吳 丹

(中共深圳市委黨校 公共管理學(xué)教研部， 廣東 深圳 518034)

一、問題的提出

2021年9月，國家正式出臺(tái)了城市更新不得大拆大建的政策 ，標(biāo)志著城市對(duì)有機(jī)更新的道路的重視，小尺度、針灸式的社區(qū)微更新成為大城市都心地區(qū)發(fā)展的主流模式，也為社區(qū)賦權(quán)、社區(qū)營造提供了巨大的制度支撐和實(shí)踐空間。

然而，在實(shí)踐層面，社區(qū)從物理空間的微更新走向蘊(yùn)含豐富社會(huì)性的社區(qū)營造并非易事。要轉(zhuǎn)變行政主導(dǎo)、單向度的社區(qū)微更新模式，形成政府與社區(qū)本體、社會(huì)組織、市場的多元共治模式，既是一個(gè)長期漸進(jìn)的社區(qū)賦權(quán)過程，也是一個(gè)基層治理理念與方式變革的過程。從學(xué)界來看，社區(qū)微更新轉(zhuǎn)型的困境，也源于工科思維的盛行和社會(huì)科學(xué)的缺席。長期以來，社區(qū)微更新研究為城市規(guī)劃、建筑學(xué)、結(jié)構(gòu)工程、地理學(xué)等工程技術(shù)學(xué)科所主導(dǎo)，社區(qū)微更新實(shí)踐往往著眼于物理環(huán)境的更新，注重建筑審美和工程技術(shù)，缺乏人文關(guān)懷與社區(qū)參與。而社會(huì)科學(xué)由于長期缺乏空間的視角和方論，以至于“社區(qū)營造”一直未能成為其“主流”話語。即使少數(shù)從事社區(qū)營造研究的社會(huì)科學(xué)學(xué)者，多著眼于社會(huì)主體層面的社區(qū)建設(shè)而缺席于空間更新的具體實(shí)踐，致使空間之于社區(qū)營造的價(jià)值被嚴(yán)重低估，社區(qū)微更新難以轉(zhuǎn)化為社區(qū)營造、基層治理的有效途徑，更無法形成相關(guān)的制度安排。

值得注意的是，這種學(xué)科壁壘正在逐步消融。一方面，在自然科學(xué)領(lǐng)域，城市空間研究越來越多地融入人文思維，對(duì)我國城市更新政策進(jìn)行反思和糾正，同時(shí)，越來越多的設(shè)計(jì)精英投身于社區(qū)微更新實(shí)踐，成為社區(qū)營造的中堅(jiān)力量。另一方面，一部分社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域的學(xué)者也意識(shí)到，社區(qū)營造作為一種新的話語表達(dá)，能夠較好地回應(yīng)20世紀(jì)90年代以來社區(qū)建設(shè)行動(dòng)的痛點(diǎn)和進(jìn)一步在各主體間塑造共識(shí)，促進(jìn)跨域營造聯(lián)合體的出現(xiàn)，自下而上地推動(dòng)社區(qū)治理合作體系的形成和發(fā)展。[1]社區(qū)營造的實(shí)踐邏輯在于通過社區(qū)空間再造以實(shí)現(xiàn)社區(qū)共同體的再造。[2]

為此，有必要進(jìn)一步梳理社區(qū)微更新與社區(qū)營造、基層治理的理論關(guān)系，同時(shí)以社區(qū)營造為視角對(duì)社區(qū)微更新多種實(shí)踐模式進(jìn)行評(píng)價(jià)和反思，探尋社區(qū)微更新的適宜模式與可行路徑，并以此推動(dòng)社區(qū)的空間與社會(huì)的充分融合，提升基層“整體性”治理能力。近年來，深圳城市更新公共政策在不斷調(diào)整與優(yōu)化①，以“城市針灸”為名的社區(qū)微更新開始興起，政府、市場、社區(qū)、社會(huì)組織、設(shè)計(jì)精英等多元主體圍繞社區(qū)微更新展開了豐富多樣的實(shí)踐模式，因而成為本研究的絕佳樣本。

二、社區(qū)微更新：社區(qū)營造的重要途徑

社區(qū)營造是一個(gè)典型的舶來詞，始于英美的community construction或community building，意為社區(qū)建設(shè)，及至日本才被譯為社區(qū)營造，繼而由臺(tái)灣地區(qū)接棒形成頗具東亞特色的實(shí)踐模式。社區(qū)營造旨在社區(qū)本體培育和共同體建設(shè)，空間微更新是社區(qū)營造的重要途徑，反過來，社區(qū)營造也可視為社區(qū)從空間微更新走向共建共治的理想狀態(tài)。

社區(qū)微更新之所以對(duì)社區(qū)營造如此重要，源于空間本身之于社區(qū)的重要性。在我國，盡管社區(qū)被賦予強(qiáng)烈的行政色彩，但空間仍然是社區(qū)情感和價(jià)值認(rèn)同的基本載體，是社區(qū)集體行動(dòng)的前提和基礎(chǔ)，蘊(yùn)含著多元合作治理的可能：一方面，社區(qū)作為政府治理的基本單元，其空間受到權(quán)力的支配，空間的生產(chǎn)和更新過程卷入大量的財(cái)政資源和社會(huì)資源，這些資源的使用和分配也成為社區(qū)營造的重要面向；另一方面，社區(qū)空間內(nèi)部的生產(chǎn)、更新和治理則呈現(xiàn)出權(quán)力主導(dǎo)邏輯之外的社會(huì)性，社區(qū)居民、社會(huì)組織及社會(huì)精英等多元的社會(huì)主體匯聚成自下而上的社區(qū)營造力量，以應(yīng)對(duì)傳統(tǒng)自上而下的社區(qū)治理路徑。與大拆大建的更新模式相比，社區(qū)微更新主要以公共空間優(yōu)化提升為主，更新方式更加溫和，對(duì)于社區(qū)的社會(huì)聯(lián)系和弱勢群體的沖擊較小，同時(shí)，資本的逐利空間較小，對(duì)于社區(qū)微更新的興趣不大，也為社會(huì)組織和普通公眾的參與留下了更多的空間。

