于玉宏

一、問題的提出

近年來，地方各級(jí)人大在聯(lián)系人民群眾方面都做出了很多努力和有益建設(shè)，比如建立人大代表工作站（室）、人大代表聯(lián)絡(luò)站，完善人大常委會(huì)聯(lián)系人大代表的制度，完善人大代表聯(lián)系人民群眾的制度，完善人大信訪制度等等，使地方人大聯(lián)系人民群眾邁向了一個(gè)新的階段。但是從現(xiàn)實(shí)中看，地方人大聯(lián)系人民群眾機(jī)制還需要完善和發(fā)展，以9·20安陽“狗咬人”事件為例，可以說明地方人大履職需要在新的階段探尋新的關(guān)鍵的完善路徑。

9·20安陽“狗咬人”事件就當(dāng)?shù)睾幽蠌V播電視臺(tái)民生頻道《小莉幫忙》欄目對(duì)該事件的報(bào)道和新華社以“五問安陽‘狗咬人’事件，小事為何被拖大？”為題進(jìn)行的報(bào)道來看，該事件很簡單。一位老人在所居住的小區(qū)被狗咬傷后，其家人在媒體《小莉幫忙》欄目的幫助下在兩個(gè)月的時(shí)間內(nèi)，向所在地社區(qū)居民委員會(huì)、城市養(yǎng)犬的主責(zé)部門城市管理局、安陽市公安部門、安陽市市場(chǎng)監(jiān)管綜合行政執(zhí)法支隊(duì)反映問題尋求解決，但各相關(guān)部門都互相推諉扯皮，問題遲遲不能得到解決。新華社記者在實(shí)地采訪過程中，有的部門不接受采訪，有的部門稱等一等再說，有的部門則跟記者打起“太極拳”、上演“躲貓貓”等情況。新華社關(guān)于該事件的“五問”，《小莉幫忙》欄目記者楊小莉在采訪中無奈落淚的一幕引發(fā)眾多網(wǎng)友關(guān)注，該事件迅速成為網(wǎng)絡(luò)熱搜、社會(huì)熱點(diǎn)，引起了安陽市委市政府的關(guān)注并作出處理。根據(jù)安陽市關(guān)于該事件處理的通報(bào)看，和該事件相關(guān)的部門及個(gè)人分別被處理，該事件暴露了安陽市政府相關(guān)部門的不作為，其中“給予安陽市文峰區(qū)中華路街道辦事處人大工委主任馬彥豐政務(wù)警告處分”，也揭示了文峰區(qū)人大的不作為即沒有積極履職。

