上海海鐵聯(lián)運政策效益與發(fā)展優(yōu)化研究

陳文彬

上海市交通發(fā)展研究中心

1 政策內容與執(zhí)行情況

1.1 政策主要內容

2019年6月，上海市發(fā)布了《上海市推進海鐵聯(lián)運發(fā)展工作方案》（滬府辦規(guī)〔2019〕6號），并制定了促進海鐵聯(lián)運發(fā)展資金補貼方案。本輪政策圍繞海鐵聯(lián)運的階段性發(fā)展目標，積極引導公路集裝箱運輸向鐵路、水運方式轉移，主要通過建立推進機制、成立經營主體、優(yōu)化運輸組織、落實優(yōu)惠措施、出臺扶持政策等舉措，以探索海鐵聯(lián)運可持續(xù)發(fā)展的有效路徑，實現集裝箱箱量較快增長。

1.2 政策推進情況

一是發(fā)揮協(xié)調機制作用。上海市已建立由市交通主管部門牽頭、其他有關部門參加的市級協(xié)調推進機制，負責統(tǒng)籌推進海鐵聯(lián)運發(fā)展，構建起高效順暢的海鐵聯(lián)運協(xié)調平臺。

二是組建運營主體。2019年11月，由港口、鐵路、海運等相關骨干企業(yè)共同出資組建上海港海鐵聯(lián)運有限公司。該公司研發(fā)的“海鐵聯(lián)運協(xié)同管理系統(tǒng)”已于2021年5月開始上線運行。

三是優(yōu)化聯(lián)運組織模式。海鐵聯(lián)運班列運行業(yè)務穩(wěn)步推進、日趨成熟。按照“立足滬寧滬通沿線、拓展浙北安徽蘇北，輻射中西北部地區(qū)”的推進策略，積極拓展市場，加強與各地鐵路場站、國際物流代理企業(yè)合作，初步形成穩(wěn)定班列。目前上海市蘆潮港中心站的聯(lián)運業(yè)務已對接9個?。ㄊ校┑?7個城市，形成沿滬寧、滬昆等主要通道至蘆潮港站的9條海鐵聯(lián)運線路。

四是落實各項優(yōu)惠措施。根據方案要求，鐵路、港口、海運等相關骨干企業(yè)均出臺運營服務優(yōu)惠措施，主要涉及裝卸費優(yōu)惠、鐵路運費下浮、延長空箱免費堆存期限、海鐵聯(lián)運業(yè)務讓利等多方面。

五是建立專項補貼資金。為培育海鐵聯(lián)運市場，提升聯(lián)運服務水平，上海市政府依托國際航運中心建設專項資金，制定了《促進上海集裝箱海鐵聯(lián)運發(fā)展資金扶持政策方案》，圍繞攬貨、短駁等主要環(huán)節(jié)，對蘆潮港鐵路中心站海鐵聯(lián)運業(yè)務進行專項補貼。

2 政策效益評估

2.1 海鐵聯(lián)運市場逐步擴大

一是海鐵聯(lián)運箱量持續(xù)增長。2020年上海市海鐵聯(lián)運集裝箱箱量為26.8萬TEU，同比增長80.1%；2021年為41.7萬TEU，同比增長55.7%（見圖1）。其中，蘆潮港中心站箱量達到36.9萬TEU，同比增長60%。

圖1 2014—2021年上海市海鐵聯(lián)運箱量及變化率

二是重點線路聯(lián)運市場發(fā)展勢頭良好。以蘇州—上海、常州—上海、湖州—上海、長興—上海、海安—上海5條固定循環(huán)車底班列為重點，大力開拓沿線區(qū)域海鐵聯(lián)運箱源，2020年上述5地海鐵聯(lián)運量為18.7萬TEU，占上海港海鐵聯(lián)運總箱量的70%。

三是海鐵聯(lián)運線路不斷拓展。上海港海鐵聯(lián)運業(yè)務主要集中在長三角地區(qū)，占比高達97%。與此同時，海鐵聯(lián)運業(yè)務不斷向長江流域經濟腹地延伸，截至2021年上半年，上海海鐵聯(lián)運線路已通達9個?。ㄊ校┑?7個城市。

