東盟食品安全標(biāo)準(zhǔn)協(xié)調(diào)與監(jiān)管一體化現(xiàn)狀研究

李笑曼，臧明伍*，李 丹，張凱華，張哲奇，王守偉*

（北京食品科學(xué)研究院，中國肉類食品綜合研究中心，北京 100068）

隨著我國改革開放的推進(jìn)，我國對外出口商品結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，貿(mào)易區(qū)域多元化、“一帶一路”倡議為我國與世界特別是周邊國家的商品貿(mào)易往來節(jié)約了運輸時間，降低了貿(mào)易成本。2021年，我國對“一帶一路”沿線國家貨物進(jìn)出口貿(mào)易額為11.6萬億 元，同比增長23.6%。東南亞國家聯(lián)盟（Association of Southeast Asian Nations，ASEAN），簡稱東盟，是馬來西亞、新加坡、泰國、印度尼西亞、菲律賓、文萊、越南、老撾、緬甸、柬埔寨十國共同組成的一體化組織。我國與東南亞國家的食品、農(nóng)產(chǎn)品的貿(mào)易需求具有互補性，且我國居民消費水平均不斷提升，中國-東盟自由貿(mào)易區(qū)（China-ASEAN Free Trade Area，CAFTA）的成立推動了雙邊進(jìn)出口貿(mào)易的快速增長。目前，東盟已成為我國最大的貿(mào)易伙伴。根據(jù)國家商務(wù)部統(tǒng)計數(shù)據(jù)，我國食品及食用農(nóng)產(chǎn)品在2020年進(jìn)出口貿(mào)易總額達(dá)1.61萬億 元，其中東盟地區(qū)進(jìn)出口總額超過2 823.1億 元（統(tǒng)計不包括柬埔寨、老撾、文萊）。

目前，東盟地區(qū)是世界重要的食物資源來源地，但監(jiān)管、飲食法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)等方面的異質(zhì)性是該地區(qū)貿(mào)易增長、協(xié)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)并最終創(chuàng)建一體化東盟單一市場的挑戰(zhàn)。由于不同國家具有相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)和法規(guī)，東盟食品行業(yè)存在大量非關(guān)稅措施——《技術(shù)性貿(mào)易術(shù)壁壘協(xié)定》（，TBT）及《動植物衛(wèi)生檢疫措施實施協(xié)定》（，SPS）通報不斷增多。為維持與主要進(jìn)口國的區(qū)域間貿(mào)易，東盟逐步加強食品安全監(jiān)管措施合作，特別是逐步協(xié)調(diào)區(qū)域食品安全法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范，強化統(tǒng)一的食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)。掌握東盟地區(qū)貿(mào)易壁壘措施實施情況，以及東盟食品安全標(biāo)準(zhǔn)協(xié)調(diào)及監(jiān)管現(xiàn)狀，有利于維護(hù)公共安全、降低貿(mào)易成本和應(yīng)對可能的貿(mào)易壁壘，并進(jìn)一步加強我國與東盟在重點領(lǐng)域食品安全標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)法規(guī)及監(jiān)管等方面的一體化合作。

1 東盟地區(qū)食品貿(mào)易技術(shù)壁壘趨勢及特征

進(jìn)入21世紀(jì)，以歐盟國家、美國和日本為主的發(fā)達(dá)國家不斷提升食用農(nóng)產(chǎn)品準(zhǔn)入門檻，推行嚴(yán)苛的技術(shù)性貿(mào)易壁壘措施。從本世紀(jì)初歐盟茶葉農(nóng)藥殘留標(biāo)準(zhǔn)不斷升級、美國推出鯰魚檢驗法案、日本實施肯定列表制度，到近年來亞洲國家養(yǎng)殖蝦由于抗生素問題被列入歐洲市場黑名單，這些措施不僅為食品及農(nóng)產(chǎn)品出口國際貿(mào)易市場帶來限制，引起貿(mào)易爭端，同時也反映出涉及食品安全貿(mào)易的問題具有復(fù)雜性，出口國相應(yīng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)及法規(guī)與目標(biāo)國存在差距。目前東盟成員國均為世界貿(mào)易組織（World Trade Organization，WTO）成員國。由于東盟內(nèi)部各國家和地區(qū)技術(shù)法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)存在不同，為方便貿(mào)易的順利開展、達(dá)成東盟區(qū)域內(nèi)的單一市場，遵循WTO要求，東盟持續(xù)更新SPS與TBT措施信息，包括對本國法律、政策及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制定和更新等情況進(jìn)行通報，以便其他成員國掌握變化情況。通過其通報數(shù)據(jù)反映的食品技術(shù)貿(mào)易壁壘趨勢與特征，可初步掌握各國監(jiān)管、審查趨勢及重點關(guān)注領(lǐng)域情況。

1.1 菲律賓、泰國和越南為主要通報國家

近5 年來（2016ü2020年）WTO有關(guān)食品的TBT及SPS通報數(shù)占自1995年以來總數(shù)的27.9%。通報國家以食品進(jìn)出口貿(mào)易量較高國家為主，菲律賓、泰國和越南最多，分別占近5 年食品通報總數(shù)的34.7%、26.7%、12.2%）（表1），其次為印尼、馬來西亞、新加坡、緬甸、老撾。文萊、老撾以及柬埔寨雖都是WTO成員國，由于疏于履行成員國通報義務(wù)，SPS通報和TBT通報數(shù)都較少，柬埔寨自加入WTO后尚未發(fā)布過相關(guān)通報。

表1 東盟各國食品安全SPS及食品技術(shù)TBT通報數(shù)量、比例（2016ü 2020年）Table 1 Number and proportion of ASEAN food-related SPS and TBT notifications (2016–2020)