根據(jù)《地方組織法》規(guī)定：“市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)可以在街道設(shè)立工作機(jī)構(gòu)。工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)聯(lián)系街道轄區(qū)內(nèi)的人民代表大會(huì)代表，組織代表開展活動(dòng)，反映代表和群眾的建議、批評(píng)和意見，辦理常務(wù)委員會(huì)交辦的監(jiān)督、選舉以及其他工作，并向常務(wù)委員會(huì)報(bào)告工作?！?2021年6月15日，安陽市第十四屆人民代表大會(huì)第四次會(huì)議上安陽市人大常委會(huì)主任所作的常委會(huì)工作報(bào)告指出，要深入推進(jìn)代表聯(lián)絡(luò)站規(guī)范化建設(shè)，召開星級(jí)人大代表聯(lián)絡(luò)站建設(shè)觀摩推進(jìn)會(huì)，努力把代表聯(lián)絡(luò)站打造成代表與群眾的“連心橋”，反映社情民意的“直通車”，錘煉代表履職本領(lǐng)的“加油站”。目前，全市已建成代表聯(lián)絡(luò)站132個(gè)，實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道全覆蓋，9200多名“五級(jí)人大代表”全部編組進(jìn)站。市領(lǐng)導(dǎo)以代表身份帶頭進(jìn)站開展密切聯(lián)系群眾活動(dòng)，幫助群眾解決實(shí)際問題，收到良好社會(huì)效果。但是9·20安陽“狗咬人”事件的發(fā)生和人大常委會(huì)工作報(bào)告中所述有很大的差異。從安陽市人大常委會(huì)的工作報(bào)告可以看出安陽市文峰區(qū)中華路街道是有人大代表聯(lián)絡(luò)站的，但是聯(lián)絡(luò)站并沒有充分發(fā)揮報(bào)告所說的代表與群眾的“連心橋”和反映社情民意的“直通車”作用。從實(shí)踐中人大工作的基本情況分析，此事件發(fā)生后街道人大工委主任可以向區(qū)人大報(bào)告，由區(qū)人大協(xié)調(diào)相關(guān)部門解決此事，或者街道人大工委主任可以組織街道轄區(qū)的各級(jí)人大代表集體調(diào)研此事，向區(qū)人大報(bào)告，由區(qū)人大協(xié)調(diào)處理此事，或者當(dāng)事人可以到所在地人大代表聯(lián)絡(luò)站、通過其他方式找到轄區(qū)人大代表反映此事，或者當(dāng)事人可以向所在地各級(jí)人大信訪部門反映此事，但是以上所述情況在該事件中都未出現(xiàn)。該事件涉及的政府部門和普通群眾兩個(gè)客體，都是人大履職盡責(zé)對(duì)象，地方人大作為地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)有權(quán)力也有責(zé)任監(jiān)督地方政府的工作，有責(zé)任密切聯(lián)系群眾并幫助群眾解決遇到的困難和問題，但該事件中地方人大沒有做到履職盡責(zé)。其實(shí)類似的問題在各地方都有，筆者在一些被認(rèn)為人大聯(lián)系人民群眾工作做得比較好的地區(qū)實(shí)地調(diào)研，發(fā)現(xiàn)其聯(lián)系人民群眾的工作也做得不是很好，和宣傳的有很大差異。由此，如何完善地方各級(jí)人大聯(lián)系人民群眾的路徑，較好的履職盡責(zé)還是一個(gè)需要回答的問題，這個(gè)問題很重要，其關(guān)系到全過程人民民主的施行、完善和發(fā)展。

二、切實(shí)加強(qiáng)地方黨委對(duì)地方人大工作的領(lǐng)導(dǎo)

習(xí)近平總書記在中央人大工作會(huì)議上指出，要加強(qiáng)黨對(duì)人大工作的全面領(lǐng)導(dǎo)。各級(jí)黨委要把人大工作擺在重要位置，完善黨領(lǐng)導(dǎo)人大工作的制度，定期聽取人大常委會(huì)黨組工作匯報(bào)，研究解決人大工作中的重大問題。要支持人大及其常委會(huì)依法行使職權(quán)、開展工作，指導(dǎo)和督促“一府一委兩院”自覺接受人大監(jiān)督。各級(jí)人大常委會(huì)黨組要認(rèn)真執(zhí)行黨的領(lǐng)導(dǎo)各項(xiàng)制度，落實(shí)好全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任。從實(shí)踐中看，近年來各級(jí)黨委都比較重視人大工作，建立了一系列黨委領(lǐng)導(dǎo)人大工作的制度，定期聽取人大常委會(huì)黨組工作匯報(bào)，研究解決人大工作中的重大問題，較好的支持人大及其常委會(huì)依法行使職權(quán)、開展工作，較好地指導(dǎo)和督促“一府一委兩院”自覺接受人大監(jiān)督。從人大工作的實(shí)踐看，目前地方黨委對(duì)人大工作的領(lǐng)導(dǎo)從制度上看比較全面，但從效果上看有不理想的地方，9·20安陽“狗咬人”事件就是例證。9·20安陽“狗咬人”事件說明該地方黨委對(duì)區(qū)人大的領(lǐng)導(dǎo)是不到位的，區(qū)人大常委會(huì)黨組沒有較好的履行其政治責(zé)任。從該事件處理結(jié)果看，只是問責(zé)了事件發(fā)生地街道人大工委主任，事件發(fā)生地的區(qū)人大黨組及其主要負(fù)責(zé)人沒受到區(qū)黨委的問責(zé)。

