“十四五”時(shí)期文物安全形勢(shì)、問(wèn)題與對(duì)策

岳志勇（國(guó)家文物局 北京 100009）

文物承載燦爛文明、傳承歷史文化、維系民族精神。文物安全關(guān)系國(guó)家歷史，關(guān)系國(guó)家文化安全和人民群眾精神文化福祉。準(zhǔn)確分析判斷“十四五”時(shí)期我國(guó)文物安全面臨的形勢(shì)、任務(wù)，統(tǒng)籌謀劃、精準(zhǔn)施策，對(duì)于防范化解文物安全風(fēng)險(xiǎn)，弘揚(yáng)中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化、革命文化和社會(huì)主義先進(jìn)文化，堅(jiān)定歷史自信、文化自信，建設(shè)社會(huì)主義文化強(qiáng)國(guó)，更好滿足人民群眾精神文化生活需要具有重要意義。

一、文物安全面臨的新形勢(shì)

黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視文物安全工作，強(qiáng)調(diào)“歷史文化遺產(chǎn)承載著中華民族的基因和血脈，不僅屬于我們這一代人，也屬于子孫萬(wàn)代。要敬畏歷史、敬畏文化、敬畏生態(tài)，全面保護(hù)好歷史文化遺產(chǎn)，統(tǒng)籌好旅游發(fā)展、特色經(jīng)營(yíng)、古城保護(hù)，筑牢文物安全底線，守護(hù)好前人留給我們的寶貴財(cái)富。”中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)文物保護(hù)利用改革的若干意見(jiàn)》《關(guān)于實(shí)施革命文物保護(hù)利用工程（2018—2022年）的意見(jiàn)》，國(guó)務(wù)院召開(kāi)全國(guó)文物工作會(huì)議、全國(guó)文物安全電視電話會(huì)議，印發(fā)《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)文物工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》、《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)文物安全工作的實(shí)施意見(jiàn)》，對(duì)文物安全工作作出全面部署。強(qiáng)調(diào)文物安全是文物保護(hù)的紅線、底線和生命線，關(guān)系國(guó)家歷史傳承和民族團(tuán)結(jié)，關(guān)系社會(huì)主義核心價(jià)值觀培育，關(guān)系人民群眾精神家園建設(shè)，是弘揚(yáng)中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化、建設(shè)社會(huì)主義文化強(qiáng)國(guó)、維護(hù)國(guó)家文化安全的重要內(nèi)容。保護(hù)文物就是保護(hù)國(guó)家與民族的歷史，守護(hù)中華民族的根與魂。要求地方各級(jí)政府牢固樹(shù)立保護(hù)文物也是政績(jī)的科學(xué)理念，切實(shí)履行文物安全屬地管理主體責(zé)任，完善文物安全責(zé)任體系。嚴(yán)格落實(shí)文物安全保護(hù)責(zé)任，嚴(yán)密安保措施，嚴(yán)防監(jiān)管漏洞，嚴(yán)打文物犯罪，嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)追責(zé)，堅(jiān)決筑牢文物安全防線。

“十三五”時(shí)期，在以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，各地區(qū)各有關(guān)部門(mén)堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于文物安全工作的重要指示批示精神，認(rèn)真落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署，聚焦影響文物安全的主要風(fēng)險(xiǎn)、突出問(wèn)題，聯(lián)合打擊、聯(lián)合整治，加強(qiáng)執(zhí)法督察，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)防控，改進(jìn)文物安全防范基礎(chǔ)設(shè)施、技術(shù)裝備，推動(dòng)文物安全形勢(shì)整體穩(wěn)中向好，文物安全風(fēng)險(xiǎn)防范能力水平不斷提升。各級(jí)黨委、政府文物安全責(zé)任意識(shí)顯著增強(qiáng)，文物安全工作納入全國(guó)文明城市測(cè)評(píng)體系，納入國(guó)務(wù)院安委會(huì)安全生產(chǎn)考核巡查范圍，26 個(gè)省份將文物安全納入地方政府績(jī)效考核評(píng)價(jià)體系。文物安全聯(lián)防聯(lián)控、重大文物被盜案件掛牌督辦、重大法人違法案件約談曝光、責(zé)任追究等制度體系相繼建立。《文物博物館單位文物安全直接責(zé)任人公告公示辦法》《文物安全監(jiān)管平臺(tái)建設(shè)指南》《文物安全防護(hù)工程實(shí)施工作指南》《文物保護(hù)工程安全檢查督察辦法》《文物建筑防火設(shè)計(jì)規(guī)程》等相繼發(fā)布，文物安全標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范不斷完善。文物安全投入持續(xù)加大，人力防范、實(shí)體防范、電子防范等基本保障、基礎(chǔ)設(shè)施持續(xù)改善，預(yù)防預(yù)警能力得到提升。文物、公安、應(yīng)急等部門(mén)持續(xù)組織開(kāi)展文物法人違法三年整治行動(dòng)、打擊文物犯罪專項(xiàng)行動(dòng)、文物安全隱患排查整治行動(dòng)，一大批文物法人違法案件得到查處和糾正，一些長(zhǎng)期從事文物盜竊、盜掘和走私行徑的犯罪分子和犯罪團(tuán)伙被緝拿歸案，一大批難以偵辦的文物被盜積案、陳案相繼告破，隱患排查整治取得實(shí)效。文物法人違法、文物被盜案件多發(fā)、高發(fā)勢(shì)頭得到有力遏制，文物火災(zāi)事故明顯下降。