1.2 TBT通報熱點為主要貿(mào)易產(chǎn)品與優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)

食品TBT通報主要是以“保護(hù)人類健康和安全”“防止欺騙行為、保護(hù)消費者”“質(zhì)量要求”等通報理由發(fā)布，包括食品法令、技術(shù)法規(guī)草案及標(biāo)準(zhǔn)的通報。TBT通報種類涵蓋食用農(nóng)產(chǎn)品和加工食品領(lǐng)域，按其通報熱點統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，一般食品類共有47 件，占比達(dá)14.7%，其次通報種類最多的為奶與奶制品、飲料、食品接觸材料、香料調(diào)料、食品添加劑、食品工藝、肉與肉制品、水果蔬菜及制品等，有關(guān)感官分析及食品工業(yè)廠房和設(shè)備的通報數(shù)最少。

通報數(shù)與東盟國家主要貿(mào)易產(chǎn)品及生產(chǎn)加工優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)相關(guān)。東南亞熱帶國家盛產(chǎn)香蕉、菠蘿、魚蝦等食用農(nóng)產(chǎn)品，同時泰國及菲律賓在水果罐頭、椰子粉、糖類等食品加工業(yè)具有非常強的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，于是對此類產(chǎn)業(yè)的進(jìn)口要求相對較高。泰國和菲律賓等東南亞國家在水果、飲料及食品添加劑等方面的TBT通報均較多（圖1）。如泰國奶與奶制品、食品接觸材料、食品工藝以及飲料、水果蔬菜及制品、香料調(diào)料及食品添加劑等通報數(shù)較高。印度尼西亞食品工藝通報數(shù)較多，為7 件；越南飲料及香料調(diào)料和食品添加劑通報數(shù)較多，分別為7 件和5 件；馬來西亞食品工藝、飲料TBT通報數(shù)分別為6 件和5 件。

圖1 東盟成員國食品TBT通報類別統(tǒng)計（1995ü2020年）Fig.1 Statistics of ASEAN food-related TBT notifications by category(1995–2020)

1.3 食品安全標(biāo)準(zhǔn)及法規(guī)通報較多，各國采取貿(mào)易措施側(cè)重不同

SPS通報主要指基于“食品安全”目的，以食品安全法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)制定和更新通報為主，包括動物防疫要求、食品污染物、殘留限量等要求、禁用物質(zhì)、成分的有關(guān)規(guī)定和產(chǎn)品認(rèn)證要求等。相對于TBT通報總數(shù)，SPS通報在近5 年總數(shù)整體偏高，如菲律賓農(nóng)業(yè)司發(fā)布“最大殘留限量：蘋果、柑橘果、葡萄、龍眼、荔枝、桔子、梨（最終草案）”（通報號：G/SPS/N/PHL/420）；緬甸漁業(yè)司發(fā)布“出口魚及水產(chǎn)品的認(rèn)證要求”（通報號：G/SPS/N/MMR/6），通報對貿(mào)易出口國相關(guān)產(chǎn)品流通產(chǎn)生了限制作用。

由于經(jīng)濟(jì)與食品安全監(jiān)管水平不一，各國施行的技術(shù)性貿(mào)易措施的側(cè)重也有所不同，如新加坡、馬來西亞技術(shù)性貿(mào)易措施通報主要基于法律法規(guī)體系完整性，如《新加坡食品銷售法》附文、《馬來西亞食品法》附則等形式的標(biāo)準(zhǔn)草案的有關(guān)通報較多；緬甸、越南等以主要貿(mào)易產(chǎn)品相關(guān)的通報措施居多，如緬甸涉及進(jìn)口活魚及出口魚、水產(chǎn)品的文件要求，越南提交本國農(nóng)產(chǎn)品的最大農(nóng)獸藥殘留限量標(biāo)準(zhǔn)、發(fā)布“食品中殺蟲劑最大殘留限量的通報”（通報號：G/SPS/N/VNM/55）等。但目前東盟國家普遍采用國際通用食品標(biāo)準(zhǔn)，如國際食品法典委員會（Codex Alimentarius Commission，CAC）標(biāo)準(zhǔn)及國際標(biāo)準(zhǔn)化組織（International Organization for Standardization，ISO）標(biāo)準(zhǔn)。

2 東盟食品法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)協(xié)調(diào)現(xiàn)狀

由于東盟各國家法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)的差異，且各國尚無統(tǒng)一、強制的質(zhì)量管理及檢驗檢疫體系，東盟成員國內(nèi)部在食品和農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易方面依然存在大量非關(guān)稅壁壘和技術(shù)性貿(mào)易壁壘，確立共同的食品安全標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)法規(guī)為主要通報國家所需，且為東盟在農(nóng)業(yè)食品領(lǐng)域建立單一化市場、開展廣泛活動的必要條件。為此，東盟已采取的關(guān)鍵舉措包括成立食品標(biāo)準(zhǔn)協(xié)調(diào)與統(tǒng)一的主要機構(gòu)及工作組以加強標(biāo)準(zhǔn)一致性，確立東盟食品安全監(jiān)管與標(biāo)準(zhǔn)協(xié)調(diào)政策框架，完善東盟相互認(rèn)證安排措施程序，以解決有關(guān)農(nóng)產(chǎn)品與食品的非關(guān)稅貿(mào)易壁壘措施。

2.1 確立東盟區(qū)域食品標(biāo)準(zhǔn)協(xié)調(diào)機構(gòu)

