政府福利供給存在的問題及政府購買服務(wù)的優(yōu)化路徑研究

胡可欣

摘 要：在建設(shè)服務(wù)型政府的背景下，優(yōu)化社會福利的供給路徑是轉(zhuǎn)變政府職能、構(gòu)建新型社會服務(wù)體系的重要任務(wù)。本文通過對福利供給制度及政府購買服務(wù)演變機制的分析，明確我國福利供給制度存在的問題，提出社會組織參與社會福利供給的優(yōu)化路徑。通過明確政府職能定位、構(gòu)建公共服務(wù)供給主體多元化發(fā)展的運行機制、強化政府購買服務(wù)的規(guī)范性以及加強專業(yè)人才的培育實現(xiàn)公共服務(wù)供給質(zhì)量的提升。

關(guān)鍵詞：政府；福利供給；購買服務(wù)

一、引言

當(dāng)前，我國政府的福利保障體系仍處在發(fā)展和完善階段，政府的福利供給制度仍存在較大的改進空間。隨著全球社會福利理論與實踐的發(fā)展，我國政府在嘗試積極推進社會福利供給主體多元化的進程，引入社會組織參與到社會福利供給的過程中。政府購買服務(wù)是推動政府職能轉(zhuǎn)變的重要舉措，是建設(shè)“服務(wù)型政府”的必要條件。

公共治理理論認為，政府不是公共管理的唯一主體，非營利部門、各種社會團體、私營部門也可以參與，政府的職能是掌舵而非劃槳，政府應(yīng)該轉(zhuǎn)變職能把更多具體的事務(wù)讓渡到社會。服務(wù)型政府建設(shè)表明公共服務(wù)供給將由單一的供給主體轉(zhuǎn)變?yōu)榘ㄊ袌龊蜕鐣α康仍趦?nèi)的多元化供給主體。多元化的供給主體強調(diào)在服務(wù)型政府建設(shè)進程中政府角色的轉(zhuǎn)變，政府要從“政府本位”轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮癖疚弧?，從市場機制中的“主導(dǎo)者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸笇?dǎo)者”，從公共服務(wù)供給的“直接提供者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙?guī)劃組織者”。

二、福利供給制度的形成與發(fā)展

（一）福利保障體系

蒂特馬斯指出存在兩種福利國家，一種是為人們提供教育、健康服務(wù)和社會保障的顯性福利制度，另一種只惠及中產(chǎn)階級的隱性福利制度?；谇罢叩亩x，歐美國家先后建立了以高福利為內(nèi)涵的社會保障制度，形成了從搖籃到墳?zāi)沟纳鐣Ｕ象w系。伴隨著社會福利費用的巨額增長，社會福利制度“騎虎難下”。于是，各國政府開始探索福利制度的調(diào)整和改革，通過減弱政府的角色，引入私有化的方式來尋求公共服務(wù)提供新模式。

以社會福利的體制轉(zhuǎn)變和發(fā)展趨勢作為視角。西方社會福利制度的初期，從單一的普通濟貧發(fā)展為國家保障。西方社會福利制度往往溯源至《濟貧法》這項社會保障措施，規(guī)定了國家以稅收轉(zhuǎn)移支付的方式實施社會救助，試圖通過行政救濟和收容措施來緩解貧困、失業(yè)等社會問題。社會福利服務(wù)始終占據(jù)著制度框架的基礎(chǔ)性、核心性與關(guān)鍵性地位，國家政府是福利服務(wù)最主要責(zé)任主體和財政資金提供者。

以經(jīng)濟活動為視角。社會福利制度經(jīng)歷了商品化—非商品化—再商品化的曲折演進。隨著社會的現(xiàn)代性轉(zhuǎn)型和變遷，人類生活由原本的經(jīng)濟“嵌入”在社會之中，轉(zhuǎn)向了社會依附于市場經(jīng)濟體制的時代。社會福利及其作用方式也發(fā)生了市場化、商品化的轉(zhuǎn)變。當(dāng)市場化和商品化過程并不能提供完全的保障和福利，社會福利制度開始有非商品化的需要。福利國家是最為典型的制度設(shè)計。國家提供的社會福利使勞動者免于貧困，能夠不完全依賴于市場和出售勞動力而生存。但是，隨著福利國家的擴張，高額的福利支出推高了稅負，生產(chǎn)成本和社會成本越來越高，抑制了再生產(chǎn)和資本積累的擴大能力。福利國家陷入財政危機，社會也陷入了各種問題的危機。

（二）政府購買服務(wù)

