農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛探究

摘要：土地是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料，也是農(nóng)民生活的基本保障，近年來，隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本的降低、土地價(jià)值的增高，農(nóng)民越來越重視土地，土地糾紛發(fā)生概率增加。在處理土地糾紛時(shí)，要遵循“尊重歷史、面對現(xiàn)實(shí)、平等協(xié)商”的原則，嚴(yán)格按照法律辦事，拓寬解決土地糾紛渠道，維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地糾紛；種類；原因；對策

土地是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料，也是農(nóng)民生活的基本保障，是農(nóng)民發(fā)展和穩(wěn)定的基礎(chǔ)。近年來，隨著高新科學(xué)技術(shù)在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域得到應(yīng)用和推廣，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本不斷降低，農(nóng)業(yè)稅費(fèi)取消，惠農(nóng)政策越來越多，農(nóng)業(yè)收益不斷提高。我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快，很多的農(nóng)村土地被征用，轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地，征占地補(bǔ)償費(fèi)用不斷上升，土地價(jià)值不斷增高，這些都使得原來不重視土地的農(nóng)民，更加關(guān)心自己的土地利益有沒有受到損害，土地糾紛發(fā)生的概率增加。

1.1 土地不規(guī)范發(fā)包引發(fā)的糾紛

在土地發(fā)包過程中，有些村組沒有嚴(yán)格按照法律規(guī)定的程序操作，二輪延包時(shí)，未及時(shí)通知外出務(wù)工的農(nóng)戶，也未分給他們土地，產(chǎn)生大量的缺地人口。土地發(fā)包過程中也存在大量的暗箱操作，和村干部關(guān)系好的就分的地多、地好，關(guān)系不好的就分的地少、地差，“人情地”現(xiàn)象普遍。新一輪土地確權(quán)時(shí)，由于歷史遺留問題，再加上新增人口無地等各種矛盾突出，個(gè)別村組在村民不知情的情況下，將土地進(jìn)行了確權(quán)，確權(quán)后為避免矛盾激化，沒有把土地確權(quán)證書發(fā)放到農(nóng)戶手中。另外，機(jī)動(dòng)地的發(fā)包不規(guī)范，超時(shí)限發(fā)包情況仍存在。

1.2 因農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)發(fā)生的糾紛

在土地流轉(zhuǎn)過程中，農(nóng)民沒有簽訂土地流轉(zhuǎn)合同的意識(shí)，只是口頭約定，有的農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地雖然簽訂了合同，但是合同不夠規(guī)范，合同約定內(nèi)容不夠詳細(xì)、具體，導(dǎo)致糾紛發(fā)生時(shí)沒有解決的依據(jù)，這種情況尤其多發(fā)于農(nóng)戶與農(nóng)戶之間的流轉(zhuǎn)，種糧大戶流轉(zhuǎn)土地多數(shù)能夠依據(jù)農(nóng)村土地承包管理部門提供的統(tǒng)一文本格式的流轉(zhuǎn)合同樣本簽訂土地流轉(zhuǎn)合同。還有的農(nóng)戶存在違法流轉(zhuǎn)土地的行為，農(nóng)戶在村組不知情的情況下流轉(zhuǎn)土地，或是將土地流轉(zhuǎn)給別人用于非農(nóng)用途，或者流轉(zhuǎn)期限超出了承包期限，這些合同都是無效的。另外，有的農(nóng)戶因外出務(wù)工，將土地委托給村組流轉(zhuǎn)，而村組違法將土地發(fā)包給別人耕種，產(chǎn)生糾紛，或是農(nóng)戶外出將土地交給別的農(nóng)戶代耕代種，多年后回來要地難，產(chǎn)生糾紛。