2.1.1 東盟標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量咨詢委員會

《東盟憲章》（）是東盟第一份具有普遍法律意義的文件，根據(jù)其規(guī)定，東盟最高決策機構(gòu)為首腦會議，還包括協(xié)調(diào)理事會、共同體理事會、領(lǐng)域部長機制、東盟秘書長和東盟秘書處。領(lǐng)域部長機制包括經(jīng)濟(jì)部長、農(nóng)業(yè)與林業(yè)部長、科技部長和衛(wèi)生部長會議等，部長會議在食品領(lǐng)域的相關(guān)合作也支持了東盟的一體化和共同體建設(shè)。

1992年組建的東盟標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量咨詢委員會（ASEAN Consultative Committee on Standards and Quality，ACCSQ）隸屬于東盟經(jīng)濟(jì)部長會議（ASEAN Economic Ministers，AEM），是東盟成員國間法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)協(xié)調(diào)和統(tǒng)一的重要主管與執(zhí)行機構(gòu)。ACCSQ成員由各國國家標(biāo)準(zhǔn)機構(gòu)擔(dān)任，總體計劃通過采用區(qū)域性技術(shù)法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)協(xié)調(diào)、制定檢驗與認(rèn)證互認(rèn)準(zhǔn)則等方式，達(dá)成消除技術(shù)性貿(mào)易壁壘，增強自貿(mào)區(qū)透明度，實現(xiàn)成員國產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)、檢驗與認(rèn)證要求等一致的主要目標(biāo)。

2.1.2 ACCSQ預(yù)制食品工作組

ACCSQ成立的預(yù)制食品工作組（ACCSQ Prepared Foodstuff Product Working Group，ACCSQ PFPWG）是目前負(fù)責(zé)東盟加工食品安全標(biāo)準(zhǔn)協(xié)調(diào)統(tǒng)一、協(xié)助ACCSQ解決預(yù)制食品貿(mào)易技術(shù)壁壘問題以及東盟食品檢測實驗室委員會所在的部門。2004年東盟經(jīng)濟(jì)共同體（ASEAN Economic Community，AEC）宣布農(nóng)業(yè)部門（包括食品）作為11個優(yōu)先領(lǐng)域之一，而醫(yī)藥、醫(yī)療器械、傳統(tǒng)醫(yī)藥及保健品、化妝品與加工食品等被列為優(yōu)先產(chǎn)品來實施標(biāo)準(zhǔn)的協(xié)調(diào)。ACCSQ PFPWG于2004年在AEC的支持下成立，并向ACCSQ報告。

ACCSQ PFPWG目前由柬埔寨與泰國分別擔(dān)任現(xiàn)任主席與聯(lián)合主席，由來自10個東盟成員國食品當(dāng)局管理部門的代表組成，ACCSQ PFPWG的主要任務(wù)包括：1）確定協(xié)調(diào)和互認(rèn)領(lǐng)域；2）制定、實施與監(jiān)督互認(rèn)協(xié)議；3）確定技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施需求；4）在檢驗檢測與合格評定領(lǐng)域建立互認(rèn)機制；5）交換成員國關(guān)于加工食品的標(biāo)準(zhǔn)、法規(guī)、程序和強制性要求的信息；6）成員國間監(jiān)管制度比較研究、分析及審查。

2.1.3 其他食品安全事務(wù)相關(guān)機構(gòu)

東盟秘書處的任務(wù)是與所有東盟機構(gòu)密切合作，以確保處理各自食品安全相關(guān)事務(wù)的現(xiàn)有東盟機構(gòu)之間有效和高效協(xié)調(diào)。此外，涉及食品安全事務(wù)的東盟機構(gòu)還包括：東盟衛(wèi)生發(fā)展高級官員（Senior Officials Meeting on Health Development，SOM-HD）下屬的東盟食品安全專家組（ASEAN Expert Group on Food Safety，AEGFS）；東盟農(nóng)業(yè)和林業(yè)高級官員（Senior Officials on Agriculture & Forestry，SEM-AMAF）下的東盟食品法典工作組（ASEAN Task Force on CODEX，ATFC）；東盟科學(xué)技術(shù)委員會（Committee on Science & Technology，COST）下屬的東盟食品科學(xué)與技術(shù)分委員會（Sub-Committee on Food Science & Technology，SCFST）等。

AEGFS負(fù)責(zé)制定《東盟食品安全政策》和《東盟食品安全改進(jìn)計劃》，以改善東盟國家食品安全、促進(jìn)食品貿(mào)易為主要工作目標(biāo)，AEGFS還為東盟各國政府提供協(xié)助，支持其處理與區(qū)域和國際貿(mào)易中食品安全和質(zhì)量有關(guān)問題。AEGFS構(gòu)建的東盟食品安全網(wǎng)絡(luò)（ASEAN Food Safety Network，AFSN）是東盟各部長，即東盟農(nóng)林部長、東盟經(jīng)濟(jì)部長和東盟衛(wèi)生部長領(lǐng)導(dǎo)下的東盟食品安全合作協(xié)調(diào)和信息交流的中心，泰國是該網(wǎng)絡(luò)的牽頭國家。

ATFC主要負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)東盟在與CAC會議討論議程有關(guān)事項上的立場。東盟SCFST則主要負(fù)責(zé)促進(jìn)東盟內(nèi)部的合作與協(xié)作、建立信息交換數(shù)據(jù)庫以及提高能力和改善基礎(chǔ)設(shè)施（圖2）。

圖2 東盟食品標(biāo)準(zhǔn)協(xié)調(diào)及安全監(jiān)管機構(gòu)Fig.2 ASEAN food standard coordination and food safety regulatory agency

