土地混合利用視角下的軌道交通TOD規(guī)劃策略研究

王蕊

【摘要】土地混合利用是TOD發(fā)展模式的重要特征，本文以土地混合利用的特征為出發(fā)點，從功能混合、高強度開發(fā)、空間尺度三個方面分析TOD規(guī)劃采取的相應策略;從軌道交通資金籌集的角度，探討軌道站點核心區(qū)土地混合利用需要注意的問題，以及站城一體化開發(fā)項目中土地出讓的創(chuàng)新機制。通過綜合分析TOD規(guī)劃策略，以土地混合利用的視角，在構(gòu)建TOD規(guī)劃編制體系、健全TOD綜合開發(fā)配套政策、完善技術(shù)標準和規(guī)劃管理方式等幾個方面提出若干建議和思考。

【關(guān)鍵詞】土地混合利用;高強度開發(fā);資金籌集;TOD規(guī)劃編制體系;配套政策

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2022.14.029

引言：

國內(nèi)各大城市先后進入了軌道交通大規(guī)模建設時期，以公共交通為導向（Transit-Oriented Development， TOD）的軌道交通沿線土地綜合開發(fā)，成為各軌交城市的建設熱點。TOD開發(fā)對于土地節(jié)約集約利用、完善城市功能布局、促進低碳發(fā)展，具有十分重要的意義?，F(xiàn)階段國內(nèi)對TOD的認識和理解存在一定偏差和誤區(qū)，甚至有片面的認為地鐵站點綜合體開發(fā)就是TOD發(fā)展模式。提到TOD規(guī)劃并沒有統(tǒng)一的標準，TOD規(guī)劃名目繁多，有TOD綜合開發(fā)研究、場站一體化城市設計、綜合開發(fā)項目控制性詳細規(guī)劃等不同類別，存在重視項目實踐，忽視規(guī)劃研究和編制的傾向。

TOD發(fā)展模式通常集商業(yè)、辦公、居住、交通設施于一體，具有典型的土地混合利用特征。但TOD開發(fā)并不是簡單的空間混合，需要在規(guī)劃策略、空間管理、軌道建設資金籌集等多方面進行深入研究。本文以TOD這種特殊的土地混合利用類型為切入點，探討相應的規(guī)劃思路，提出構(gòu)建TOD規(guī)劃編制體系、健全TOD綜合開發(fā)配套政策、完善技術(shù)標準等方面的建議，供同行交流參考。

1、TOD模式下土地混合利用的概念內(nèi)涵

1.1土地混合利用的概念

土地混合利用在規(guī)劃理論和實踐中被廣泛提及，廣義的土地混合利用是指區(qū)域所需的各種功能在同一空間內(nèi)系統(tǒng)性的結(jié)合。狹義的土地混合利用是指同一地塊或建筑物中有兩種以上的使用方式。美國城市土地學會定義的土地混合利用必須至少包含三種相互兼容補益的功能，并且每一種功能都應該是可以吸引大量用戶的基本功能，而非為基本功能服務的附屬功能[1]。

土地混合利用是TOD發(fā)展模式的重要特征之一，TOD發(fā)展模式是以站點為核心，強調(diào)居住、辦公、商業(yè)、公共空間等用地的混合使用，與公共交通設施形成有效整合的一體化社區(qū)，從而集約土地利用，實現(xiàn)土地利用多樣性，引導城市空間有序增長[1]。

1.2土地混合利用的基本特征

土地混合利用強調(diào)功能的集聚與協(xié)同，注重高密度、高強度開發(fā)，功能集聚與高強度開發(fā)是土地混合利用的基本特征，也是提高土地使用效率的有效途徑。

TOD規(guī)劃的基本原則為3D原則①即高密度開發(fā)（Density）、多元化土地利用（Diversity）和良好的設計（Design），其中多元化土地利用和高密度開發(fā)是土地混合利用基本特征的體現(xiàn)。由3D原則衍生出來的5D原則②、八原則③等多種表述，均注重多元化土地利用和高密度開發(fā)，其中八原則關(guān)于高密度開發(fā)的表述更為客觀，即“將土地開發(fā)強度和公共交通承載力相匹配”，在TOD規(guī)劃中應該引起重視。