1.3 因土地征占引發(fā)的糾紛

近幾年，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，農(nóng)村土地征占情況增多，在征占過程中，產(chǎn)生的糾紛非常多，大致有：第一，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與交易標(biāo)準(zhǔn)的巨大差異的糾紛，政府一般對農(nóng)用地的征收標(biāo)準(zhǔn)是以土地平均年產(chǎn)值為基礎(chǔ)的，導(dǎo)致土地從農(nóng)民手中征收后，以招拍掛進(jìn)行市場化交易的土地價(jià)格差異巨大，極易引起征地農(nóng)民的不滿。第二，征收土地所在村組非法截留土地補(bǔ)償款引發(fā)的糾紛。這種糾紛大體上是由于集體產(chǎn)權(quán)與農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)邊界不清造成的，這種不清使得征收土地所在村組有了權(quán)力濫用為自己謀私的空間，使得部分農(nóng)民土地與集體土地的因歷史原因造成的土地產(chǎn)權(quán)重疊，成為村組干部依法腐敗的溫床，這勢必造成農(nóng)民與基層組織的矛盾與糾紛。第三，補(bǔ)償款挪用造成的糾紛。近年來，鎮(zhèn)村組公共建設(shè)與社會(huì)開支極大造成的資金缺口也很大，有些基層組織不顧黨紀(jì)國法，違規(guī)擅自挪用土地補(bǔ)償款，使得地方與農(nóng)民的糾紛加劇。第四，征地后土地閑置造成的糾紛。有些土地在征收和交易后，因?yàn)槭袌龌蛸Y金原因，有些房主或企業(yè)主不按規(guī)劃要求按時(shí)開工，以拖待土地升值再有利可圖的心態(tài)，人為造成了土地長期閑置，同時(shí)被征地農(nóng)民貪小便宜，又在原自家土地上進(jìn)行耕種，被房主或企業(yè)主發(fā)現(xiàn)后，雙方矛盾立馬上升（一方要求農(nóng)民鏟除所栽土地植物，一方要求房開或企業(yè)主進(jìn)行土地植物補(bǔ)償），更有甚者雙方大打出手，造成惡劣影響。

1.4 其他類型的糾紛

其他類型的糾紛包括新增人口無地引發(fā)的糾紛、侵犯婦女土地權(quán)益引發(fā)的糾紛等。《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定集體經(jīng)濟(jì)組織依法預(yù)留的機(jī)動(dòng)地、通過依法開墾等方式增加的土地、發(fā)包方依法收回和承包方依法、自愿交回的土地應(yīng)當(dāng)用于調(diào)整承包土地或者承包給新增人口，而在大多數(shù)地區(qū)，這幾種類型的土地很少，不足以分給新增人口，由此引發(fā)矛盾?！掇r(nóng)村土地承包法》對婦女的土地權(quán)益也做了具體規(guī)定，承包期內(nèi)，婦女結(jié)婚，在新居住地未取得承包地的，發(fā)包方不得收回其原承包地；婦女離婚或者喪偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，發(fā)包方不得收回其原承包地。在實(shí)際工作中，很多地區(qū)都是婦女外嫁后，不管婆家有沒有地，娘家的地都收回了，離婚后的婦女，不在本村居住，不管遷入地有沒有地，村組都將其土地收回，類似這種侵犯婦女權(quán)益的現(xiàn)象比比皆是。

國家對農(nóng)業(yè)農(nóng)村政策的調(diào)整是引起農(nóng)村土地糾紛增多的一個(gè)原因。長久以來，農(nóng)業(yè)耕種收益低，再加上農(nóng)業(yè)賦稅重，很多農(nóng)民放棄耕種土地，外出打工。2006年國家停止征收農(nóng)業(yè)稅，實(shí)施種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)機(jī)械購置補(bǔ)貼等惠農(nóng)政策，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)也不斷提高，財(cái)政支農(nóng)力度加大，農(nóng)業(yè)種植成本不斷下降，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格不斷上漲，農(nóng)民的種地?zé)崆橛指呱饋?，原來放棄土地的農(nóng)民又回來要地，而那些被棄耕的土地已被村組發(fā)包給他人，現(xiàn)在種植戶不愿意交出土地，由此發(fā)生糾紛。

農(nóng)村土地增值也會(huì)引發(fā)土地糾紛。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，高新科學(xué)技術(shù)在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域得到應(yīng)用和推廣，農(nóng)業(yè)機(jī)械更加先進(jìn)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本不斷降低，農(nóng)業(yè)收益不斷提高。再就是隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，很多的農(nóng)村土地被征用，轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地，征占地補(bǔ)償費(fèi)用不斷上升，土地價(jià)值不斷增高，使得原來不重視土地的農(nóng)民，更加關(guān)心自己的土地利益有沒有受到損害，土地糾紛發(fā)生的概率增加。