“十四五”時(shí)期是我國(guó)開(kāi)啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程、向第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)進(jìn)軍的第一個(gè)五年，也是推進(jìn)社會(huì)主義文化強(qiáng)國(guó)建設(shè)、推動(dòng)實(shí)現(xiàn)從文物資源大國(guó)向文物保護(hù)利用強(qiáng)國(guó)跨越的關(guān)鍵時(shí)期。以習(xí)近平同志為核心的黨中央著眼黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展全局，統(tǒng)籌發(fā)展與安全，對(duì)全面加強(qiáng)文物安全工作提出新的更高要求。黨中央第一次把“增強(qiáng)全社會(huì)文物保護(hù)意識(shí)，加大文化遺產(chǎn)保護(hù)力度”寫(xiě)入《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗(yàn)的決議》。2021年6月25日，中央政治局就用好紅色資源、賡續(xù)紅色血脈進(jìn)行第三十一次集體學(xué)習(xí)，強(qiáng)調(diào)要用心用情用力保護(hù)好、管理好、運(yùn)用好紅色資源。2021年11月24日，習(xí)近平總書(shū)記主持召開(kāi)中央全面深化改革委員會(huì)第二十二次會(huì)議，要求加強(qiáng)文物保護(hù)總體規(guī)劃，統(tǒng)籌搶救性保護(hù)和預(yù)防性保護(hù)、本體保護(hù)和周邊保護(hù)、單點(diǎn)保護(hù)和集群保護(hù)，維護(hù)文物資源的歷史真實(shí)性、風(fēng)貌完整性、文化延續(xù)性，筑牢文物安全底線。國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《“十四五”文物保護(hù)和科技創(chuàng)新規(guī)劃》，第一次將文物保護(hù)規(guī)劃上升為國(guó)家級(jí)專項(xiàng)規(guī)劃，對(duì)加強(qiáng)文物執(zhí)法督察，嚴(yán)厲打擊和防范文物犯罪，提高文物安全防護(hù)能力，完善應(yīng)急管理體系等做出清晰布局。黨中央、國(guó)務(wù)院的高度重視，社會(huì)各界對(duì)文物安全工作的關(guān)心和支持，為解決長(zhǎng)期以來(lái)文物安全管理存在的突出問(wèn)題、改善文物安全狀況、提高文物安全防護(hù)能力提供了重大機(jī)遇。同時(shí)也應(yīng)看到，我國(guó)文物保護(hù)任務(wù)繁重，安全防控壓力加大。當(dāng)前，我國(guó)正處在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的歷史進(jìn)程中，文物保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、與城鄉(xiāng)建設(shè)之間的矛盾依然存在。我國(guó)是世界上自然災(zāi)害最為嚴(yán)重的國(guó)家之一，地震、洪水、雷擊、臺(tái)風(fēng)、泥石流等自然災(zāi)害和極端氣候事件對(duì)文物的危害有增無(wú)減。文物法人違法、盜竊盜掘等文物犯罪、文物火災(zāi)事故、生產(chǎn)安全事故等依然突出，各類安全風(fēng)險(xiǎn)隱患交織疊加。一些地方文物安全主體責(zé)任、監(jiān)管責(zé)任、管理使用者直接責(zé)任落實(shí)不到位，一些文物、博物館單位安全防護(hù)基礎(chǔ)薄弱，日常檢查巡查懈怠，預(yù)防預(yù)警、應(yīng)急處置、防災(zāi)減災(zāi)能力亟待提升，文物安全面臨的形勢(shì)依然嚴(yán)峻，安全防控的任務(wù)依然繁重。

二、當(dāng)前文物安全面臨的主要風(fēng)險(xiǎn)

我國(guó)歷史悠久，文物資源數(shù)量眾多、分布廣泛，綜合我國(guó)文物資源安全狀況、地域環(huán)境和各種危害文物安全的人為因素、自然因素，當(dāng)前，我國(guó)文物安全仍面臨著諸多風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，突出表現(xiàn)為：

