基于全生命周期績效考核的PPP項目管理

摘?要：文章從PPP項目全生命周期績效考核管理的角度出發(fā)，分析了PPP項目開展績效考核管理的目的是：將績效管理理念貫穿于項目管理工作全過程、建立PP項目管理執(zhí)行監(jiān)控體系和構建PPP項目績效評價體系。闡述了基于全生命周期績效考核的PPP項目管理的優(yōu)化策略是：豐富PPP項目開展績效評價的層次、優(yōu)化PPT項目績效評價流程、賦予PPP項目績效評價指標權重、明確PPP項目績效評價指標評分標準、PPP項目績效評價指標評價方法和及時總結績效評價經驗并合理利用，為將來PPP項目的管理提供了參考。

關鍵詞：PPP項目;項目管理;全生命周期

中圖分類號：F811.3文獻標識碼：A文章編號：1005-6432（2022）15-0112-03

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2022.15.112

1?PPP項目管理概述

1.1?PPP項目內涵

PPP有多種釋義：公私合營關系、公私機構合作、民營開放式公共服務、公共民營等，在歐美等各國都沒有一個統(tǒng)一的解釋。聯(lián)合國開發(fā)計劃署指出，它是指一種合作形式，主要包括組織政府、營利性企業(yè)和非營利組織三種。如果一個項目需要完成時，政府不會推脫責任，而是與各個部門共同承擔其中包括私營部門，并需要區(qū)分清楚各個部門的責任和融資風險。歐盟委員會認為，PPP是指一種合作關系，其中只包括公共部門和私營部門這兩個部門，其目的是公共項目或服務將被提供。

許多機構和專家從不同角度給出的PPP概念中，雖然PPP表述并沒有完全一致，但可以看出PPP的一些共同特點：一是公私兩者的聯(lián)合。二是合作內容包括公共產品或其相關的服務。三是公私之間需要進行利益共享。四是共同承擔相關的風險。

1.2?PPP項目特點

PPP項目具有參與主體多、行業(yè)范圍廣、周期長、專業(yè)復雜、投資額大、交易結構復雜等特點?，F(xiàn)階段，PPP項目的主體在項目的長期合作中，需要根據各自的職能和職責對PPP項目進行績效管理。第一個“P”是在行政效率方面應該盡量提高，并且相關的質量和服務水平需要提高，降低一定的財政風險;第二個“P”主要是對社會資本的績效管理最大化，為企業(yè)轉型做準備，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

1.3?PPP項目管理

PPP項目管理是指在一定限度的資源的前提下，政府、社會資本和項目公司需要利用一定的辦法或者有關的理論，對完成項目的全過程進行合理地管理，如最開始要做計劃，指揮和組織相關部門，如果想要追求最大化的公共利益，就必須從項目的開始到結束始終進行跟蹤。

2?PPP項目開展績效考核管理的目的

2.1?將績效管理理念貫穿于項目管理工作全過程

績效管理是根據設定的目標，通過設定一系列方法并對其進行評估而實現(xiàn)既定目標的管理。國外相關的績效部門對其解釋為：“所有設定的信息都是為績效目標服務，合理的對相關資源進行配置，如果在配置過程中有誤差或者沖突時需要對預先設置的目標進行改變，從而最終實現(xiàn)目標的管理。”

2018年，國家相關部門印發(fā)的《關于全面實施預算績效管理的意見》指出，盡快建立和完善有關的預算績效管理體系，使其覆蓋范圍更大更廣，合理地對相關資源進行配置并提高其效益，增強國家有關部門的公信力和執(zhí)行力。

政府績效管理的主要工作內容有預算績效管理。預算管理模式以支出結果為導向，根據黨中央和國務院大學對加強政府績效和預算績效管理的一般要求，應加強預算支出的責任和效率，逐步建立以績效考核為手段、結果應用為保障的績效導向體系，完善預算管理，優(yōu)化資源配置和控制是以節(jié)約成本為目標的中國特色預算績效管理體系，提高公共產品質量和公共服務水平，涵蓋所有財政資金，貫穿預算編制建設、實施和監(jiān)督的全過程。

