李向華

摘 要：國(guó)有企業(yè)的內(nèi)部治理模式是隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)形態(tài)、國(guó)有企業(yè)改革方向而變化的。從“管資本”向“管資產(chǎn)”模式轉(zhuǎn)變過(guò)程中，選取寶鋼集團(tuán)作為研究樣本，重點(diǎn)分析兩個(gè)模式下，國(guó)有企業(yè)內(nèi)部治理機(jī)制的側(cè)重點(diǎn)。此外，國(guó)有企業(yè)要想在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中取得優(yōu)勢(shì)地位，降低因所有權(quán)特殊性帶來(lái)的競(jìng)爭(zhēng)排擠現(xiàn)狀，必須遵循競(jìng)爭(zhēng)中性原則，并將該原則作為指導(dǎo)國(guó)有企業(yè)內(nèi)部治理機(jī)制優(yōu)化的方向。這需要通過(guò)限制國(guó)有股東權(quán)利、重構(gòu)董事聘任機(jī)制、取消外派監(jiān)事會(huì)制度、引進(jìn)職業(yè)經(jīng)理人等方式，推動(dòng)國(guó)有企業(yè)擺脫政府行政紅利，實(shí)現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)中性的最終結(jié)果。

關(guān)鍵詞：國(guó)有企業(yè);內(nèi)部治理;競(jìng)爭(zhēng)中性

一、 引言

國(guó)有企業(yè)要想做大做強(qiáng)，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本保值增值的目標(biāo)，除了需要以競(jìng)爭(zhēng)中性為代表的政策引領(lǐng)，還需要完善國(guó)有企業(yè)內(nèi)部治理機(jī)制，使企業(yè)治理模式與企業(yè)類型及經(jīng)營(yíng)類別、發(fā)展現(xiàn)狀、未來(lái)規(guī)劃相匹配。重點(diǎn)需要完善現(xiàn)代企業(yè)制度，關(guān)鍵是加強(qiáng)企業(yè)現(xiàn)代化的公司治理結(jié)構(gòu)。一是要完善國(guó)有公司股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)三者的權(quán)利義務(wù)責(zé)任體系，加強(qiáng)三者之間的制約，特別是解決國(guó)有股權(quán)一股獨(dú)大，董事會(huì)獨(dú)立性不強(qiáng)，監(jiān)事會(huì)職責(zé)虛置的問(wèn)題;二是要優(yōu)化經(jīng)理層的激勵(lì)與薪酬制度，使國(guó)有企業(yè)能夠提供既具有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，又符合社會(huì)主義制度要求的薪酬，吸引更多職業(yè)經(jīng)理人投身國(guó)有企業(yè)發(fā)展的浪潮之中[1]。

二、 國(guó)有企業(yè)治理模式概述

（一）國(guó)有企業(yè)治理模式的定義

企業(yè)治理又可被區(qū)分為狹義的企業(yè)治理和廣義的企業(yè)治理。其中，狹義的企業(yè)治理采股東中心主義，是指限制經(jīng)營(yíng)者權(quán)利以實(shí)現(xiàn)股東利益最大化的企業(yè)內(nèi)部的組織結(jié)構(gòu)。廣義的企業(yè)治理則建構(gòu)在利益相關(guān)者理論基礎(chǔ)之上，主張企業(yè)治理是構(gòu)建一套能夠協(xié)調(diào)出資人、經(jīng)營(yíng)者及其他利益相關(guān)者的權(quán)利義務(wù)關(guān)系的內(nèi)部治理體系。因而，企業(yè)治理應(yīng)當(dāng)包含兩個(gè)要素：一是治理的最終目的不是互相制衡，而是保證決策的科學(xué)性，提高企業(yè)運(yùn)營(yíng)效率;二是治理既需要完善的治理架構(gòu)，也需要超越架構(gòu)的治理機(jī)制[2]。

國(guó)有企業(yè)由于其出資人是國(guó)家、出資資金國(guó)有，具有國(guó)有背景的特殊屬性。國(guó)有企業(yè)的治理模式，以是否經(jīng)歷公司制改革，可被區(qū)分為狹義國(guó)有企業(yè)治理模式與國(guó)有公司治理模式。