（一）文物法人違法屢禁不止

據(jù)統(tǒng)計(jì)，文物法人違法案件專項(xiàng)整治行動(dòng)（2016—2018年）期間，全國(guó)共查處文物法人違法案件673起，行政處罰349起，責(zé)令改正408起，行政追責(zé)314人次，刑事追責(zé)74人次。2019年國(guó)家文物局直接督辦文物違法案件132起，督促地方拆除違法建設(shè)77處，行政追責(zé)94人，刑事追責(zé)17人。2020年國(guó)家文物局直接督察督辦文物違法案件236起，拆除違法建筑125處，行政處罰76起，行政追責(zé)88人。國(guó)家文物局督察督辦的文物違法案件中法人違法高達(dá)76%。如，世界文化遺產(chǎn)地元上都遺址、殷墟遺址保護(hù)范圍內(nèi)違法建設(shè)案，長(zhǎng)城沿線建設(shè)控制地帶內(nèi)違規(guī)采礦案；全國(guó)重點(diǎn)文物保護(hù)單位太原晉陽(yáng)古城遺址、淄博臨淄墓群、南陽(yáng)武侯祠保護(hù)范圍和建設(shè)控制地帶內(nèi)違法建設(shè)案；湖北紅安七里坪革命舊址遭拆除案，哈爾濱市雙城區(qū)劉亞樓舊居等7處不可移動(dòng)文物遭強(qiáng)拆案等。法人違法嚴(yán)重?fù)p害了文物的歷史真實(shí)性和風(fēng)貌完整性，破壞了文化的延續(xù)性，給文物安全帶來(lái)極大風(fēng)險(xiǎn)。

（二）盜竊盜掘文物犯罪多發(fā)頻發(fā)

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2016年至2020年全國(guó)累計(jì)發(fā)生盜竊盜掘文物犯罪案件9300余起，抓捕犯罪嫌疑人9310余人，追繳文物10萬(wàn)余件。其中，盜竊盜掘古文化遺址、古墓葬案2200多起。2020年8月至2021年11月，公安部會(huì)同國(guó)家文物局組織部署開(kāi)展了新一輪全國(guó)打擊防范文物犯罪專項(xiàng)行動(dòng)，打擊盜掘古文化遺址古墓葬、盜竊石窟寺石刻、盜竊古建筑及其構(gòu)件、盜竊損毀革命文物等違法犯罪活動(dòng)。全國(guó)公安機(jī)關(guān)共偵破各類文物犯罪案件2704起，打掉文物犯罪團(tuán)伙585個(gè)，抓獲犯罪嫌疑人5368名，其中公安部A級(jí)通緝令逃犯22名，追繳各類文物6.1萬(wàn)件。文物犯罪呈現(xiàn)出集團(tuán)化、專業(yè)化傾向，一些地方甚至形成探、掘、盜、運(yùn)、銷“一條龍”的地下文物犯罪網(wǎng)絡(luò)。如，遼寧朝陽(yáng)紅山文化遺址被盜案，犯罪嫌疑人多達(dá)240名，涉案文物多達(dá)4798件。陜西淳化系列盜掘古墓葬案，涉案團(tuán)伙多達(dá)10個(gè)，犯罪嫌疑人多達(dá)106名。一些地方大案要案不斷，嚴(yán)重威脅文物安全。

（三）文物火災(zāi)事故時(shí)有發(fā)生

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2016年至2020年全國(guó)發(fā)生文物建筑火災(zāi)79起，平均每年超過(guò)15起。其中，涉及全國(guó)重點(diǎn)文物保護(hù)單位20起。電氣故障引發(fā)的火災(zāi)事故持續(xù)上升，達(dá)到43%以上，違規(guī)用火用電引起的火災(zāi)占到17%。2019年，國(guó)家文物局接報(bào)文物火災(zāi)事故21起，4起涉及全國(guó)重點(diǎn)文物保護(hù)單位。2020年，國(guó)家文物局接報(bào)文物火災(zāi)事故14起，2起涉及全國(guó)重點(diǎn)文物保護(hù)單位。全國(guó)開(kāi)展安全檢查，發(fā)現(xiàn)安全隱患68295項(xiàng)。檢查博物館及其他文物收藏單位，發(fā)現(xiàn)安全隱患835項(xiàng)。一些地方過(guò)度商業(yè)化、超負(fù)荷用電、違規(guī)用氣用火，引發(fā)古建筑、傳統(tǒng)村落等發(fā)生火災(zāi)事故。如，全國(guó)重點(diǎn)文物保護(hù)單位浙江溫州芙蓉村古建筑群之司馬第大屋、四川蓬溪高峰山古建筑群、貴州銅仁東山古建筑群陳公館火災(zāi)事故，省級(jí)文物保護(hù)單位云南臨滄翁丁村、重慶江津中山古鎮(zhèn)火災(zāi)事故等，火災(zāi)事故成為威脅文物安全特別是文物建筑、博物館安全的最主要風(fēng)險(xiǎn)之一。