首先，社區(qū)微更新為公眾的實(shí)質(zhì)性參與提供了平臺(tái)。社區(qū)參與的困境主要源于社區(qū)的自治定位與實(shí)踐中的錯(cuò)位，作為“準(zhǔn)行政組織”，社區(qū)大量的公共議題不是內(nèi)生的而是自上而下生成的，因此社區(qū)參與往往成為走過場、儀式化的參與而非出自公民內(nèi)心的自覺。而少量真正的自組織，往往參與層次較低，局限于文體娛樂、法律咨詢等，難以助推社區(qū)共同體的形成。而社區(qū)微更新聚焦居民息息相關(guān)的公共空間，涉及到社區(qū)的功能布局和擴(kuò)展、環(huán)境的美化優(yōu)化和公共設(shè)施的改造提升等諸多方面，相對(duì)于大尺度的城市空間和宏觀的公共議題，這些內(nèi)容更易為居民所感知和關(guān)切，因此為社區(qū)民眾實(shí)質(zhì)性的深度參與提供了絕佳的平臺(tái)。換言之，社區(qū)微更新不僅是物理空間更新行為本身，也與社區(qū)營造主體的切身利益直接相關(guān)，為持續(xù)的社區(qū)參與提供了空間和可能 。

其次，社區(qū)微更新潛藏著豐富的基層治理資源。長期以來，資源匱乏是制約基層治理、社區(qū)營造的重要瓶頸，社會(huì)組織和居民往往只能通過極為有限的政府購買項(xiàng)目參與社區(qū)治理，但這些短期的、項(xiàng)目式的購買服務(wù)可持續(xù)性較弱，難以保障社區(qū)內(nèi)力的持續(xù)培育，也難以支持這些社會(huì)組織的持續(xù)發(fā)展。近年來由于城市政府日益重視城市形象，在社區(qū)微更新中投入大量公共財(cái)政用于公共空間品質(zhì)的提升，如果將這些資源穩(wěn)步有序開放給社會(huì)主體參與，則能有效緩解社區(qū)治理資源匱乏的難題。

最后，社區(qū)微更新的意義并不僅僅止步于社區(qū)本體的營造，它甚至被賦予實(shí)現(xiàn)空間正義、推動(dòng)整個(gè)城市更新范式轉(zhuǎn)變的角色。如鄧智團(tuán)認(rèn)為，對(duì)空間正義的追求是城市更新范式變革的本質(zhì)原因，社區(qū)賦權(quán)是推動(dòng)城市更新范式變革的關(guān)鍵途徑。[3]西方國家城市更新政策的歷史演進(jìn)也生動(dòng)地證明了社區(qū)賦權(quán)、社區(qū)營造在社區(qū)更新中的重要意義。社區(qū)微更新走向社區(qū)營造，實(shí)質(zhì)上是實(shí)現(xiàn)空間正義過程的起步，也是破解空間生產(chǎn)中權(quán)力與資本聯(lián)結(jié)的重要途徑。

三、單向度模式：社區(qū)營造視角下社區(qū)微更新的反思

社區(qū)微更新不僅是社區(qū)物理空間層面的提升，更是精神空間層面的共建共享。有學(xué)者指出，城市更新與復(fù)興具有深刻的社會(huì)與人文內(nèi)涵，忽視社區(qū)利益、缺乏人文關(guān)懷、離散社會(huì)脈絡(luò)的更新不是真正意義的復(fù)興。[4]盡管社區(qū)微更新具有如此強(qiáng)大的治理價(jià)值，但從我國紛繁的社區(qū)微更新實(shí)踐來看，多數(shù)僅停留在物理空間的單向度治理模式而無法走向多元共治的社區(qū)營造狀態(tài)。深圳的社區(qū)微更新在探索過程中，也不乏單向度治理模式，主要包括政府主導(dǎo)和市場主導(dǎo)兩種類型。

(一)政府主導(dǎo)型——城中村綜合治理

在深圳城市化過程中，大量城中村在“經(jīng)濟(jì)理性”的支配下野蠻生長，長期存在安全隱患突出、市政配套不足、市容環(huán)境較差等問題，導(dǎo)致基層治理亂象重重。近年來，深圳逐步將城中村社區(qū)納入政府管理，并投入大量公共財(cái)政和治理資源。自2000年以來，深圳開展了多輪城中村綜合整治工作，特別是從2017年開始，針對(duì)1536個(gè)城中村開展了為期三年的城中村綜合治理行動(dòng)，在環(huán)境提升上收到了顯著的成效。據(jù)統(tǒng)計(jì)，僅這三年的行動(dòng)計(jì)劃就投入公共財(cái)政454億元。同時(shí)，政府招標(biāo)引入知名企業(yè)，實(shí)行“EPC②+物業(yè)管理”模式。企業(yè)既承擔(dān)城中村公共配套的完善任務(wù)，以滿足城中村安全和公共服務(wù)的需求，又承擔(dān)物業(yè)的統(tǒng)一租賃、改造任務(wù)，以統(tǒng)一規(guī)劃業(yè)態(tài)，提升物業(yè)價(jià)值，增強(qiáng)社區(qū)活力，還承擔(dān)物業(yè)管理服務(wù)，以建立現(xiàn)代化、精細(xì)化、智慧化的長效管理機(jī)制。

總體來看，這種微更新模式?jīng)]有破壞原來的社區(qū)空間肌理，對(duì)外來人口生存空間的沖擊也更為緩和，但從社區(qū)營造視角來看，該種模式仍然有其明顯的不足。城中村綜合治理由政府、市場與原村民三大主體合作，其中政府負(fù)責(zé)公共政策的制定及公共配套的投入，市場負(fù)責(zé)運(yùn)營和管理，原村民讓渡空間管理權(quán)給政府和市場，相關(guān)的游戲規(guī)則仍然將弱勢群體與社會(huì)公眾排除在外。政府投入的綜合整治資金來自于公共財(cái)政，其主導(dǎo)權(quán)仍然在市、區(qū)政府。在實(shí)際整治過程中，整治的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)與具體方式主要由區(qū)政府和街道決定，社區(qū)本身并無太多話事權(quán)。市場力量在參與過程中也主要考慮政府的發(fā)展要求與村民的發(fā)展訴求，實(shí)行工程項(xiàng)目式、批量式改造。因此，制度設(shè)計(jì)和整治過程均缺乏公眾參與機(jī)制。如，在發(fā)改立項(xiàng)中，缺少對(duì)公眾參與的費(fèi)用預(yù)算而更多地體現(xiàn)項(xiàng)目施工成本，在項(xiàng)目驗(yàn)收中也未將公眾參與納入考核評(píng)價(jià)體系；街道社區(qū)作為實(shí)施主體出于項(xiàng)目進(jìn)度、社會(huì)維穩(wěn)等方面的考慮，難以真正深入社區(qū)一線聽取和解決居民們的需求；代建企業(yè)往往只具有大型工程項(xiàng)目的實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，缺乏組織社區(qū)居民與社會(huì)公眾參與的經(jīng)驗(yàn)，難以捕獲和落實(shí)社區(qū)居民的多元需求。

