葛微 林毓瑛

人大代表社區(qū)聯(lián)絡(luò)站逐漸成為人大代表閉會(huì)期間履行職責(zé)的有效載體，但各地代表聯(lián)絡(luò)站的發(fā)展極不均衡，有形式無(wú)實(shí)質(zhì)等問(wèn)題也廣泛存在，影響了代表聯(lián)絡(luò)站的發(fā)展。如何評(píng)價(jià)人大代表社區(qū)聯(lián)絡(luò)站？在全國(guó)最早建立代表聯(lián)絡(luò)站的深圳，經(jīng)過(guò)多年的摸索實(shí)踐，代表聯(lián)絡(luò)站建設(shè)逐步走向成熟。其中深圳市羅湖區(qū)的代表聯(lián)絡(luò)站建設(shè)早，基礎(chǔ)扎實(shí)，發(fā)展成熟。早在2012年10月，羅湖區(qū)人大常委會(huì)就制定實(shí)施了要求人大代表進(jìn)社區(qū)的文件，并輔之以內(nèi)刊信息反饋制度，使代表進(jìn)站履職制度化，從而涌現(xiàn)出一批履職優(yōu)秀的聯(lián)絡(luò)站，實(shí)現(xiàn)了發(fā)揮代表作用的功能。羅湖區(qū)代表聯(lián)絡(luò)站充滿生機(jī)和活力，其經(jīng)驗(yàn)可以作為聯(lián)絡(luò)站評(píng)價(jià)的借鑒。

一、研究聯(lián)絡(luò)站評(píng)價(jià)的必要性

（一）是整體提升聯(lián)絡(luò)站工作水平的需要

2008年6月，深圳市人大率先建立起社區(qū)層面的人大代表聯(lián)絡(luò)站。這一人大基層平臺(tái)建起來(lái)后，經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的發(fā)展，到2017年左右，聯(lián)絡(luò)站發(fā)揮了明顯的作用，引起了國(guó)內(nèi)多地人大的認(rèn)可和效仿。聯(lián)絡(luò)站在多地傳播開(kāi)來(lái)，并且逐漸走進(jìn)了全國(guó)人大的視野，得到全國(guó)人大的認(rèn)可[1]。如今，社區(qū)聯(lián)絡(luò)站已經(jīng)進(jìn)入了蓬勃發(fā)展期，前景看好。

可以說(shuō)，在過(guò)去的十多年里，深圳市人大為全國(guó)貢獻(xiàn)了聯(lián)絡(luò)站的組織建設(shè)平臺(tái)經(jīng)驗(yàn)。這個(gè)成果的取得，市人大常委會(huì)的貢獻(xiàn)是極大的。市人大常委會(huì)在聯(lián)絡(luò)站的組織、設(shè)置配備、經(jīng)費(fèi)保障、機(jī)制建立等方面的指導(dǎo)和保障無(wú)疑是非常有力度的。在看到聯(lián)絡(luò)站快速的成長(zhǎng)和有效的成績(jī)的同時(shí)，我們也應(yīng)該注意到聯(lián)絡(luò)站的作用發(fā)揮不均衡的情況還是客觀存在的。各個(gè)社區(qū)聯(lián)絡(luò)站的工作水平、作用發(fā)揮程度差距較大。實(shí)現(xiàn)聯(lián)絡(luò)站整體工作水平的提升是很有必要的。讓每一個(gè)聯(lián)絡(luò)站都發(fā)揮出它應(yīng)有的作用，這也是各級(jí)人大的期待，是加強(qiáng)人大基層建設(shè)的重要內(nèi)容。因此，有必要對(duì)那些作用發(fā)揮較好的優(yōu)秀聯(lián)絡(luò)站的品質(zhì)進(jìn)行研究分析，提煉梳理出可復(fù)制的經(jīng)驗(yàn)。