（四）違規(guī)施工造成文物受損

一些文物修繕單位或企業(yè)違背《古建筑修繕項(xiàng)目施工規(guī)程（試行）》《文物建筑保護(hù)工程施工組織設(shè)計(jì)編制要求》以及安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，擅自變更方案或違規(guī)施工。一些不具備文物修繕資質(zhì)的企業(yè)違法修繕文物，違規(guī)使用電器、燃?xì)?、明火。一些考古單位違背《田野考古工作規(guī)程》超審批范圍發(fā)掘，違規(guī)使用機(jī)械作業(yè)、非專業(yè)人員作業(yè)，造成文物受損或安全事故。如，山西世界文化遺產(chǎn)平遙古城武廟修繕工程中，違規(guī)使用不具備文物修繕資質(zhì)的企業(yè)，施工人員擅自動(dòng)用明火，導(dǎo)致武廟發(fā)生火災(zāi)事故。湖北武漢省級(jí)文物保護(hù)單位江漢飯店修繕中，施工人員違規(guī)操作引發(fā)火災(zāi)事故，致使百年建筑頂部全毀。遼寧南滿洲鐵道株式會(huì)社本部舊址修繕中，違規(guī)使用不具備文物修繕資質(zhì)企業(yè)，導(dǎo)致舊址原貌遭受破壞。違法施工、違規(guī)操作，不僅破壞了文物建筑的歷史風(fēng)貌，而且極易誘發(fā)火災(zāi)等生產(chǎn)安全事故，直接危害文物安全。

（五）自然災(zāi)害、極端氣候事件對(duì)文物危害加劇

近年來(lái)，地震、洪水、雷擊、臺(tái)風(fēng)、泥石流等自然災(zāi)害和極端氣候事件對(duì)文物造成的損害明顯增多。2008年汶川大地震，造成四川、甘肅、陜西等地2處世界文化遺產(chǎn)、145處全國(guó)重點(diǎn)文物保護(hù)單位、285處省級(jí)文物保護(hù)單位和千余處市縣級(jí)文物保護(hù)單位及大量的文物保護(hù)點(diǎn)受到不同程度損毀，152處博物館、文管所、文物庫(kù)房等遭到破壞，包括420件珍貴文物在內(nèi)的4100多件館藏文物受損。2016年“莫蘭蒂”臺(tái)風(fēng)引發(fā)的暴雨，導(dǎo)致浙江泰順縣3座古廊橋被沖垮。2021年，云南省大理州漾濞縣“5.21”地震、青海果洛州瑪多縣“5.22”地震造成8處全國(guó)重點(diǎn)文物保護(hù)單位和35處不可移動(dòng)文物受損，多處文物保護(hù)單位出現(xiàn)開(kāi)裂、墻體剝落和局部坍塌等險(xiǎn)情。2021年，受持續(xù)特大暴雨極端天氣影響，河南、山西、陜西、河北、湖北、四川等省份，多達(dá)2500余處不可移動(dòng)文物因洪災(zāi)遭受損毀，其中，涉及全國(guó)重點(diǎn)文物保護(hù)單位348處、省級(jí)文物保護(hù)單位354處。自然災(zāi)害、極端氣候引發(fā)的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)日趨加劇，嚴(yán)重威脅文物安全。

除上述主要風(fēng)險(xiǎn)外，全球持續(xù)肆虐的新冠肺炎疫情，一些公共事件、突發(fā)事件，以及持續(xù)攀升的各種探險(xiǎn)活動(dòng)、旅游活動(dòng)，也給文物、博物館單位安全管理帶來(lái)新挑戰(zhàn)。

三、當(dāng)前文物安全管理中存在的主要問(wèn)題

文物安全管理是防范和化解安全風(fēng)險(xiǎn)的重要手段，也是積極應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害和極端氣候事件的有效途徑。當(dāng)前，我國(guó)文物安全管理還存在著一些明顯問(wèn)題，主要表現(xiàn)在：