公眾參與的缺失嚴(yán)重影響社區(qū)微更新的質(zhì)量：一方面，社區(qū)空間改造“低質(zhì)化”。城中村公共空間各具特色，基層民眾的改造需求及解決途徑也有所不同，目前工程式、批量式改造往往難以體現(xiàn)社區(qū)的特色和本地居民的訴求，空間提升的特色化和精細(xì)化不足。另一方面，普通民眾作為空間的使用者，由于前期缺乏參與，居民認(rèn)同度不高，對(duì)建成設(shè)施缺少共同維護(hù)的意識(shí)與規(guī)則，造成基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)的“短期化”。改造提升后的公共設(shè)施破壞現(xiàn)象嚴(yán)重，如存在消防通道隨意占用、新建道路私設(shè)地鎖、新刷墻面亂貼廣告、私排餐廚污水等現(xiàn)象，公共環(huán)境的改善難以持續(xù)，整治效果大打折扣。

更為重要的是，這種模式不可避免地對(duì)承租人等弱勢群體造成負(fù)面影響。作為城中村空間的真正使用者，這些弱勢群體在城中村綜合治理中缺乏話語權(quán)，他們的生活和發(fā)展訴求均難以體現(xiàn)在更新過程中。同時(shí)，空間升級(jí)后，租金勢必有所上升，因此，如何在綜合治理中有效利用市場力量，同時(shí)又能合理控制城市的綜合成本、盡最大程度保障外來人口的生存權(quán)益，是城市政府面臨的巨大挑戰(zhàn)。

(二)市場主導(dǎo)型——“萬村計(jì)劃”

在長租公寓高歌猛進(jìn)的背景下，萬科集團(tuán)于2017年正式啟動(dòng)“萬村計(jì)劃”，成立專項(xiàng)公司，通過先承租后改造的方式對(duì)城中村進(jìn)行精細(xì)化運(yùn)營。短短兩三年，萬科已經(jīng)進(jìn)駐深圳60余個(gè)城中村，簽約2000多棟房源，以高于市場價(jià)的租金和城中村業(yè)主簽約，改造升級(jí)后交付萬科長租公寓品牌“泊寓”進(jìn)行統(tǒng)一運(yùn)營出租。然而，由于龍華清湖村周邊大量富士康員工反對(duì)房租上漲，這一計(jì)劃于2018年中全面暫停，并于2019年最終失敗。萬科宣布“萬村計(jì)劃”違約，自動(dòng)放棄在坪山、光明已經(jīng)簽約的城中村房源，并主動(dòng)和房東協(xié)商關(guān)于違約賠付事宜。

應(yīng)該說，“萬村計(jì)劃”的折戟是市場瘋狂擴(kuò)張的自我矯正，表明長租公寓的發(fā)展受制于片區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平及承租人口的購買力，尤其是深圳核心城區(qū)以外區(qū)域尚未形成足夠的市場支撐。但其更深層次的原因在于，城中村社區(qū)的微更新涉及多方利益，治理成本巨大，僅靠市場主體單槍匹馬難以為繼，成本與收益難以平衡。由于涉及到很多利益相關(guān)方，改造工程難以順暢推進(jìn)，簽約容易開工難，且不確定性很大，清客、拆除、城市管理、消防等每個(gè)環(huán)節(jié)都步履維艱。沒有政府的信用背書，市場主體難以取得村民和租客信任，信息成本和交易成本很大。一些村民認(rèn)為，如果不接受萬科統(tǒng)租，政府原地拆遷重建的可能性更大，且房子交給萬科意味著將長期失去自由支配權(quán)限。此外，萬科對(duì)城中村的改造投入了大量的資金，但由于工程進(jìn)度遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上擴(kuò)張的速度，萬科每月需要支付的資金高達(dá)數(shù)億元，而回流的租金收入?yún)s極其少，資金回流周期太長。

如果說改造進(jìn)度和成本收益尚在萬科本身的可控范圍，那么“趕走社會(huì)底層、變相漲租”等社會(huì)質(zhì)疑卻是萬科始料未及且難以應(yīng)對(duì)的。如龍華清湖村的主要居住群體為富士康員工等低收入群體，盡管改造前的租住空間品質(zhì)不高，但是貴在租金不高、可以承受。改造后，“泊寓”配置了公共大廳、書吧、觀影區(qū)、共享廚房等配套，部分地方還植入社區(qū)商業(yè)、產(chǎn)業(yè)辦公、教育培訓(xùn)等服務(wù)內(nèi)容，這些投入成本最終將轉(zhuǎn)換為租金并傳導(dǎo)至租客身上。相比農(nóng)民房的定價(jià)，同地段改造后的公寓租金至少提高500 元/月以上，這些漲幅對(duì)于企業(yè)而言極為正常，對(duì)于城市白領(lǐng)來說也不敏感，但對(duì)于低收入打工群體，哪怕是100 元的漲幅，也許就是生活不可承受之重。[5]因此，對(duì)萬科進(jìn)村改造的焦慮演變成了一場集體維權(quán)，并上升為社會(huì)的口誅筆伐和集體征討。

(三)單向度治理模式的反思

社區(qū)微更新本質(zhì)上是一種社區(qū)治理實(shí)踐，上述兩種模式盡管極為不同，但依然存在共性——單純依靠政府或市場力量進(jìn)行社區(qū)微更新，這種單向度治理模式有悖于社區(qū)營造多元共治的導(dǎo)向。