（二）是保障代表履職權(quán)利的需要

代表法中規(guī)定了代表享有“獲得依法執(zhí)行代表職務(wù)所需的信息和各項(xiàng)保障”的權(quán)利。但是如何為代表履職提供保障？一屆代表的任期只有五年，如何快速有效地讓代表進(jìn)入狀態(tài)，并且滿足代表履職的保障需要？到目前為止，各級(jí)人大、“一府一委兩院”包括人大代表自身，能夠?yàn)榇税l(fā)揮的作用、提供的手段也是有限的，尚不能滿足代表履職的需求。加強(qiáng)聯(lián)絡(luò)站的建設(shè)，無(wú)疑是一個(gè)有效的手段。聯(lián)絡(luò)站是代表閉會(huì)期間履職的一個(gè)重要場(chǎng)所，聯(lián)絡(luò)站為代表履職提供專業(yè)的配套服務(wù)，使代表法中規(guī)定的代表權(quán)利能順利實(shí)現(xiàn)。因此，研究聯(lián)絡(luò)站的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，從而推動(dòng)聯(lián)絡(luò)站的整體工作水平提升，就是為代表履職提供基本的平臺(tái)和工作保障。

（三）是實(shí)現(xiàn)全過(guò)程人民民主的需要

習(xí)近平總書(shū)記在慶祝中國(guó)共產(chǎn)黨成立100周年大會(huì)上講話中指出，“必須堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義”“保證人民當(dāng)家作主”，這是對(duì)全黨的要求，也是對(duì)人大的要求?？倳?shū)記在講話中提出“發(fā)展全過(guò)程人民民主”，理解全過(guò)程人民民主，應(yīng)該有三個(gè)層次：一是立法過(guò)程，從立項(xiàng)開(kāi)始;二是治理機(jī)制，即決策、管理、監(jiān)督、協(xié)商;三是選民和代表的雙層參與。羅湖區(qū)人大多年來(lái)開(kāi)展的參與式預(yù)算等實(shí)踐就是對(duì)總書(shū)記講話精神的有力印證。而這些實(shí)踐，都離不開(kāi)聯(lián)絡(luò)站的基層設(shè)置。

（四）是完善基層治理機(jī)制的需要

習(xí)近平總書(shū)記在講話中指出，要“著力解決發(fā)展不平衡不充分問(wèn)題和人民群眾急難愁盼問(wèn)題”，群眾的急難愁盼，在很多政府部門眼里是“小事情”，由于跨部門合作有難度，便讓這些“小事情”成了久拖不決的問(wèn)題。聯(lián)絡(luò)站為代表履職提供了平臺(tái)，代表為維護(hù)人民利益，有效打破了各部門各自為政、相互隔絕的狀態(tài)，使得政府跨部門合作成為可能。聯(lián)絡(luò)站對(duì)政府管理縫隙進(jìn)行了有效填補(bǔ)，讓人大在基層治理中的作用表現(xiàn)更為明顯。如羅湖區(qū)碧波社區(qū)聯(lián)絡(luò)站處置的德智路人行道加寬一事，從群眾反映到完全解決，共用時(shí)3個(gè)月。解決這一問(wèn)題期間，聯(lián)絡(luò)站共協(xié)調(diào)了4個(gè)市區(qū)職能部門，代表共進(jìn)社區(qū)3次。一位曾擔(dān)任過(guò)區(qū)政府主要領(lǐng)導(dǎo)的市領(lǐng)導(dǎo)表示，自己協(xié)調(diào)多個(gè)部門辦如德智路這樣看起來(lái)是小事的事情都不容易，聯(lián)絡(luò)站居然如此有協(xié)調(diào)能力，真是難得！

二、聯(lián)絡(luò)站評(píng)價(jià)的優(yōu)秀標(biāo)準(zhǔn)

場(chǎng)地、經(jīng)費(fèi)、人員、設(shè)施、機(jī)制等都是聯(lián)絡(luò)站基礎(chǔ)的建設(shè)配備，但要發(fā)揮好聯(lián)絡(luò)站的作用，單單這些還是不夠的?？偨Y(jié)羅湖區(qū)十多年來(lái)涌現(xiàn)出的那些優(yōu)秀聯(lián)絡(luò)站的經(jīng)驗(yàn)可知，優(yōu)秀聯(lián)絡(luò)站具備三個(gè)特點(diǎn)。

（一）聯(lián)絡(luò)站駐站代表規(guī)模適中

根據(jù)深圳市人大的文件規(guī)定，兩名代表就可以成立聯(lián)絡(luò)站[2]。一些地方，如廣州也是嚴(yán)格地按照選區(qū)來(lái)劃分聯(lián)絡(luò)站，站內(nèi)代表的人數(shù)為一至三名。這樣的聯(lián)絡(luò)站人員規(guī)模過(guò)小，不利于開(kāi)展工作。有兩個(gè)代表請(qǐng)假，活動(dòng)就變成只有一名代表參加。代表是兼職的，請(qǐng)假也是不可避免的。但是如果聯(lián)絡(luò)站的代表人數(shù)太多也不利于工作，容易造成忽視個(gè)體存在的可能。那么什么樣的規(guī)模是合適的呢？從羅湖區(qū)十多年開(kāi)展聯(lián)絡(luò)站工作的經(jīng)驗(yàn)看，在人口密集城區(qū)一個(gè)聯(lián)絡(luò)站有七至十名左右的人員比較合適。

