府財(cái)政信息透明度較高，才能真正把轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)下的各類財(cái)政資金用在刀刃上，才能積極回應(yīng)社會(huì)各界對(duì)國(guó)家財(cái)政分配公平的關(guān)切和評(píng)判，促進(jìn)轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)一步完善，配合黨中央重大戰(zhàn)略部署和決策在全國(guó)各地的貫徹執(zhí)行。

四、有利于執(zhí)政黨自覺接受社會(huì)監(jiān)督，建立廉潔政府

如果財(cái)政缺乏透明度，將使得社會(huì)各界監(jiān)督和評(píng)判政府行為變得非常困難。如果前任政府隱藏超額財(cái)政赤字和政府債務(wù)信息，可能使下屆政府落實(shí)宏觀調(diào)控政策變得十分困難，政府社會(huì)治理的代價(jià)升高，不利于政治經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定。2021年1月13日，習(xí)近平總書記在第十九屆中紀(jì)委四次會(huì)議上強(qiáng)調(diào)：“一體推進(jìn)不敢腐、不能腐、不想腐，不僅是反腐敗斗爭(zhēng)的基本方針，也是新時(shí)代全面從嚴(yán)治黨的重要方略?！碧岣哓?cái)政透明度既是我黨建立“不敢腐、不能腐、不想腐”的反腐敗長(zhǎng)效機(jī)制的重要組成部分，也是政府的治國(guó)理政措施真正實(shí)現(xiàn)透明法治和高效廉潔的舉措之一。財(cái)政預(yù)算公開透明，可以暴露各級(jí)政府的奢侈浪費(fèi)行為和違法亂紀(jì)苗頭，迫使政府開源節(jié)流，遏制腐敗現(xiàn)象蔓延，促進(jìn)政府“陽(yáng)光理財(cái)”，建立廉潔政府。

提高財(cái)政透明度的主要途徑

一是提高認(rèn)識(shí)，轉(zhuǎn)變觀念。雖然我國(guó)政府預(yù)算已經(jīng)公開，體現(xiàn)了中國(guó)財(cái)政管理民主化水平的極大提高，但離人民群眾對(duì)民主政治發(fā)展的期望仍有很大差距。稅收收入是政府財(cái)政收入的主要來(lái)源和支撐，人民委托政府使用財(cái)政資金為全社會(huì)提供公共物品與服務(wù)，那各級(jí)政府是如何管理和支配納稅人的錢以及這些錢使用以后的績(jī)效狀況，理應(yīng)讓人民群眾知曉并監(jiān)督。各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)把提高財(cái)政透明度當(dāng)作義務(wù)，以提高政府理財(cái)工作的公信力，增強(qiáng)人民群眾的滿意度。

二是依法理財(cái)，嚴(yán)格管理。不斷提高財(cái)政透明度，使各級(jí)政府、各部門和各單位都依法行政、依法理財(cái)、嚴(yán)格執(zhí)法，規(guī)范管理要依靠大批“心正”的財(cái)政干部把各級(jí)政府的“財(cái)政賬本”算得明白，使得各級(jí)政府有勇氣自覺接受人民群眾的監(jiān)督、審視和質(zhì)疑，推進(jìn)法治財(cái)政建設(shè)，建立現(xiàn)代財(cái)政制度。

三是制度創(chuàng)新，穩(wěn)步推進(jìn)。古人說(shuō)：“凡將立國(guó)，制度不可不察也?！蹦壳?，我國(guó)在財(cái)政信息生成過(guò)程的公開方面依然存在大量的制度空白。這就需要在未來(lái)做好頂層制度設(shè)計(jì)，建立一整套既能夠保障民眾對(duì)財(cái)政信息知情權(quán)，又能夠維護(hù)國(guó)家安全的財(cái)政透明度制度體系。

四是民主意識(shí)，媒體監(jiān)督。財(cái)政管理工作涉及利益眾多，提高財(cái)政透明度實(shí)質(zhì)上是財(cái)政民主管理制度改革的深化，必會(huì)觸動(dòng)體制頑疾和利益糾葛。政府必須堅(jiān)持依法理財(cái)，努力建設(shè)法治化公共財(cái)政，履行好提供優(yōu)質(zhì)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的基本職能，自覺接受人民群眾和各類媒體監(jiān)督。隨著我國(guó)民主法治建設(shè)進(jìn)程的加快和反腐敗向縱深發(fā)展，社會(huì)公眾的民主權(quán)利意識(shí)越來(lái)越強(qiáng)，對(duì)政府財(cái)政管理活動(dòng)要求擁有更全面的知情權(quán)、自由發(fā)言權(quán)和廣泛的監(jiān)督權(quán)。社會(huì)公眾和新聞媒體對(duì)財(cái)政透明度的公開討論和深刻評(píng)價(jià)將對(duì)政府構(gòu)成強(qiáng)大的輿論壓力，有利于各級(jí)政府更好地履行職能。

總之，提高財(cái)政透明度是促進(jìn)各級(jí)政府優(yōu)化治理體系、保障政府官員切實(shí)履行主體責(zé)任，提高政府治理效能的有效手段，也是國(guó)家謀求宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)財(cái)政分配公平的前提條件，需要各級(jí)政府管理者有足夠的勇氣、決心、誠(chéng)意和智慧，以健全的法律制度和良好的專業(yè)技術(shù)為保障，不斷提升財(cái)政信息公開的科學(xué)化、制度化和規(guī)范化水平，讓公共財(cái)政真正成為法治財(cái)政。（作者單位：漢中職業(yè)技術(shù)學(xué)院）0B5D7957-C9D1-4B6C-88EE-325497AB85D6