農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押法律制度研究

鄭力祥

摘要：農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押對于發(fā)揮土地流轉(zhuǎn)的經(jīng)濟作用以及促進鄉(xiāng)村經(jīng)濟煥發(fā)出新的活力具有重要意義。但是，我國當(dāng)前有關(guān)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押的規(guī)范并不完全，在理論上和實踐中引發(fā)很多爭議和討論，亟待進一步的研究定分止?fàn)帯霓r(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押制度的主體和客體、價值評估體系、登記制度、抵押權(quán)實現(xiàn)方式以及相關(guān)交易市場的完善等方面去分析我國現(xiàn)行法律制度規(guī)范中有關(guān)農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押制度的規(guī)定欠缺之處，并針對存在的不足提出切實可行的完善措施，將會更加有利于在推進農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押制度本土化，促進我國現(xiàn)代化農(nóng)村經(jīng)濟的快速發(fā)展。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán);“三權(quán)”分置;農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押

1 前言

我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展迅速，在國家改革開放政策的引領(lǐng)之下，正朝著更高水平的方向發(fā)展。“土地是財富之母”，具有強大的經(jīng)濟活力，是農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展的生命之源。改革開放以來我國農(nóng)村的土地制度使得我國廣大農(nóng)村保持著較為穩(wěn)定的社會秩序，極大促進了我國農(nóng)地制度的完善和農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展。在我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展中，“兩權(quán)”分離的農(nóng)地制度設(shè)計發(fā)揮了極其重要的積極作用，該制度不僅在很大程度上激發(fā)了我國農(nóng)村地區(qū)廣大農(nóng)民群體的生產(chǎn)積極性，而且促進了國家在經(jīng)濟方面的進步。但是，在我國經(jīng)濟發(fā)展快速推進的過程中，原來能夠推動經(jīng)濟發(fā)展的土地制度開始慢慢呈現(xiàn)出與實踐發(fā)展不相適應(yīng)的地方。在我國農(nóng)村實行“兩權(quán)”分離的土地制度的現(xiàn)實下，各方主體對于農(nóng)村土地的利用方式較為單一，農(nóng)村仍然存在很多土地并沒有發(fā)揮出其應(yīng)當(dāng)具有的經(jīng)濟價值，農(nóng)村土地難以成為能夠創(chuàng)造更多經(jīng)濟價值的“流動的資產(chǎn)”。因而，我國現(xiàn)階段需要解決的關(guān)鍵問題是要立足實踐的需要，使我國農(nóng)村土地的經(jīng)濟價值得以充分體現(xiàn)出來。

我國的農(nóng)地制度很特殊，“三權(quán)”分置是基于我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)代化的現(xiàn)實需要所設(shè)計的又一項具有突破性的制度。這在維持農(nóng)村土地的社會保障功能的同時，也能夠回應(yīng)社會經(jīng)濟實踐發(fā)展的需求，立足于農(nóng)村土地所具有的獨特的財產(chǎn)屬性，激發(fā)農(nóng)村釋放更多的經(jīng)濟活力，推進農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。

2 農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押概述

2.1 農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押的概念

農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押，是指農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)人作為債務(wù)人，不轉(zhuǎn)移農(nóng)村土地占有，將其承包土地的一定年限的土地經(jīng)營權(quán)為債權(quán)人設(shè)定擔(dān)保，當(dāng)其無法履行債務(wù)或發(fā)生約定的抵押權(quán)實現(xiàn)的事由時，債權(quán)人作為抵押權(quán)人能夠依法通過法定的抵押權(quán)實現(xiàn)方式獲得土地經(jīng)營權(quán)的價款并享有優(yōu)先受償權(quán)的制度。

2.2 農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押的意義

農(nóng)地改革使得不斷完善和發(fā)展農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押制度，將更加有利于農(nóng)村經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。農(nóng)村土地對于農(nóng)民而言具有不可替代的意義，在“兩權(quán)”分離的制度之下，農(nóng)村土地具有強大的社會保障功能，但這種功能的發(fā)揮程度會隨著農(nóng)民群體的經(jīng)濟能力的提高而呈現(xiàn)減弱的趨勢。大量農(nóng)民群體涌入新型城市就業(yè)，鄉(xiāng)村空心化現(xiàn)象明顯，土地的棄耕率增高等也一定程度上使得農(nóng)村土地固有的保障性功能降低。

