李智超，于 翔

(1.上海交通大學(xué) 國際與公共事務(wù)學(xué)院，上海 200030；2.華東政法大學(xué) 政治學(xué)與公共管理學(xué)院，上海 201620)

一、問題提出

目前，學(xué)界對(duì)中國城市管理的研究主要集中在城市管理的體制機(jī)制、城市風(fēng)險(xiǎn)的防范與化解、城市管理的技術(shù)路徑、城市群發(fā)展與區(qū)域合作治理等領(lǐng)域。在城市管理體制機(jī)制方面，現(xiàn)有研究主要涉及城市管理綜合執(zhí)法的權(quán)限劃分[2]與體制改革[3]，城市財(cái)政體制、土地制度等在城市化進(jìn)程中的作用[4]；回顧城市基層治理制度的變遷[5]；總結(jié)城市更新的方向與重點(diǎn)[6]等；在城市風(fēng)險(xiǎn)的防范與化解方面，主要包括轉(zhuǎn)型城市風(fēng)險(xiǎn)的制度性起源[7]、城市危機(jī)的轉(zhuǎn)化[8]與韌性城市建設(shè)[9]；在城市管理的技術(shù)路徑方面，數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的精細(xì)治理[10]、智慧城市的政策擴(kuò)散[11]、數(shù)字孿生技術(shù)[12]、技術(shù)驅(qū)動(dòng)與嵌入治理[13]等受到關(guān)注；在城市群發(fā)展與區(qū)域合作治理領(lǐng)域，有學(xué)者將城市群視為一種新的國家治理單元[14]，也有學(xué)者關(guān)注到區(qū)域合作對(duì)縮小城市經(jīng)濟(jì)差距的重要作用[15]；在城市管理的文獻(xiàn)計(jì)量領(lǐng)域，已經(jīng)有學(xué)者就生態(tài)城市的研究進(jìn)展[16]、智慧城市的演進(jìn)歷程[17]等方面展開分析；除此之外，也有學(xué)者試圖從整體上總結(jié)和闡述中國城市管理的發(fā)展邏輯[18]和城市治理能力與體系建設(shè)。[19]

綜合來看，現(xiàn)有研究大多針對(duì)城市管理中某一方面的政策或單一區(qū)域的樣本進(jìn)行考察，針對(duì)城市管理體系歷程與政策變遷的研究也是以定性研究為主。因而，有必要以文獻(xiàn)計(jì)量的方式，全面回顧和檢視我國城市管理的政策文本，全景展現(xiàn)我國在城市管理領(lǐng)域的政策變遷，從整體層面來審視城市發(fā)展的各階段政策演進(jìn)規(guī)律和發(fā)展趨勢(shì)。本文探討的核心問題為：以《城市規(guī)劃條例》的出臺(tái)為起點(diǎn)，梳理1984年以來我國圍繞城市管理主要出臺(tái)了哪些政策，這些政策文本所呈現(xiàn)的內(nèi)容有何特征，城市管理政策在時(shí)間序列上呈現(xiàn)怎樣的演變邏輯，不同時(shí)期城市政策文本的主題聚焦點(diǎn)有哪些內(nèi)容，政策范式的轉(zhuǎn)變呈現(xiàn)怎樣的特點(diǎn)等。

二、研究方法與數(shù)據(jù)來源

(一)研究方法

為全面深入地把握我國城市管理政策的發(fā)展脈絡(luò)，本研究采用文獻(xiàn)計(jì)量方法，以期獲得相對(duì)客觀、可檢驗(yàn)、可再現(xiàn)的分析結(jié)果。[20]政策文獻(xiàn)計(jì)量研究主要是從政策文本數(shù)據(jù)庫中獲取資料，以政策文本為研究對(duì)象，研究特定領(lǐng)域的大規(guī)模政策文獻(xiàn)，探究政策擴(kuò)散路徑、政策演變規(guī)律或發(fā)展趨勢(shì)等。[21]政策文獻(xiàn)計(jì)量研究運(yùn)用共詞分析、網(wǎng)絡(luò)分析等工具，挖掘政策主體之間的合作網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)、政策差異或政策演變特征[22]，從而對(duì)大樣本結(jié)構(gòu)化或非結(jié)構(gòu)化的政策文獻(xiàn)進(jìn)行量化分析，為政策變遷研究、政策關(guān)聯(lián)或府際關(guān)系研究[23]等提供新的分析路徑與研究框架。