其中，城中村綜合治理是以政府為主導(dǎo)的單向度治理模式，代表了我國目前主流的社區(qū)微更新模式，其暴露出來的問題具有一定的普遍性。這種困境主要源于我國基層治理中行政主導(dǎo)的強(qiáng)大慣性。長期以來，我國“強(qiáng)政府—弱社會(huì)”的格局一直未能得到根本改變，政府依舊掌握著絕大多數(shù)資源，社會(huì)相對(duì)貧弱，因此基層治理資源主要依據(jù)行政主導(dǎo)的科層制治理原則進(jìn)行配置和使用。社區(qū)微更新涉及大量的公共財(cái)政資源，依據(jù)科層制主導(dǎo)的專業(yè)主義工作邏輯被配置在各個(gè)職能部門中，并通過層層流轉(zhuǎn)至基層政府。負(fù)責(zé)社區(qū)微更新實(shí)施的基層政府，既難以從專業(yè)的角度較好地使用這些資源和保障工程質(zhì)量，更難以將這些條狀的零散化資源整合到社區(qū)治理實(shí)踐中，發(fā)動(dòng)社區(qū)居民和社會(huì)組織的參與，從而影響了社區(qū)微更新的質(zhì)量。

而“萬村計(jì)劃”則是市場力量在社區(qū)微更新中單向度參與的失敗案例。在這場微更新實(shí)踐中，萬科自始至終唱的是獨(dú)角戲，缺乏政府支持，村民和承租人也游離在改造計(jì)劃之外，社會(huì)組織、設(shè)計(jì)精英更是不見蹤跡。缺乏政府的加持不但極大增加了其改造成本，而且也失去改造的合法性。當(dāng)萬村計(jì)劃危及承租人的生存權(quán)益進(jìn)而引發(fā)社會(huì)爭議時(shí)，它無法像拆除重建類的城市更新項(xiàng)目有法規(guī)政策的實(shí)施保障，更不可能由政府出面包攬清租工作，反而被政府叫停。與其說這是一場計(jì)劃，不如說是一場實(shí)驗(yàn)，即檢驗(yàn)資本主導(dǎo)的大規(guī)模社區(qū)微更新模式是否可行。雖然“萬村計(jì)劃”客觀上改善了城中村社區(qū)的環(huán)境，為部分都市白領(lǐng)提供了良好的居住空間與公共空間，但是資本的終極目的是獲利，公共空間打造只是其手段，且時(shí)刻承受著市場運(yùn)營的巨大風(fēng)險(xiǎn)，也給社區(qū)營造帶來巨大的不確定性。這就決定了資本在社區(qū)微更新和社區(qū)營造中可以成為一支參與力量但不能是主導(dǎo)力量。

四、多元共治模式：邁向社區(qū)營造的社區(qū)微更新

社區(qū)微更新單向度治理模式的失敗，意味著必須以社區(qū)營造為導(dǎo)向，遵循政府、市場、社區(qū)、各類社會(huì)組織與居民共同參與的多元共治模式，走自上而下和自下而上相結(jié)合的路徑。從深圳實(shí)踐來看，隨著社區(qū)權(quán)力體系的逐步打開和多元力量的深度參與，深圳社區(qū)微更新也呈現(xiàn)出多元共治的模式，同時(shí)，因參與主體、組合方式、具體機(jī)制的不同而形成不同的微更新類型。

(一)政府+設(shè)計(jì)精英+企業(yè)——南頭古城改造

南頭古城位于深圳市南山區(qū)，距今已有1700余年，是深圳乃至廣東歷史的重要發(fā)端。隨著城市的快速發(fā)展，古城逐漸被城中村淹沒，僅剩余城門、街巷格局及殘留零星的歷史建筑，成為“歷史古城與當(dāng)代城中村社區(qū)的共生體”[6]。由于南頭古城獨(dú)特的歷史文化價(jià)值和復(fù)雜的社會(huì)空間關(guān)系，深圳從2017年開始探索政府主導(dǎo)下的以古城保護(hù)和文化復(fù)興為目標(biāo)的社區(qū)微更新實(shí)踐，主要經(jīng)歷了兩個(gè)階段：

一是政府主導(dǎo)、學(xué)界精英推動(dòng)的探索階段。2017年，政府利用深港建筑及城市設(shè)計(jì)雙年展遴選展場空間的契機(jī)，由專業(yè)團(tuán)隊(duì)提出南頭古城的漸進(jìn)式保護(hù)改造方案，對(duì)古城的市政基礎(chǔ)設(shè)施、公共文化空間進(jìn)行了系統(tǒng)提升，增加了公共空間的辨識(shí)度和趣味性，再現(xiàn)了傳統(tǒng)歷史風(fēng)貌，提高了古城的知名度和歷史文化價(jià)值。但由于對(duì)私人空間改造力度較小，雖然形成了短期的文化熱點(diǎn)，但并沒有充分調(diào)動(dòng)起社區(qū)居民的持續(xù)參與熱情。盡管如此，這一系列探索點(diǎn)燃了政府改造南頭古城的決心，也為后期的更新實(shí)施奠定了較好的基礎(chǔ)。

二是政府主導(dǎo)、市場實(shí)施、村民參與的實(shí)施階段。2019年，南山區(qū)成立了南頭古城保護(hù)與利用項(xiàng)目工作小組，南頭古城“蝶變重生計(jì)劃”正式啟動(dòng)，由區(qū)各職能部門參與統(tǒng)籌組織工作，由萬科集團(tuán)執(zhí)行落實(shí)。一方面，政府主導(dǎo)規(guī)劃改造方式，通過統(tǒng)一回租方式與股份公司及其村民物業(yè)進(jìn)行合作改造，政府組成專門的租賃談判小組，挨家挨戶做村民工作。另一方面，企業(yè)作為古城配套服務(wù)的提供者和運(yùn)營者，全面參與建設(shè)運(yùn)營以及長效自我更新，在延續(xù)古城格局和歷史環(huán)境文脈要素、尊重城中村特性、關(guān)注原居民生活習(xí)慣的前提下，探索出一種適合南頭古城的社區(qū)微更新模式。