面對新形勢的變化，加快解決“三農(nóng)”問題的關(guān)鍵就在于優(yōu)化農(nóng)村土地的利用，使其順應(yīng)時代的發(fā)展，充分展現(xiàn)其經(jīng)濟價值?！叭龣?quán)”分置使得農(nóng)村承包土地的流轉(zhuǎn)利用成為可能。抵押被稱為擔(dān)保之王，在不轉(zhuǎn)移農(nóng)村土地占有的情況下，農(nóng)民可以在抵押期間使用土地，充分利用土地資源，這有利于激發(fā)農(nóng)村土地的經(jīng)濟活力，為新時代現(xiàn)代化新農(nóng)民提供更好的發(fā)展機會。

2.3 農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)的實現(xiàn)

2.3.1 農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)的實現(xiàn)方式

一般情況下，當(dāng)?shù)盅簷?quán)人的債權(quán)到期，而作為抵押人的債務(wù)人無法清償?shù)狡趥鶛?quán)且沒有法律規(guī)定的其他免責(zé)事由或者出現(xiàn)了雙方約定的抵押權(quán)實現(xiàn)的情形，此時抵押權(quán)人可以就抵押物按照法定的方式獲得相應(yīng)的價款，并且對獲得的價款享有優(yōu)先的權(quán)利。在抵押權(quán)實現(xiàn)的過程中，除了需要滿足一般抵押權(quán)實現(xiàn)的條件，還需要考慮到相關(guān)的限制條件，比如應(yīng)當(dāng)取得承包方書面同意，應(yīng)當(dāng)獲得發(fā)包方的備案等。

2.3.2 農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)的實現(xiàn)范圍

我國現(xiàn)行法律對于農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)在實現(xiàn)時所應(yīng)當(dāng)包括的實現(xiàn)范圍并沒有做出具體的規(guī)定，在具體操作中存在一定的問題?！稌盒修k法》只是根據(jù)我國59個試點地區(qū)的相關(guān)試點情況作了極為抽象化的農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押的相關(guān)規(guī)定，更多傾向于指導(dǎo)性的表達，并沒有關(guān)于抵押權(quán)實現(xiàn)所涉及的范圍的規(guī)定，并且由于其效力等級和效力范圍等的局限，在實踐當(dāng)中的爭議仍然存在。從解釋論的角度來看，土地經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)的實現(xiàn)范圍，應(yīng)當(dāng)包括流轉(zhuǎn)的土地經(jīng)營權(quán)，對于土地上的附著物等，應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同物的屬性和經(jīng)濟價值等具體評估。

3 農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押的現(xiàn)行法律制度的不足

現(xiàn)行土地經(jīng)營權(quán)抵押制度的不足主要體現(xiàn)在：土地經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)主客體規(guī)定不夠完善、登記制度不夠健全、抵押權(quán)實現(xiàn)方式存在局限、土地經(jīng)營權(quán)實現(xiàn)的價值評估體系欠缺、土地經(jīng)營權(quán)抵押交易市場不完善五個方面，以下將分點論述。

3.1 農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押主客體規(guī)定不夠完善

3.1.1 抵押人方面

土地經(jīng)營權(quán)受讓人的資格審查條件不夠細化，我國現(xiàn)行法律對于農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)設(shè)有一定的條件和規(guī)則，受讓主體需具有農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力或者資質(zhì)，這就要求在具體操作中需要對相關(guān)主體進行一定的資格審查。在實踐中，對于受讓方資格的審查基本上由發(fā)包方作出判斷。這樣的規(guī)定可能會存在集體經(jīng)濟組織過多干預(yù)土地經(jīng)營權(quán)的受讓，影響農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)利用。同時，“農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力或資質(zhì)”的表達過于抽象，現(xiàn)行法律并沒有明確具體的判斷標(biāo)準(zhǔn)，實踐中不利于具體認(rèn)定。