1. 狹義國(guó)有企業(yè)治理模式

狹義國(guó)有企業(yè)治理模式包括國(guó)營(yíng)企業(yè)治理模式、內(nèi)部控制人模式。

國(guó)營(yíng)企業(yè)治理模式是指具有國(guó)有資產(chǎn)背景的企業(yè)完全被政府所控制，決策權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、監(jiān)督權(quán)集中于政府或相關(guān)管理部門，企業(yè)無(wú)任何自主經(jīng)營(yíng)權(quán)的治理模式。國(guó)營(yíng)企業(yè)治理模式下，企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的范圍、數(shù)量、價(jià)格都由政府決定，一切行為依附于行政命令，政府既行使行政權(quán)，又是出資人。國(guó)營(yíng)企業(yè)只是計(jì)劃體制下的生產(chǎn)車間，無(wú)競(jìng)爭(zhēng)壓力，更無(wú)創(chuàng)新動(dòng)力。

內(nèi)部控制人模式是國(guó)家將所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，下放部分經(jīng)營(yíng)權(quán)給企業(yè)后形成的。該模式系受到社會(huì)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)體制的雙重影響而產(chǎn)生，由于企業(yè)負(fù)責(zé)人無(wú)內(nèi)心信仰約束，傾向于權(quán)力尋租;同時(shí)，過(guò)長(zhǎng)的委托代理鏈條致使所有者缺位，加上缺少成熟的外部市場(chǎng)監(jiān)督，內(nèi)部人控制被認(rèn)為是兩權(quán)分離的必然結(jié)果[3]。在我國(guó)，表現(xiàn)為以廠長(zhǎng)（經(jīng)理）為中心，其總攬企業(yè)權(quán)力，控制企業(yè)的一切活動(dòng)的治理模式。

2. 國(guó)有公司治理模式

國(guó)有公司治理模式包括經(jīng)理層主導(dǎo)模式、銀行主導(dǎo)模式、大股東主導(dǎo)兼行政控制模式。

經(jīng)理人主導(dǎo)模式，主要出現(xiàn)英美國(guó)家。由于英美不認(rèn)為國(guó)有公司較民營(yíng)公司而言具有特殊性，故國(guó)家對(duì)國(guó)有公司往往不會(huì)形成控股地位。又因?yàn)槠渚哂邪l(fā)達(dá)的證券市場(chǎng)，國(guó)有公司股份也可在證券交易所進(jìn)行交易，國(guó)有公司股權(quán)呈現(xiàn)分散的特征，繼而形成了股東分散且難以有效影響國(guó)有公司決策的局面。

銀行主導(dǎo)模式，以德國(guó)、日本為典型代表。由于企業(yè)向銀行尋求融資，銀行持有企業(yè)較多的股權(quán)，為保障自身權(quán)利，構(gòu)建了強(qiáng)調(diào)監(jiān)督的治理模式。在銀行主導(dǎo)模式項(xiàng)下，或是設(shè)置獨(dú)立監(jiān)察人監(jiān)督企業(yè)運(yùn)營(yíng)狀況，或是將監(jiān)事會(huì)定位為董事會(huì)的上位機(jī)構(gòu)，賦予其董事任免權(quán)，以達(dá)到充分約束經(jīng)理層的目的。

大股東主導(dǎo)兼行政控制模式，是指由國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)代行出資人職責(zé)的國(guó)有大股東控制股東會(huì)、董事會(huì)的決策與執(zhí)行，能夠影響甚至決定董事、監(jiān)事、高級(jí)管理人員人選的治理模式。該模式下，由于國(guó)資委同時(shí)享有出資人與監(jiān)督者的雙重地位，國(guó)有公司在經(jīng)營(yíng)決策時(shí)，會(huì)在很大程度上被國(guó)資委支配，不能享有完全獨(dú)立的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)與人事任免權(quán)。

三、 “管資產(chǎn)”與“管資本”模式下國(guó)有企業(yè)內(nèi)部治理運(yùn)行對(duì)比實(shí)證考察

中國(guó)寶武鋼鐵集團(tuán)有限公司是由原寶鋼集團(tuán)有限公司和武漢鋼鐵集團(tuán)有限公司于2014年聯(lián)合重組而成的。寶鋼集團(tuán)是國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)全資設(shè)立的國(guó)有企業(yè)，再由寶鋼集團(tuán)持有寶山鋼鐵股份有限公司（下簡(jiǎn)稱“寶山鋼鐵”）這一上市公司的股份。從而，形成國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)間接持有，卻實(shí)際控制寶山鋼鐵的局面。

（一）“管資產(chǎn)”模式下的國(guó)有企業(yè)內(nèi)部治理

寶山鋼鐵的改革起步時(shí)間較早，早在2004年，寶鋼集團(tuán)就被選為第一批央企董事會(huì)改革的試點(diǎn)單位，率先引入外部董事，并于2005年，成立了寶鋼集團(tuán)第一屆董事會(huì)。由寶鋼集團(tuán)控股的寶山鋼鐵在集團(tuán)公司的指導(dǎo)下，有步驟地采取措施完善國(guó)有企業(yè)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，分設(shè)股東大會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)，但未設(shè)置黨委會(huì)。

