文_沈 輝

（作者系學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)社編輯）

（責(zé)任編輯 胡秀榮）

治理有效是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要保障，是“五位一體”總體布局中社會(huì)建設(shè)對(duì)農(nóng)村的具體要求。當(dāng)前，我國(guó)正處于從全面建成小康社會(huì)轉(zhuǎn)向全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家、鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興有效銜接的關(guān)鍵階段，社會(huì)轉(zhuǎn)型正面臨從傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會(huì)轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)社會(huì)的關(guān)鍵時(shí)期，鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化變革亦迫在眉睫。如何推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，促進(jìn)鄉(xiāng)村良序善治事關(guān)鄉(xiāng)村全面振興。近年來(lái)，鄉(xiāng)村治理在實(shí)踐中通過(guò)矛盾倒逼機(jī)制、制度變遷機(jī)制和技術(shù)促進(jìn)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了發(fā)展目標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)、發(fā)展方式、秩序治理機(jī)制等方面的快速轉(zhuǎn)型，但同時(shí)也逐步顯露了治理主體弱化、治理機(jī)制虛化、治理保障不到位等治理瓶頸或困境。應(yīng)深刻認(rèn)識(shí)和理解鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的內(nèi)在機(jī)制，著力破解鄉(xiāng)村治理能力不強(qiáng)、動(dòng)力不足、效果不明顯等難題，推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

一、鄉(xiāng)村振興背景下鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的三個(gè)維度

推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化既是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，也是貫通歷史、立足現(xiàn)實(shí)、面向未來(lái)的必然選擇，在歷史、實(shí)踐、未來(lái)等維度上都有其內(nèi)在的邏輯。

（一）歷史層面：城鄉(xiāng)融合化下的系統(tǒng)化治理

在推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展、構(gòu)建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系的背景下，鄉(xiāng)村治理必須充分關(guān)注城鄉(xiāng)人口流動(dòng)帶來(lái)的一系列問(wèn)題。一方面，2021年全國(guó)戶籍人口城鎮(zhèn)化率為46.2%，滯后于常住人口城鎮(zhèn)化率18.5個(gè)百分點(diǎn)，意味著至少2.6億人游走于城鄉(xiāng)之間；另一方面，在加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的進(jìn)程中，即便城鎮(zhèn)化率達(dá)到75%，全國(guó)仍有3億多人生活在鄉(xiāng)村。所以，鄉(xiāng)村治理在“人”的層面，既要關(guān)注鄉(xiāng)村常住人口，又要關(guān)注尚未完成市民化的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，同時(shí)部分城市居民在工作、生活模式上的“逆城鎮(zhèn)化”，和部分城市老齡人口選擇鄉(xiāng)村田園式康養(yǎng)生活也應(yīng)是鄉(xiāng)村治理的考察范圍。因此，傳統(tǒng)的、以行政為主導(dǎo)的網(wǎng)格化治理，需要順應(yīng)治理對(duì)象、治理內(nèi)容、治理難度進(jìn)行轉(zhuǎn)換，適應(yīng)轉(zhuǎn)型期高度復(fù)雜的鄉(xiāng)村治理需要，轉(zhuǎn)向更加開放、包容的網(wǎng)絡(luò)化治理，充分釋放基層多元主體的合作共治潛能與活力，解決“縱向利用過(guò)度、橫向協(xié)調(diào)不足”問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)政治、自治、法治、德治、智治有機(jī)統(tǒng)一的善治，使鄉(xiāng)村既可承載鄉(xiāng)村居民的美好家園夢(mèng)，也可承載已經(jīng)“市民化”群體的田園牧歌夢(mèng)。