1.3土地混合利用的空間尺度

土地混合利用可以發(fā)生在各種空間尺度，比如城市、片區(qū)、街區(qū)和建筑單體等。如果按照區(qū)域、街坊和地塊三個層面劃分，土地混合利用發(fā)揮的作用有所不同。區(qū)域?qū)用娴耐恋鼗旌侠弥卦谕晟茀^(qū)域功能，優(yōu)化空間布局結(jié)構(gòu)。街坊層面的土地混合利用主要是圍繞街坊的功能定位、周邊用地性質(zhì)和現(xiàn)狀，確定可復合的功能和組合模式。地塊層面的土地混合利用主要是水平方向的用途混合、垂直方向的地上地下空間利用和建筑復合使用[2]。

2015年住建部發(fā)布《城市軌道沿線地區(qū)規(guī)劃設計導則》，將TOD規(guī)劃分為城市、線路和站點三個層面開展。土地混合利用在不同空間尺度發(fā)揮的作用有所不同，是TOD規(guī)劃研究的重要因素。城市層面強化公共交通支撐和引導城市土地使用的開發(fā)模式。線路層面確定軌道沿線片區(qū)與站點周邊地區(qū)的功能定位、建設規(guī)模、交通設施及其他公共設施等要求。站點層面以促進軌道站點核心區(qū)地上、地下空間的一體化利用為主[3]。上述設計導則強調(diào)不同空間尺度下土地混合利用所發(fā)揮的作用，為構(gòu)建TOD規(guī)劃編制體系打下了基礎(chǔ)。

2、土地混合利用的TOD規(guī)劃管控策略

2.1功能混合

功能混合的規(guī)劃策略通常是采取定性、定量兩種方式，定性即規(guī)定地塊內(nèi)的允許開發(fā)的用途，定量即規(guī)定允許用途開發(fā)的比例。

卡爾索普為TOD規(guī)劃提出了各類型的用地比例，以社區(qū)型TOD為例，公建用地占10%-15%、商業(yè)中心占10%-40%、居住占50%-80%[4]。《城市軌道沿線地區(qū)規(guī)劃設計導則》根據(jù)不同站點類型提出允許開發(fā)的用途，針對樞紐站④鼓勵商業(yè)、辦公、會議、酒店娛樂等功能，不鼓勵居住功能開發(fā);針對中心站鼓勵商業(yè)服務業(yè)、商務辦公、公共管理和公共服務等功能，居住功能受到一定限制，可以兼容公寓等集約型的居住功能，但開發(fā)規(guī)模不得超過建設總量的30%[3]。各地編制的TOD規(guī)劃中對功能混合也做出相應的要求，如珠三角城際軌道交通場站綜合開發(fā)規(guī)劃-北滘站，規(guī)劃多種類型的混合用地，如交通設施與酒店、商業(yè)與住宅、文化設施與商業(yè)等。同時規(guī)定，在核心區(qū)范圍內(nèi)各類混合用地的面積應占建設用地總面積的60%以上[5]。

2.2土地使用權(quán)

功能混合必然帶來土地使用權(quán)的多樣化，在空間布局混合的背后是土地使用權(quán)的混合，需要研究相應的土地使用權(quán)管理措施。針對TOD開發(fā)項目而言，在平面和垂直空間采取分層出讓、分層確權(quán)的管理方式，是應對土地使用權(quán)多樣化的管控策略。

深圳前海灣車輛段上蓋項目，在中國內(nèi)地首次采用了分層出讓的方式，按照地下空間、地上0-9米車輛段配套設施、地上9米以上綜合性物業(yè)開發(fā)空間垂直分層，創(chuàng)新了土地出讓方式[6]。各地出臺的軌道交通綜合開發(fā)政策中也提出了分層出讓、分層確權(quán)的土地供應方式，一般是按照豎向標高設置不同的土地使用權(quán)（圖1）。比如西安市[7]、鄭州市[8]軌道交通場站和綜合開發(fā)用地使用權(quán)實行分層供應、分層登記、分別設立地表、地上、地下建設用地使用權(quán)，并按照水平投影坐標、豎向高程確定權(quán)屬范圍。

2.3 高強度開發(fā)

TOD規(guī)劃強調(diào)TOD地區(qū)與周邊非TOD地區(qū)開發(fā)強度的差異，往往按照TOD類型和與站點之間的距離提出相應要求。與一般控制容積率上限的原則不同，TOD規(guī)劃通?？刂迫莘e率下限或人口密度下限，以提高TOD地區(qū)開發(fā)建設和人口分布的集聚程度[9]。