2.1.4 國際食品標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)合作與支持

為擴大歐盟在支持東盟地區(qū)貿(mào)易便利化方面的承諾，“歐盟對東盟區(qū)域一體化支持（2017ü2022）計劃”（ASEAN Regional Integration Support from the European Union，ARISE）特別為在農(nóng)產(chǎn)品等重點領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)和合格評定、貿(mào)易便利化等方面不斷開展技術(shù)援助，繼續(xù)加強東盟與歐盟之間聯(lián)系，進(jìn)一步支持東盟經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展。聯(lián)合國糧食與農(nóng)業(yè)組織亞洲及太平洋區(qū)域辦事處（Food and Agriculture Organization of the United Nations/Regional Office for Asia and the Pacific，F(xiàn)AO/RAPA）、世界衛(wèi)生組織等國際組織也始終在重點貿(mào)易類別食品及農(nóng)產(chǎn)品的進(jìn)出口標(biāo)準(zhǔn)協(xié)調(diào)方面，為東盟提供相應(yīng)財政援助與技術(shù)支持。

2.2 制定東盟區(qū)域食品協(xié)調(diào)政策

為了更好地開展食品安全合作計劃和各項活動，東盟從頂層設(shè)計出臺了一系列重要的區(qū)域食品協(xié)調(diào)政策，包括制定和實施共同的食品安全戰(zhàn)略規(guī)劃，執(zhí)行自貿(mào)區(qū)通用的法律文件等（表2）。ACCSQ PFPWG在ACCSQ的指導(dǎo)及FAO國際技術(shù)合作項目支持下，也陸續(xù)制定并推行了具有法律約束效力的標(biāo)準(zhǔn)與監(jiān)管措施協(xié)調(diào)及食品安全一致性政策。

表2 東盟區(qū)域食品協(xié)調(diào)規(guī)劃、政策及指南Table 2 ASEAN Regional food coordination plans, policies and guidelines

2.2.1 規(guī)劃及自貿(mào)區(qū)通行文件

為達(dá)成標(biāo)準(zhǔn)一致性與規(guī)范的統(tǒng)一，東盟接連規(guī)劃出臺為期10 年的《東盟標(biāo)準(zhǔn)與一致化戰(zhàn)略規(guī)劃》，以確保成員國在近20 年的時間內(nèi)消除貿(mào)易壁壘，縮小發(fā)展差距，加強區(qū)域內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)、合格評定合作及參與國際、亞太組織互認(rèn)協(xié)定。

《東盟貨物貿(mào)易協(xié)定》作為東盟建成共同體和自貿(mào)區(qū)最主要的法律文件，其對東盟成員國進(jìn)出口產(chǎn)品符合的一致性要求規(guī)定十分詳細(xì)，要求衛(wèi)生及植物檢疫實行透明和公平的措施，推行區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)法規(guī)和合格評定程序等。

2.2.2 標(biāo)準(zhǔn)、合格評定及監(jiān)管措施協(xié)調(diào)政策

標(biāo)準(zhǔn)協(xié)調(diào)方面，具體由ACCSQ通過《東盟標(biāo)準(zhǔn)協(xié)調(diào)指南》及《東盟標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)法規(guī)和合格評定程序指南》，明確由委員會標(biāo)準(zhǔn)和雙邊互認(rèn)協(xié)定第一工作組（Working Group on Standards and Mutual Recognition Arrangements，WG 1）負(fù)責(zé)執(zhí)行東盟標(biāo)準(zhǔn)的協(xié)調(diào)工作；依據(jù)《東盟標(biāo)準(zhǔn)與一致化政策指南》，落實標(biāo)準(zhǔn)互認(rèn)和消除技術(shù)性貿(mào)易壁壘的具體方案。其中，《東盟標(biāo)準(zhǔn)與一致性政策指南》規(guī)定了成員在國家標(biāo)準(zhǔn)制訂、修訂及協(xié)調(diào)過程中，應(yīng)優(yōu)先采用國際標(biāo)準(zhǔn)，避免不必要的技術(shù)性貿(mào)易壁壘。此外，成員國簽署了《東盟相互認(rèn)證協(xié)議框架協(xié)議》，旨在達(dá)到若某種產(chǎn)品符合東盟統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，那么該產(chǎn)品在進(jìn)入任一成員國市場時，將不必再做同樣的檢查和認(rèn)證的目的，目前該協(xié)議已在兩個產(chǎn)業(yè)（電氣電子產(chǎn)業(yè)和化妝品產(chǎn)業(yè)）成功實施。

認(rèn)可與合格評定方面，在《東盟認(rèn)可和合格評定指南》中，ACCSQ賦予第二工作組（Working Group on Conformity Assessment，WG 2）相應(yīng)職責(zé)，指定其負(fù)責(zé)監(jiān)督成員國認(rèn)可與合格評定服務(wù)發(fā)展，并促進(jìn)檢驗報告和認(rèn)證互認(rèn)的實施。

監(jiān)管措施協(xié)調(diào)方面，東盟推動和促進(jìn)《東盟良好監(jiān)管實踐指南》和《東盟協(xié)調(diào)監(jiān)管制度的一般原則》等監(jiān)管實踐實施，以加強監(jiān)管體系協(xié)調(diào)與互認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)的制定，最終帶來積極的貿(mào)易成果。

2.2.3 食品安全一致性政策

農(nóng)業(yè)食品標(biāo)準(zhǔn)的協(xié)調(diào)一致是《東盟標(biāo)準(zhǔn)和一致性戰(zhàn)略規(guī)劃（2016ü2025）》的重要組成部分。與此同時，AEGFS、ACCSQ PFPWG以及東盟秘書處等制訂并通過了《東盟食品安全政策》《東盟食品安全監(jiān)管框架協(xié)議》《東盟食品安全改進(jìn)計劃》《東盟食品相互認(rèn)證協(xié)議》等東盟有關(guān)食品安全的一致性政策（表3）。