從社區(qū)營造的視角來看，南頭古城改造有幾大亮點(diǎn)值得挖掘：一是從發(fā)起者來看，正是學(xué)界精英的呼吁和推動(dòng)，才使得政府和社會(huì)開始重視古城保護(hù)和文化復(fù)興，并吸引了一大批建筑設(shè)計(jì)類的專業(yè)團(tuán)隊(duì)參與到古城保護(hù)性改造中。二是從居民參與來看，其參與熱情得到一定程度的激發(fā)，在第一階段公共空間優(yōu)化上，與雙年展的設(shè)計(jì)團(tuán)隊(duì)有了實(shí)質(zhì)的互動(dòng)，在第二階段自身物業(yè)的改造提升上，和政府、企業(yè)也有了深度的溝通。正是設(shè)計(jì)精英和居民的深度參與，使得該種微更新模式避免了普通綜合整治模式帶來的弊端，空間呈現(xiàn)出古城自身的特色，又能夠較好地體現(xiàn)居民的改造需求，并形成了文化、商業(yè)和居住的有機(jī)生態(tài)。三是從市場力量來看，大品牌的企業(yè)團(tuán)隊(duì)深度參與到空間的管理運(yùn)營中，也使得古城的公共設(shè)施得到較好的維護(hù)和管理。

盡管如此，南頭古城改造仍有一定的局限性：一是由于其獨(dú)特的歷史文化價(jià)值，其改造模式不太具有可復(fù)制性。二是公眾參與不均衡，古城承租人群主要是餐飲、零售、家政、快遞等服務(wù)業(yè)從業(yè)人員、年輕的企業(yè)白領(lǐng)以及少量原村民，而目前參與對(duì)象主要局限于村民，其他人群幾乎缺席。三是對(duì)承租群體的生存空間有一定的影響。隨著南頭古城的改造逐步從公共空間轉(zhuǎn)向村民物業(yè)，低成本的居住空間正在逐步士紳化，整體的租金已經(jīng)開始穩(wěn)步上漲。雖然再次更新后的物業(yè)可能納入政府的政策性住房統(tǒng)一管理，但保障對(duì)象能否覆蓋到更新前低收入群體尚有待觀察。

(二)社區(qū)+政府+設(shè)計(jì)精英——較場尾改造

較場尾村位于深圳市東部的大鵬新區(qū)，背山面海、沙質(zhì)柔軟，長期以來偏安一隅，傳統(tǒng)村落格局得以保存。隨著生態(tài)旅游價(jià)值的不斷提升，一些海上運(yùn)動(dòng)愛好者租住村民住宅進(jìn)行改造，拉開了民宿旅游業(yè)發(fā)展的序幕。然而，這種自下而上的無序發(fā)展引發(fā)了海水污染、亂搭亂建、海灘垃圾堆積等問題，導(dǎo)致公共空間不斷惡化，基礎(chǔ)設(shè)施難以為繼。對(duì)此，基層政府曾試圖將其列入城市更新單元，由市場主體介入建成高端酒店和住宅區(qū)。由于該種改造方式難以保有產(chǎn)權(quán)且失去可持續(xù)的出租收益，該計(jì)劃遭到原村民的強(qiáng)烈抵制。與此同時(shí)，考慮到酒店建設(shè)對(duì)生態(tài)及安全限制區(qū)的負(fù)面影響[7]，城市政府否決了拆除重建的方式，決定采取“上下結(jié)合”的有機(jī)更新方式，最終取得社區(qū)空間效益和社會(huì)效益的雙豐收：一方面，社區(qū)在提升公共空間和環(huán)境品質(zhì)的同時(shí)，基本保留了原有城中村的空間肌理，維持了人居環(huán)境與山海資源的和諧共生，從而成為深圳民宿旅游、網(wǎng)紅打卡的勝地；另一方面，原村民紛紛從事民宿經(jīng)營，游客人數(shù)不斷增長，2019年游客破500萬人次，物業(yè)的租金提升了十余倍，旅游收入每年數(shù)億元，景觀資源的社會(huì)經(jīng)濟(jì)價(jià)值得以充分發(fā)揮。

盡管較場尾的獨(dú)特地緣優(yōu)勢和后發(fā)優(yōu)勢并不多見，但它依然提供了社區(qū)主體和政府、社會(huì)組織、設(shè)計(jì)精英合力推進(jìn)、“上下結(jié)合”的社區(qū)營造樣本。

首先，社區(qū)具有較強(qiáng)的主體作用和集體行動(dòng)能力。在政府、社會(huì)組織、社會(huì)精英的加持下，社區(qū)開啟了主動(dòng)保護(hù)自我生存的土地、自主創(chuàng)造共同生活環(huán)境的行動(dòng)。社區(qū)堅(jiān)持走自我更新的民宿經(jīng)濟(jì)發(fā)展道路，居民共同抵制大型資本對(duì)社區(qū)空間的強(qiáng)勢改造，避免了開發(fā)商壟斷社區(qū)空間、侵蝕社區(qū)肌理、破壞生態(tài)安全的悲劇，從而保留了特色化、多元化的社區(qū)空間和充滿活力的民宿經(jīng)濟(jì)。同時(shí)，社區(qū)集體還成立了股份公司，并設(shè)立物業(yè)管理、從業(yè)培訓(xùn)、策劃宣傳等部門，以統(tǒng)籌旅游開發(fā)與經(jīng)營，規(guī)范村民的旅游經(jīng)營活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)旅游資源的優(yōu)化配置。

其次，政府強(qiáng)化社區(qū)公共產(chǎn)品供給，補(bǔ)齊自發(fā)式更新的短板。2014年，大鵬新區(qū)將較場尾綜合整治工程作為一號(hào)工程強(qiáng)力推進(jìn)。一是加強(qiáng)整體規(guī)劃，投入1.5億元，系統(tǒng)改造周邊交通設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共活動(dòng)空間，使得其整體環(huán)境和配套設(shè)施得到了極大的提升。二是積極制定公共政策，出臺(tái)《深圳市大鵬新區(qū)民宿管理辦法 (試行) 》，并編制民宿發(fā)展白皮書，以規(guī)范民宿管理市場。三是積極搭建社會(huì)參與平臺(tái)，通過試點(diǎn)民宿設(shè)計(jì)競賽、組織開展駐場設(shè)計(jì)和設(shè)計(jì)工作坊、補(bǔ)貼改造啟動(dòng)資金等方式，鼓勵(lì)建筑師、規(guī)劃師與村民“結(jié)對(duì)子”，引導(dǎo)村民有序開展自下而上的改造實(shí)踐。