（一）一些地方文物安全意識(shí)淡漠，政府主體責(zé)任履行不到位

文物保護(hù)法明確規(guī)定“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)重視文物保護(hù)，正確處理經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)發(fā)展與文物保護(hù)的關(guān)系，確保文物安全”“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)將文物保護(hù)事業(yè)納入本級(jí)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，所需經(jīng)費(fèi)列入本級(jí)財(cái)政預(yù)算”“各級(jí)文物保護(hù)單位，分別由省、自治區(qū)、直轄市人民政府和市、縣級(jí)人民政府劃定必要的保護(hù)范圍，作出標(biāo)志說(shuō)明，建立記錄檔案，并區(qū)別情況分別設(shè)置專門(mén)機(jī)構(gòu)或者專人負(fù)責(zé)管理?！薄秶?guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)文物安全工作的實(shí)施意見(jiàn)》明確要求，地方各級(jí)政府要切實(shí)履行文物安全屬地管理主體責(zé)任，要將文物安全擺在重要位置，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，建立由分管負(fù)責(zé)同志牽頭的文物安全工作協(xié)調(diào)機(jī)制，將文物安全工作納入地方政府年度考核評(píng)價(jià)體系。從實(shí)際情況看，全國(guó)尚有16個(gè)省份文物行政部門(mén)未設(shè)立專職文物安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)，縣級(jí)文物行政編制僅5000余人，平均每縣不足2人。全國(guó)三分之一的省份連續(xù)3年文物安全經(jīng)費(fèi)總投入不足1000萬(wàn)，絕大多數(shù)市縣本級(jí)財(cái)政預(yù)算沒(méi)有文物安全經(jīng)費(fèi)列入。一些地方文物保護(hù)單位核定公布后，遲遲未劃定和公布保護(hù)范圍、建設(shè)控制地帶。一些地方政府尚未建立由分管負(fù)責(zé)同志牽頭的文物安全工作協(xié)調(diào)機(jī)制，沒(méi)有按要求將文物安全工作納入地方政府年度考核評(píng)價(jià)體系。

（二）文物安全監(jiān)管責(zé)任落實(shí)不到位，一些地方不依法履行審批程序

一些文物安全監(jiān)管部門(mén)對(duì)法律法規(guī)賦予的責(zé)任、制度標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的義務(wù)不明晰，缺乏有效監(jiān)督管理。有的地方日常檢查巡查、執(zhí)法督察不到位，有的聘用文物保護(hù)員、文物安保人員，“一聘了之”，缺乏教育培訓(xùn)，缺乏對(duì)聘用人員工作情況的針對(duì)性監(jiān)督管理。有的違法建設(shè)案、文物被盜案發(fā)生一年多甚至多年，文物安全檢查人員、巡查人員竟然渾然不知，沒(méi)有發(fā)現(xiàn)。一些地方文物保護(hù)管理機(jī)構(gòu)、管理部門(mén)形同虛設(shè)，發(fā)生違法建設(shè)、被盜案件、火災(zāi)事故，遲遲不報(bào)，甚至隱瞞不報(bào)。如，明十三陵、殷墟遺址被盜案件，聊城、大同、洛陽(yáng)、韓城、哈爾濱等歷史文化名城內(nèi)大拆大建、拆真建假，被住建部和國(guó)家文物局聯(lián)合通報(bào)事件，要么是群眾舉報(bào)發(fā)現(xiàn)的，要么是國(guó)家主管部門(mén)評(píng)估檢查發(fā)現(xiàn)的。一些地方消防安全管理松懈，文物保護(hù)工程施工現(xiàn)場(chǎng)消防安全措施不足。一些文物、博物館單位消防隱患排查整治不力，導(dǎo)致“小隱患釀成大事故”。如，2015年10月到2016年5月，半年多，清東陵連續(xù)兩次發(fā)生被盜案件。2016年3月，一個(gè)月內(nèi)湖南省南岳廟連續(xù)發(fā)生兩起火災(zāi)事故。一些地方政府和文物部門(mén)不依法履行審批程序，未批先建、違法審批。國(guó)家文物局遙感監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)顯示，2019年，晉城、濟(jì)寧、廣州、遵義、銀川5市70處全國(guó)重點(diǎn)文物保護(hù)單位，發(fā)現(xiàn)文物行政違法問(wèn)題169起。2020年，吉林、福州、常德、成都、平?jīng)?市70處全國(guó)重點(diǎn)文物保護(hù)單位，發(fā)現(xiàn)文物行政違法問(wèn)題41起。