表3 東盟食品安全協(xié)議Table 3 ASEAN Food safety agreements

這些一致性政策的理念相通，都是希望通過強化國家內(nèi)部與國家間的食品安全系統(tǒng)、制定區(qū)域協(xié)調(diào)框架協(xié)調(diào)政策或標(biāo)準(zhǔn)，達(dá)成區(qū)域內(nèi)安全食品的自由流通?！稏|盟食品安全政策》規(guī)定東盟成員國的食品進(jìn)出口要求應(yīng)與《東盟貨物貿(mào)易協(xié)定》以及WTO的SPS和TBT協(xié)議保持一致，各國部門機構(gòu)參與統(tǒng)一的食品標(biāo)準(zhǔn)和要求，并確保食品安全控制都基于國際標(biāo)準(zhǔn)?！稏|盟食品安全改進(jìn)計劃》旨在通過監(jiān)管協(xié)調(diào)確保所有國家食品控制系統(tǒng)處于一個水平，提出重視區(qū)域信息的共享。《東盟食品安全監(jiān)管框架協(xié)議》提供了一個東盟成員國可實施的食品安全控制一致性框架和工具（確保東盟成員國實施連貫的食品安全控制系統(tǒng)的一系列綜合的和橫向的方法），該工具要求東盟的經(jīng)濟(jì)、衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)相關(guān)部門與附屬機構(gòu)共同有效參與，并規(guī)定了實施該工具的職責(zé)范圍和計劃工作組；食品安全其他具體要求應(yīng)附加到《東盟食品安全監(jiān)管框架協(xié)議》的專用協(xié)議中；必要時，應(yīng)制定和采用一致食品安全標(biāo)準(zhǔn)。由ACCSQ PFPWG參與制定的《東盟食品相互認(rèn)證協(xié)議》旨在使東盟的食品安全監(jiān)管機構(gòu)能夠相互承認(rèn)彼此的食品檢驗和食品衛(wèi)生認(rèn)證體系，以促進(jìn)東盟預(yù)制食品的內(nèi)部貿(mào)易。2021年，ACCSQ PFPWG考慮在相互認(rèn)證協(xié)議中實施關(guān)于東盟食品添加劑、污染物、營養(yǎng)標(biāo)簽、食品接觸材料的系列標(biāo)準(zhǔn)，并由10個成員國確定了該協(xié)議的細(xì)節(jié)。

2.3 制定東盟區(qū)域食品安全共同標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)要求

ACCSQ每年定期組織召開標(biāo)準(zhǔn)協(xié)調(diào)戰(zhàn)略（規(guī)劃）研討會，有效加強各國相關(guān)監(jiān)管機構(gòu)間的合作與聯(lián)系，以制定和實施標(biāo)準(zhǔn)協(xié)同戰(zhàn)略和計劃。目前，ACCSQ PFPWG工作組已完成7 項食品安全標(biāo)準(zhǔn)及5 項技術(shù)要求的制定，這些標(biāo)準(zhǔn)及技術(shù)要求成為了東盟成員國在其國家法規(guī)中的應(yīng)用參考基礎(chǔ)，包括《東盟預(yù)包裝食品標(biāo)簽通用標(biāo)準(zhǔn)》等多項食品安全標(biāo)準(zhǔn)，以及《東盟通用食品控制要求》（，ACFCR）等系列技術(shù)要求。

東盟食品安全共同標(biāo)準(zhǔn)與我國及國際標(biāo)準(zhǔn)的對照見表4。在制定食品安全標(biāo)準(zhǔn)時，東盟以保護(hù)消費者的健康并確保食品貿(mào)易的公平為目標(biāo)，實行標(biāo)準(zhǔn)以CAC標(biāo)準(zhǔn)為主，并適當(dāng)考慮其國家標(biāo)準(zhǔn)要素的原則進(jìn)行制定。例如ACCSQ PFPWG分別于2016年和2017年，基于CODEX STAN 193-1995《食品和飼料中污染物和毒素通用標(biāo)準(zhǔn)》與CODEX STAN 192-1995《食品添加劑通用標(biāo)準(zhǔn)》國際法典委員會標(biāo)準(zhǔn)，協(xié)調(diào)制定了《東盟關(guān)于確定食品和飼料中污染物和毒素最高限量的原則和標(biāo)準(zhǔn)》和《東盟預(yù)制食品中食品添加劑的最高限量》，確立了東盟食品添加劑與食品和飼料中污染物的最高限量水平。《東盟預(yù)包裝食品標(biāo)簽通用標(biāo)準(zhǔn)》也在形式及內(nèi)容上與CODEX STAN 1-1985保持一致。

表4 東盟食品安全共同標(biāo)準(zhǔn)與中國和國際標(biāo)準(zhǔn)對照表Table 4 ASEAN common food safety standards in comparison with Chinese and international standards

《東盟通用食品控制要求》中多項技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)也多與CAC通用標(biāo)準(zhǔn)保持一致，例如《東盟國家食品控制系統(tǒng)原則和指南》與《國家食品監(jiān)控體系的原則和指南》（CAC/GL 82-2013）統(tǒng)一。而《東盟食品接觸材料通用指南》及《東盟食品接觸材料良好生產(chǎn)規(guī)范指南》等標(biāo)準(zhǔn)制定則在形式上近似于歐盟標(biāo)準(zhǔn)，在內(nèi)容上類似于中國國家標(biāo)準(zhǔn)GB 4806.1ü2016《食品安全國家標(biāo)準(zhǔn) 食品接觸材料及制品通用安全要求》及GB 31604.1ü2015《食品安全國家標(biāo)準(zhǔn) 食品接觸材料及制品遷移試驗通則》（表5）。