（二）優(yōu)秀代表[3]駐站作用大

那些有“明星代表”、優(yōu)秀代表的聯(lián)絡(luò)站往往作用也發(fā)揮得比較好。即使這位明星代表或者優(yōu)秀代表不是站長(zhǎng)，只是站中的一位普通代表，其對(duì)聯(lián)絡(luò)站的影響作用也不容小覷，他會(huì)對(duì)站中的其他代表產(chǎn)生示范激勵(lì)作用，帶動(dòng)全站代表的駐站行動(dòng)，從而影響整個(gè)聯(lián)絡(luò)站作用的發(fā)揮。

（三）聯(lián)絡(luò)員具有專業(yè)性

羅湖的歷史上也出現(xiàn)過(guò)因優(yōu)秀的代表不再連任聯(lián)絡(luò)站站長(zhǎng)以后，該聯(lián)絡(luò)站變得默默無(wú)聞，作用和水平都下降的情況。要保證聯(lián)絡(luò)站能持久良好發(fā)揮作用，聯(lián)絡(luò)員便成了關(guān)鍵。聯(lián)絡(luò)員是為代表履職服務(wù)的，聯(lián)絡(luò)員具備的專業(yè)性，使其在必要時(shí)可幫助代表選擇適當(dāng)?shù)穆穆毷侄?，從而助推?lián)絡(luò)站作用的充分發(fā)揮。履職意愿、時(shí)間和專業(yè)能力是代表履職必備的三要素，當(dāng)其中的某個(gè)要素代表自身無(wú)法滿足時(shí)，可以由聯(lián)絡(luò)員來(lái)彌補(bǔ)。聯(lián)絡(luò)員與代表的配合，就像齒輪與軸承的配合缺一不可。代表不能單獨(dú)地履職，需要聯(lián)絡(luò)員的輔助。代表和聯(lián)絡(luò)員組成了聯(lián)絡(luò)站的組織主體，因此聯(lián)絡(luò)員的專業(yè)性顯得尤為重要。

以上三點(diǎn)并非單獨(dú)成立，而是需要相互并存的，即聯(lián)絡(luò)站的人員規(guī)模適中+至少一名履職綜合能力較強(qiáng)的駐站代表的配置+經(jīng)過(guò)專業(yè)訓(xùn)練和培養(yǎng)的聯(lián)絡(luò)員。這樣的配置，就為創(chuàng)造一個(gè)好的聯(lián)絡(luò)站提供了基本框架。通過(guò)這種配置，也可以推導(dǎo)出一級(jí)人大常委會(huì)需要考慮配置的履職綜合能力較強(qiáng)的代表比例和數(shù)量。

三、聯(lián)絡(luò)站評(píng)價(jià)的構(gòu)成要素

如果對(duì)聯(lián)絡(luò)站的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)一步深入探究，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)，以下的視角可以作為評(píng)價(jià)聯(lián)絡(luò)站工作成效的有效因素。

（一）代表參與度

聯(lián)絡(luò)站是代表閉會(huì)履職的一個(gè)平臺(tái)，代表能否積極參加聯(lián)絡(luò)站的活動(dòng)，當(dāng)然應(yīng)該是評(píng)價(jià)聯(lián)絡(luò)站的一個(gè)指標(biāo)。代表的參與度體現(xiàn)了聯(lián)絡(luò)站對(duì)代表的凝聚力情況。無(wú)法想象，一個(gè)沒(méi)有代表參加的聯(lián)絡(luò)站活動(dòng)還會(huì)有何意義。聯(lián)絡(luò)站的駐站代表是否都能參加駐站活動(dòng)，以及參加活動(dòng)的頻次都是評(píng)價(jià)聯(lián)絡(luò)站運(yùn)作水平的指標(biāo)。