（三）執(zhí)法難，問(wèn)責(zé)追責(zé)標(biāo)準(zhǔn)不健全

一些地方不能正確處理文物保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)系，文物保護(hù)法律意識(shí)淡薄。有些管理部門(mén)、管理單位，對(duì)文物安全管理的相關(guān)法律法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、檢查規(guī)范、程序要求不熟悉、不知曉，對(duì)一些違法行為缺乏準(zhǔn)確判斷，甚至聽(tīng)之任之。法律意識(shí)淡薄，法律責(zé)任落不到實(shí)處，給文物行政執(zhí)法帶來(lái)明顯困難。執(zhí)法難、執(zhí)法處罰遲遲不到位現(xiàn)象在一些地方、一些案件中時(shí)常發(fā)生。如，世界文化遺產(chǎn)地元上都遺址違法建設(shè)案，歷經(jīng)三年多才徹底整改到位。哈爾濱市劉亞樓舊居遭非法拆除案，在強(qiáng)大的輿論壓力和國(guó)家文物局的督辦下，相關(guān)責(zé)任人才被依法問(wèn)責(zé)追責(zé)。文物行政處罰問(wèn)責(zé)追責(zé)標(biāo)準(zhǔn)不健全，執(zhí)法過(guò)程中，一些同志怕碰硬、不敢碰硬，導(dǎo)致問(wèn)責(zé)追責(zé)失之于寬、失之于軟的現(xiàn)象在一些地方仍然存在。

（四）文物安消防設(shè)施建設(shè)亟待加強(qiáng)，風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警、應(yīng)急處置能力亟待提升

一些文物單位安全防范設(shè)施設(shè)備不健全，日常保養(yǎng)維護(hù)和定期檢測(cè)不及時(shí)，設(shè)施設(shè)備老化、損毀。一些文物建筑電氣線路敷設(shè)、電氣設(shè)備安裝不規(guī)范，用電負(fù)荷大，電氣火災(zāi)隱患嚴(yán)重。一些文物保護(hù)單位自身或周邊火災(zāi)隱患較大，“先天不足”和“后天短板”并存。一些文物、博物館單位安防、消防制度落實(shí)不到位，文物安全應(yīng)急預(yù)案、滅火和應(yīng)急疏散預(yù)案不完善，日常培訓(xùn)和應(yīng)急訓(xùn)練、演練缺乏，應(yīng)急處置能力不足。

同時(shí)，就整體而言，我國(guó)文物安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警、科技信息化水平相對(duì)較低，風(fēng)險(xiǎn)隱患早期感知、早期識(shí)別、早期預(yù)警能力相對(duì)欠缺，文物安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、監(jiān)測(cè)預(yù)警、應(yīng)急處置體系化建設(shè)還亟待提升，文物防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)機(jī)制還有待完善。大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等現(xiàn)代信息技術(shù)在文物安全風(fēng)險(xiǎn)防范中的推廣應(yīng)用尚需進(jìn)一步深化拓展。

四、“十四五”時(shí)期保障文物安全的對(duì)策建議

文物安全是文物保護(hù)的前提和基礎(chǔ)，是傳承發(fā)展中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化、革命文化和社會(huì)主義先進(jìn)文化的根本和保障。深入貫徹落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于文物安全工作的重要論述和指示批示精神，推進(jìn)《“十四五”文物保護(hù)和科技創(chuàng)新規(guī)劃》目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，切實(shí)防范化解文物安全風(fēng)險(xiǎn)，必須牢牢把握高質(zhì)量發(fā)展主題，全面貫徹落實(shí)新發(fā)展理念，統(tǒng)籌發(fā)展與安全，堅(jiān)持法治思維、底線思維，堅(jiān)持預(yù)防為主、打防結(jié)合、源頭治理，以問(wèn)題為導(dǎo)向，精準(zhǔn)施策，系統(tǒng)推進(jìn)。

（一）加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，落實(shí)政府主體責(zé)任

堅(jiān)持黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)，充分發(fā)揮黨委統(tǒng)攬全局、政府主導(dǎo)作用，全面落實(shí)地方各級(jí)政府文物安全主體責(zé)任。切實(shí)將文物安全工作納入地方黨委政府議事日程，納入體制機(jī)制改革，納入財(cái)政預(yù)算。建立健全文物安全責(zé)任體系和責(zé)任追究制度，推動(dòng)文物保護(hù)“應(yīng)保盡?！?。加強(qiáng)基層文物保護(hù)機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè)，破解文物保護(hù)和安全管理“小馬拉大車”、專業(yè)人才“倒金字塔”問(wèn)題。建立穩(wěn)定的中央和地方文物安全經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制，加大文物安全基礎(chǔ)保障。充分發(fā)揮考核引導(dǎo)作用，推動(dòng)地方各級(jí)政府將文物安全工作納入政府考核評(píng)價(jià)體系，納入安全生產(chǎn)監(jiān)督、社會(huì)綜合治理、文明城市建設(shè)等檢查考核內(nèi)容。加強(qiáng)政策引導(dǎo)，鼓勵(lì)支持社會(huì)力量參與文物保護(hù)和安全監(jiān)督，努力構(gòu)建黨委統(tǒng)攬全局、政府主導(dǎo)、部門(mén)協(xié)作、全社會(huì)廣泛參與的文物安全治理新格局。