表5 東盟與中國和國際通用食品技術(shù)要求對照表Table 5 ASEAN technical requirements for foods in comparison with Chinese and international requirements

2.4 實施東盟區(qū)域食品安全協(xié)調(diào)監(jiān)管措施

2.4.1 協(xié)調(diào)東盟食品安全標(biāo)準(zhǔn)限量指標(biāo)

為協(xié)調(diào)東盟食品安全標(biāo)準(zhǔn)限量指標(biāo)，東盟在國際生命科學(xué)學(xué)會（東南亞地區(qū)）食品添加劑標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)庫基礎(chǔ)上建立了東盟食品安全標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)庫（ASEAN Food Safe ty Standards Database），該數(shù)據(jù)庫自2012年正式移交于ACCSQ PFPWG管理。數(shù)據(jù)庫涵蓋10個東盟成員國的食品添加劑標(biāo)準(zhǔn)信息，搜集、整理、翻譯了東盟國家食品技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)近30 000個，并與食品法典標(biāo)準(zhǔn)、東盟食品安全共同標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行限量指標(biāo)的對比，用以確定標(biāo)準(zhǔn)協(xié)調(diào)的目標(biāo)和需求。

數(shù)據(jù)庫可以按照食品添加劑種類進(jìn)行限量值的查詢，查詢后顯示的數(shù)據(jù)庫橫向列出基于《食品添加劑通用標(biāo)準(zhǔn)》（CODEX STAN 192-1995/GSFA）附錄B中描述的全部食品類別添加劑的限量值；縱向列出10個成員國該種食品中添加劑的限量值信息，并用分別用上、下箭頭標(biāo)出在該國此類食物允許使用的添加劑限量是高于還是低于CODEX STAN 192-1995或《東盟關(guān)于確定食品添加劑最大使用量的原則和指南》中該類食品規(guī)定的限量值。如果該種食品全部成員國的添加劑限量值已經(jīng)協(xié)調(diào)（等同）于CODEX STAN 192-1995標(biāo)準(zhǔn)，則全部指標(biāo)用綠色表示，一些（不是全部）協(xié)調(diào)則用藍(lán)色表示，不協(xié)調(diào)（無論是更低還是高于）則用紅色表示（圖3）。食品數(shù)據(jù)庫的監(jiān)管也非常方便，允許東盟各聯(lián)絡(luò)負(fù)責(zé)人更新修改自己國家的數(shù)據(jù)，能夠添加特定國家的自定義類，但無法修改其他國家的數(shù)據(jù)。

圖3 東盟食品安全標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)庫Fig.3 ASEAN Food safety standard database

2.4.2 暢通信息渠道，建立預(yù)警系統(tǒng)與監(jiān)管信息平臺

“歐盟加強東盟區(qū)域一體化支持”計劃為東盟提供了多項技術(shù)援助，包括協(xié)助東盟組建區(qū)域食品安全風(fēng)險評估中心，以實施統(tǒng)一的食品安全風(fēng)險管理策略；并協(xié)助各東盟成員國建立了類似歐盟食品和飼料快速預(yù)警系統(tǒng)的預(yù)警系統(tǒng)，將其整合至東盟食品和飼料快速預(yù)警系統(tǒng)。

同時，東盟完善建設(shè)進(jìn)出口食品安全服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。東盟農(nóng)業(yè)與林業(yè)部長會議自2006年批準(zhǔn)建立東盟食品安全網(wǎng)絡(luò)（ASEAN Food Safety Network），以為東盟解決與食品安全相關(guān)的非關(guān)稅壁壘問題提供信息平臺。該網(wǎng)站由各國對口部門共同建設(shè)，信息維護(hù)管理團(tuán)隊分別由政府部門人員組成，方便監(jiān)管部門、企業(yè)從業(yè)者以及消費者及時查詢各國法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、貿(mào)易措施信息、資源及磋商具體事項，也便于研究人員掌握與交流有關(guān)動植物檢疫和食品安全領(lǐng)域的最新進(jìn)展。

2.4.3 監(jiān)管控制體系能力建設(shè)，推行檢驗認(rèn)證互認(rèn)實施

為促進(jìn)產(chǎn)業(yè)良好生產(chǎn)規(guī)范，東盟國家在實踐中嚴(yán)格監(jiān)管和監(jiān)測有害物質(zhì)的殘留，著力提升本國更低檢出限檢測技術(shù)水平以及產(chǎn)品可追溯性等能力等。

ARISE還加強協(xié)助柬埔寨、老撾、緬甸、越南提升國家海關(guān)技術(shù)和管理能力、部署ASEAN海關(guān)過境系統(tǒng)（ASEAN Customs Transit System，ACTS），推進(jìn)柬埔寨、老撾、緬甸、越南食品行業(yè)實施相互承認(rèn)協(xié)議并協(xié)調(diào)其監(jiān)管制度，如實施關(guān)于預(yù)制食品衛(wèi)生檢驗和認(rèn)證體系的互認(rèn)協(xié)議等。通過相互承認(rèn)協(xié)議，在出口前經(jīng)檢驗和認(rèn)證的產(chǎn)品可直接進(jìn)入進(jìn)口國，而無需在進(jìn)口國中進(jìn)行類似的合格評定程序。