黨的十九大報告指出“完善相關的預算制度讓其更加透明更加科學更加全面，加強績效管理”，這與科學發(fā)展觀的相關內容相契合，也符合行政體制改革的相關措施。

如果要想實現(xiàn)有效的績效考核管理，那么需要對項目管理理念、模式、管理手段和配套政策進行創(chuàng)新，只有這樣才能更好地使全過程績效考核獲得發(fā)展，這也是以后PPP項目的發(fā)展方向。只有將科學的理論指導與不斷地創(chuàng)新實踐相結合，才能更好地進行全過程績效考核。提高投資決策相關的能力，增加工程建設組織模式，促進高質量發(fā)展，是建筑業(yè)健康發(fā)展的必然要求。PPP項目的回報機制主要包括政府有關的支付機制、相關的補貼機制，以及必需的用戶支付機制，但是這些都應該權衡一下政府支出效率。要用公共服務績效相關的結論去評價政府支出責任的履行情況。PPP項目應該包含相關的預算績效管理，以激勵相容績效目標為指導，提高質量和效率，對PPP項目實施范圍更大的績效監(jiān)督。公開有關預算支出的情況，建立“目標預算、質量效益”制度，完善“預算執(zhí)行”制度，預算績效管理機制的全過程是對預算完成情況的監(jiān)控，即“評價結果的反饋，反饋結果的應用”。

在項目采購之前要進行一系列的工作，比如有關工作的識別，項目可行性分析，相關的審批情況，采購目錄的咨詢，對所有采購前的工作進行細化和分工。從最開始階段就要使用全生命周期管理，打破以前有關的建設理念，從滿足未來運營的角度考慮項目建設的區(qū)位、規(guī)模、內容和投資;實現(xiàn)政企合作的目標，提高資金使用效率和公眾滿意度;開展項目風險管理，以保證PPP項目投資決策的正確性和可行性;提高相關產品質量和項目的服務水平，涵蓋所有財政資金，貫穿預算編制建設、實施和監(jiān)督的全過程，提高工程的使用功能和質量;政府有責任和義務提供公共產品和服務。

項目執(zhí)行階段包括建設期和運營期。根據制定的公開方案，檢查預定績效達標情況，并寫入有關的報告中。為減少政府的債務負擔，提高相關產品質量和項目的服務水平，確保公眾不受損失，政府應該定位好在PPP項目中的角色。在項目的全生命周期中要不斷創(chuàng)新相關的監(jiān)督與考核機制。

項目移交階段，根據在項目的全生命周期中績效監(jiān)控的報告，并對該項目作出最終的綜合評價，包括有關的成本效益、可持續(xù)性、相關的模式應用等，根據評價結果編寫PPP項目報告。通過提高公共產品質量和公共服務水平，有序規(guī)范PPP項目移交階段。

2.2?建立PPP項目管理執(zhí)行監(jiān)控體系

針對PPP項目管理相關的執(zhí)行監(jiān)控體系在建立的過程中以目標為參考，實時監(jiān)控PPP項目進展情況，研究PPP項目管理方面的資金使用情況和評價其效率的高低，評價在執(zhí)行過程中相關的目標運行情況，糾正管理偏差，促使完成PPP項目管理目標。

2.3?構建PPP項目績效評價體系

建立PPP項目績效評價機制，針對PPP項目全過程需要整理出所有的信息，研究有關PPP項目績效目標的考核方法與運行情況，對執(zhí)行情況、執(zhí)行效率做出評價，提高PPP項目的實施效率和效果，促進其對發(fā)現(xiàn)的問題進行總結和改進，不斷提高公共服務質量和水平。

3?基于全生命周期績效考核的PPP項目管理的優(yōu)化策略

3.1?豐富PPP項目開展績效評價的層次

一是PPP項目要定期進行績效評價。綜合評價一般分月、季、年進行。項目管理和運行情況需要對績效考核進行反映。二是PPP項目建設到中間階段進行考核。除了項目定期進行績效評估以外，每隔一段時間還要進行中期考核，其中包括資金使用情況、運行情況以及相關的服務情況。針對出現(xiàn)的偏差要及時采取相應的應對措施。三是移交后的項目還要繼續(xù)進行評價?？己私Y果對于未來PPP項目管理具有重要意義。

3.2?優(yōu)化PPP項目績效評價流程

PPP項目績效評價過程一般包括編寫相應的績效評價方案、找出評價標準、比較出更好的評價方法等。針對整個流程進行優(yōu)化，主要策略和方法包括平衡計分卡、邏輯框架法、模糊物元法。

3.3?賦予PPP項目績效評價指標權重

在評價指標體系中，不同的指標所占的比重不同。為了準確的真實的反映實際情況，對不同的指標賦予不同的權重，這個過程非常重要，它直接會影響到最終結果是否準確，更影響PPP項目績效評價的質量。權重本身非?？陀^地表達出相應指標的屬性。