本文選取1984至2020年我國城市管理政策文獻(xiàn)為分析樣本，運(yùn)用共詞網(wǎng)絡(luò)分析和聚類分析等政策文獻(xiàn)計(jì)量方法，呈現(xiàn)城市管理政策在不同階段的治理模式、管理體制、執(zhí)法體制、管理理念等，進(jìn)而揭示不同時(shí)期政策的演變過程及特征。具體而言，共詞分析是指借助統(tǒng)計(jì)分析手段把高度凝聚文本內(nèi)容中心意思的詞匯看作分析對(duì)象，進(jìn)而將具有一定語義關(guān)聯(lián)或語義相似性、相近性的詞匯組合聚集成一定的群組，每個(gè)詞匯群組可以反映這些文本的關(guān)注重點(diǎn)和聚焦點(diǎn)，進(jìn)而依照這些詞所代表的領(lǐng)域和重點(diǎn)，挖掘其文本背后的主題以及結(jié)構(gòu)的變化。在此基礎(chǔ)上，按照聚類考慮“最大化組間差異，最小化組內(nèi)差異”的原則，對(duì)詞組進(jìn)行分類。最后，根據(jù)高頻次主題詞統(tǒng)計(jì)構(gòu)建不同時(shí)間段的共詞矩陣，借助Ucinet網(wǎng)絡(luò)分析集成軟件進(jìn)行聚類分析，通過Netdraw可視化工具構(gòu)建城市管理政策主題詞共詞網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)圖。

(二)數(shù)據(jù)來源

本文以1984至2020年我國城市管理政策文獻(xiàn)為研究對(duì)象，分析城市管理政策發(fā)展的基本脈絡(luò)，梳理城市管理演變的內(nèi)容與邏輯。本文使用的政策文本主要來自北大法寶政策法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫(https://www.pkulaw.com/)、中央政府官方網(wǎng)站、相關(guān)地方政府官方網(wǎng)站及政策文獻(xiàn)數(shù)據(jù)庫等。具體而言，首先，以北大法寶政策法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫為檢索平臺(tái)，以“城市管理”等為關(guān)鍵詞，搜索相關(guān)政策文本；其次，通過國務(wù)院及各省官方網(wǎng)站進(jìn)行政策數(shù)據(jù)的補(bǔ)充與完善，政策搜集時(shí)間截至2020年12月31日，共計(jì)1523份。為了保證政策數(shù)據(jù)選取的準(zhǔn)確性與代表性，對(duì)文本進(jìn)行整理與分析，去除了領(lǐng)導(dǎo)人講話、年度工作總結(jié)、年度工作規(guī)劃、附屬于文件中的目錄清單以及其他城市管理相關(guān)度不高的政策文本，選取可以直接體現(xiàn)或明確提及城市管理各項(xiàng)措施的政策，包括法律法規(guī)、條例、辦法、指導(dǎo)意見、通知等政策文獻(xiàn)，最終選定政策文本共計(jì)1257份。每一份政策文本都包含政策發(fā)布時(shí)間、政策發(fā)布機(jī)構(gòu)、政策文件名稱、主要內(nèi)容或關(guān)鍵表述、主題詞歸納等信息。

三、我國城市管理政策的基本概況

(一)發(fā)文數(shù)量分析

從發(fā)文數(shù)量看，我國城市管理政策發(fā)文數(shù)量總體呈波動(dòng)上升趨勢(shì)，表明政策關(guān)注度在不斷增加。具體而言，1984年，有關(guān)城市管理或城市規(guī)劃的政策文本才開始出現(xiàn)，但數(shù)量較少，持續(xù)在低水平區(qū)間徘徊。直至1996年之后出現(xiàn)加速上升趨勢(shì)，2007年后政策發(fā)布數(shù)量呈現(xiàn)波動(dòng)增長的態(tài)勢(shì)，但增長速度有所放緩(見圖1)。

2.7.1認(rèn)真做好疫情調(diào)查監(jiān)測(cè)對(duì)本轄區(qū)疫情進(jìn)行深入調(diào)查，對(duì)當(dāng)?shù)匾寻l(fā)生和可能發(fā)生的植物疫情進(jìn)行深入調(diào)查監(jiān)測(cè)，做到早監(jiān)測(cè)、早預(yù)警、早發(fā)現(xiàn)、早控制。同時(shí)，要充分利用廣播、電視、報(bào)刊、板報(bào)、明白紙等多種形式，及時(shí)將防治技術(shù)傳播到千家萬戶，組織農(nóng)戶開展群防聯(lián)治，切實(shí)做到監(jiān)測(cè)預(yù)警到位、信息傳遞到位、技術(shù)指導(dǎo)到位。