2.2 社會、環(huán)保和經濟效益良好

一是促進貨運結構持續(xù)優(yōu)化。在政策的推動下，長期以來上海過分依賴公路運輸的對外貨運結構得以逐步優(yōu)化，2020年，在公路、水路、航空貨物運輸量出現不同程度下降的情況下，只有鐵路貨運量實現同比增長1.4%。此外，鐵路集裝箱運量在鐵路總貨運量中占比逐步提高，2020年已達到46.3%（見圖2）。

圖2 2017—2020年上海鐵路集裝箱運量及占鐵路貨運量比例的變化

二是有利于緩解城市道路擁堵。在上海港集疏運體系中，公路集裝箱運輸一直承擔舉足輕重的作用，由此造成主要疏港道路交通超負荷運行。海鐵聯(lián)運業(yè)務的積極推進，有效緩解了港區(qū)周邊道路嚴重擁堵的局面。按照每輛集卡運輸兩個標準箱來測算，2017—2020年，通過海鐵聯(lián)運共減少上海對外通道集卡交通量分別為3.75萬、7.12萬、13.4萬、20.8萬輛次。以港區(qū)主要對外通道S20（外環(huán)高速）和來往洋山港區(qū)的S2（滬蘆高速）為例，2017—2019年，雖然上海港集裝箱吞吐量增加了7.64%，但上述兩條快速路的集卡車輛通行量增速分別為-13.6%、5.3%。

三是減少有害氣體和顆粒物排放。海鐵聯(lián)運作為綠色集約的運輸方式，其減排效果十分顯著。根據國Ⅲ排放標準的柴油車輛排放參數，選取上海5條海鐵聯(lián)運重點線路（占總箱量70%）為測算對象，結果顯示，2020年NOX排放減少量達到137.4 t，CO排放減少量達到48.2 t，PM2.5排放減少量達到4.1 t，PM10排放減少量達到4.7 t（見表1）。

表1 2020年上海市海鐵聯(lián)運重點線路排放減少量測算

四是降低物流成本與提高物流效率。通過“政府補一點、企業(yè)讓一點”的組合型扶持補貼政策的實施，逐步拉近鐵路聯(lián)運與公路運輸費用差距，部分線路甚至低于公路。特別是隨著鐵路聯(lián)運中納入攬貨補貼，使得鐵路聯(lián)運價格比公路平均降低了約600元/40英尺箱。此外，依托海鐵聯(lián)運信息化平臺，為客戶實現“一次托運、一次計費”，有效降低了鐵路運輸時間，主要線路單程平均時間從6天下降到3天，雖然與公路相比仍有差距，但差距明顯縮小。

3 政策推進中存在的瓶頸與問題

3.1 海鐵聯(lián)運基礎設施存在“短板”

一是鐵路未能進港，造成了上海港海鐵聯(lián)運“最后一公里”的短板。其中，蘆潮港中心站距洋山深水港區(qū)42 km，且東海大橋為唯一陸運通道；楊浦站距離外高橋港區(qū)約24 km，須經外環(huán)隧道聯(lián)系，集裝箱列車編組和集卡車輛集散對周邊地區(qū)交通帶來了很大影響。

二是鐵路場站和線路存在運能瓶頸。蘆潮港鐵路中心站場站目前雖能滿足裝卸需求，但在海鐵聯(lián)運箱量進一步增長的預期下，場站和鐵路線運能均接近運輸瓶頸。此外，頻繁翻箱導致裝卸效率低，嚴重影響了生產組織，也降低了班列加開的能力。

三是信息化建設尚未滿足市場需求。鐵路貨運全程物流各環(huán)節(jié)缺乏完善的信息系統(tǒng)支撐；鐵路與公路、碼頭、海關等各有關部門之間缺乏高效的信息互聯(lián)互通，造成了海鐵聯(lián)運全過程中跨部門、跨企業(yè)、跨區(qū)域的協(xié)同合作困難較大。