（二）實(shí)踐層面：家庭結(jié)構(gòu)變化下的精細(xì)化治理

家庭在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮重要的基礎(chǔ)作用，但家庭結(jié)構(gòu)正在發(fā)生顯著變化。第七次全國(guó)人口普查顯示，2020年全國(guó)平均每個(gè)家庭戶的人口為2.62人，分別比2010年、2000年、1990年減少0.48人、0.82人、1.34人。家庭戶規(guī)模的持續(xù)縮小，使得過(guò)去家庭所承載的文化傳承、村民教化和鄉(xiāng)村治理等方面的功能日顯弱化。盡管鄉(xiāng)村家庭仍較多地存在“分戶不分家”的情形，即實(shí)際上原來(lái)的家庭成員在生產(chǎn)、生活、交往等方面并未隨著戶籍的分開而割裂，但隨著城鄉(xiāng)流動(dòng)的加速，這種天然的聯(lián)系對(duì)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的作用越來(lái)越式微，同時(shí)“分戶”家庭對(duì)鄉(xiāng)村治理參與的意識(shí)和意愿日益弱化，而利益訴求卻日益多元化。因此，要彌補(bǔ)治理單元相對(duì)縮小帶來(lái)的“真空”，必須以更加精細(xì)化的鄉(xiāng)村治理模式為導(dǎo)向，以更加精準(zhǔn)化的服務(wù)為手段，整體上提升鄉(xiāng)村治理效能。

（三）時(shí)代層面：鄉(xiāng)村數(shù)字化下的智慧化治理

當(dāng)前，數(shù)字化浪潮洶涌，在深刻改變生產(chǎn)生活方式尤其是要素配置方式和人際交互方式的同時(shí)，也成為促進(jìn)社會(huì)資源共享和公共價(jià)值增值，縮小城鄉(xiāng)差距、賦能鄉(xiāng)村振興的有力“加速器”。因此，推動(dòng)鄉(xiāng)村治理向智慧化轉(zhuǎn)型，要著力從三個(gè)方面入手。一是暢通訴求表達(dá)渠道，以“互聯(lián)網(wǎng)+黨建”“移動(dòng)議事廳”等方式為村民積極參與鄉(xiāng)村發(fā)展和村務(wù)管理搭建信息平臺(tái)，以“互聯(lián)網(wǎng)+公共法律服務(wù)”等方式為農(nóng)民表達(dá)訴求、依法維權(quán)提供更好的法律援助。二是提升鄉(xiāng)村治理效率，通過(guò)“讓數(shù)據(jù)多跑路、讓群眾少跑腿”，優(yōu)化馬上辦、網(wǎng)上辦、掌上辦、指尖辦、就近辦等便民服務(wù)，在農(nóng)村也能實(shí)現(xiàn)“最多跑一次”“不見(jiàn)面審批”等，提升農(nóng)民辦事便捷度。三是提振鄉(xiāng)村治理活力，通過(guò)實(shí)施“雪亮工程”提升農(nóng)民安全感，通過(guò)“鄉(xiāng)村公眾號(hào)”等形式推進(jìn)村務(wù)公開，搭建數(shù)字化監(jiān)督平臺(tái)。未來(lái)，隨著科技革命和產(chǎn)業(yè)變革的深化，數(shù)字化將進(jìn)一步拉近時(shí)空距離，依托數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)，為鄉(xiāng)村治理提供后發(fā)趕超、換道領(lǐng)跑的更多可能，實(shí)現(xiàn)政治、自治、法治、德治、智治的有機(jī)統(tǒng)一。

二、鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化面臨的困境

近年來(lái)，按照鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的決策部署和內(nèi)在要求，全國(guó)各地圍繞鄉(xiāng)村治理均進(jìn)行了卓有成效的探索，形成了一系列有益經(jīng)驗(yàn)和模式，但仍然存在一些共性的突出矛盾和問(wèn)題，亟待在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的進(jìn)程中加以破解。

（一）鄉(xiāng)村治理基礎(chǔ)“薄弱化”亟待扭轉(zhuǎn)