再次，社會(huì)組織與設(shè)計(jì)精英積極參與。在政府搭臺(tái)下，城市設(shè)計(jì)促進(jìn)中心②、較場尾民宿行業(yè)協(xié)會(huì)、土木再生協(xié)會(huì)等社會(huì)組織以及建筑師們紛紛加入，將優(yōu)秀的設(shè)計(jì)思想和智力成果持續(xù)注入社區(qū)微更新進(jìn)程中。如，城市設(shè)計(jì)促進(jìn)中心開展創(chuàng)新型設(shè)計(jì)活動(dòng)，并引入“建筑師顧問團(tuán)”，讓建筑師與居民充分交流。36位專業(yè)建筑師向居民科普設(shè)計(jì)、充分了解改造需求，并提供專業(yè)設(shè)計(jì)方案。較場尾民宿行業(yè)協(xié)會(huì)管理整個(gè)片區(qū)民宿的商業(yè)運(yùn)作，合理分配客源，避免居民之間的惡性競爭。土木再生協(xié)會(huì)作為社區(qū)微更新的總建筑師，提供專業(yè)技術(shù)咨詢，把控社區(qū)總體風(fēng)貌特色和公共空間設(shè)計(jì)。

(三)政府+設(shè)計(jì)精英+社區(qū)——“社區(qū)共建花園”

深圳市從2019年開始推進(jìn)“社區(qū)共建花園”計(jì)劃， 2020和2021年又分別選取了120個(gè)花園小區(qū)和城中村推進(jìn)。和前文所述的其他社區(qū)微更新模式相比，這種模式對(duì)社區(qū)空間的改造力度最小，以社區(qū)公共綠色空間為載體，調(diào)動(dòng)專業(yè)力量、社會(huì)組織、社區(qū)居民等力量，以共商共建、共治共享方式進(jìn)行園藝活動(dòng)和社區(qū)環(huán)境提升。

共建花園模式的核心特征是“共建”，與傳統(tǒng)的以政府為主導(dǎo)、按照基建流程實(shí)施、以財(cái)政投資為主的公園項(xiàng)目建設(shè)有很大的不同：從參與力量來看，社區(qū)共建花園由政府、企業(yè)、社會(huì)組織、專業(yè)人士和公眾共同參與；從項(xiàng)目流程來看，將公眾參與納入到調(diào)研、設(shè)計(jì)、建造后期運(yùn)營維護(hù)以及評(píng)價(jià)監(jiān)督的全程；從資金來源來看，企業(yè)、社會(huì)組織或個(gè)人等都可提供資金支持，同時(shí)可提供物資、場地、人力或技術(shù)支持?！肮步ā必灤┯诠步ɑ▓@從籌備、建造和運(yùn)營的全過程(詳見圖1)，其中，市、區(qū)城管部門負(fù)責(zé)倡導(dǎo)建設(shè)理念、統(tǒng)籌政策計(jì)劃、組織評(píng)優(yōu)評(píng)先、開展培訓(xùn)指導(dǎo)；街道社區(qū)負(fù)責(zé)組織居民參與、組建建設(shè)運(yùn)營團(tuán)隊(duì)、制定共建計(jì)劃、確定共建單位、落實(shí)建設(shè)運(yùn)營方案；學(xué)校、企事業(yè)單位組織師生員工參與花園設(shè)計(jì)、建造與運(yùn)營；社會(huì)組織開展資金募集，參與建造和運(yùn)營團(tuán)隊(duì)，開展宣傳、培訓(xùn)和指導(dǎo)，協(xié)助社區(qū)動(dòng)員公眾、義工持續(xù)參與，設(shè)計(jì)配套服務(wù)等。

圖1 深圳市社區(qū)共建花園籌備建造和運(yùn)維流程圖

值得注意的是，這種微更新模式主要局限于景觀提升，涉及的資金量相對(duì)較小，更新的內(nèi)容、可調(diào)動(dòng)的資源相對(duì)較小，其社會(huì)影響力目前仍相對(duì)較弱。同時(shí)，“共建花園”的推廣亦存在不少挑戰(zhàn)，如缺乏兼具景觀設(shè)計(jì)和組織居民參與能力的專業(yè)運(yùn)營團(tuán)隊(duì)，部門聯(lián)動(dòng)、協(xié)同高效工作機(jī)制不完善，資金渠道以政府為主、社會(huì)資金占比不高，后續(xù)運(yùn)費(fèi)管理機(jī)制不健全等。

盡管如此，這種模式將“共建”作為制度安排的核心，為多元主體全過程參與社區(qū)營造提供了一種可行的路徑。如羅湖區(qū)高嘉花園是深圳市最早的居民自發(fā)的“共建花園”， 居民們 “拖家?guī)Э凇睂⒒▓@建設(shè)變成親子活動(dòng)，在此基礎(chǔ)上，政府引入營造團(tuán)隊(duì)將花園升級(jí)為“時(shí)尚叮當(dāng)小花園”，不但為社區(qū)提供寶貴的綠色公共空間，讓市民有機(jī)會(huì)感受自然的美和價(jià)值，也變成了連接鄰里街坊人情味道的紐帶，從而強(qiáng)化了社區(qū)凝聚力。同時(shí)，共建花園構(gòu)建了共治社區(qū)與服務(wù)社會(huì)的平臺(tái)，培育合作互動(dòng)、志愿服務(wù)、尊重多樣性和創(chuàng)造生態(tài)意識(shí)的價(jià)值觀。如羅湖區(qū)黃貝街道針對(duì)因深港兩地疫情管制無法到香港讀書的跨境學(xué)童，在婦女兒童活動(dòng)中心屋頂開辟了跨境學(xué)童家庭參與的共建花園。孩子們?nèi)∶叭萑凇?，意為“包容”和“融合”，為深港兩地的社?huì)融合提供新的路徑。

(四)政府+設(shè)計(jì)精英+社工機(jī)構(gòu)——“大和社工村”