政府購買公共服務(wù)是指政府將原來直接提供的公共服務(wù)事項，由財政出資通過委托或公開招標等方式，交給有資質(zhì)的個人或者社會組織來完成。購買是市場的基本手段，政府購買服務(wù)是連接政府與市場、社會及家庭與個體的重要橋梁，是發(fā)揮政府管理職能和社會治理功能的重要抓手。很多學(xué)者認為，社會福利完全依賴政府或市場都是難以為繼的。政府部門由于資源限制、財政壓力和改革驅(qū)使不得不改革服務(wù)的供給方式。政府購買服務(wù)是推動公共服務(wù)市場化和社會化的重要手段，能夠促進資源合理配置，實現(xiàn)多元主體中心共同參與治理與社會福利供給機制相融合。

在我國，政府購買服務(wù)也存在諸多風(fēng)險與挑戰(zhàn)。首先，作為一種世界性的制度安排，政府購買公共服務(wù)的經(jīng)濟效率仍待檢驗，同時存在缺乏競爭、機會主義、供應(yīng)商壟斷等風(fēng)險。

其次，我國政府購買公共服務(wù)的法律制度建設(shè)尚不健全，在組織資質(zhì)規(guī)范、合同監(jiān)管、信息公開等制度方面缺乏約束。最后，政府購買公共服務(wù)改變了政府與社會組織的關(guān)系格局，總體上呈現(xiàn)社會組織對政府政策及資源的依附，這是組織獲得合法性的一種生存策略。

政府在社會福利體制中的主導(dǎo)程度經(jīng)歷了由低到高再變低的過程，尋求政府與市場的平衡，建立適宜的社會福利體系是當(dāng)務(wù)之急。政府購買服務(wù)是一個較為新鮮的方式，我國在借鑒西方這一先進經(jīng)驗時，需結(jié)合實際。值得肯定的是，政府購買服務(wù)有效提高了福利服務(wù)的水平，為社會福利領(lǐng)域增添了新的活力。

三、我國福利供給存在的問題

（一）社會福利供給模式單一，公共服務(wù)效率低下

在政府提供社會福利服務(wù)的過程中，出現(xiàn)了成本高但效率低的狀況。根本原因在于政府公共服務(wù)缺乏利益驅(qū)動機制。政府長期壟斷社會福利服務(wù)，缺乏對效益和效率的追求，社會福利供給效率低下，造成公共資源的浪費、公共需求難以滿足。此外，對所提供的社會福利服務(wù)的效率和效益監(jiān)督力度不足，也是造成社會福利供給模式單一、服務(wù)效率低下的原因，易引發(fā)公眾對政府的信任危機。

（二）績效評價評估體系缺失，監(jiān)督管理機制欠缺

我國政府購買社會福利服務(wù)模式尚處于摸索階段，社會福利供給的評估模式和績效評價體系還不健全，全國性的法律和政策文件比較少。民政部和各級政府主要采用政府部門直接評估、第三方評估和綜合性評估等三種評估模式，但規(guī)定較為籠統(tǒng)，缺乏可操作性。存在著公開度不夠、專業(yè)性不足以及權(quán)力尋租等問題。由于法律和政策制度的不健全，購買社會福利服務(wù)的過程中存在著評估和監(jiān)管都缺乏統(tǒng)一標準、隨意性較強、政府自主權(quán)過大等問題。

（三）社會組織運作能力不足，資金匱乏規(guī)模弱小

鑒于政府提供社會福利和公共服務(wù)效率較低的現(xiàn)狀，社會組織需要有更多機會扮演社會福利參與者和提供者角色。我國現(xiàn)有的社會組織普遍存在著規(guī)模較小、組織能力薄弱、資源不足等問題。社會組織在發(fā)展過程中面臨多頭管理與多重制約的困境，還面臨著發(fā)展資金匱乏的局面。受現(xiàn)實條件的制約，即使社會組織有發(fā)展壯大的需要，但與政府購買社會福利服務(wù)的要求相比，在數(shù)量和運作能力方面仍然存在諸多不足，尚不能提供優(yōu)質(zhì)的社會福利服務(wù)。