《城市軌道沿線地區(qū)規(guī)劃設計導則》根據(jù)站點的分類，為了鼓勵高強度開發(fā)，提出了開發(fā)強度的下限作為TOD規(guī)劃編制指引，比如規(guī)劃中心城區(qū)超過500萬人的城市，中心站核心區(qū)范圍內(nèi)地塊的凈容積率下限為6，一般站核心區(qū)范圍內(nèi)地塊的凈容積率下限為2.5[3]。上海市通過開發(fā)規(guī)模平衡轉(zhuǎn)移的方式，圍繞軌道交通站點形成高強度開發(fā)，外圍騰挪用地，布局公共綠地和開放空間[10]。深圳市根據(jù)地塊周邊站點的數(shù)量，以及地塊與站點間的距離等因素，提供地塊容積率上浮的修正系數(shù)，適當提高站點周邊用地的開發(fā)強度[11]。

3、不同空間尺度下的資金籌集方式

3.1 與TOD開發(fā)相關(guān)的資金籌集方式

軌道交通建設需要投入大量資金，票務收入不足以彌補軌道交通建設和運營的成本，地方政府需要給予大量補貼。為了實現(xiàn)軌道交通可持續(xù)發(fā)展，國內(nèi)城市大多借鑒香港地鐵“軌道+物業(yè)”的經(jīng)營模式，與TOD開發(fā)相關(guān)的資金籌集方式主要有兩種：一是在線路規(guī)劃層面劃定站點核心區(qū)作為籌資用地，通過土地出讓收益彌補軌道建設的巨大成本，比如杭州市[12]、成都市[13]、大連市等[14];二是在站點規(guī)劃層面，支持軌交企業(yè)參與站城一體化⑤項目的開發(fā)，開發(fā)收益反哺軌道建設和運營。

3.2 線路層面的軌道站點核心區(qū)

軌道站點核心區(qū)的空間尺度主要受步行因素的影響，與土地混合利用研究中街坊的空間尺度相類似?？査髌諏OD的尺度定義為以車站為中心，半徑1/4英里（約400米）的范圍?！冻鞘熊壍姥鼐€地區(qū)規(guī)劃設計導則》提出，軌道站點核心區(qū)為距離站點約300-500米，與站點建筑和公共空間直接相連的街坊或開發(fā)地塊[3]。各地出臺的軌道交通綜合開發(fā)政策中，明確了軌道站點核心區(qū)范圍，均是以軌道交通站點為中心，按照站點的等級劃分不同，半徑在200-800米之間不等，比如成都[15]、杭州[12]等城市規(guī)定一般站點核心區(qū)為半徑500米范圍，換乘站核心區(qū)為半徑800米范圍。

由于站點核心區(qū)兼具軌道建設資金籌集的作用，在線路規(guī)劃層面要關(guān)注線位走向和站點選址。綜合分析用地和交通的關(guān)系，在有條件的地區(qū)，站點盡量選擇在建設強度低，具有開發(fā)潛力的用地[3]。鼓勵站點核心區(qū)混合開發(fā)，適度提高開發(fā)強度，提升土地價值，探索通過土地籌集軌道建設資金的途徑。

3.3 站點層面的土地出讓制度創(chuàng)新

站點層面的TOD開發(fā)一般包含站城一體化綜合開發(fā)項目，軌道交通的“公益屬性”和商業(yè)開發(fā)的“經(jīng)營屬性”混合在一個項目中。為了保證軌道交通建設和運營的安全，“公益屬性”和“經(jīng)營屬性”兩個部分需要做到“同步規(guī)劃、同步設計、同步施工”。在現(xiàn)行的土地出讓制度下，如何保證“公益屬性”的劃撥用地和“經(jīng)營屬性”的招拍掛用地為同一開發(fā)主體，是解決問題的關(guān)鍵。各軌交城市在土地出讓階段，通過設定土地出讓條件的方式，實現(xiàn)“公益屬性”和“經(jīng)營屬性”兩部分為同一開發(fā)主體。比如杭州[16]、成都[17]、青島[18]等城市的綜合開發(fā)政策中，對不具備獨立建設條件的經(jīng)營性地上開發(fā)空間，設定附帶技術(shù)能力、建筑設計、施工要求等土地出讓條件。在保障安全的同時，進而實現(xiàn)支持軌交企業(yè)參與TOD項目，開發(fā)收益反哺軌道建設和運營的思路。