3.2 市場發(fā)展存在不穩(wěn)定性和不均衡性

一是海鐵聯(lián)運班列存在不穩(wěn)定性。貨源、箱源的不穩(wěn)定，對海鐵聯(lián)運班列開行的運輸組織帶來諸多問題，如空重箱不匹配、每日裝車數過多或者過少等等，使得運輸組織的不穩(wěn)定性突出，運輸的時效性和體驗感不高。

二是空箱調運的資源統(tǒng)籌力度不足?？障鋯栴}一直是制約上海港海鐵聯(lián)運業(yè)務發(fā)展的主要因素之一，目前空箱預提模式只占20%。受到港站尚未一體化、船公司預放箱量不足、鐵路場站堆存能力不滿足海鐵聯(lián)運業(yè)務需要等影響，導致整個運輸周期的延長和不穩(wěn)定，影響部分貨源組織。

3.3 扶持政策的延續(xù)性和力度有待增強

一是市場培育期扶持政策需要及時優(yōu)化，特別是資金補貼政策的力度和延續(xù)性有待加強。吸引客戶、培育市場一般需要3至5年的周期，不論從上海還是國內其他省市推進情況來看，加強補貼政策的延續(xù)性、擴大補貼政策的范圍是推進海鐵聯(lián)運可持續(xù)發(fā)展的必要條件。就補貼范圍而言，從海鐵聯(lián)運市場的實際情況看，上海海鐵聯(lián)運目標市場主要聚焦在長三角450 km半徑范圍內，而其中的安徽、蘇北等地部分地區(qū)距離已超過450 km，補貼金額較少，市場業(yè)務拓展的積極性不高。

二是海關監(jiān)管方面，到站尚未完全視同進港。目前開行的所有海鐵聯(lián)運經營項目，未完全實現到達蘆潮港站視同為進入洋山港區(qū)，主要因為蘆潮港與洋山港區(qū)之間存在公共道路，海關無法實施有效監(jiān)管。因此，客戶無法充分體驗到海鐵聯(lián)運的優(yōu)勢和便利性。

4 優(yōu)化海鐵聯(lián)運政策的若干建議

4.1 提升海鐵聯(lián)運設施能級和服務能力

一是加快提升海鐵聯(lián)運基礎設施能力。持續(xù)推進滬通鐵路二期進外高橋港區(qū)，加快配套集裝箱鐵路中心站建設；加快滬乍杭鐵路建設，進一步提升蘆潮港站鐵路貨運通道能力；加快啟動浦東鐵路擴能改造工程，研究新建四團貨運站接軌南港專用線，增加海鐵聯(lián)運裝車場站；提升蘆潮港中心站信息化水平，充分釋放已有的整體運能；加快蘆潮港場站作業(yè)設備、作業(yè)場地升級擴容。

二是持續(xù)推進蘆潮港港站一體化通關設施建設。在海關監(jiān)管狀態(tài)下，將港區(qū)延伸至蘆潮港中心站，實現集卡進站視作運抵港區(qū)，穩(wěn)步將蘆潮港鐵路中心站、中心線路和堆場視作洋山港的延伸，真正實現港站一體化運營。

4.2 提升平臺企業(yè)市場化能力和信息化水平

一是擴大既有鐵路線路運能和班線密度。對于目前已開展海鐵聯(lián)運業(yè)務的城市，通過聯(lián)運服務水平和效率的提升不斷擴大業(yè)務量。江蘇常州地區(qū)形成每日兩班，浙江湖州、長興地區(qū)形成每周十班，江蘇蘇州、無錫、海安和安徽合肥地區(qū)實現天天班。