（四）文化價值理念相對滯后，公眾參與機制缺乏

我國政府購買社會福利服務(wù)的發(fā)展歷史不長，制度和機制構(gòu)建還不完善，政府的角色和定位尚未明晰。一方面，由于社會福利領(lǐng)域在市場準入制度的限制，社會福利長期由政府組織主導(dǎo)提供；另一方面，社會組織的發(fā)展處于起步階段，規(guī)模較小，權(quán)威性不足，很難得到公眾的信任和認同。在現(xiàn)行的評估體系中仍存在公眾性不足的現(xiàn)象，缺少專業(yè)、獨立、多元的公眾監(jiān)督評估機制。社會公眾是社會福利服務(wù)的直接受益者，然而在各地購買社會福利服務(wù)的過程中，依然缺少相應(yīng)的規(guī)范與程序，公眾參與的渠道較少。

四、政府購買服務(wù)的優(yōu)化路徑

（一）明確政府職能定位，建立平等合作關(guān)系

明確政府職能定位，就是明確政府是”有限政府”，應(yīng)當(dāng)與市場和社會進行合理分工與合作，特別要注意避免出現(xiàn)“越位”、“缺位”和“錯位”等問題。在以往的政府關(guān)系中，政府具有絕對的權(quán)威，隨著社會的發(fā)展和公眾自我意識的增強，公眾希望享受到更好的公共服務(wù)。政府應(yīng)積極引導(dǎo)社會組織的發(fā)展，認識到自身的有限性及與社會組織合作的可行性、必要性，在對社會組織進行依法管理的同時，為其生存發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境。

（二）構(gòu)建公共服務(wù)供給主體多元化發(fā)展的運行機制

首先，應(yīng)當(dāng)完善公共服務(wù)供給的決策機制，在整個決策過程中要堅持以民眾需求為導(dǎo)向。其次，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建合理合法的責(zé)任追究機制，明確公共服務(wù)供給參與者的權(quán)力與義務(wù)，降低運行風(fēng)險。再者，構(gòu)建公共服務(wù)供給公平競爭機制，考慮包括政府、市場、社會自身內(nèi)部競爭以及相互之間競爭的規(guī)則與程序，確保機制構(gòu)建的公平性、合理性、科學(xué)性和規(guī)范性。

（三）強化政府購買服務(wù)的規(guī)范性，完善相關(guān)制度機制建設(shè)

推進和完善政府購買公共服務(wù)，必須科學(xué)把握公共服務(wù)多元化供給的步驟和流程。首先應(yīng)建立實時動態(tài)的監(jiān)督體系，對社會組織服務(wù)的過程和成果進行監(jiān)督，做到事前事中事后的全面監(jiān)督。不僅有利于社會組織保障所提供的公共服務(wù)的質(zhì)量，也能有效保證政府嚴格控制服務(wù)資金，避免出現(xiàn)權(quán)力尋租現(xiàn)象。政府應(yīng)制定一套科學(xué)的評估標準和準則，對社會組織提供服務(wù)的質(zhì)量、效益、滿意度等方面進行評估，引入第三方評估機構(gòu)和公眾的外部監(jiān)督評估，保證評估結(jié)果的客觀公正。

（四）加強社會組織和社工人才的培育，提升公共服務(wù)供給質(zhì)量

社會組織發(fā)展需要專業(yè)人才，需要政府和社會組織自身的共同努力。一是政府制定相關(guān)政策，培養(yǎng)一大批理論和實踐相結(jié)合的專業(yè)教師和學(xué)生，成為社會組織發(fā)展的中堅力量。二是加強社會組織內(nèi)部現(xiàn)有人員的培養(yǎng)。提高社會工作者從業(yè)積極性，定時聘請專業(yè)的學(xué)者對內(nèi)部人員進行培訓(xùn)，提高理論知識和實踐操作技能水平，培養(yǎng)為社會公眾服務(wù)的精神，健全激勵機制，對優(yōu)秀社會工作者給予獎勵，為社會組織發(fā)展獻計獻策。

五、結(jié)論與討論

長久以來，各國政府在發(fā)展中不斷地明晰自我定位，從“守夜人”到“全能政府”再到“有限政府”的探索，不難看出，政府在為公眾提供服務(wù)的過程中不斷地實現(xiàn)自我優(yōu)化。改革開放以來，我國政府通過不斷改革，轉(zhuǎn)變政府職能為公眾提供更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，提高政府效能。通過向社會組織購買公共服務(wù)，促使政府加快職能轉(zhuǎn)變，是一種新的思路。但是，我國政府購買社會組織服務(wù)從起步到完善還有很長的一段路要走。在完善我國社會福利體系的歷程中，不僅要學(xué)習(xí)先進國家的經(jīng)驗，也要結(jié)合我國國情因地制宜地。同時，落實制度需要強執(zhí)行力才能保證制度的貫徹，保證此項改革不會虎頭蛇尾，不會流于形式。

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