目前附帶條件掛牌是國內(nèi)TOD項目用地出讓的主要方式。2020年12月，上海出臺相關(guān)政策[19]，針對車輛基地上蓋開發(fā)項目采用協(xié)議出讓的方式，為其他城市的土地出讓方式創(chuàng)新提供了示范。

4、總結(jié)與思考

4.1構(gòu)建TOD規(guī)劃編制體系

從土地混合利用的角度分析TOD規(guī)劃管控策略，只是TOD規(guī)劃的局部內(nèi)容。TOD規(guī)劃的編制要以《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》為依據(jù)，通過對規(guī)劃編制層次、規(guī)劃管理制度、土地開發(fā)利用機制等方面的梳理，研究TOD規(guī)劃與軌道交通規(guī)劃、國土空間規(guī)劃在各個層面有機結(jié)合[20]，完善各層次的規(guī)劃任務。參照《城市軌道沿線地區(qū)規(guī)劃設計導則》，以土地混合利用的規(guī)劃策略為切入點，提出構(gòu)建符合我國實際的TOD規(guī)劃編制體系的初步設想（圖2）。

4.1.1城市層面

城市層面TOD規(guī)劃在編制內(nèi)容上以軌道交通引導城市發(fā)展專題研究為主，編制時序上與軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃同步。在編制、修訂國土空間總體規(guī)劃時，要充分考慮城市層面TOD規(guī)劃的引導性策略。城市層面TOD規(guī)劃以構(gòu)建城市公共交通體系為基礎(chǔ)，以軌道交通引導城市發(fā)展、優(yōu)化城市布局為目標，為城市宏觀政策的制定提供參考和依據(jù)[3]。

4.1.2線路層面

線路層面TOD規(guī)劃在編制內(nèi)容上以軌道沿線土地綜合開發(fā)規(guī)劃為主，編制時序上與軌道交通建設規(guī)劃同步，規(guī)劃成果作為優(yōu)化、調(diào)整控制性詳細規(guī)劃的依據(jù)。線路層面TOD規(guī)劃以軌道站點核心區(qū)為基本研究范圍，可以結(jié)合實際情況適度擴大范圍，結(jié)合軌道交通投融資模式，充分考慮軌道交通建設資金需要，優(yōu)化線站位布局，挖掘潛力地塊，探索軌道交通可持續(xù)發(fā)展的路徑。核心區(qū)范圍要強化土地混合利用，確定綜合開發(fā)地塊規(guī)模，依據(jù)站點等級重視混合功能的用途限定和開發(fā)強度的規(guī)劃引導。

4.1.3站點層面

站點層面TOD規(guī)劃在編制內(nèi)容上以站城一體化城市設計為主，編制時序上與軌道交通工程可行性研究同步，規(guī)劃成果中的強制性內(nèi)容納入站城一體化開發(fā)用地的規(guī)劃條件，體現(xiàn)底線管控職能。站點層面TOD規(guī)劃充分考慮開發(fā)時序，詳細規(guī)定功能與業(yè)態(tài)布局，確定水平和垂直方向的范圍，為分層開發(fā)、分層出讓做好規(guī)劃引導。對不具備獨立建設條件的開發(fā)空間，加強規(guī)劃、建筑、交通、市政工程等多專業(yè)的協(xié)調(diào)，詳細研究設定車站與周邊一體化開發(fā)的條件，優(yōu)化軌道工程方案，支撐軌道工程方案審批，指導綜合開發(fā)項目的規(guī)劃及方案設計。

4.2健全TOD綜合開發(fā)配套政策

各軌交城市可以結(jié)合自身特征和政策環(huán)境，在資金籌集、TOD綜合開發(fā)規(guī)劃、土地出讓等方面研究制定配套政策，以便于更好的實現(xiàn)TOD發(fā)展模式。