（二）加強(qiáng)文物法治建設(shè)，提升文物執(zhí)法效力

堅(jiān)持依法行政、依法管理，推進(jìn)文物安全管理法治化。建立健全文物保護(hù)法律法規(guī)體系，加大對(duì)違法行為的懲處力度，大幅提高違法成本。加強(qiáng)行政執(zhí)法行刑銜接，夯實(shí)執(zhí)法責(zé)任，細(xì)化文物安全問(wèn)責(zé)追責(zé)標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)和刑事責(zé)任追究，切實(shí)增強(qiáng)法律的震懾作用。完善文物執(zhí)法督察體系，強(qiáng)化市縣執(zhí)法力量，建立健全文物執(zhí)法督察機(jī)制和檢查巡查制度，開(kāi)展專項(xiàng)檢查，實(shí)施聯(lián)合執(zhí)法，加大約談、曝光力度。加強(qiáng)法制宣傳，充分發(fā)揮主流媒體的導(dǎo)向作用和網(wǎng)絡(luò)媒體的傳播優(yōu)勢(shì)，以案釋法，推出一批人民群眾喜聞樂(lè)見(jiàn)、具有典型性、代表性的文物執(zhí)法督察、文物安全防范主題節(jié)目。加大對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的普法宣傳和教育，建立全國(guó)文物安全管理干部輪訓(xùn)、培訓(xùn)制度，有針對(duì)性地向文物所在地的社區(qū)和居民開(kāi)展普法宣傳和教育，推進(jìn)法治政府、法治社會(huì)建設(shè)。建立文物違法舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度，暢通社會(huì)監(jiān)督渠道和群眾參與機(jī)制，發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督、媒體監(jiān)督、公眾監(jiān)督作用，形成監(jiān)督合力，堅(jiān)決遏制各種破壞損毀文物行為，杜絕大拆大建、違法建設(shè)、過(guò)度開(kāi)發(fā)等問(wèn)題發(fā)生。

（三）加強(qiáng)部門(mén)協(xié)作，建立聯(lián)合監(jiān)管長(zhǎng)效機(jī)制

堅(jiān)持管行業(yè)必須管安全、管業(yè)務(wù)必須管安全、管生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)必須管安全，夯實(shí)文物安全管理責(zé)任。充分發(fā)揮全國(guó)文物安全工作部際聯(lián)席會(huì)議制度作用，省、市、縣文物安全部門(mén)聯(lián)合工作機(jī)制作用，定期開(kāi)展文物安全形勢(shì)研判和工作會(huì)商，開(kāi)展文物安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，建立文物安全風(fēng)險(xiǎn)清單、責(zé)任清單，實(shí)施重點(diǎn)管控、聯(lián)合管控。建立健全文物安全聯(lián)防聯(lián)控、聯(lián)合督察、聯(lián)合檢查、情況通報(bào)、應(yīng)急處置制度，完善文物安防、消防和防雷等技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，夯實(shí)文物安全管理制度基礎(chǔ)、標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)。加強(qiáng)文物、公安、海關(guān)等部門(mén)間協(xié)作，推動(dòng)打擊防范文物犯罪常態(tài)化、機(jī)制化。實(shí)施大案要案掛牌督辦，安全防范聯(lián)防聯(lián)控，全面提高文物、博物館單位風(fēng)險(xiǎn)防范和應(yīng)急處置能力。加強(qiáng)文物、應(yīng)急、消防救援等部門(mén)間協(xié)作，建立文物消防安全管理聯(lián)合工作機(jī)制。組織開(kāi)展文物火災(zāi)隱患排查、電氣故障火災(zāi)排查整治專項(xiàng)行動(dòng)，實(shí)施源頭治理、綜合治理。加強(qiáng)文物消防隊(duì)伍建設(shè)和微型消防站建設(shè)，完善文物、博物館單位消防安全制度和應(yīng)急預(yù)案，開(kāi)展消防演練比武競(jìng)賽活動(dòng)，培養(yǎng)消防設(shè)施設(shè)備管理使用“明白人”，全面提升文物火災(zāi)隱患防控治理能力。加強(qiáng)文物、國(guó)土資源、自然資源、應(yīng)急、氣象等部門(mén)間協(xié)作，開(kāi)展地震、洪水、雷擊、臺(tái)風(fēng)、泥石流等自然災(zāi)害和極端氣候事件對(duì)文物影響分析研究，組織自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)普查調(diào)查和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，建立文物防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)機(jī)制，全面提升應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害和極端氣候事件應(yīng)急處置能力。