圖1 1984—2020年城市管理政策文本數(shù)量圖

在我國，城市管理從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)過渡轉(zhuǎn)型為社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)，沒有成熟的經(jīng)驗(yàn)可供借鑒，相應(yīng)的規(guī)劃建設(shè)也處在萌芽探索階段，1984年國務(wù)院頒發(fā)的《城市規(guī)劃條例》，是新中國成立以來第一份城市建設(shè)相關(guān)的基礎(chǔ)性法規(guī)，有關(guān)城市管理或城市規(guī)劃的政策文本隨后開始陸續(xù)出現(xiàn)。1996年、2003年和2007年中央政府層面分別發(fā)布了《中華人民共和國行政處罰法》《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的決定》《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，促進(jìn)了新一輪與行政執(zhí)法體制創(chuàng)新相關(guān)的法規(guī)政策陸續(xù)出臺(tái)，并為我國城市管理執(zhí)法體制建設(shè)提出了具體行動(dòng)目標(biāo)和政策意見。2012年、2015年和2017年，我國中央層面又分別出臺(tái)了《關(guān)于開展國家智慧城市試點(diǎn)工作通知》《中共中央國務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見》和《城市管理執(zhí)法辦法》，拉開了智慧城市建設(shè)的序幕，并對(duì)城市管理工作做出全面部署。

(二)發(fā)文主體分析

在我國，不同權(quán)力主體發(fā)布的城市管理政策具有不同的政策效力?；诮y(tǒng)計(jì)分析可以發(fā)現(xiàn)，中央層面發(fā)文數(shù)量總計(jì)101份，地方層面發(fā)文總計(jì)1156份，總體上以地方層面的發(fā)文為主。省市兩級(jí)機(jī)構(gòu)發(fā)文數(shù)量明顯多于中央，既體現(xiàn)了地方政府層面對(duì)國家城市管理政策的積極配套和響應(yīng)，也反映了地方政府在城市管理政策實(shí)踐中扮演著相當(dāng)重要的推動(dòng)角色。在不同效力級(jí)別的發(fā)文體系中，第一層級(jí)為法律，效力等級(jí)最高，例如，2007年10月第十屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十次會(huì)議通過的《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，是以加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理、協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)空間布局、改善人居環(huán)境、促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展為目的而制定的法律；第二層級(jí)為意見、通知、公告、決定等規(guī)范性政策文件。城市管理政策背后也體現(xiàn)出“以點(diǎn)帶面”的特點(diǎn)，即遵循由地方試驗(yàn)逐漸推廣至全國的這一過程邏輯。先由某一個(gè)地方實(shí)踐探索，總結(jié)成功的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，經(jīng)由中央認(rèn)可，逐漸提升至法律法規(guī)層面；然后地方政府部門在中央壓力傳導(dǎo)、地方政府間學(xué)習(xí)借鑒或橫向競爭壓力下，因地制宜地制定各自行政轄區(qū)內(nèi)的城市規(guī)劃、建設(shè)或運(yùn)行政策，從而形成政策擴(kuò)散。[24]

通過分析中央層面不同部門圍繞城市管理的發(fā)文情況，結(jié)果顯示住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)文數(shù)量最多(65件)，占比為64.36%，其后分別是國務(wù)院(含國務(wù)院辦公廳在內(nèi)，以下簡稱國務(wù)院，共計(jì)18件)、全國人民代表大會(huì)(含全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)在內(nèi)，以下簡稱全國人大，共計(jì)9件)以國務(wù)院其他部門(國家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局、國家檔案局、司法部、交通運(yùn)輸部、國家發(fā)展改革委等，共計(jì)9件)。其中，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部是聯(lián)合發(fā)文數(shù)量最多的機(jī)構(gòu)，主要與國家發(fā)展和改革委員會(huì)進(jìn)行聯(lián)合發(fā)文。但總體而言，聯(lián)合發(fā)文數(shù)量占比仍然較少。城市管理政策內(nèi)容涉及到了城市規(guī)劃建設(shè)、市容市貌、環(huán)境保護(hù)、市政管理、公共服務(wù)等方面，形成了以國務(wù)院、全國人大、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等為高發(fā)文量主體的發(fā)文結(jié)構(gòu)。政策發(fā)文主體之間聯(lián)系較少，合作網(wǎng)絡(luò)與協(xié)作結(jié)構(gòu)不夠緊密，有待提升合作的深度與廣度。

四、城市管理政策變遷的演進(jìn)階段與政策主題

為更好地梳理我國城市管理政策的變遷趨勢(shì)，本文根據(jù)城市管理政策文獻(xiàn)增長圖譜、重要政策的發(fā)布時(shí)間以及關(guān)鍵事件進(jìn)行政策階段劃分。如圖1所示，我國城市管理政策在增長過程中，有六個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，分別對(duì)應(yīng)一系列關(guān)鍵政策的出臺(tái)，分別是《城市規(guī)劃條例》(1984)、《中華人民共和國行政處罰法》(1996)、《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的決定》(2002)、《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》(2007)、《關(guān)于開展國家智慧城市試點(diǎn)工作通知》(2012)、《城市管理執(zhí)法辦法》(2017)，這幾個(gè)由中央層面出臺(tái)的重要政策文本，統(tǒng)籌和引領(lǐng)了相關(guān)政策文本的補(bǔ)充發(fā)展，完善了我國城市管理政策體系，從而推動(dòng)一定階段內(nèi)城市管理政策關(guān)注點(diǎn)發(fā)生演變?；诖?，本文將以1996年、2002年、2007年、2012年為時(shí)間節(jié)點(diǎn)，將我國城市管理分為五個(gè)階段，并對(duì)政策主題進(jìn)行分析。