（二）群眾認(rèn)可度

聯(lián)絡(luò)站的生命力在于群眾的認(rèn)可，因此群眾的認(rèn)可度是評(píng)價(jià)聯(lián)絡(luò)站工作水平的核心因素。評(píng)價(jià)群眾認(rèn)可度，不能看聯(lián)絡(luò)站收到錦旗的數(shù)量，而是應(yīng)該有如下的視角：一是群眾首訪情況，群眾遇到問(wèn)題是不是首先想到向聯(lián)絡(luò)站反映，找代表反映，還是已經(jīng)多渠道反映以后，覺(jué)得走投無(wú)路，才抱著試試看的心態(tài)來(lái)向聯(lián)絡(luò)站反映一下。二是群眾主動(dòng)聯(lián)系聯(lián)絡(luò)站或代表情況，聯(lián)絡(luò)站是主動(dòng)地去尋找群眾，去找問(wèn)題來(lái)解決，還是群眾主動(dòng)地聯(lián)系聯(lián)絡(luò)站來(lái)反映問(wèn)題。三是參與式預(yù)算中群眾的參與度，群眾當(dāng)家作主的感受和話語(yǔ)權(quán)方面的考量。預(yù)算進(jìn)社區(qū)、立法聯(lián)系點(diǎn)、公益訴訟聯(lián)系點(diǎn)，這些常委會(huì)工作的向下延伸，都會(huì)讓群眾感受到當(dāng)家作主的權(quán)利。以上這些視角都可以看出一個(gè)聯(lián)絡(luò)站在群眾心目中的地位和影響力，應(yīng)該將群眾首訪情況、群眾主動(dòng)聯(lián)系聯(lián)絡(luò)站或代表情況、參與式預(yù)算群眾的參與度，作為群眾認(rèn)可度的評(píng)價(jià)指標(biāo)。

（三）聯(lián)系函的運(yùn)用

使用聯(lián)系函的頻次、效果能體現(xiàn)深圳人大代表社區(qū)聯(lián)絡(luò)站機(jī)制運(yùn)行情況，因而也是評(píng)價(jià)聯(lián)絡(luò)站運(yùn)行情況的指標(biāo)。聯(lián)系函是深圳市人大常委會(huì)為全市各聯(lián)絡(luò)站提供的一個(gè)連接市、區(qū)政府部門的辦事通道，這套機(jī)制的運(yùn)行將人大代表進(jìn)社區(qū)收到的需要有關(guān)政府部門辦理的事情、解決的問(wèn)題快捷地反映給有關(guān)部門，為問(wèn)題的解決提供了便利通道，也是深圳人大代表社區(qū)聯(lián)絡(luò)站的核心運(yùn)行機(jī)制。這套機(jī)制自2011年產(chǎn)生運(yùn)行以來(lái)，在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)并沒(méi)有發(fā)揮其應(yīng)有的作用，主要原因是很多聯(lián)絡(luò)站不知道這條快捷通道好用，沒(méi)有真正用之來(lái)解決問(wèn)題。而羅湖區(qū)的碧波人大代表社區(qū)聯(lián)絡(luò)站從2011年就開(kāi)始使用聯(lián)系函，并且很快體驗(yàn)到聯(lián)系函的好處，發(fā)函不久，有關(guān)部門就會(huì)來(lái)到社區(qū)，與人大代表和群眾一起去了解情況，促成了群眾所反映問(wèn)題的解決。現(xiàn)在越來(lái)越多的聯(lián)絡(luò)站開(kāi)始使用這套機(jī)制，聯(lián)系函應(yīng)有的作用不斷顯現(xiàn)出來(lái)。

（四）對(duì)政府部門的協(xié)調(diào)整合能力

群眾到聯(lián)絡(luò)站反映的問(wèn)題，通常是需要政府來(lái)解決的，很多貌似小的事情，都是需要多個(gè)政府部門合作才能完成、解決的。跨部門整合力量來(lái)解決群眾反映的問(wèn)題，是考量聯(lián)絡(luò)站工作水準(zhǔn)的重要因素。如果將社區(qū)層面的問(wèn)題設(shè)定為A類，將街道層面的問(wèn)題設(shè)定為B類，將區(qū)級(jí)層面的設(shè)定為C類，將市級(jí)層面的設(shè)定為D類，那么一個(gè)聯(lián)絡(luò)站如果有能力解決B類問(wèn)題，其作用發(fā)揮相當(dāng)于街道黨政領(lǐng)導(dǎo)，如果能解決C類問(wèn)題，其作用發(fā)揮相當(dāng)于區(qū)級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)，如果能解決D類問(wèn)題，其作用發(fā)揮相當(dāng)于市級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)。因此在聯(lián)絡(luò)站幫助群眾解決的問(wèn)題中，作A、B、C、D類賦值，即可以客觀評(píng)價(jià)出該聯(lián)絡(luò)站作用發(fā)揮的情況。這項(xiàng)指標(biāo)，體現(xiàn)了聯(lián)絡(luò)站對(duì)政府管理縫隙的填補(bǔ)，讓人大在基層治理中的作用表現(xiàn)更為明顯。