4.2.1探索土地籌資路徑

以軌道交通建設資金籌集為目的，以軌道沿線土地出讓及綜合開發(fā)收益反哺為手段，研究制定相關(guān)政策，探索利用軌道沿線土地籌資的路徑，推動軌道交通發(fā)展。通過政策的形式，將軌道沿線土地作為軌道交通建設籌資用地，加大軌道沿線土地控制力度，做好軌道沿線土地儲備。以政策保障軌交企業(yè)參與二級綜合開發(fā)，獲取開發(fā)收益。統(tǒng)籌土地出讓和綜合開發(fā)兩部分收益，作為軌道交通建設的資金來源之一。

4.2.2提升TOD規(guī)劃法定效力

加強軌道交通規(guī)劃、TOD綜合開發(fā)規(guī)劃和國土空間規(guī)劃的相互協(xié)調(diào)，出臺相關(guān)配套政策，明確不同層次和不同階段TOD綜合開發(fā)規(guī)劃的編制主體、編制內(nèi)容，通過政策保障TOD綜合開發(fā)規(guī)劃納入法定規(guī)劃，保證TOD規(guī)劃控制要素的法定效力，提高規(guī)劃的實施性。

4.2.3創(chuàng)新土地供應機制

對于站城一體化建設項目，建立分層出讓、分層確權(quán)的土地供應方式。在土地供應環(huán)節(jié)，以保證軌道交通建設和運營的安全為原則，研究出臺附帶條件掛牌、協(xié)議出讓等靈活的土地供應機制，支持軌交企業(yè)參與二級綜合開發(fā)，保障軌道交通設施與商業(yè)開發(fā)項目同步規(guī)劃、同步設計、同步施工，實現(xiàn)社會效益、經(jīng)濟效益最大化。

4.3完善相關(guān)技術(shù)標準和規(guī)劃管理方式

逐步推進TOD綜合開發(fā)的法規(guī)化和標準化，保障TOD綜合開發(fā)的科學性和可操作性。各軌交城市可以以國家《城市用地分類與規(guī)劃建設用地標準》為基礎(chǔ)，增加混合用地的類別劃分，加強土地混合利用的規(guī)劃引導;細化相關(guān)城市規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定，建立靈活的容積率轉(zhuǎn)移平衡機制，以軌道站點分級為參照，明確“在什么條件下、什么范圍內(nèi)”鼓勵高強度開發(fā)。以軌道交通站城一體化城市設計為基礎(chǔ)，完善規(guī)劃管理方式，將TOD綜合開發(fā)中涉及一體化開發(fā)的強制性內(nèi)容納入規(guī)劃條件，體現(xiàn)底線管控職能。

結(jié)語：

土地混合利用是集約、高效利用土地資源的有效路徑，也是當前我國從“增量規(guī)劃”轉(zhuǎn)向“存量規(guī)劃”必須研究面對的問題。土地混合利用視角下的規(guī)劃策略僅是TOD發(fā)展模式一個角度，實現(xiàn)良好的TOD發(fā)展模式有賴于資金籌集、規(guī)劃技術(shù)、政策保障和協(xié)調(diào)機制等多方面的研究和支持，需要在未來的規(guī)劃研究中不斷實踐和探索，以促進TOD理念在規(guī)劃編制、開發(fā)建設等各層面落實，切實指導城市發(fā)展。

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注釋：

1、1997年，塞弗教授提出了TOD規(guī)劃的3個重要原則，即高密度開發(fā)（Density）、多元化土地利用（Diversity）和良好的設計（Design）。

2、5D原則由3D原則細化而來，包括高強度、高密度（Density），混合度、多樣性（Diversity），公交優(yōu)先（Distance to Transit），目的地可達（Destination Accessibility），人本、精細的設計（Design）五個方面。

3、八原則即建設步行優(yōu)先的鄰里社區(qū);優(yōu)先發(fā)展自行車網(wǎng)絡;創(chuàng)建密集的街道網(wǎng)絡;支持高質(zhì)量的公共交通服務;建設多功能混合的鄰里社區(qū);將土地開發(fā)強度和公共交通承載力相匹配;確保緊湊型發(fā)展;提倡短勤通行;通過規(guī)范停車和道路使用，增加出行便利性。

4、《城市軌道沿線地區(qū)規(guī)劃設計導則》將站點分為樞紐站、中心站、組團站、特殊控制站、端頭站和一般站六類。

5、站城一體化是指將軌道交通車站和周邊的城市街區(qū)進行一體化開發(fā)的模式。