(一)初創(chuàng)探索階段(1984—1995年)

這一階段城市管理有關(guān)的政策很少，政策文本共計(jì)13份，其中中央層面發(fā)文11份，地方層面發(fā)文2份。總體而言，本階段以城市規(guī)劃的導(dǎo)向性政策為主，而對(duì)于城市管理的具體政策涉及較少。

通過共詞網(wǎng)絡(luò)分析呈現(xiàn)結(jié)果見圖2，政策主題詞較少，主要以城市建設(shè)、公共設(shè)施、綠化等為主。在這一階段，共詞網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)較為分散，沒有形成明顯的簇群。城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、合理設(shè)置公共綠地以及維護(hù)城市環(huán)境衛(wèi)生是本階段城市規(guī)劃建設(shè)與管理的重要內(nèi)容。這一階段比較重要的兩個(gè)政策是1984年國務(wù)院發(fā)布的《城市規(guī)劃條例》和1989年全國人大發(fā)布的《中華人民共和國城市規(guī)劃法》(以下簡稱《城市規(guī)劃法》)，兩個(gè)文件皆是對(duì)城市規(guī)模和空間布局做出部署與安排，在規(guī)劃建設(shè)領(lǐng)域兼顧對(duì)歷史文化遺址的保護(hù)?！冻鞘幸?guī)劃法》是繼《城市規(guī)劃條例》之后的法制化完善，也是我國城市規(guī)劃邁向法制軌道的重要一步，是當(dāng)時(shí)城市發(fā)展規(guī)劃、建設(shè)和管理的基本依據(jù)。此外，在這一階段，社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制逐步建立和完善，城市管理的原則由“條條管理、以條為主或以塊為主”開始向“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理、條塊結(jié)合、以塊為主”轉(zhuǎn)變。同時(shí)，隨著改革開放的深化和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，這一時(shí)期建設(shè)現(xiàn)代化的城市理念也得到了強(qiáng)化。

圖2 1984—1995年城市管理政策共詞網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)圖

(二)制度建設(shè)階段(1996—2001年)

這一階段政策文本共計(jì)35份，其中中央層面發(fā)文9份，地方層面發(fā)文26份，政策發(fā)布數(shù)量有所增加，該階段城市管理綜合行政執(zhí)法制度開始出現(xiàn)，主題詞以城市管理綜合執(zhí)法、城市管理監(jiān)察工作、市容環(huán)境衛(wèi)生管理為主。

從圖3可以看出，這一階段主題詞有所增加，但聯(lián)系不夠緊密，其中城市管理綜合執(zhí)法的相關(guān)內(nèi)容比較突出，形成以行政處罰權(quán)、市容環(huán)境衛(wèi)生管理兩個(gè)明顯較大的簇群，但行政執(zhí)法監(jiān)督人員、城市管理監(jiān)察范圍等子群處在網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的邊緣位置，且比較零散。這表明在本階段城市管理的相對(duì)集中行政處罰權(quán)和綜合行政執(zhí)法政策還處于制度建設(shè)階段，但是大多政策文本對(duì)執(zhí)法主體、具體的執(zhí)法資格要求、如何授權(quán)、行使職權(quán)的領(lǐng)域范圍等方面尚未做出明確規(guī)定。在這一階段，比較重要的兩個(gè)政策分別為《中華人民共和國行政處罰法》(1996年)和《國務(wù)院辦公廳關(guān)于繼續(xù)做好相對(duì)集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作的通知》(2000年)。前者是我國第一次以法律形式確立了行政執(zhí)法的合法性，解決實(shí)際問題的“城市管理綜合行政執(zhí)法局”也應(yīng)運(yùn)而生，在法制上給“城管”行使職權(quán)提供了相應(yīng)的依據(jù)；后者則明確了實(shí)行相對(duì)集中行政處罰權(quán)的重點(diǎn)領(lǐng)域是執(zhí)法效率和政府形象建設(shè)。在此同時(shí)，還將城市管理中適用集中行使行政處罰權(quán)的范圍拓展至市容環(huán)境衛(wèi)生管理、城市規(guī)劃、市政設(shè)施管理、工商行政管理、公安交通管理等領(lǐng)域。

圖3 1996—2001年城市管理政策共詞網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)圖

(三)技術(shù)革新階段(2002—2006年)

這一階段政策文本共計(jì)202份，其中中央層面發(fā)文30份，地方層面發(fā)文172份。相較于前一階段，該階段政策數(shù)量迅速增長。這一階段，主題詞以相對(duì)集中行政處罰權(quán)、城市管理體制、市容環(huán)境衛(wèi)生管理、城市規(guī)劃管理、環(huán)境保護(hù)管理、城市綠化管理為主，新增了數(shù)字化城管這一概念。表明該階段加大了對(duì)城市管理綜合執(zhí)法等方面的規(guī)定，對(duì)城市市容環(huán)境衛(wèi)生也有了更高的要求，且開始嘗試引入新興技術(shù)治理城市。