從實(shí)踐中看，切實(shí)加強(qiáng)黨對(duì)人大工作的領(lǐng)導(dǎo)說起來容易，做起來比較難，各級(jí)黨委為加強(qiáng)對(duì)人大工作的領(lǐng)導(dǎo)制定了一系列的制度，但是這些制度有許多在實(shí)踐中沒有運(yùn)行，要么裝在文件盒里，要么寫在板子上掛在墻上成為擺設(shè)。這其中的原因分為兩個(gè)方面：一方面是這些制度本身制定的不好，不符合實(shí)際，沒有生命力;另一方面是人的原因，即各級(jí)黨委主要負(fù)責(zé)人和各級(jí)人大黨組主要負(fù)責(zé)人不夠重視制度的規(guī)定?，F(xiàn)實(shí)中要做好黨對(duì)人大工作的領(lǐng)導(dǎo)首先在于“關(guān)鍵少數(shù)”領(lǐng)導(dǎo)干部重視對(duì)人大工作的領(lǐng)導(dǎo)，這些“關(guān)鍵少數(shù)”領(lǐng)導(dǎo)干部從地方上看就是各級(jí)黨委書記和各級(jí)人大黨組書記，只有他們重視人大工作，切實(shí)承擔(dān)起領(lǐng)導(dǎo)人大工作的政治責(zé)任，才能較好地實(shí)現(xiàn)黨對(duì)人大工作的領(lǐng)導(dǎo)。9·20安陽“狗咬人”事件如果得到區(qū)委書記和區(qū)人大黨組書記重視，區(qū)人大及時(shí)介入此事，發(fā)揮監(jiān)督政府工作作用且密切聯(lián)系當(dāng)事人，則完全可以在區(qū)人大的主導(dǎo)下解決。

三、地方各級(jí)人大要切實(shí)承擔(dān)起幫助群眾辦實(shí)事的職責(zé)

各級(jí)人大及其常委會(huì)是全面承擔(dān)憲法法律賦予的各項(xiàng)職責(zé)的工作機(jī)關(guān)，是同人民群眾保持密切聯(lián)系的代表機(jī)關(guān)，是人民群眾反映和表達(dá)意見的主渠道，各級(jí)人大及其常委會(huì)既要做到民有所呼、必有所應(yīng)，也要主動(dòng)深入群眾，了解群眾在日常生活中遇到的急難愁盼等迫切希望解決的問題，切實(shí)承擔(dān)起幫助群眾辦實(shí)事的職責(zé)，解決好群眾最需要解決的問題。

地方各級(jí)人大及其常委會(huì)必須改變宏大敘事式的工作思想和工作方式，即宏觀的敘述人民代表大會(huì)制度的優(yōu)越性，宏觀敘述人民當(dāng)家作主，宏觀敘述人大工作的成績等，而是要從幫助人民群眾解決一件或者一個(gè)具體的最直接的急難愁盼等事情或者問題入手。地方各級(jí)人大特別是市級(jí)、縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大履職的地理范圍比較小，聯(lián)系人民群眾更為方便，能更充分了解人民群眾的急難愁盼等迫切希望解決的問題。我們從每年的各地方人大常委會(huì)的工作報(bào)告中都能看到如何密切聯(lián)系人民群眾的論述，但在實(shí)踐中，人大聯(lián)系人民群眾的工作做得遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，形式主義的聯(lián)系比較多，許多地方人大聯(lián)系人民群眾的制度和機(jī)制看似健全，但是沒有真正的運(yùn)行起來。如，有的地方的人大代表工作站、人大代表聯(lián)絡(luò)站處于閑置狀態(tài)，沒有充分發(fā)揮作用。即使在一些人大聯(lián)系人民群眾工作做得比較好的地方，形式主義也比較嚴(yán)重，人民群眾依靠人大反映訴求或者尋求幫助的事情不多。我們?cè)谡{(diào)研中了解到，群眾在日常生活中遇到的需要解決的問題是非常具體的，例如，某個(gè)小區(qū)的居民每年因暖氣不熱和供熱公司連年發(fā)生矛盾的問題，某個(gè)小區(qū)居民反映樓下噪音擾民的問題，某個(gè)村的村民反映低保發(fā)放不公平的問題或者村干部橫行霸道的問題，某個(gè)村民因各種原因蓋不起新房子的問題，某個(gè)進(jìn)城務(wù)工人員孩子上學(xué)難的問題，某個(gè)老人無人贍養(yǎng)的問題，鄰里糾紛問題，某個(gè)小區(qū)居民停車難的問題，某個(gè)病人轉(zhuǎn)院就醫(yī)開不出轉(zhuǎn)院證明的問題，等等。這些問題從表面上看都是小問題，但是這才是群眾的真正的基本利益訴求，這些問題的解決事關(guān)群眾的切身利益?！叭嗣翊泶髸?huì)制度之所以具有強(qiáng)大生命力和顯著優(yōu)越性，關(guān)鍵在于它深深植根于人民之中”，各級(jí)地方人大及其常委會(huì)幫助群眾解決這些具體的實(shí)際問題是人民代表大會(huì)制度的本質(zhì)要求和根本體現(xiàn)，要切實(shí)承擔(dān)起幫助群眾辦實(shí)事的職責(zé)，才能真正實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主。