2.4.4 調(diào)動各方積極參與治理

由政府支持的東盟社會團(tuán)體組織東盟食品飲料聯(lián)盟（ASEAN Food & Beverage Alliance，AFBA）等組織，集合了東盟各國的工商業(yè)聯(lián)合會、制造商聯(lián)合會及加工與出口商協(xié)會，組織中小企業(yè)團(tuán)體代表參與，負(fù)責(zé)向東盟委員會及ACCSQ提供市場信息、監(jiān)管以及技術(shù)支持。

3 結(jié) 語

為最大限度地減少各國政府的監(jiān)管成本、檢驗成本，各生產(chǎn)者和消費者的交易成本，降低貿(mào)易性壁壘帶來的市場限制，在FAO、世界衛(wèi)生組織等國際組織及歐盟等地區(qū)和國家的支持與幫助下，東盟國家食品監(jiān)管法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、檢驗認(rèn)證與合格評定要求等方面的合作日益增多。目前，我國與東盟深化標(biāo)準(zhǔn)化合作機制，因此，對有關(guān)東盟區(qū)域標(biāo)準(zhǔn)、政策及監(jiān)管措施協(xié)調(diào)的研究，對于有效解決區(qū)域間食品安全與質(zhì)量問題、推動我國與東盟標(biāo)準(zhǔn)化領(lǐng)域合作以及貿(mào)易便利化方面具有重要的意義。

3.1 東盟區(qū)域協(xié)調(diào)機構(gòu)，提高了標(biāo)準(zhǔn)與合格評定互認(rèn)效率

東盟通過組建具有高度權(quán)威并由各國授權(quán)的區(qū)域性標(biāo)準(zhǔn)化機構(gòu)ACCSQ，負(fù)責(zé)并對東盟標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)法規(guī)等進(jìn)行以協(xié)調(diào)、互認(rèn)，不僅為區(qū)域標(biāo)準(zhǔn)化和技術(shù)性貿(mào)易壁壘等分歧較好地解決和調(diào)和提供了良好平臺，還能夠使監(jiān)管機構(gòu)專注于提高東盟協(xié)同標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)目標(biāo)與產(chǎn)品的市場競爭力。

從工作任務(wù)及內(nèi)容來看，ACCSQ PFPWG通過調(diào)配食品安全標(biāo)準(zhǔn)協(xié)調(diào)工作組，完成協(xié)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)制定等相關(guān)工作，包括制定了食品控制系統(tǒng)、預(yù)包裝食品標(biāo)簽、食品衛(wèi)生的原則和要求等7 項相關(guān)食品安全標(biāo)準(zhǔn)及5 項技術(shù)要求。同時，基于1998年東盟成員國簽署的《關(guān)于東盟相互認(rèn)證安排的框架協(xié)定》，ACCSQ PFPWG主持成員國完成相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)互認(rèn)等重點工作，幫助成員國確立食品標(biāo)準(zhǔn)互認(rèn)和合格評定程序、結(jié)果、接受范圍，簽訂互認(rèn)協(xié)議，建立區(qū)域進(jìn)出口協(xié)議條件下接受各項食品安全標(biāo)準(zhǔn)、合格評定、良好生產(chǎn)規(guī)范、應(yīng)用危害分析和關(guān)鍵控制點（hazard analysis and critical control points，HACCP）審核和認(rèn)證等協(xié)調(diào)機制，包括標(biāo)簽中強制性聲明和營養(yǎng)聲明、食品企業(yè)注冊要求等的互認(rèn)。這些舉措大大提升了消除貿(mào)易技術(shù)壁壘和加強市場準(zhǔn)入的效率，并為區(qū)域內(nèi)食品領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一、國際協(xié)調(diào)發(fā)揮積極有效的推動作用。

3.2 東盟確立食品安全協(xié)調(diào)框架性規(guī)則，靈活應(yīng)對技術(shù)性貿(mào)易壁壘問題

東盟形成了類似于歐盟的較為完善的食品安全橫向框架性規(guī)則，并通過ACCSQ制定了實施標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)要求。框架標(biāo)準(zhǔn)涉及：食品衛(wèi)生原則與要求、通用食品控制要求，食品添加劑、重金屬等污染物質(zhì)限量、食品接觸材料、食品參考實驗室等，涵蓋了全產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)称钒踩c衛(wèi)生的控制及技術(shù)要求。但由于東盟國家語言種類復(fù)雜、文化多元，各國食品法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系復(fù)雜且不均衡，東盟國家縱向的產(chǎn)品技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)協(xié)調(diào)較為繁瑣，即在特定食品如咖啡、酒精飲料、蜂蜜等方面的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與法規(guī)尚未達(dá)成“軟聯(lián)通”，此類TBT技術(shù)貿(mào)易壁壘仍然較多。于是東盟借鑒歐盟采用互認(rèn)措施協(xié)調(diào)貿(mào)易壁壘的方式，主要用互認(rèn)方式替代協(xié)調(diào)難度較大的縱向標(biāo)準(zhǔn)的協(xié)調(diào)，達(dá)成貿(mào)易的一致性以實現(xiàn)區(qū)域利益最大化。