根據(jù)圖4高頻主題詞共詞網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)圖結(jié)果可知，該階段主題詞明顯增多，主題詞中市容環(huán)境、文明城市等概念較為突出，共詞網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)較前一階段更為緊密。這一階段主要有三個(gè)重要事項(xiàng)值得關(guān)注，包括2002年發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的決定》、2003年的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和2005年建設(shè)部發(fā)布的《關(guān)于推廣北京市東城區(qū)數(shù)字化城市管理模式意見》。其中，第一個(gè)政策文件明確了綜合執(zhí)法改革試點(diǎn)工作的結(jié)束，作為正式機(jī)構(gòu)的城管執(zhí)法局承擔(dān)大部分城市執(zhí)法事項(xiàng)，這一綜合執(zhí)法方式開始在全國范圍內(nèi)開展；2003年的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革則是一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)，提出建設(shè)服務(wù)型政府的要求；第三個(gè)政策文件則是提出了建立新型網(wǎng)格化城市管理模式，通過技術(shù)手段與流程再造推動(dòng)城市管理模式上的創(chuàng)新。

圖4 2002—2006年城市管理政策共詞網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)圖

(四)數(shù)字轉(zhuǎn)型階段(2007—2011年)

這一階段政策文本共計(jì)387份，其中中央層面發(fā)文27份，地方層面發(fā)文360份。關(guān)于數(shù)字化城市管理的政策文本明顯增多，主題詞以相對(duì)集中行政處罰權(quán)、市政管理、綜合行政執(zhí)法、工商行政管理、城市綠化管理、市容環(huán)境衛(wèi)生管理為主，該階段對(duì)城市管理的市容環(huán)境衛(wèi)生、綠化管理、環(huán)境保護(hù)管理、交通管理及公共安全、行政綜合執(zhí)法等方面都有了更詳細(xì)的規(guī)定，對(duì)城市環(huán)境也有了更高的要求；分級(jí)負(fù)責(zé)、事件標(biāo)準(zhǔn)、管理部件、信息采集、資源整合等主題詞體現(xiàn)了更加精細(xì)化的數(shù)字化城市管理模式。

根據(jù)圖5高頻主題詞共詞網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)圖結(jié)果可知，本階段主題詞更加豐富，城市管理涉及綜合行政執(zhí)法、園林綠化、環(huán)境保護(hù)、市政管理等多個(gè)方面，共詞網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)較為復(fù)雜，表明城市管理政策體系已經(jīng)更為完善。且共詞網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了新的變化，數(shù)字化城市管理凝聚成明顯的群組，也反映出本階段政策聚焦點(diǎn)的重要內(nèi)容。本階段有五個(gè)重要政策文本，包括《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》(2007年)、《建設(shè)部辦公廳關(guān)于加快推進(jìn)數(shù)字化城市管理試點(diǎn)工作的通知》(2007年)、《中華人民共和國城市容貌標(biāo)準(zhǔn)》(2008年)、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部《關(guān)于印發(fā)數(shù)字化城市管理模式建設(shè)導(dǎo)則(試行)的通知》(2009年)、《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》(2011年)。這幾個(gè)政策文本主要涉及城市市容市貌、環(huán)境衛(wèi)生管理、數(shù)字化城市管理模式建設(shè)等內(nèi)容，從全局上明確了本階段城市管理發(fā)展的主要方向，并對(duì)數(shù)字化城市管理規(guī)劃與建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)做了具體規(guī)定。

圖5 2007—2011年城市管理政策共詞網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)圖

(五)智慧治理階段(2012—2020年)

這一階段城市管理政策總體上發(fā)布數(shù)量較多，共計(jì)620份，其中中央層面發(fā)文24份，地方層面發(fā)文596份。該階段已形成較為完善的城市管理的政策體系，對(duì)于智慧城市建設(shè)的政策文本明顯增多，主要以建設(shè)智慧城市的相關(guān)規(guī)劃政策為主，表明智慧城市建設(shè)已經(jīng)是我國城市治理的中心內(nèi)容之一。