有些村干部法律意識(shí)不強(qiáng)，不懂法、不用法，本位思想嚴(yán)重。發(fā)包土地過程中，違反《農(nóng)村土地承包法》，暗箱操作，和他關(guān)系好的，分的地就多，土地質(zhì)量好，嚴(yán)重?fù)p害其他村民的利益。還有機(jī)動(dòng)地發(fā)包時(shí)限太長，十幾年甚至幾十年，使機(jī)動(dòng)地實(shí)現(xiàn)不了本來功能?；蛘咝鹿俨徽J(rèn)舊賬，老班子下臺(tái)后，新的村委會(huì)對未到期的承包地重新發(fā)包，引發(fā)矛盾。農(nóng)民文化程度不高、律法意識(shí)淡薄，不懂用法律武器維護(hù)自己的合法權(quán)益，土地流轉(zhuǎn)過程中，不按法律程序進(jìn)行，違法違規(guī)行為嚴(yán)重，為日后發(fā)生糾紛埋下隱患。

基層土地管理部門工作不細(xì)致、不到位也是引發(fā)土地糾紛的原因。有的地方土地管理部門未建立規(guī)范的土地調(diào)查、土地流轉(zhuǎn)資料歸檔、土地經(jīng)營權(quán)證書變更等制度，再加上之前農(nóng)村信息化條件落后，缺乏合同文本，當(dāng)糾紛發(fā)生時(shí)，無憑據(jù)可依。

與法律法規(guī)相違背的鄉(xiāng)規(guī)民俗引發(fā)土地糾紛。在農(nóng)村，根深蒂固的鄉(xiāng)規(guī)民俗對農(nóng)民的約束力特別大，有時(shí)甚至大于法律。在很多地區(qū)，按人口平均分配土地是多年來形成的習(xí)俗，每隔幾年都調(diào)整一下土地，但這種做法是與《農(nóng)村土地承包法》中“保持農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)穩(wěn)定和長久不變”的規(guī)定相違背的，還有就是關(guān)于農(nóng)村婦女土地權(quán)益的，很多地區(qū)歷年來都有收回出嫁女、離婚婦女土地的習(xí)俗，這種做法也是與《農(nóng)村土地承包法》相違背的。

首先，解決土地承包糾紛，必須堅(jiān)持家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，保持農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，維護(hù)農(nóng)村土地承包經(jīng)營當(dāng)事人的合法權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定。其次，不管是什么原因引起的糾紛，在解決時(shí)都不得破壞農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，不得破壞農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境，不得改變承包土地的集體所有性質(zhì)和農(nóng)業(yè)用途，制止耕地非農(nóng)化、防止耕地非糧化。

4.1 加強(qiáng)涉及土地承包的法律法規(guī)宣傳

在農(nóng)村地區(qū)通過各種渠道加強(qiáng)《農(nóng)村土地承包法》《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》等涉及土地承包的法律法規(guī)的宣傳，增強(qiáng)村干部和村民的法律意識(shí)，提高村干部素質(zhì)，規(guī)范土地發(fā)包行為，不隨意調(diào)整土地，不侵害發(fā)包方的合法承包經(jīng)營權(quán)、經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，機(jī)動(dòng)地的保留不能超過5%，不得增加機(jī)動(dòng)地。村民的權(quán)益受到侵犯時(shí)，能用法律武器維護(hù)自己的合法權(quán)益。

4.2 嚴(yán)格執(zhí)行土地承包法等法律法規(guī)

做好農(nóng)民承包地到期后再延長30年工作，保持農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)穩(wěn)定和長久不變，堅(jiān)決杜絕隨意調(diào)整土地行為，保護(hù)外嫁女、離婚女的合法權(quán)益。

4.3 扎實(shí)做好農(nóng)村土地經(jīng)營管理的基礎(chǔ)工作

規(guī)范土地承包經(jīng)營權(quán)證的發(fā)放和管理，土地承包經(jīng)營權(quán)證書未發(fā)放到戶的要及時(shí)發(fā)放農(nóng)民手中，證書存在內(nèi)容不準(zhǔn)確、證書內(nèi)容與實(shí)際耕種情況不符的，要及時(shí)更正證書。規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，為流轉(zhuǎn)雙方提供規(guī)范的流轉(zhuǎn)合同文本，做好土地流轉(zhuǎn)備案，堅(jiān)決杜絕侵犯農(nóng)民利益的行為發(fā)生。