“大和社工村”位于深圳龍華區(qū)。在基層政府、設(shè)計(jì)組織和社工機(jī)構(gòu)的共同推動(dòng)下，大和社區(qū)從一個(gè)典型的城中村蛻變成社區(qū)營造的典范。其中，區(qū)民政局和街道辦等基層政府部門的全程加持，社工機(jī)構(gòu)的專業(yè)視角與助力社區(qū)的實(shí)踐，設(shè)計(jì)組織極富創(chuàng)造力的設(shè)計(jì)方案和強(qiáng)大的溝通力，以及社區(qū)居民由此被激發(fā)出來的治理活力，都是其成功不可或缺的因素。三年來，社區(qū)微更新主要經(jīng)歷了以下階段[8]：

第一階段是由政府與社工機(jī)構(gòu)共同打造社工站。2018年，基層政府將一棟民房改造成名為“社工村”小院的社工站，作為專業(yè)社工的研學(xué)、創(chuàng)新、服務(wù)的實(shí)踐基地，并以此推動(dòng)以空間為載體的社區(qū)營造。一年多內(nèi)，社工村招募了15家社工機(jī)構(gòu)30名社工，集聚了社區(qū)營造精英，形成了一支跨學(xué)科的專業(yè)社區(qū)營造團(tuán)隊(duì)，同時(shí)通過聯(lián)動(dòng)社區(qū)的網(wǎng)格員和居委會(huì)開展包樓服務(wù)，形成一張服務(wù)至微的黨群“戶聯(lián)網(wǎng)”。

第二階段是設(shè)計(jì)精英與社工機(jī)構(gòu)推動(dòng)社區(qū)營造。設(shè)計(jì)組織“草圖營造”加入到社工村，在深入社區(qū)問需的同時(shí)，積極與基層政府及施工方對(duì)接城中村綜合治理項(xiàng)目，提出改造方案，從而使社區(qū)營造有了更多的資源和解決路徑。隨后，社工協(xié)會(huì)、“草圖營造”與15家社工機(jī)構(gòu)舉辦了“百腦會(huì)”，將社會(huì)工作的豐富需求具象化，并形成了龍華社工街的雛形，同時(shí)通過頭腦風(fēng)暴吸納了社會(huì)治理、景觀設(shè)計(jì)的專家們的諸多建議。更為重要的是，這些在地化的社會(huì)組織積極發(fā)動(dòng)居民打造公共空間，如游說居民自愿讓出車位，將自家庭院打開，騰出更多寶貴的社交、文化藝術(shù)、環(huán)保的公共空間，打造星空瓶蓋墻、雨水花園、彩繪故事墻，建設(shè)社區(qū)兒童游憩場所、以女性群體為主的戶外會(huì)客廳以及以青工為主的花園等。

第三階段是發(fā)動(dòng)居民參與實(shí)現(xiàn)共建共治共享。社工機(jī)構(gòu)、公益商家聯(lián)盟以及熱心居民成立共治議事會(huì)，共同推動(dòng)街區(qū)后期的運(yùn)營和維護(hù)。發(fā)動(dòng)居民、幼兒園認(rèn)領(lǐng)社工街上的172種植物，組織小學(xué)生舉辦寒假“路上觀察工作坊”，發(fā)動(dòng)社區(qū)居民成立 “戶外讀書巷”，并策劃了十多場“留深過年”活動(dòng)來服務(wù)留深過年的居民。同時(shí)，黨員社工和居民元宵節(jié)在社工街上“擺攤”，區(qū)兩新組織黨工委、社會(huì)組織黨委也把黨史學(xué)習(xí)教育課堂開在了社工村。社工村不僅成為社區(qū)本地居民休閑交流的場所，也成為基層黨組織、社會(huì)組織、社會(huì)工作者相互交流，共同實(shí)踐的空間，甚至成為網(wǎng)紅打卡點(diǎn)。

五、小結(jié)與啟示

至此，本文依據(jù)參與主體的互動(dòng)關(guān)系將深圳社區(qū)微更新實(shí)踐劃分為兩大模式：單向度治理模式和多元共治模式，同時(shí)以社區(qū)營造為導(dǎo)向，對(duì)兩大模式中不同類型的微更新實(shí)踐作出剖析與評(píng)價(jià)。為便于比較分析，本文對(duì)不同主體的參與程度分別進(jìn)行了賦值(參與度從0—5，數(shù)值越高參與度較強(qiáng)，反之較弱)。

(一)社區(qū)微更新要摒棄單向度治理模式，堅(jiān)持多元共治模式

從深圳社區(qū)微更新來看，兩種模式在各主體的參與得分上高低立現(xiàn)(詳見表1及圖2)：單向度模式兩種類型的整體得分較低，且多元主體的參與均嚴(yán)重不足，離社區(qū)營造還有很大差距；多元共治模式四種類型的整體得分均顯著高于前者，由于充分調(diào)動(dòng)了多元主體力量，較好促進(jìn)了社區(qū)營造與共同體建設(shè)，也取得了較好的治理成效。從實(shí)施范圍及影響力來看，單向度治理模式中的城中村綜合治理涉及面廣、投入巨量的公共財(cái)政，因此影響力也是最大的。而多元共治的四種類型中有三類屬于點(diǎn)狀的個(gè)案實(shí)踐，另一類社區(qū)共建花園則影響力較為有限，雖然形成一定的推廣規(guī)模但仍未完全鋪開?？梢?，深圳社區(qū)微更新的多元共治模式仍處于起步探索階段，尚未成為全社會(huì)的共識(shí)，更未上升為全市的制度安排。因此，必須加快推動(dòng)社區(qū)微更新模式的轉(zhuǎn)型，糾正依靠政府或市場力量的單向度治理模式，從多元共治模式的實(shí)踐類型中總結(jié)提煉出可以復(fù)制推廣的經(jīng)驗(yàn)，并上升為一系列制度安排。

表1 不同類型社區(qū)微更新中各主體的參與度(數(shù)值越大參與度較強(qiáng)，反之越弱)