二是優(yōu)化調整海鐵聯(lián)運市場業(yè)務結構。逐步開拓中、遠運距聯(lián)運業(yè)務市場，進一步擴大海鐵聯(lián)運市場覆蓋區(qū)域。重點開拓長江中上游貨源集聚地區(qū)，如重慶、湖北武漢等地；同時，開拓中西北部傳統(tǒng)對接上海港集裝箱業(yè)務地區(qū)，如陜西西安、安康，河南鄭州、平輿，四川成都等地。鼓勵國內外更多的船公司積極參與聯(lián)運業(yè)務，形成船公司主導的海鐵聯(lián)運雙向對流，提升蘆潮港重箱發(fā)送箱量，由現有的“空（箱）去重（箱）回”逐步調整至“重去重回”。積極支持開展“散（貨）改集（集裝箱）”，推進冷凍箱、滾裝箱等特殊貨種的聯(lián)運業(yè)務。

三是加快海鐵聯(lián)運各環(huán)節(jié)信息平臺和系統(tǒng)間的無縫對接。不斷推進信息平臺和系統(tǒng)升級，依托信息化手段整合港口、海運、鐵路各方資源和信息，逐步實現全流程運營信息閉環(huán)管理。加快推進海鐵聯(lián)運信息平臺與碼頭集裝箱生產作業(yè)系統(tǒng)、鐵路運行服務系統(tǒng)、蘆潮港中心站信息系統(tǒng)對接，實現鐵路、港口、車站、車隊數據信息互聯(lián)互通，并實現海鐵聯(lián)運手機客戶端線上操作與查詢功能。

4.3 提升海鐵聯(lián)運市場企業(yè)的協(xié)同協(xié)作效率

一是進一步推動港口、鐵路與船公司三方企業(yè)的合作，發(fā)揮各自資源優(yōu)勢，形成多元化、專業(yè)化海鐵聯(lián)運業(yè)務服務產品。大力推進進口海鐵聯(lián)運業(yè)務發(fā)展，充分利用鐵路資源的同時，解決內地箱源問題，為今后“重進重出”模式奠定業(yè)務基礎。

二是鼓勵聯(lián)運企業(yè)之間完善不同環(huán)節(jié)的業(yè)務協(xié)同和服務銜接。鐵路集裝箱運輸企業(yè)要推動蘆潮港鐵路中心站的堆場空間功能回歸，根據海鐵聯(lián)運業(yè)務發(fā)展需求，完成相應的場地、機械設備準備和配套，加強日常管理，確保供需平衡；港口企業(yè)要加強與船公司的協(xié)調，實現船公司空箱調運的統(tǒng)一；鐵路部門要加強機車調度，建立應急預案，努力提高班列開行正點率和運行時效。

4.4 進一步延續(xù)并優(yōu)化海鐵聯(lián)運扶持政策

考慮到上海市海鐵聯(lián)運市場以長三角地區(qū)為主，根據近年來海鐵聯(lián)運業(yè)務實際運營和拓展情況，在后續(xù)扶持政策優(yōu)化設計時，近期建議由目前的近、中、遠距離分類補貼調整為長三角區(qū)域內外兩檔補貼，扶持重點為“公轉鐵”業(yè)務；同時對已經培育成熟的線路和市場考慮適度退坡政策；探索提升冷凍箱等特定貨種海鐵聯(lián)運扶持力度的可行性。遠期，考慮外高橋港區(qū)鐵路專用線建成后，上海港海鐵聯(lián)運的運力以及經濟性、便捷性將明顯提升，對腹地箱源的運輸吸引力將進一步增強，屆時海鐵聯(lián)運扶持政策要在扶持對象、范圍、力度、機制等方面作較大幅度的調整。

5 結 語

發(fā)展海鐵聯(lián)運是運輸結構調整的重要內容，有助于打造綠色交通運輸體系，推動長三角交通運輸一體化高質量發(fā)展。為進一步鞏固上海海鐵聯(lián)運發(fā)展成果，應加快基礎設施改造、建設和設備投入，提升場站操作能力和運行效率，完善相關市場主體協(xié)同運作機制，優(yōu)化一體化運行操作流程，加強海鐵聯(lián)運發(fā)展推進情況跟蹤監(jiān)測和評估分析，堅持問題導向，加強協(xié)調，統(tǒng)籌推進，持續(xù)提升上海市海鐵聯(lián)運基礎設施能力和市場培育潛力。