4.4 建立多渠道解決土地糾紛機(jī)制

要充分發(fā)揮基層組織的調(diào)解作用，基層組織干部更加熟悉當(dāng)?shù)氐泥l(xiāng)規(guī)民俗，對于糾紛產(chǎn)生的過程也比較了解，在調(diào)解糾紛時(shí)會(huì)更容易開展工作，更容易取得較好的調(diào)解結(jié)果，讓矛盾盡量解決在基層。然后，建立農(nóng)村土地承包糾紛仲裁機(jī)構(gòu)，配備法定數(shù)量的仲裁員，加強(qiáng)仲裁員隊(duì)伍的培訓(xùn)，樹立公正意識(shí)、責(zé)任意識(shí)，規(guī)范仲裁工作，堅(jiān)持先調(diào)解、后仲裁原則，使仲裁工作專業(yè)化、規(guī)范化。對于調(diào)解、仲裁都不好解決的、矛盾較大的糾紛，當(dāng)事人可以向人民法院提起訴訟，通過法律途徑解決。

4.5 設(shè)立農(nóng)民法律培訓(xùn)夜校

在村一級設(shè)立農(nóng)民法律培訓(xùn)夜校，每周定期開展一次法律法規(guī)培訓(xùn)，以提升農(nóng)民法律意識(shí)。培訓(xùn)的方式以案例講解各類土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛熱點(diǎn)事件為主，同時(shí)深入淺出地為農(nóng)民宣講與農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)有關(guān)的法律法規(guī)。

4.6 推廣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)法院下鄉(xiāng)下村活動(dòng)

以公開審判，就案講法形式，加大對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)相關(guān)法律法規(guī)的宣傳力度，讓農(nóng)民從內(nèi)心深處自覺自愿提升法律法規(guī)意識(shí)，學(xué)會(huì)用法來捍衛(wèi)自身的合法權(quán)益，避免沖動(dòng)的違法違規(guī)行為發(fā)生。

4.7 尋求法律法規(guī)援助解決難題

針對本地本村的土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛老大難問題，村委會(huì)及當(dāng)?shù)卣y而上，不怕困難，遇到難以解決的問題可以協(xié)同上級有關(guān)部門尋求法律法規(guī)援助，遵從農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)有關(guān)法律法規(guī)，融合鄉(xiāng)約村規(guī)，友情親情進(jìn)行現(xiàn)場辦公，現(xiàn)場解決，現(xiàn)場教學(xué)。

4.8 設(shè)立農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)違規(guī)違紀(jì)舉報(bào)熱線

對于確有其事的違規(guī)違紀(jì)事件，要發(fā)現(xiàn)一起，處理一起，同時(shí)盡量做到現(xiàn)場公開、處理公開，讓事件成為樹立農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的法律意識(shí)的典范。

4.9 成立土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合規(guī)性幫助中心

幫助中心的工作任務(wù)主要是幫助農(nóng)民土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同合規(guī)性審查，以避免農(nóng)民在土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中的上當(dāng)受騙，使可能的土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛提前將其扼殺。

4.10 推進(jìn)法官進(jìn)基層活動(dòng)

積極推進(jìn)人民法院參與基層社會(huì)治理，接受農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛咨詢，化解土地糾紛在萌芽階段。這樣做的好處在于可以早發(fā)現(xiàn)早治理，化解土地糾紛于當(dāng)?shù)?，解決了農(nóng)民的訴訟成本及其相關(guān)成本，同時(shí)也節(jié)省了上級法院、行政單位的辦公成本。

4.11 推進(jìn)農(nóng)村土地承包糾紛調(diào)解委員會(huì)的設(shè)立

其職責(zé)為：（1）接受村民提出的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛調(diào)解。一般問題爭取在本調(diào)解委員會(huì)解決，重大問題或難以解決問題，可申請上級部門幫助解決。（2）設(shè)定土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛場景并制定預(yù)案，做好糾紛早發(fā)現(xiàn)早解決。（3）認(rèn)真做好土地承包經(jīng)營權(quán)調(diào)查研究，做好工作筆記，發(fā)現(xiàn)土地承包糾紛中的難點(diǎn)和痛點(diǎn)，及時(shí)向相關(guān)部門反映和提出建議，以尋求政策支持。

作者簡介：臧艷田（1985-），女，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)師。從事農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究。