在董事會(huì)層面，寶山鋼鐵率先進(jìn)行董事會(huì)內(nèi)部改革，其在董事會(huì)架構(gòu)，董事類型及人員比例，議事規(guī)則方面有所創(chuàng)新。

1.完善董事會(huì)架構(gòu)

寶山鋼鐵的董事會(huì)借鑒國(guó)外有益經(jīng)驗(yàn)，下設(shè)三個(gè)專門委員會(huì)，即戰(zhàn)略委員會(huì)、審計(jì)委員會(huì)、薪酬與考核委員會(huì)。其中，審計(jì)委員會(huì)與薪酬與考核委員會(huì)成員主要由獨(dú)立董事?lián)危瑧?zhàn)略委員會(huì)中獨(dú)立董事比例較低，一定程度上，能夠使國(guó)企經(jīng)營(yíng)凝聚更多民間力量。2009年，委員會(huì)的職能有所擴(kuò)大，章程賦予戰(zhàn)略委員會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理職能，增加審計(jì)委員會(huì)接受財(cái)務(wù)報(bào)告舞弊或管理層越權(quán)方面的投訴和舉報(bào)職能，表現(xiàn)出寶山鋼鐵董事會(huì)的權(quán)力不斷擴(kuò)張與細(xì)化。

2.提高獨(dú)立董事比例及專業(yè)度

根據(jù)寶山鋼鐵公開(kāi)的年度報(bào)告，2006年至2008年期間，寶山鋼鐵的董事會(huì)設(shè)置一名董事長(zhǎng)，一名副董事長(zhǎng)，四名董事，五名獨(dú)立董事。就人數(shù)而言，寶山鋼鐵聘任了獨(dú)立董事五人，董事會(huì)由十一人組成，獨(dú)立董事占比45.5%，能對(duì)董事會(huì)決策產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響，獨(dú)立性更強(qiáng)，提出建議或做出決策時(shí)也更為客觀。就專業(yè)而言，聘任的獨(dú)立董事或曾任證券監(jiān)督管理委員會(huì)副主席，或是知名商學(xué)院副院長(zhǎng)，是來(lái)自境內(nèi)外的證券、金融財(cái)會(huì)、管理方面的專家，熟悉公司戰(zhàn)略、企業(yè)管理、金融、財(cái)務(wù)，能為公司決策提供實(shí)質(zhì)性幫助。

3.引進(jìn)外部董事

國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)委派一名外部董事進(jìn)駐寶山鋼鐵。由于外部董事是國(guó)務(wù)院國(guó)資委委派，其人事關(guān)系原不屬于國(guó)企內(nèi)部，獨(dú)立性較強(qiáng)，監(jiān)督效能更佳。

4.創(chuàng)新董事會(huì)議事規(guī)則

寶山鋼鐵創(chuàng)新建立外部董事溝通會(huì)機(jī)制，該溝通會(huì)是在董事會(huì)正式會(huì)議開(kāi)始前召開(kāi)，由獨(dú)立董事及外部董事參加，內(nèi)部董事不能參與溝通。借助此機(jī)制，外部董事能夠了解獨(dú)立董事對(duì)于董事會(huì)議題的真實(shí)想法，對(duì)董事會(huì)決策進(jìn)行事前考量與監(jiān)督。

（二）“管資本”模式下的國(guó)有企業(yè)內(nèi)部治理

在“管資本”模式之下，寶鋼集團(tuán)也對(duì)子公司實(shí)施了放權(quán)?？偛扛母飼r(shí)期，集團(tuán)下放部分經(jīng)營(yíng)決策權(quán)，只重點(diǎn)管控子公司的戰(zhàn)略規(guī)劃、預(yù)算計(jì)劃、重大投資、重大融資等重點(diǎn)領(lǐng)域。寶山鋼鐵的企業(yè)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)也隨之完善，主要表現(xiàn)為明確各主體權(quán)責(zé)，增設(shè)提名委員會(huì)，加強(qiáng)小股東利益保障。

1. 明確各主體權(quán)責(zé)