總體而言，鄉(xiāng)村治理基礎(chǔ)依然較為薄弱，尤其在組織基礎(chǔ)、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、社會(huì)基礎(chǔ)等方面亟待強(qiáng)化。一是組織基礎(chǔ)薄弱。部分基層黨組織仍較軟弱渙散，集體產(chǎn)業(yè)發(fā)展思路不清、措施不活、效果不佳，守?cái)偹枷雵?yán)重，帶領(lǐng)黨員群眾發(fā)展致富能力弱且基層群團(tuán)組織覆蓋有空白，作用發(fā)揮有限；農(nóng)村新型經(jīng)濟(jì)組織培育不夠，普遍規(guī)模較小，輻射帶動(dòng)不強(qiáng)，抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱；農(nóng)村社會(huì)組織發(fā)展滯后，多處于自發(fā)、零散狀態(tài)，缺乏有效引導(dǎo)，普遍存在規(guī)模小、種類少、專業(yè)化不夠、實(shí)力不強(qiáng)、組織網(wǎng)絡(luò)不健全等問(wèn)題，遠(yuǎn)不能適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要。特別是農(nóng)民群眾急需的服務(wù)性、公益性、互助性社會(huì)組織還比較缺乏，服務(wù)效能也有待進(jìn)一步提高。二是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱。鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展層次偏低、集體經(jīng)濟(jì)偏弱，繁重的鄉(xiāng)村治理任務(wù)容易陷入“無(wú)錢辦事”的瓶頸和尷尬境地。三是社會(huì)基礎(chǔ)薄弱。村民小組自治功能弱化，村民理事會(huì)作用發(fā)揮不明顯；老干部、老黨員、老模范、老教師、老退伍軍人等“五老”人員作用發(fā)揮尚不充分；部分村落“四議兩公開”工作法運(yùn)用不規(guī)范，在村務(wù)監(jiān)督上還存在不愿監(jiān)督、不好監(jiān)督、不敢監(jiān)督等問(wèn)題。

（二）鄉(xiāng)村治理主體“空心化”問(wèn)題凸顯

一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村“四空”和“三留守”問(wèn)題依然突出，即“年輕人空、住房空、產(chǎn)業(yè)空、干部空”和“留守老人、留守兒童、留守婦女”問(wèn)題并存，鄉(xiāng)村治理人才流失，群眾參與積極性不高。一方面，鄉(xiāng)村治理人才流失。近年來(lái)，雖然鄉(xiāng)村干部待遇有所提高，職務(wù)與職級(jí)并行拓寬村支部書記上升通道，一定程度上破解了“出路”問(wèn)題，但總體上看，鄉(xiāng)村干部工作強(qiáng)度大、壓力大、待遇低、出路窄的問(wèn)題仍然存在，導(dǎo)致崗位吸引力不大、干部主動(dòng)作為意識(shí)不強(qiáng)、人員流失嚴(yán)重，致使鄉(xiāng)村治理干部?jī)?chǔ)備總量不足、黨務(wù)干部隊(duì)伍建設(shè)不夠、社會(huì)治理專業(yè)人才缺乏等問(wèn)題頻發(fā)。另一方面，群眾參與意愿偏低。目前，村民自治、民主管理、民主評(píng)議、民主決策，是鄉(xiāng)村治理的主要方式。村民參與村務(wù)決策，能夠有效保障村民的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)。但從部分地方實(shí)踐來(lái)看，鄉(xiāng)村治理的效果并不理想，農(nóng)民對(duì)村民自治、農(nóng)村管理的參與度不高，對(duì)村務(wù)決策、管理和監(jiān)督工作的評(píng)價(jià)也很低。具體而言，在鄉(xiāng)村振興的推進(jìn)過(guò)程中，產(chǎn)業(yè)有引進(jìn)但農(nóng)戶參與意愿偏低，產(chǎn)業(yè)有發(fā)展但農(nóng)戶參與程度不深；人居環(huán)境有改善，但生態(tài)治理農(nóng)戶組織化程度不足；鄉(xiāng)風(fēng)文明進(jìn)展速度較快，但農(nóng)戶活動(dòng)參與度不高；鄉(xiāng)村治理有提升，但未激發(fā)農(nóng)戶參與熱情。