（四）加強(qiáng)安全設(shè)施建設(shè)，提高技術(shù)防范能力

堅(jiān)持預(yù)防為主，人力防范、實(shí)體防范、電子防范相結(jié)合。加快文物平安工程建設(shè)，針對(duì)盜竊、盜掘、盜撈文物，故意破壞、損毀文物等安全風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)古文化遺址、古墓葬、古建筑、石窟寺、碑刻石刻、革命文物建筑和考古工地等安全防范系統(tǒng)建設(shè)，完善博物館、紀(jì)念館、文物庫(kù)房等文物收藏保管和展示利用單位安全防范設(shè)施建設(shè)。著力解決田野文物、地下文物埋藏區(qū)、水下文物埋藏區(qū)等高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)安全防護(hù)和實(shí)時(shí)處警、報(bào)警問(wèn)題，全面提高文物、博物館單位安全防護(hù)的整體性和系統(tǒng)性。加快文物安全監(jiān)管平臺(tái)和文物安全數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)，推動(dòng)文物、公安、國(guó)土、自然資源等部門(mén)重要文物安全信息互聯(lián)互通。加快文物安全監(jiān)管信息化建設(shè)，開(kāi)展大數(shù)據(jù)分析和形勢(shì)研判，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)文物安全遠(yuǎn)程監(jiān)控，安全管理動(dòng)態(tài)跟蹤。針對(duì)火災(zāi)、雷電等安全風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)古建筑、古城鎮(zhèn)、傳統(tǒng)村落、近現(xiàn)代代表性建筑和博物館消防系統(tǒng)、防雷系統(tǒng)建設(shè)，著力解決火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別感知遲緩，消防設(shè)施設(shè)備不健全不達(dá)標(biāo)、設(shè)施設(shè)備老化損毀、消防設(shè)備操控使用不熟悉不熟練、電器火災(zāi)高發(fā)多發(fā)等突出問(wèn)題，全面提升文物、博物館單位火災(zāi)防控和消防能力。

（五）加強(qiáng)科技支撐，全面提升文物安全預(yù)警防控能力

堅(jiān)持科技創(chuàng)新、融合發(fā)展，推動(dòng)文物安全防控科學(xué)化、智能化。加快推進(jìn)衛(wèi)星遙感、無(wú)人機(jī)、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等現(xiàn)代技術(shù)在文物安全領(lǐng)域的推廣應(yīng)用，推進(jìn)遠(yuǎn)程監(jiān)管、移動(dòng)監(jiān)管、實(shí)時(shí)監(jiān)管，綜合運(yùn)用數(shù)據(jù)分析、圖像識(shí)別、行為分析等，提高智慧監(jiān)管能力。實(shí)施文物安全遙感監(jiān)測(cè)，建設(shè)文物保護(hù)單位遙感監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)庫(kù)，構(gòu)建遙感監(jiān)測(cè)大數(shù)據(jù)分析和文物違法預(yù)警機(jī)制。搭建文物安全巡查督察信息平臺(tái)，推動(dòng)文物執(zhí)法監(jiān)測(cè)由“事后處理”向“事前預(yù)防”“實(shí)時(shí)監(jiān)督”轉(zhuǎn)變。加強(qiáng)文物安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、監(jiān)測(cè)預(yù)警、檢查巡查、安全防控等專用和關(guān)鍵技術(shù)研究及裝備研究適用，開(kāi)展文物火災(zāi)成因與控制、不可移動(dòng)文物安防技術(shù)、文物安全體驗(yàn)場(chǎng)景等科學(xué)研究、技術(shù)研究，全面提升文物、博物館單位火災(zāi)防控技術(shù)和防盜、防破壞能力。搭建跨部門(mén)、跨地區(qū)協(xié)同創(chuàng)新平臺(tái)，建設(shè)文物安全重點(diǎn)科研基地，推動(dòng)文物保護(hù)與現(xiàn)代科技、信息技術(shù)融合創(chuàng)新。大力提升文物安全防護(hù)、監(jiān)測(cè)預(yù)警、巡查監(jiān)管裝備性能和質(zhì)量，努力實(shí)現(xiàn)文物安全防控、安全管理科技化、智能化、信息化。

防范化解文物安全風(fēng)險(xiǎn)，是一項(xiàng)長(zhǎng)期而艱巨的基礎(chǔ)性、系統(tǒng)性工程，既需要統(tǒng)籌謀劃、加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，也需要多方協(xié)作、齊抓共管，依靠法律制度的力量、科技創(chuàng)新的引領(lǐng)、人民群眾的參與，共筑文物安全防線、共享安全發(fā)展成果，為建設(shè)社會(huì)主義文化強(qiáng)國(guó)，實(shí)現(xiàn)文物資源大國(guó)向文物保護(hù)利用強(qiáng)國(guó)跨越奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)、提供有力保障。