國(guó)有企業(yè)內(nèi)部治理涉及多方主體，包括實(shí)際出資人（國(guó)務(wù)院國(guó)資委）、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)理層。為使上述機(jī)構(gòu)能夠協(xié)調(diào)合作、有效制衡，公司通過(guò)章程明確董事會(huì)行使決策權(quán)，監(jiān)事會(huì)行使監(jiān)督權(quán)，經(jīng)理層負(fù)責(zé)具體執(zhí)行，國(guó)資委則負(fù)責(zé)行使經(jīng)營(yíng)方針、發(fā)行債券、財(cái)務(wù)預(yù)算等事權(quán)。各主體不干涉其他主體行權(quán)，相互尊重，共同推動(dòng)企業(yè)發(fā)展。

2. 增設(shè)提名委員會(huì)

為使公司內(nèi)部董事、經(jīng)理人員的人選更適合公司發(fā)展需要，寶山鋼鐵在董事會(huì)下設(shè)委員會(huì)中，增設(shè)了提名委員會(huì)，專門研究高級(jí)管理人員的選擇標(biāo)準(zhǔn)和程序，且負(fù)責(zé)搜集合適人才信息并提出相關(guān)意見(jiàn)。提名委員會(huì)的建立，有利于提高人員聘用工作的透明度，為國(guó)企發(fā)展尋覓最能夠帶來(lái)實(shí)質(zhì)性幫助的職業(yè)經(jīng)理人。

3. 加強(qiáng)小股東利益保障

“國(guó)有股獨(dú)大”是困擾所有國(guó)有企業(yè)的問(wèn)題，為降低國(guó)有大股東對(duì)股東大會(huì)的操縱，讓小股東有機(jī)會(huì)暢通地表達(dá)自己的意見(jiàn)，寶山鋼鐵在2017年4月修訂公司章程時(shí)，明確以下兩點(diǎn)：一是股東大會(huì)審議影響中小投資者利益的重大事項(xiàng)時(shí)，應(yīng)對(duì)中小投資者單獨(dú)計(jì)票;二是公司要暢通中小股東意見(jiàn)表達(dá)渠道。上述制度設(shè)計(jì)的實(shí)質(zhì)效用尚未有相關(guān)數(shù)據(jù)被披露，但在形式意義上，已經(jīng)證明國(guó)有企業(yè)開(kāi)始重視小股東的利益保護(hù)，并將小股東利益訴求納入決策考量因素。

四、 以競(jìng)爭(zhēng)中性原則推動(dòng)國(guó)有企業(yè)內(nèi)部治理機(jī)制優(yōu)化路徑分析

（一）股東會(huì)層面：限制國(guó)有股東權(quán)利

國(guó)有企業(yè)中，國(guó)有股東一股獨(dú)大，把控股東會(huì)，進(jìn)而影響董事會(huì)決策，虛化監(jiān)事會(huì)監(jiān)督權(quán)的行使。一定程度上，國(guó)有股東股份的過(guò)分集中，使得國(guó)有企業(yè)在經(jīng)營(yíng)決策的過(guò)程中，更多反映國(guó)有股東利益訴求，忽略中小股東利益保護(hù)。正是基于此，國(guó)有企業(yè)在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，特別是走出國(guó)門，與外國(guó)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)時(shí)，易被認(rèn)定為因國(guó)家干預(yù)過(guò)多而獲得特別優(yōu)待，違反競(jìng)爭(zhēng)中性原則。

為改變當(dāng)前局面，應(yīng)當(dāng)通過(guò)機(jī)制創(chuàng)新破解政府與國(guó)有企業(yè)之間特殊的管理聯(lián)結(jié)，防止政府對(duì)國(guó)有企業(yè)的過(guò)多干預(yù)。結(jié)合“管資本”模式要求與國(guó)有資產(chǎn)保值增值的最終目標(biāo)，對(duì)于處于完全競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域的國(guó)有企業(yè)，可以通過(guò)限制國(guó)有股東權(quán)利來(lái)達(dá)到切斷特殊管理聯(lián)結(jié)的目的。如國(guó)有股東的權(quán)利被限制在一票否決權(quán)范圍內(nèi)，即，國(guó)有股東把握國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)的方針政策，對(duì)于合并、立等重大事項(xiàng)，通過(guò)行使一票否決權(quán)，保證國(guó)有企業(yè)大方向的正確性。

（二）董事會(huì)層面：重構(gòu)董事聘任機(jī)制

董事會(huì)中的董事有三種類型，分別是內(nèi)部董事、外部董事與獨(dú)立董事。三類董事中，內(nèi)部董事往往由國(guó)有股東直接任命，再經(jīng)形式上的股東大會(huì)會(huì)議表決通過(guò)。此種聘任機(jī)制下，內(nèi)部董事是國(guó)有股東的利益代表，往往帶有一定的行政身份。憑借此行政身份帶來(lái)的優(yōu)勢(shì)地位，在招投標(biāo)、融資貸款等日常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中，能為國(guó)有企業(yè)帶來(lái)潛在的紅利，繼而違反競(jìng)爭(zhēng)中性原則。