（三）鄉(xiāng)村治理手段“信息化”總體滯后

盡管近年來(lái)數(shù)字鄉(xiāng)村取得了一定進(jìn)展，但與鄉(xiāng)村治理“智治”的要求相比，鄉(xiāng)村治理手段“信息化”總體仍顯滯后。一是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)難度大，資源整合較困難。鄉(xiāng)村治理信息化建設(shè)涉及組織部、宣傳部、政法委、農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、鄉(xiāng)村振興局、公安局等30多個(gè)相關(guān)部門和縣域所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其中涉及大量保密數(shù)據(jù)，存在數(shù)據(jù)壁壘、部門數(shù)據(jù)互通難等問(wèn)題，致使協(xié)調(diào)難度大。數(shù)據(jù)分散不統(tǒng)一，缺乏相關(guān)數(shù)據(jù)采集、處理和發(fā)布等標(biāo)準(zhǔn)，各物聯(lián)網(wǎng)設(shè)備或管理平臺(tái)之間無(wú)法實(shí)現(xiàn)互聯(lián)共享，信息數(shù)據(jù)完整性、關(guān)聯(lián)度不高，碎片化嚴(yán)重，存在數(shù)據(jù)孤島現(xiàn)象。二是專業(yè)人才匱乏，應(yīng)用場(chǎng)景偏少。縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)缺少專業(yè)建設(shè)人才、運(yùn)營(yíng)人才、數(shù)據(jù)維護(hù)人才，既懂農(nóng)業(yè)技術(shù)又通信息化還熟悉鄉(xiāng)村治理的復(fù)合型人才奇缺，同時(shí)作為參與者和應(yīng)用主體的村民的信息化素養(yǎng)有待進(jìn)一步提升。目前數(shù)字鄉(xiāng)村主要是在農(nóng)村電商、移動(dòng)社交、數(shù)字娛樂(lè)等方面應(yīng)用較多，在鄉(xiāng)村數(shù)字治理方面應(yīng)用還不夠，存在管理平臺(tái)功能單一、信息數(shù)據(jù)來(lái)源不足、信息化硬件設(shè)施相對(duì)不足等問(wèn)題。三是資金投入不足，政策支持乏力。鄉(xiāng)村治理信息化工作涉及面廣、覆蓋面大、建設(shè)時(shí)間長(zhǎng)，所需資金量巨大，而近兩年中央、省、市數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目總體較少，縣級(jí)財(cái)政無(wú)法滿足數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)的龐大資金需求，建設(shè)進(jìn)展緩慢。同時(shí)，數(shù)字鄉(xiāng)村投資大見(jiàn)效慢，短期收益不明顯，各方政策支持尚不明朗，社會(huì)資本多處于觀望狀態(tài)，參與建設(shè)意愿不強(qiáng)。

（四）鄉(xiāng)村治理方式“行政化”傾向突出

鄉(xiāng)村治理及其現(xiàn)代化理應(yīng)是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府與村民自治的良性互動(dòng)，但在行政傳導(dǎo)壓力下，經(jīng)由層層加碼到鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府“下壓”至村委會(huì)，呈現(xiàn)“行政性下沉”，不僅壓縮了鄉(xiāng)村的自治空間，還對(duì)鄉(xiāng)村的自治活力產(chǎn)生了一定的抑制作用。一是治理方式單一。部分村落習(xí)慣于主要依靠行政資源開展工作，運(yùn)用行政命令方式推進(jìn)鄉(xiāng)村治理，行政化傾向較為嚴(yán)重。二是依法治理水平還不夠高。部分基層組織和鄉(xiāng)村干部存在明顯的結(jié)果導(dǎo)向，認(rèn)為只要能辦成事，是否民主、有無(wú)程序都無(wú)所謂；部分基層工作者害怕影響集體利益、觸及社會(huì)矛盾，對(duì)民主決策、民主監(jiān)督不想用不敢用；也有部分基層干部依法辦事意識(shí)不強(qiáng)。三是推進(jìn)鄉(xiāng)風(fēng)文明力度不夠。一些農(nóng)村陳規(guī)陋習(xí)根深蒂固，不良風(fēng)氣滋生蔓延，婚喪大操大辦、高額彩禮、鋪張浪費(fèi)、厚葬薄養(yǎng)等不良習(xí)俗仍較為突出；部分地方群眾大肆宣揚(yáng)封建迷信，精神文化生活匱乏，移風(fēng)易俗亟待加強(qiáng)。