圖2 不同類型社區(qū)微更新各主體參與度的雷達(dá)圖

(二)社區(qū)微更新要堅(jiān)持積極適度的政府主導(dǎo)，有所為有所不為

從深圳社區(qū)微更新實(shí)踐來看，政府的主導(dǎo)作用非常鮮明，除萬村計(jì)劃的其他五種類型中，政府在政策制定、規(guī)劃計(jì)劃、經(jīng)費(fèi)投入、平臺(tái)搭建、進(jìn)度管控、激勵(lì)監(jiān)管等方面都起到十分關(guān)鍵的作用。以萬科參與的兩個(gè)社區(qū)微更新類型對(duì)比來看，南頭古城改造成功的關(guān)鍵在于政府的有力支持，而萬村計(jì)劃流產(chǎn)的關(guān)鍵也在于缺少政府支持?？v觀臺(tái)灣、日本等地區(qū)以空間為切口的社區(qū)營造，均離不開政府的有效介入。在我國大陸地區(qū)，政府在社區(qū)微更新的主導(dǎo)作用更是一個(gè)必經(jīng)的過程，在初期“自上而下”的成分必將多于“自下而上”的成分，而社會(huì)力量和社區(qū)目前尚難以承擔(dān)起這一重任。同時(shí)，政府的主導(dǎo)作用不能代替多元力量的參與，政府應(yīng)當(dāng)積極轉(zhuǎn)變單向管治、包攬一切的傳統(tǒng)思維，要敢于、善于打破既有封閉的權(quán)力體系，進(jìn)一步向社會(huì)力量、社區(qū)居民開放更多的參與空間。

(三)社區(qū)微更新要推動(dòng)社會(huì)力量的協(xié)同參與，拓展參與渠道

從深圳社區(qū)微更新的實(shí)踐來看，資本和市場的確是社區(qū)微更新的重要力量，但在社區(qū)營造中它不可能單槍匹馬，必須加強(qiáng)對(duì)其引導(dǎo)和控制，與政府及社會(huì)主體相互協(xié)作。值得注意的是，設(shè)計(jì)精英在社區(qū)微更新中扮演著十分重要的作用，在深圳四種微更新類型中均有深度參與，他們能夠更加積極有效地捕獲居民需求，提供人性化、專業(yè)化的空間解決方案，提升社區(qū)公共空間建設(shè)品質(zhì)。必須高度重視設(shè)計(jì)精英在社區(qū)營造的天然優(yōu)勢，進(jìn)一步拓寬這一群體的參與渠道。相比而言，其他社會(huì)組織在社區(qū)微更新的參與則相對(duì)較弱。社區(qū)微更新以空間為切口，普通社會(huì)組織往往缺乏相關(guān)的專業(yè)技術(shù)手段，往往難以在社區(qū)微更新中發(fā)揮作用。而大和社工村和共建花園的成功實(shí)踐說明，社會(huì)組織可以和設(shè)計(jì)精英深度合作，將空間技術(shù)與社會(huì)關(guān)懷充分融合，實(shí)現(xiàn)1+1>3的效果。

(四)社區(qū)微更新要激發(fā)社區(qū)居民的主體意識(shí)，提升參與的廣度和深度

社區(qū)營造的本質(zhì)是讓人民當(dāng)家作主，是實(shí)現(xiàn)社區(qū)賦權(quán)、人民賦權(quán)的過程。由于我國社區(qū)發(fā)展長期存在主體意識(shí)與社區(qū)參與雙重不足的問題，因此往往需要依靠政府和社會(huì)力量的托舉，從外部去激發(fā)其主體意識(shí)與參與活力。從深圳社區(qū)微更新實(shí)踐來看，除了較場尾改造中社區(qū)呈現(xiàn)較強(qiáng)的主體意識(shí)，其他五種類型的社區(qū)居民均處于相對(duì)被動(dòng)的狀態(tài)。值得肯定的是，在社區(qū)共建花園和大和社工村兩種類型中，在社區(qū)微更新中后期，社區(qū)居民的主體意識(shí)與活力也被較好地激發(fā)出來。社區(qū)參與在群體上也呈現(xiàn)出鮮明的分化，其中，共建花園由于涵蓋各類型社區(qū)，參與力量具有較為豐富的社會(huì)構(gòu)成，包括社區(qū)居民、師生、機(jī)關(guān)單位員工、企業(yè)員工等多種類型，大和社工村由于在地社會(huì)組織的深度動(dòng)員，承租人群的參與較為活躍。而其他類型的社區(qū)微更新主要涉及城中村社區(qū)，社區(qū)參與局限于原農(nóng)村集體及其村民，外來人口及承租人的參與極為有限。

(五)社區(qū)微更新要與社會(huì)治理充分融合，促進(jìn)基層“整體性”治理

傳統(tǒng)的基層治理是科層化、條狀治理模式，社區(qū)空間更新與社會(huì)治理往往被人為切割在不同部門，導(dǎo)致基層治理的“碎片化”。在學(xué)術(shù)上，要進(jìn)一步推進(jìn)空間研究與社會(huì)治理研究的整合，加強(qiáng)學(xué)科間的對(duì)話與合作，強(qiáng)化社區(qū)營造的多學(xué)科參與，為基層的“整體性”治理提供更多的理論支撐。在實(shí)踐中，應(yīng)切實(shí)將社區(qū)空間的微更新作為基層治理的重要切口，進(jìn)一步革新基層治理理念，在頂層設(shè)計(jì)、機(jī)構(gòu)職能優(yōu)化、發(fā)改立項(xiàng)、項(xiàng)目運(yùn)營、隊(duì)伍建設(shè)、社會(huì)力量整合等方面，積極推進(jìn)空間與社會(huì)的充分融合，以整體性治理來提升基層治理體系和基層治理能力的現(xiàn)代化。

注釋：

①根據(jù)深圳市城市更新“十三五”規(guī)劃，拆除重建與綜合整治用地比例控制在4:6，其中，綜合整治方式主要基于現(xiàn)有建筑內(nèi)部及社區(qū)環(huán)境的優(yōu)化提升，同時(shí)將空間改造納入基層治理的范圍，與消除安全隱患、規(guī)范人口管理、完善公共服務(wù)等進(jìn)行統(tǒng)籌治理。

②EPC(Engineering Procurement Construction)是指公司受業(yè)主委托，按照合同約定對(duì)工程建設(shè)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、采購、施工、試運(yùn)行等實(shí)行全過程或若干階段的承包。

③深圳市城市設(shè)計(jì)促進(jìn)中心是深圳城市規(guī)劃主管部門下屬相對(duì)獨(dú)立運(yùn)作的公共非營利機(jī)構(gòu)，作為事業(yè)機(jī)構(gòu)的一種改革探索，逐漸成長為獨(dú)立的社會(huì)組織。