四、切實(shí)發(fā)揮人大代表的主體作用

黨的十八大以來，各級(jí)地方人大都提出要充分發(fā)揮人大代表的主體作用，各級(jí)人大在發(fā)揮代表主體作用上下功夫，主要體現(xiàn)在健全人大代表履職制度和履職機(jī)制建設(shè)方面，在人大代表履職制度方面的重要體現(xiàn)是完善“兩聯(lián)系制度”，即人大常委會(huì)組成人員聯(lián)系人大代表和人大代表聯(lián)系人民群眾的制度。其中2016年全國人大常委會(huì)辦公廳提出了《關(guān)于完善人大代表聯(lián)系人民群眾制度的實(shí)施意見》，對(duì)各級(jí)人大完善人大代表聯(lián)系人民群眾的制度提供了指導(dǎo)，主要包括人大代表聯(lián)系人民群眾基本要求、人大代表聯(lián)系人民群眾工作平臺(tái)、代表聯(lián)系人民群眾的工作內(nèi)容、人大代表聯(lián)系人民群眾的方式方法、人大代表聯(lián)系人民群眾工作的保障等內(nèi)容。從實(shí)踐中來看，各級(jí)地方人大都建立了人大常委會(huì)組成人員聯(lián)系人大代表和人大代表聯(lián)系人民群眾的制度，最為突出的表現(xiàn)是各級(jí)地方人大常委會(huì)組成人員聯(lián)系人大代表工作形式上運(yùn)行了起來。全國所有的省、自治區(qū)、直轄市以選區(qū)為單位在街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)或者行政村建立了人大代表工作站（室）、人大代表聯(lián)絡(luò)站或者網(wǎng)上工作站、網(wǎng)上聯(lián)絡(luò)站，并制定了比較系統(tǒng)的履職制度。地方各級(jí)人大常委會(huì)組成人員聯(lián)系人大代表的制度和人大代表聯(lián)系人民群眾的制度及聯(lián)系平臺(tái)的建設(shè)為發(fā)揮人大代表的主體作用奠定了一定的基礎(chǔ)。但是從實(shí)踐來看，這兩項(xiàng)制度的運(yùn)行并沒有達(dá)到充分發(fā)揮人大代表主體作用的目的。

從地方各級(jí)人大常委會(huì)組成人員聯(lián)系人大代表制度在實(shí)踐中的運(yùn)行來看，地方各級(jí)人大常委會(huì)組成人員都聯(lián)系了固定數(shù)量的人大代表，聯(lián)系的方式主要是召開座談會(huì)、走訪、約談、電話、電子郵件、信函等，或者邀請(qǐng)人大代表參加人大常委會(huì)立法、監(jiān)督、視察、專題調(diào)研等活動(dòng)?？陀^上說，各級(jí)人大常委會(huì)聯(lián)系人大代表的活動(dòng)為發(fā)揮人大代表的主體作用提供了一定的基礎(chǔ)，但是作用是十分有限的。造成這種情況的原因一方面是人大及其常委會(huì)的工作是非常專業(yè)和具體的，對(duì)人大代表的專業(yè)能力有一定的要求。以人大常委會(huì)組織的立法調(diào)研為例，參與的人大代表必須具有專業(yè)的法律知識(shí)和專業(yè)化的調(diào)研能力，才能真正融入調(diào)研中去，而人大代表兼職且大部分不具備專業(yè)的法律知識(shí)和專業(yè)化的調(diào)研能力，所以參與立法調(diào)研只能流于形式。另外一個(gè)方面，要較好地組織一次有人大代表參與的人大常委會(huì)活動(dòng)，從活動(dòng)主題的論證選定、活動(dòng)主題涉及的單位和個(gè)人關(guān)系的協(xié)調(diào)與參與、組織人大代表參與等都需要人大常委會(huì)相關(guān)部門和工作人員精心組織協(xié)調(diào)，這個(gè)過程看似簡單但在實(shí)際操作層面比較繁瑣復(fù)雜，任何一個(gè)環(huán)節(jié)組織不好，調(diào)研都會(huì)流于形式或者達(dá)不到理想的效果。