三、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的實(shí)踐路徑

確保鄉(xiāng)村治理體系的有效運(yùn)轉(zhuǎn)并實(shí)現(xiàn)效能轉(zhuǎn)化需從以下幾個(gè)方面著手推進(jìn)。

（一）以“發(fā)展式增長(zhǎng)”助推鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化

我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。這表明我國(guó)發(fā)展目標(biāo)已經(jīng)從單純追求“增長(zhǎng)式發(fā)展”，轉(zhuǎn)向更加重視發(fā)展成果的可及性，即物質(zhì)資料生產(chǎn)必須服務(wù)于人民的美好生活需要，服務(wù)于全體人民的共享發(fā)展。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略總要求，相對(duì)新農(nóng)村建設(shè)“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”總要求，也更加突出了對(duì)“發(fā)展”的重視，即農(nóng)村發(fā)展不僅僅是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和擺脫貧困，而是經(jīng)濟(jì)與社會(huì)全面進(jìn)步，農(nóng)村社會(huì)治理也不是管治農(nóng)民，而是如何維護(hù)農(nóng)民的根本利益和實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的發(fā)展權(quán)益。換言之，振興鄉(xiāng)村就是避免無(wú)發(fā)展的增長(zhǎng)，通過(guò)“發(fā)展式增長(zhǎng)”將發(fā)展成果更多更公平惠及廣大農(nóng)民，促進(jìn)農(nóng)村農(nóng)民共同富裕。鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的主要目標(biāo)是關(guān)注人的生存和發(fā)展權(quán)利，即堅(jiān)持以人民為中心，持續(xù)性改善民生，創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理體系，完善社會(huì)共治治理路徑，確定廣泛參與和共同受益的社會(huì)治理總目標(biāo)，使人民生產(chǎn)和生活相得益彰，各得其所。因而，從發(fā)展目標(biāo)指向來(lái)說(shuō)，鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化與鄉(xiāng)村振興是一脈相承的。

（二）以“自治活力”助推鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化

鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的重要特征是治理主體的主動(dòng)參與意愿和參與能力不斷提高。基層群眾積極參與鄉(xiāng)村治理，自覺(jué)提高自我管理能力，鄉(xiāng)村整體自治水平逐步提升，鄉(xiāng)村振興才能最終實(shí)現(xiàn)“治理有效”。從動(dòng)力機(jī)制來(lái)說(shuō)，鄉(xiāng)村振興的主要?jiǎng)恿?yīng)該是農(nóng)民的自身需求，因而鄉(xiāng)村振興必須是基層群眾共建共治共享的振興，是基層群眾民主權(quán)利充分保障、基層群眾建設(shè)熱情充分迸發(fā)、基層社會(huì)活力充分涌現(xiàn)的振興，是一種自下而上、由農(nóng)民自我完善需求等鄉(xiāng)村內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力所推動(dòng)的自我振興、可持續(xù)振興。

（三）以“協(xié)調(diào)治理”助推鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化

鄉(xiāng)村資源稟賦各異，類型多樣，鄉(xiāng)村人口分布和發(fā)展需求也各不相同，要因地制宜，因人制宜，堅(jiān)持協(xié)調(diào)理念，通過(guò)政策融合、產(chǎn)業(yè)融合、資源融合、人才融合，將人的需求與支持這些需求的資源結(jié)合起來(lái)。同時(shí)，也要把鄉(xiāng)村資源利用好保護(hù)好。其一，農(nóng)村政策既要補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)，不搞“一刀切”、平均用力，也要堅(jiān)持有所為有所不為，因地制宜，精準(zhǔn)施策；其二，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)既要堅(jiān)持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化方向，不搞以工代農(nóng)，也要拒絕低附加值產(chǎn)業(yè)鏈的變相轉(zhuǎn)移，破壞鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)屬性；其三，農(nóng)村文化既要避免硬性模仿、移植、嫁接城市文化，也要防止低俗網(wǎng)絡(luò)文化蔓延影響，堅(jiān)持挖掘鄉(xiāng)村歷史和本土文化資源，通過(guò)鄉(xiāng)村記憶工程留住鄉(xiāng)音、鄉(xiāng)憶、鄉(xiāng)愁，打造鄉(xiāng)村本土文化品牌；其四，農(nóng)村治理既要堅(jiān)持村民主體意識(shí)，鼓勵(lì)農(nóng)民自我組織、自我管理、自我監(jiān)督，也要以民主自治和議事協(xié)商培育鄉(xiāng)村治理共同體；其五，農(nóng)村資源利用既要堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先，抵制以生態(tài)破壞為代價(jià)的產(chǎn)業(yè)侵入與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，保護(hù)綠水青山，也要維護(hù)鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展基礎(chǔ)及其祥和的鄉(xiāng)土生活根基。

（四）以“共治共享”助推鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化