從圖6共詞網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)圖可以看出，主題詞變化較大，共詞網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)更為緊密，且涉及范圍較多，城市管理綜合行政執(zhí)法、城市規(guī)劃管理與數(shù)字化城市管理等主題詞之間聯(lián)系更為密切，數(shù)字化城市管理內(nèi)容更加豐富完善，強(qiáng)調(diào)智能化的特點(diǎn)。代表性的關(guān)鍵政策包括：住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布的《關(guān)于開展國家智慧城市試點(diǎn)工作通知》(2012年)、《中共中央國務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見》(2015年)、《城市管理執(zhí)法辦法》(2017年)、《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于印發(fā)城市管理執(zhí)法行為規(guī)范的通知》(2018年)。第一個(gè)政策文件拉開了智慧城市建設(shè)的序幕，強(qiáng)調(diào)不同城市發(fā)展出具有各自區(qū)域特色的智慧治理模式；后面三個(gè)政策文件則是體現(xiàn)了中央層面對(duì)城市管理政策注意力的進(jìn)一步提升，對(duì)城市管理工作，如城市管理綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍的儀容舉止、制式服裝和執(zhí)法活動(dòng)等都做了明確的規(guī)定，展現(xiàn)了城市管理日趨精細(xì)化的特點(diǎn)。

圖6 2012—2020年城市管理政策共詞網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)圖

五、城市管理政策的演進(jìn)方向與范式轉(zhuǎn)換

(一)政策演進(jìn)的發(fā)展方向

通過對(duì)我國城市管理政策內(nèi)容的階段性分析，可以發(fā)現(xiàn)在城市管理政策變遷的過程中，政策主題不斷豐富，共詞網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)更為緊密。城市管理體制建設(shè)在發(fā)展中始終處于重要位置，從數(shù)字化城市到智慧城市，顯示出城市管理政策不斷走向成熟，治理技術(shù)不斷改進(jìn)，已經(jīng)形成較為完整的政策體系。城市管理政策變遷的每個(gè)階段呈現(xiàn)出不同的政策聚焦點(diǎn)，隨著時(shí)代的發(fā)展，政策主題不斷演進(jìn)，逐漸多元化，具體可以總結(jié)為以下三個(gè)演進(jìn)方向：

1.從建設(shè)城市到治理城市。在《城市規(guī)劃條例》出臺(tái)后的較長一段時(shí)間內(nèi)，中國的城市發(fā)展整體處于較低水平。城市化程度低，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，城市基礎(chǔ)設(shè)施落后，這使得城市管理政策主要圍繞如何建設(shè)城市而展開。市政設(shè)施、道路建設(shè)、供水供電等是這一階段的突出主題。隨著我國城市化發(fā)展水平的逐步提升，單位制解體、街居制式微，城市住宅走向商品化，社區(qū)制逐漸成為城市基層的主體，城市居民的異質(zhì)性增強(qiáng)。政府如何回應(yīng)日益多元的利益訴求，成為城市管理的突出問題。在這一階段，圍繞城市管理體制的一系列改革依次展開，城市管理模式由最初的“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理、以塊為主、條塊結(jié)合、權(quán)責(zé)統(tǒng)一”向“兩級(jí)政府、三級(jí)管理、四級(jí)網(wǎng)絡(luò)”方向轉(zhuǎn)變。從單一條線式管理轉(zhuǎn)向條塊結(jié)合管理，推動(dòng)了部門間的統(tǒng)籌管理且優(yōu)化了辦事流程；依托信息化的手段，量化綜合考核評(píng)估[25]，體現(xiàn)了城市管理模式從粗放式的擴(kuò)張建設(shè)，朝著精細(xì)化的智慧治理的方向發(fā)展。

2.從營造城市形象到打造宜居環(huán)境。改革開放初期，我國致力于打造“干凈、整潔、和諧”的城市，城市的外在形象受到格外重視，城市建設(shè)是否美觀成為城市發(fā)展水平的重要表征。城市的市容市貌、建筑景觀、園林綠化是這一時(shí)期城市規(guī)劃建設(shè)的重要內(nèi)容。隨著城市發(fā)展水平的不斷提升和居民可支配收入的提高，“以人為本”的城市建設(shè)與管理越來越受到重視。從創(chuàng)建文明城市到強(qiáng)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，城市中“人”的需求受到重視，城市的生態(tài)環(huán)境、衛(wèi)生條件、公共安全等領(lǐng)域的工作重要性上升?，F(xiàn)階段城市規(guī)劃與建設(shè)工作的中心目標(biāo)是改善人居環(huán)境，以滿足人的生活需求為出發(fā)點(diǎn)，注重以大數(shù)據(jù)等技術(shù)手段統(tǒng)籌“生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間”三大布局，強(qiáng)調(diào)“宜居性”城市的發(fā)展。