（五）履職手段運(yùn)用情況

代表接待群眾、代表建議、議案、詢問(wèn)等，這些履職手段是代表推動(dòng)群眾關(guān)注問(wèn)題、自己關(guān)注問(wèn)題解決的專業(yè)方式。作為為代表提供閉會(huì)履職服務(wù)的聯(lián)絡(luò)站，自然應(yīng)該會(huì)有效運(yùn)用履職手段，這是聯(lián)絡(luò)站專業(yè)性的體現(xiàn)。如果一個(gè)聯(lián)絡(luò)站能根據(jù)實(shí)際情況，協(xié)助代表靈活運(yùn)用這些履職手段辦事，那么這個(gè)聯(lián)絡(luò)站的專業(yè)水準(zhǔn)、工作水準(zhǔn)都是不容置疑的。

（六）創(chuàng)新能力

上述各項(xiàng)指標(biāo)都注重的是評(píng)價(jià)聯(lián)絡(luò)站的踏實(shí)性、基礎(chǔ)性，聯(lián)絡(luò)站是深圳市人大常委會(huì)的創(chuàng)造，隨著它的發(fā)展，越來(lái)越多的創(chuàng)新性會(huì)展示出來(lái)。隨著聯(lián)絡(luò)站的不斷成熟和整體水平的提升，必將面對(duì)的就是對(duì)聯(lián)絡(luò)站機(jī)制的進(jìn)一步深入認(rèn)識(shí)，因此聯(lián)絡(luò)站的創(chuàng)新能力值得期待。聯(lián)絡(luò)站的創(chuàng)新能力也是一種務(wù)實(shí)力，是對(duì)實(shí)際情況的判斷和應(yīng)對(duì)，體現(xiàn)的是在踏實(shí)性基礎(chǔ)性上的更深入的務(wù)實(shí)能力。

（七）輻射帶動(dòng)能力

這是對(duì)聯(lián)絡(luò)站更高的要求。聯(lián)絡(luò)站的工作是代表直接面對(duì)群眾的人大一線工作，其間生機(jī)勃勃，可以從中總結(jié)提煉出可復(fù)制的經(jīng)驗(yàn)。這些經(jīng)驗(yàn)對(duì)于兄弟省市的人大多有借鑒作用，或可以直接“拿來(lái)”用于帶動(dòng)省內(nèi)其他地區(qū)的人大工作。聯(lián)絡(luò)站也是作為先行示范區(qū)的深圳貢獻(xiàn)給其他地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)全國(guó)都有輻射和帶動(dòng)作用。例如，羅湖區(qū)的碧波人大代表社區(qū)聯(lián)絡(luò)站就曾接待過(guò)全國(guó)多地的人大領(lǐng)導(dǎo)、代表和同行。

以上的（三）（四）（五）（六）（七）五個(gè)部分也可以統(tǒng)歸為聯(lián)絡(luò)站專業(yè)能力的評(píng)價(jià)視角。

本文的意義在于從實(shí)踐中提煉出考量聯(lián)絡(luò)站好與不好的客觀評(píng)價(jià)視角，將這些視角具化成相應(yīng)的指標(biāo)，從而建立相應(yīng)的體系，直接指導(dǎo)和影響實(shí)踐工作。

注釋：

[1]栗戰(zhàn)書(shū)：《第十三屆全國(guó)人大第三次會(huì)議全國(guó)人大常委會(huì)工作報(bào)告》。

[2]見(jiàn)《深圳市人大代表社區(qū)聯(lián)絡(luò)站工作辦法》第九條。

[3]本文中的優(yōu)秀代表是指履職能力強(qiáng)、成效顯著的代表。

（作者分別系廣東省深圳市羅湖區(qū)人大常委會(huì)教科文衛(wèi)和僑務(wù)工委主任，羅湖區(qū)人大常委會(huì)選聯(lián)任工委四級(jí)主任科員）