其次，農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)受讓人抵押的備案監(jiān)督不夠高效，農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)的受讓人將土地經(jīng)營權(quán)用于抵押需要獲得承包人的書面同意，并且要經(jīng)過發(fā)包人的備案才能夠完成?；趯ξ覈r(nóng)村土地公有制度的穩(wěn)定性的維護的考量，對于集體經(jīng)濟組織以外的主體受讓土地經(jīng)營權(quán)并進行抵押進行備案審查和監(jiān)督有利于維護我國農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押的穩(wěn)定秩序。但是通過承包人書面同意且發(fā)包人備案的方式監(jiān)督土地經(jīng)營權(quán)受讓人的方式程序較為復(fù)雜且費時，不利于信息化時代對于土地經(jīng)營權(quán)的快速高效利用。

3.1.2 抵押權(quán)人方面

抵押權(quán)人的范圍是否應(yīng)當(dāng)擴張，現(xiàn)有研究對其作出了較多的討論?？傮w而言，綜合我國當(dāng)前農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押的發(fā)展情況，大多觀點認(rèn)為限制抵押權(quán)人的范圍是較為合理的做法，只不過不同的觀點從不同的角度分析。結(jié)合我國當(dāng)前農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押的發(fā)展現(xiàn)狀和研究討論，適當(dāng)限制抵押權(quán)人范圍是較為審慎的做法。

首先，在我國目前的農(nóng)地市場化并沒有發(fā)展成熟的情況之下，對抵押權(quán)人進行一定的限制有利于防范高利貸等金融風(fēng)險，維護各方主體的利益。其次，若擴張抵押權(quán)人的范圍，以抵押擔(dān)保為名的私下土地買賣可能會沖擊我國當(dāng)前的土地制度，帶來不利影響。不過隨著試點模式等的成熟與經(jīng)驗推廣，應(yīng)當(dāng)逐漸放寬限制，激發(fā)市場的活力。

3.1.3 抵押權(quán)客體方面

前文已論，現(xiàn)行法律對于抵押權(quán)客體的性質(zhì)等沒有較為清晰的規(guī)定，對于農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)以及抵押權(quán)實現(xiàn)范圍等問題應(yīng)當(dāng)在不斷的實踐中根據(jù)具體的情況進行明確規(guī)定，制定較為合理的界定標(biāo)準(zhǔn)。

3.2 農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押登記制度不健全

《農(nóng)村土地承包法》和《民法典》均對農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押的登記問題作了規(guī)定，期限等于或者大于5年的，具備登記的能力，未經(jīng)登記不能以此對抗善意的第三人，這里的登記規(guī)定實際上更多帶有指導(dǎo)性的色彩。權(quán)利人完全可以根據(jù)市場變化或者自身的交易需求來決定是否將其權(quán)利借由登記制度外在化并產(chǎn)生對抗效力。法律沒有規(guī)定具有登記能力的5年以下的農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)，權(quán)利人為交易安全的考慮申請登記時，法律也并沒有明令禁止。而從試點地區(qū)的做法來看，許多試點地區(qū)采土地經(jīng)營權(quán)抵押登記生效主義，登記的效力仍需進一步闡明。

其次，在實踐中，廣大農(nóng)村由于各地經(jīng)濟發(fā)展條件不一，相關(guān)硬件設(shè)施配備情況不同，很多地方并沒有建立統(tǒng)一的登記部門，有的地方還存在不同部門登記的現(xiàn)象，農(nóng)村登記的便捷化和數(shù)據(jù)化還沒有完全達到。并且，該制度的推行還會受到農(nóng)民固有的保守理念的影響，農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押對于土地的利用已經(jīng)從原先熟悉的集體之間擴展到集體以外的金融機構(gòu)等陌生主體，各種風(fēng)險值也在上升，在此情況下，構(gòu)建信息化的登記系統(tǒng)，對于明晰產(chǎn)權(quán)，降低交易風(fēng)險具有重要的意義。

3.3 農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)實現(xiàn)方式存在局限

《民法典》規(guī)定了一般抵押權(quán)實現(xiàn)的方式，仍然遵循傳統(tǒng)的折價、拍賣、變賣等方式，對于土地經(jīng)營權(quán)抵押的實現(xiàn)并沒有做出具體的規(guī)定。折價方式在限制了融資擔(dān)保抵押權(quán)人為金融機構(gòu)的前提下不宜適用;拍賣、變賣的實現(xiàn)方式對于土地經(jīng)營權(quán)抵押而言具有不足，我國還沒有形成較為成熟的農(nóng)地金融交易市場，以傳統(tǒng)的拍賣、變賣方式實現(xiàn)土地經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)，可能會面臨難度大、周期長等難題?！稌盒修k法》中的規(guī)定缺乏具體的操作規(guī)范，在實踐中推行仍然面臨很多困難。