3.從管理體制革新到技術(shù)嵌入治理。在城市管理政策發(fā)展演變的各個(gè)階段，城市管理體制的改革與創(chuàng)新都居于重要位置。在綜合行政執(zhí)法體制方面，從“城市管理監(jiān)察”逐漸向“綜合行政執(zhí)法”轉(zhuǎn)變，對(duì)城市管理綜合執(zhí)法的具體職責(zé)權(quán)限逐步明晰；在城市綜合管理體制方面，政策文件強(qiáng)調(diào)打破市、區(qū)分級(jí)管理的界限，以屬地管理為原則，實(shí)行以“聯(lián)合行政，各司其職”為原則的聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制。在管理體制革新的過程中，技術(shù)手段也實(shí)現(xiàn)了對(duì)治理的嵌入，原有的科層組織模式在技術(shù)嵌入治理的過程中被重塑，職能分割、數(shù)據(jù)孤島的困境通過技術(shù)手段得到改善。從北京東城區(qū)網(wǎng)格化管理的流程再造，到“一網(wǎng)通辦”、“最多跑一次”等政務(wù)模式創(chuàng)新，從《關(guān)于開展國家智慧城市試點(diǎn)工作通知》文件的出臺(tái)，到“數(shù)字孿生”、“城市大腦”的落地實(shí)踐，以大數(shù)據(jù)為依托，智慧化為目標(biāo)的技術(shù)手段不斷推動(dòng)城市管理水平的進(jìn)步，城市正在逐漸變得“更智慧、更美好”。

(二)政策范式轉(zhuǎn)換：從依制而治到以智為治

習(xí)近平在考察上海楊浦區(qū)時(shí)提出“人民城市人民建，人民城市為人民”的重要理念。城市管理政策的發(fā)展演進(jìn)反映出城市建設(shè)與治理的過程更加開放，城市發(fā)展更多體現(xiàn)人的主體地位，其背后的實(shí)質(zhì)是城市管理政策范式的轉(zhuǎn)換。政策范式是一種由思維和行動(dòng)方式組成的框架，這一框架包括政策所指向的目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)目標(biāo)所要使用的工具，也體現(xiàn)了政策需要解決的問題的性質(zhì)[26]，政策范式可以分為政策主體、政策目標(biāo)、政策工具與政策價(jià)值四類要素。[27]城市管理政策的變遷實(shí)質(zhì)就是政策范式由依制而治，到以智為治的轉(zhuǎn)變。

1.政策主體從單一權(quán)威到多元共治。在原有的城市管理格局中，政府掌握大部分的管理權(quán)力，而城市中的其他主體，如公民、社會(huì)組織、企業(yè)等處于相對(duì)邊緣的位置。政府作為城市管理格局中的權(quán)威主體，使得城市管理政策更多體現(xiàn)的是政府自身的績效目標(biāo)和價(jià)值偏好。隨著城市化進(jìn)程的深入推進(jìn)，城市中的個(gè)體差異與利益訴求日益多元，公共事務(wù)的復(fù)雜程度不斷上升，超越了原有的政府科層組織的回應(yīng)能力，新的治理需求催生了服務(wù)型政府的建設(shè)。政府管理思維的轉(zhuǎn)變與信息技術(shù)的發(fā)展，為多元主體參與城市管理提供了可能，各方訴求通過政策網(wǎng)絡(luò)和信息渠道傳至政府部門[28][29]，最終形成由單一權(quán)威到多元主體參與共治的城市管理格局。

2.政策目標(biāo)從剛性城市到柔性城市，建設(shè)生態(tài)的、有韌性的開放城市。城鄉(xiāng)二元分割的剛性結(jié)構(gòu)、戶籍制度的壁壘和職能分割的管理制度等在一定程度上被逐步打破，各要素在城市間能夠更為自由地流動(dòng)。城市建設(shè)不再單是強(qiáng)調(diào)市容市貌和城市綠化，在城市生活中人與自然環(huán)境的協(xié)調(diào)以及社會(huì)環(huán)境的協(xié)調(diào)性受到重視。面對(duì)復(fù)合型的城市風(fēng)險(xiǎn)，城市安全體系從被動(dòng)應(yīng)對(duì)的防御策略到主動(dòng)學(xué)習(xí)和適應(yīng)，提升了城市韌性。[30]同時(shí)由于區(qū)域經(jīng)濟(jì)規(guī)模效應(yīng)對(duì)國家競爭力的重要作用[31]，以及生態(tài)環(huán)境污染和城市風(fēng)險(xiǎn)災(zāi)害的跨區(qū)域特性，跨區(qū)域合作與城市群治理已是目前的重要政策議程。在國家“十一五”規(guī)劃綱要中提出“把城市群作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的主要形態(tài)”，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》更是標(biāo)志著城市群已經(jīng)成為一種重要的國家治理單元。[14]