因此，在競(jìng)爭(zhēng)中性原則指導(dǎo)下，董事聘任機(jī)制的重構(gòu)應(yīng)當(dāng)首先打破原有體制中，由控股股東派遣董事的委托代理關(guān)系，切斷政府與國(guó)有企業(yè)人員上的絕對(duì)聯(lián)系，由董事會(huì)中的提名委員會(huì)尋找適合企業(yè)發(fā)展、具有實(shí)際能力的人選擔(dān)任董事，而非直接行政任命，致使董事無(wú)競(jìng)爭(zhēng)壓力，隨意任性決策。

（三）監(jiān)事會(huì)層面：取消外派監(jiān)事會(huì)制度

外派監(jiān)事會(huì)曾被認(rèn)為是國(guó)有資本監(jiān)管工作中的重要組成部分，是由國(guó)務(wù)院授權(quán)的監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)向重點(diǎn)的國(guó)有企業(yè)派出監(jiān)管人員，對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行財(cái)務(wù)監(jiān)督，但不干預(yù)企業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)。

首先，該制度具有強(qiáng)行政性，建立了國(guó)有企業(yè)與政府之間不必要的聯(lián)系。外派監(jiān)事會(huì)的存在，等同于將行政監(jiān)督的職能由國(guó)有企業(yè)中特殊機(jī)構(gòu)承擔(dān)，實(shí)質(zhì)上是伸長(zhǎng)了政府部門的監(jiān)管之手，由此而產(chǎn)生的監(jiān)管行政化，切實(shí)不利于競(jìng)爭(zhēng)中立原則的落實(shí)。

其次，外派監(jiān)事會(huì)雖然成員全部外部化，但是并不能切實(shí)履行監(jiān)督職能。由于外派監(jiān)事會(huì)成員，不會(huì)常駐于國(guó)有企業(yè)，只是在履職時(shí)，根據(jù)董事會(huì)提供的報(bào)表、會(huì)議記錄進(jìn)行形式上的書面審查，系事后財(cái)務(wù)監(jiān)督。增加監(jiān)督力量的同時(shí)，又不能第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)并解決問(wèn)題，結(jié)果只會(huì)造成國(guó)有資源的浪費(fèi)。

故，為了貫徹競(jìng)爭(zhēng)中立原則，也為了提高監(jiān)督效率，減少國(guó)有資產(chǎn)的不必要支出，建議取消外派監(jiān)事會(huì)制度，隔絕不必要且低效的行政監(jiān)督。

（四）經(jīng)理層層面：引進(jìn)職業(yè)經(jīng)理人

多數(shù)國(guó)有企業(yè)存在董事兼任經(jīng)理的情況，雖然文件中并未禁止董事與經(jīng)理，不得為同一人，但根據(jù)現(xiàn)有國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理經(jīng)驗(yàn)證明，董事兼任經(jīng)理，作為決策者的成員，同時(shí)充當(dāng)執(zhí)行者，不利于發(fā)揮董事會(huì)對(duì)經(jīng)理層的監(jiān)督職能;專業(yè)事應(yīng)當(dāng)由專業(yè)人完成。參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的國(guó)有企業(yè)也對(duì)經(jīng)理層已經(jīng)提出了更高要求，非專業(yè)人士難以帶領(lǐng)企業(yè)取得長(zhǎng)足發(fā)展。

因而，國(guó)有企業(yè)應(yīng)當(dāng)加大職業(yè)經(jīng)理人的引進(jìn)力度，減少經(jīng)理層中行政人員或董事兼任的比例。讓專業(yè)人到專業(yè)崗位上做專業(yè)事，倒逼國(guó)有企業(yè)與市場(chǎng)接軌，減少因所有權(quán)性質(zhì)而產(chǎn)生的企業(yè)優(yōu)勢(shì)。

結(jié)語(yǔ)

國(guó)有企業(yè)在市場(chǎng)化的進(jìn)程中，要想取得并擴(kuò)大競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，需要在改革中堅(jiān)持競(jìng)爭(zhēng)中性原則。特別是以競(jìng)爭(zhēng)中性原則為指導(dǎo)，優(yōu)化內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，使股東大會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)能夠充分行使表決權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，探索出適合具體國(guó)有企業(yè)發(fā)展的內(nèi)部治理模式。

參考文獻(xiàn)

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