4 農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押法律制度的完善建議

4.1 構(gòu)建抵押主體資格審查機制，強化信息化監(jiān)督

鑒于當(dāng)前我國土地經(jīng)營權(quán)抵押發(fā)展的狀況，對于抵押關(guān)系主體仍然需要一定的資格審查，同時，應(yīng)當(dāng)順應(yīng)時代的潮流，逐步建立信息化大數(shù)據(jù)的監(jiān)督方式，便利土地經(jīng)營權(quán)抵押的設(shè)定。

建立專門的農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押的主體資格審查部門，并在進行資格審查的同時與登記制度相結(jié)合，實現(xiàn)網(wǎng)上信息的透明化，將更加有利于對相關(guān)主體進行監(jiān)督。同時，可以對抵押人與抵押權(quán)人信息進行登記并逐步形成誠信電子檔案，為長期性發(fā)展土地經(jīng)營權(quán)抵押制度做好信息化儲備。

4.2 強化信息化的登記制度

我國目前的登記制度正在不斷進行改革，《民法典》中對于向何種部門登記并不明確，意在與構(gòu)建統(tǒng)一的登記機構(gòu)的相關(guān)制度相協(xié)調(diào)。農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押中，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織具有便利聯(lián)系群眾以及快速整合信息的不可替代優(yōu)勢作用，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織應(yīng)當(dāng)設(shè)置相關(guān)的登記規(guī)定，將更有利于信息的獲取與上傳，同時也便利了農(nóng)民群體，有利于降低土地抵押利用的成本，激發(fā)農(nóng)民的抵押意愿。

其次，在明確了統(tǒng)一的登記部門之后，應(yīng)當(dāng)創(chuàng)新登記審核的途徑，除了傳統(tǒng)的登記方式外（即申請登記的主體親自到相關(guān)部門進行登記），還可以利用科技手段開發(fā)出相關(guān)的登記程序等，相關(guān)的登記主體可以直接利用手機或者電腦完成資料的上傳，并由程序自動將相關(guān)的資料分流到具體的審核部門，這將大大節(jié)省登記的成本，更加有利于信息化監(jiān)督的發(fā)展和交易的安全。

4.3 規(guī)范合理的抵押權(quán)實現(xiàn)方式

農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)的實現(xiàn)，不能僅僅依靠一般的抵押權(quán)實現(xiàn)方式，應(yīng)當(dāng)根據(jù)實踐需要創(chuàng)新更好地實現(xiàn)方式。我國現(xiàn)行法律對于以流轉(zhuǎn)方式獲得農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)的受讓人規(guī)定了一定的限制條件，因此，在實踐中可能出現(xiàn)無法找到合適受讓人的情形，因此可以通過行政機關(guān)強制力的介入，政府可以建立專門的土地經(jīng)營權(quán)強制管理機構(gòu)進行管理和經(jīng)營，或者引入第三方的經(jīng)營管理團隊對抵押權(quán)人有限受償?shù)耐恋亟?jīng)營權(quán)再次進行經(jīng)營獲得收益清償債權(quán)。

5 結(jié)語

土地承包經(jīng)營權(quán)抵押制度發(fā)展至今，雖仍存在一定的問題，但在各試點區(qū)域也有了一定的發(fā)展，各種政策文件與法律文本也在針對實踐中新出現(xiàn)的問題作出積極回應(yīng)。隨著我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代與鄉(xiāng)村振興的不斷發(fā)展，有關(guān)土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)、主客體的范圍等將會不斷清晰，土地登記制度、實現(xiàn)方式以及評估體系也會得到突破與創(chuàng)新，形成較為完善的交易市場也將指日可待。目前而言，土地經(jīng)營權(quán)抵押制度仍將不斷發(fā)展，保持審慎態(tài)度是必要的前提，在完善法律規(guī)制的基礎(chǔ)之上各方主體共同努力構(gòu)建并防范潛在風(fēng)險是發(fā)展農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押的大方向。相信在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略不斷推進之下，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)制度也將不斷獲得完善與發(fā)展。

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