從人大代表聯(lián)系群眾的實(shí)際情況來看，各地人大基本上建立健全了人大代表聯(lián)系人民群眾的制度和平臺(tái)，制度方面如人大代表接待日制度、代表接待登記制度、代表接待公示制度、代表小組制度、群眾意見處理反饋制度、代表向選民報(bào)告（述職）工作制度等，平臺(tái)方面如建立了人大代表工作站（室）、人大代表聯(lián)絡(luò)站或者網(wǎng)上工作站、網(wǎng)上聯(lián)絡(luò)站等。制度和平臺(tái)的建設(shè)為人大代表聯(lián)系群眾提供了必要的基礎(chǔ)，但是實(shí)際運(yùn)行起來并不容易，需要人大常委會(huì)的精心組織及各方面的積極配合，否則就會(huì)被擱淺或者流于形式。實(shí)踐中很多地方人大代表聯(lián)系人民群眾的活動(dòng)流于形式。其實(shí)在我們身邊或者我們所在的街道、社區(qū)、單位，群眾幾乎不知道人大代表是哪些人及在哪里，更談不上人大代表聯(lián)系人民群眾，即使在一些人大代表聯(lián)系群眾工作做得比較好的地方，這種現(xiàn)象也是普遍存在的。

人大代表聯(lián)系群眾工作做得比較好的地方人大，突出表現(xiàn)一是各級(jí)人大常委會(huì)重視人大代表聯(lián)系群眾的工作并指派專人負(fù)責(zé)，精心組織;二是人大代表能夠積極參與;三是能夠幫助群眾解決所遇到的問題;四是地方各級(jí)國家機(jī)關(guān)及其主要負(fù)責(zé)人重視尊重人大代表的工作。

要切實(shí)發(fā)揮人大代表的主體作用，地方各級(jí)人大還要把好人大代表選舉關(guān)即選出真正具有履職能力的人大代表，做好人大代表的履職培訓(xùn)，做好人大代表履職服務(wù)工作。

五、完善人大信訪機(jī)制

人大信訪工作是了解民情民意的重要途徑。習(xí)近平總書記指出，各級(jí)黨委、政府和領(lǐng)導(dǎo)干部要堅(jiān)持把信訪工作作為了解民情、集中民智、維護(hù)民利、凝聚民心的一項(xiàng)重要工作，千方百計(jì)為群眾排憂解難。完善人大信訪機(jī)制需要從以下三個(gè)方面著手。第一，建立健全人大常委會(huì)主要領(lǐng)導(dǎo)人負(fù)責(zé)信訪工作制度。人大常委會(huì)主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)人大信訪工作，建立健全人大常委會(huì)主要領(lǐng)導(dǎo)人定期聽取信訪工作的匯報(bào)制度、調(diào)研處理信訪工作制度，是做好人大信訪工作的必要保證。第二，建立健全人大常委會(huì)同“一府一委兩院”溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。人大信訪內(nèi)容涉及方方面面，在實(shí)踐中同政府、監(jiān)委、法院、檢察院有著密切的聯(lián)系，只有建立科學(xué)合理的人大常委會(huì)同“一府一委兩院”溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，才能比較好地解決信訪問題。第三，人大常委會(huì)要盡心盡力幫助群眾解決所反映的問題。對(duì)群眾反映的問題，無論是否屬于人大職權(quán)范圍內(nèi)，地方各級(jí)人大常委會(huì)都要盡心盡力幫助群眾解決，及時(shí)反饋處理情況，給群眾一個(gè)交代。

（作者系甘肅政法大學(xué)馬克思主義學(xué)院副教授。本文系甘肅省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目〔2021YB085〕的階段性研究成果）