3.政策工具從財(cái)政驅(qū)動(dòng)到技術(shù)驅(qū)動(dòng)。體制變遷是官員行為激勵(lì)的函數(shù)[32]，財(cái)政體制的分稅制改革與城市土地財(cái)政在過去很長的一段時(shí)間內(nèi)作為一種強(qiáng)激勵(lì)機(jī)制，推動(dòng)著地方政府城市建設(shè)的熱情。[33]以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的中心任務(wù)考核方式和中國特色的政商聯(lián)盟關(guān)系[34]，使得城市主官在很大程度上扮演了積極進(jìn)取、富有冒險(xiǎn)精神的政策企業(yè)家角色。這一體制機(jī)制產(chǎn)生的后果是政策企業(yè)家容易專營單一任務(wù)，重視政績工程，城市發(fā)展的注意力配置不均衡與運(yùn)動(dòng)式治理的路徑依賴問題明顯。[35]隨著全社會(huì)的數(shù)字化程度進(jìn)一步提升，從網(wǎng)格化建設(shè)、數(shù)字化城市到智慧城市、數(shù)字孿生城市和“城市大腦”，海量的信息匯聚與技術(shù)創(chuàng)新為城市管理提供了新工具，也為實(shí)現(xiàn)城市管理精細(xì)化提供了可能。[10]以“智慧城市”建設(shè)為核心的技術(shù)手段，包含“行動(dòng)者”、“技術(shù)要素”和“規(guī)則體系”三元技術(shù)系統(tǒng)[36]，通過對(duì)原有體制的嵌入發(fā)揮技術(shù)賦能的作用，形成了問題導(dǎo)向和信息共享的組織形態(tài)和工作方式，提高了組織的協(xié)同性、反應(yīng)和靈敏性。[37]

4.政策價(jià)值從經(jīng)營城市到人民城市。長期以來，經(jīng)營城市的理念提倡“政府要像經(jīng)營企業(yè)一樣經(jīng)營城市”，將城市國有企業(yè)化[38]，以政府主導(dǎo)的方式，通過土地出讓推動(dòng)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展，擴(kuò)大城市財(cái)政收入。毋庸置疑，城市的聚集效應(yīng)與規(guī)模經(jīng)濟(jì)是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)增長的重要源泉[39]，城市經(jīng)濟(jì)在國民經(jīng)濟(jì)中所占比重已處于絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，但與此同時(shí)我們應(yīng)當(dāng)意識(shí)到國家的城市化不僅僅是經(jīng)濟(jì)的城市化，更是居民的城市化。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，1978年，中國的城鎮(zhèn)人口數(shù)僅1.72億，截至2020年11月1日，中國的城鎮(zhèn)常住人口已達(dá)9.02億,占總?cè)丝诒戎?常住人口城鎮(zhèn)化率)為63.89%,且占比仍在不斷上升。“人民城市人民建，人民城市為人民”的重要理念，即是城市管理政策價(jià)值從經(jīng)營城市到人民城市轉(zhuǎn)變的最佳體現(xiàn)。

六、結(jié)論

從發(fā)文數(shù)量方面看，城市管理政策文本總體呈逐步上升趨勢(shì)，呈現(xiàn)“加速上升”和“波動(dòng)增長”兩個(gè)特點(diǎn)。城市管理政策從無到有，從緩慢增長到加速上升，表明我國對(duì)城市管理的政策關(guān)注度在不斷增加。從發(fā)文主體來看，政策主體從中央到地方形成不同效力與層級(jí)的政策網(wǎng)絡(luò)，中央層面起著統(tǒng)籌全局的重要作用。地方政府在城市管理政策實(shí)踐中扮演著相當(dāng)重要的推動(dòng)角色。各地方政府部門在中央壓力傳導(dǎo)、地方政府間學(xué)習(xí)借鑒或橫向競爭壓力訴求下制定各自行政轄區(qū)內(nèi)的城市規(guī)劃、建設(shè)或運(yùn)行政策，自上而下與自下而上雙重路徑推動(dòng)政策擴(kuò)散。

通過對(duì)城市管理政策主題的共詞網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)分析，發(fā)現(xiàn)城市管理政策的變遷可以分為初創(chuàng)探索、制度建設(shè)、技術(shù)革新、數(shù)字轉(zhuǎn)型和智慧治理五個(gè)階段。經(jīng)過五個(gè)階段的政策演進(jìn)，城市管理政策體系走向成熟，技術(shù)治理在城市管理中重要性日益突出。在城市管理政策的變遷過程中，城市建設(shè)與治理的主體日趨多元，城市發(fā)展愈來愈體現(xiàn)人的主體地位，其背后的實(shí)質(zhì)是城市管理政策范式由依制而治，朝著以智為治轉(zhuǎn)換：政策主體從單一權(quán)威到多元共治，政策目標(biāo)從剛性城市到柔性城市，追求建設(shè)生態(tài)的、有韌性的開放城市，政策工具從財(cái)政驅(qū)動(dòng)到技術(shù)驅(qū)動(dòng)，政策價(jià)值從經(jīng)營城市到人民城市。這一變化反映出，通過城市管理政策范式的轉(zhuǎn)換，將技術(shù)嵌入到城市管理體制中，以“智慧城市”建設(shè)為核心的治理模式使得城市的發(fā)展更好地服務(wù)于人們對(duì)美好生活的向往，以人為本成為城市管理的核心價(jià)值。