在確定PPP項目績效評價相關指標的權重大小時，要根據其指標重要程度來定量確定，以體現(xiàn)不同指標在評價中的作用。德爾菲法、經驗估計是確定指標權重最常用的方法。

3.4?明確PPP項目績效評價指標評分標準

績效評價指標大體有兩種相同原則和自身特性。相同指標原則應該通過相應的程序、投入與產出比、最終的結果等幾個環(huán)節(jié)定義為一級指標，通過項目收益情況、使用率、大眾認可程度等定義為二級指標;自身特性指標是聯(lián)系每個PPP項目本身的情況、預算績效情況定義為三級指標。

PPP項目績效評價指標標準是指檢查項目績效目標與項目實際完成程度的對比。這就需要針對不同的PPP項目情況制定不同的標準，但還要結合相同行業(yè)的情況以及有關專家的意見。大體包括：①行業(yè)標準，可以對比國家有關部門制定的數(shù)據來判定。②規(guī)劃標準，以項目本身制訂的目標、計劃以及開始的資金情況設置最開始的評價標準。③歷史標準，對比同一屬性的歷史數(shù)據制定。

3.5?PPP項目績效評價指標評價方法

PPP項目績效評價的具體方法包括成本效益分析法、比較法、因子分析法、公眾評價法等?？冃гu價方法的選擇需要堅持定量優(yōu)先、簡單有效的原則。假如在定量的基礎上不能很直觀地反映項目績效情況，就去定性的研究項目績效評價，進而提高相關的評價正確率。根據評價對象的具體情況，可以采用一種或多種方法進行績效評價。①成本效益分析是指在一定的時間范圍內，統(tǒng)計支出情況與收益情況，并且對其數(shù)值進行比對，從中得到相應的評價結果。②比較法是指統(tǒng)計支出的來源不同，比如部門不同、地域不同，再通過使用效果、以前收支情況，來確定績效目標的評估情況。③因子分析法是通過研究判斷外部因素和內部因素的情況，評價績效目標真實情況。④公眾評價法是通過對大眾的調查情況再結合專家相關的評價意見等對當前項目進展情況進行評價，進而得到績效目標。

3.6?及時總結績效評價經驗并合理利用

通過對PPP項目預算績效管理有關情況分析，有關部門針對相關的情況得出一定的經驗，建立相應的制度和完善必要的措施，從而達到提高PPP項目管理水平，并且強化相應的責任，最終降低支出的目的，用得到的結論來指導未來PPP項目的有關預算。包括：①將績效評估結果應用于政府支出預算。②平常的工作中必須利用上績效考核結果，并且讓其指導日常預算，完善相應的反饋體系，重視績效考核結果對未來的工作的參考，發(fā)現(xiàn)問題后要及時向有關部門反饋，并針對相應問題進行改正，這可以為提高公共產品質量和公共服務水平提供重要依據。③在項目的全生命周期中要不斷創(chuàng)新相關的監(jiān)督與考核機制。同時，建立PPP項目績效評價結果信息公開機制，加強社會監(jiān)督。

4?結論

PPP項目投資額大、合作周期長、專業(yè)多、交易結構復雜，PPP項目全生命周期管理改變了傳統(tǒng)項目設計與建設脫節(jié)、建設與運營分離、分段管理、不趨同的弊端。

PPP項目全生命周期管理是從項目目標確立、建設理念、行為過程和結果應用等方面建立起來的，全生命周期管理的核心理念是引入第三方專業(yè)機構，提供規(guī)范化、系統(tǒng)化、整體化、持續(xù)性的技術支持為PPP項目的整個生命周期提供咨詢服務。全生命周期績效評價體系給PPP項目的社會投資者帶來了機遇和挑戰(zhàn)。通過實施PPP項目的全生命周期管理，促使在投資前進行全方位的規(guī)劃，投資后進行更精細的管理，可以不斷提高項目風險的可預測性、可控性和可評估性，進一步提高項目的整體綜合效益。

研究PPP項目管理方面的資金使用情況和評價其效率的高低，評價在執(zhí)行過程中相關的目標運行情況，糾正管理偏差，促使完成PPP項目管理目標為減少政府的債務負擔，提高PPP項目質量和服務水平，確保公眾不受損失，政府應該定位好在PPP項目中的角色，優(yōu)化公共資源配置，節(jié)約公共支出成本，這完全符合PPP模式的政策導向和本質。

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[作者簡介]覃志勇（1982—），男，漢族，湖南常德人，本科，研究方向：工程咨詢。