3.3 東盟各國標(biāo)準(zhǔn)協(xié)調(diào)仍存在一定難度

由于ACCSQ及AEGFS等協(xié)調(diào)部門由監(jiān)管部門平行組成，東盟行政總部秘書處、標(biāo)準(zhǔn)和雙邊互認(rèn)協(xié)定第一工作組（WG1）同樣不具有管理職能，缺乏執(zhí)行權(quán)與監(jiān)管統(tǒng)一動力。ACCSQ PFPWG通常采用主題論壇討論的形式，并開放與行業(yè)間的對話，但在與所有10個東盟成員國的國家監(jiān)管機構(gòu)舉行的實際工作組會議上卻沒有提供除監(jiān)管機構(gòu)外的席位，使多方參與標(biāo)準(zhǔn)協(xié)調(diào)工作受到一定局限性。其次，東盟國家在食品貿(mào)易方面競爭較為頻繁，各國進(jìn)出口貿(mào)易政策或制約其標(biāo)準(zhǔn)合作與協(xié)調(diào)。此外，多樣的語言文化、宗教與民俗習(xí)慣、流通貨幣的不同，使各國產(chǎn)業(yè)、技術(shù)性貿(mào)易措施側(cè)重、標(biāo)準(zhǔn)法規(guī)透明度存在較大差異。因此，東盟在技術(shù)法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)協(xié)調(diào)方面始終存在較大難度。目前，東盟食品安全協(xié)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)體系建立處于初級階段，食品中微生物限量規(guī)定、東盟特色產(chǎn)品命名、定義與分類標(biāo)準(zhǔn)、嬰幼兒和其他特定人群的食品營養(yǎng)成分要求等主要標(biāo)準(zhǔn)仍不齊全，技術(shù)規(guī)范為明確應(yīng)用于整個食品鏈（從初級生產(chǎn)到消費者）提供了基本框架，但具體結(jié)合到實際，尤其是縱向協(xié)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)的各環(huán)節(jié)、具體的法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)及技術(shù)指標(biāo)要求仍需進(jìn)行長期討論才能得出一致的結(jié)論。

3.4 我國與東盟的合作進(jìn)展、問題與對策

2002ü2010 年，CAFTA建設(shè)進(jìn)程全面推進(jìn)，農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易快速增長。CAFTA在原產(chǎn)地規(guī)則、貿(mào)易通關(guān)協(xié)定等方面門檻不斷降低，截至2020年，東盟十國的近1 500種農(nóng)產(chǎn)品、食品可對華出口（表7）。促進(jìn)產(chǎn)業(yè)政策溝通協(xié)調(diào)，我國與各國簽署中國-東盟《關(guān)于加強衛(wèi)生與植物衛(wèi)生合作的諒解備忘錄》（SPS備忘錄）、中國-東盟政府間《關(guān)于加強標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)法規(guī)與合格評定領(lǐng)域合作的諒解備忘錄》（TBT備忘錄）、《中國-東盟關(guān)于加強產(chǎn)品質(zhì)量安全合作的聯(lián)合聲明》等，達(dá)成多項食用農(nóng)產(chǎn)品檢驗檢疫和獸醫(yī)衛(wèi)生要求議定書（表7）。提出加強標(biāo)準(zhǔn)合作倡議，我國分別與柬埔寨、菲律賓、馬來西亞等東盟國家標(biāo)準(zhǔn)化機構(gòu)簽署《關(guān)于加強標(biāo)準(zhǔn)合作，助推“一帶一路”建設(shè)聯(lián)合倡議》等合作文件，推動標(biāo)準(zhǔn)體系的對接。加強科技項目合作，我國與東盟共同組建中國—東盟科技聯(lián)委會。搭建信息平臺，我國海關(guān)總署與國家市場監(jiān)督管理總局分別組織建成中國—東盟動植物檢疫和食品安全合作信息網(wǎng)與中國—東盟標(biāo)準(zhǔn)云平臺，推動我國與東盟間信息交流、專業(yè)數(shù)據(jù)智能化應(yīng)用服務(wù)。但目前，CAFTA面臨食用農(nóng)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一方面推動力度不夠，認(rèn)證步伐緩慢，企業(yè)對技術(shù)法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)重視程度不高，缺乏出口國法規(guī)及產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)信息掌握渠道等問題。

表7 中國與東盟已簽訂檢驗檢疫和獸醫(yī)衛(wèi)生要求議定書的食品與農(nóng)產(chǎn)品Table 7 Food and agricultural products for which China and ASEAN have signed protocols on inspection, quarantine and veterinary hygiene requirements

隨著《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（，RCEP）整體結(jié)束談判，“中國-東盟命運共同體”建設(shè)不斷加快，我國應(yīng)在充分了解各國特色產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)之上，立足“一帶一路”倡議與各項自貿(mào)合作政策，全面加強對食品技術(shù)性貿(mào)易措施通報率較高的國家，如菲律賓、泰國、馬來西亞、印尼、越南等國家技術(shù)法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)體系跟蹤研究；注重當(dāng)?shù)貎?yōu)勢資源產(chǎn)品出口標(biāo)準(zhǔn)法規(guī)要求，重點總結(jié)東盟優(yōu)勢出口產(chǎn)業(yè)，包括特色熱帶水果及制品、水產(chǎn)品、清真食品、飲料、糖類等相關(guān)食品安全標(biāo)準(zhǔn)及技術(shù)法規(guī)要求，促進(jìn)我國產(chǎn)品順利出口；同時強化CAFTA統(tǒng)一食品標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，進(jìn)一步暢通與東盟各國TBT、SPS通報信息的溝通交流渠道，針對文萊、緬甸、老撾、柬埔寨等國貿(mào)易性措施通報不多或食品法規(guī)體系尚不完善等情況，積極踐行采用國際標(biāo)準(zhǔn)原則，推動CAFTA統(tǒng)一食品標(biāo)準(zhǔn)與東盟食品安全標(biāo)準(zhǔn)的及時對接；繼續(xù)著力完善我國進(jìn)出口技術(shù)要求與標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，推進(jìn)區(qū)域檢驗檢疫認(rèn)證監(jiān)管合作，加強我國特色產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)制定與地理標(biāo)志產(chǎn)品保護(hù)，提升農(nóng)產(chǎn)品品牌化水平與競爭優(yōu)勢。