九江市農(nóng)業(yè)農(nóng)村水污染的現(xiàn)狀、防治困境及對策分析

王志強，宋勝幫，肖 濤，聞 熠，曾 明，李 鋆

（九江學(xué)院/江西長江經(jīng)濟帶研究院/資源與環(huán)境學(xué)院，江西 九江 332005）

0 引言

農(nóng)業(yè)農(nóng)村水環(huán)境不僅影響農(nóng)村生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)，還直接影響到農(nóng)村居民的生活質(zhì)量。長期以來，黨中央及地方政府非常重視水污染防治和水質(zhì)提升工作，但農(nóng)村地區(qū)的水環(huán)境質(zhì)量卻難以得到根本性改善。已有不少研究表明[1-2]，農(nóng)業(yè)農(nóng)村的水污染主要由農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村生活所致，長期以來水污染治理成效不佳，究其原因一方面是由于農(nóng)業(yè)農(nóng)村水環(huán)境污染行為具有負外部性，農(nóng)業(yè)農(nóng)村生產(chǎn)生活缺乏正向引導(dǎo)機制；另一方面是由于農(nóng)業(yè)農(nóng)村水污染治理主體責(zé)任不清、技術(shù)落后及公眾參與治理模式不優(yōu)、長效治理動力機制不足等困境所致[3]。在中國廣袤的農(nóng)村地區(qū)，不同地區(qū)的農(nóng)業(yè)農(nóng)村水污染來源、種類、分布格局及污染防治的思路也不盡相同。本研究以九江市農(nóng)業(yè)農(nóng)村水污染防治為例，分析了該區(qū)水污染的種類、分布現(xiàn)狀及特征，探索了水污染防治的困境和存在的關(guān)鍵問題，最后從法律法規(guī)、體制機制、治理主體責(zé)任落實和完善治理模式4個方面提出了相關(guān)對策，以期為中國其他農(nóng)村地區(qū)的水污染防治提供借鑒。

1 九江農(nóng)業(yè)農(nóng)村水資源及水污染的現(xiàn)狀

九江市農(nóng)業(yè)農(nóng)村水資源豐富，水質(zhì)狀況逐漸得到改善，但局部地區(qū)的水資源還嚴重受到來自農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的化肥、農(nóng)藥、農(nóng)膜等造成的面源污染和農(nóng)村生活及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的污水污染，具體如下。

1.1 九江市水資源及水質(zhì)現(xiàn)狀

1.1.1 水資源情況 九江市地處鄱陽湖平原，水資源非常豐富。不含過境水，全市地表水資源為116.80億m3，地下水資源33.45億m3，水資源總量為170億m3，全市水域面積3301.33 km2。地?zé)豳Y源較豐富，全市有7處17個泉眼。

在2019年全市供水量里，地表水源供水量23.90億m3，占98.2%；地下水源供水量0.38億m3，占1.6%；其他水源供水量0.05億m3，占0.2%。地表水源供水中：蓄水供水11.65億m3，占48.7%；引水供水1.64億m3，占6.9%；提水供水10.61億m3，占44.4%[4]。

1.1.2 水質(zhì)現(xiàn)狀 依據(jù)九江生態(tài)環(huán)境局的相關(guān)數(shù)據(jù)，本研究對九江市各縣（市、區(qū)）2020年1—9月地表水水質(zhì)綜合指數(shù)進行對比排名總結(jié)（按照從小到大的順序進行排名，排名越靠前則水環(huán)境質(zhì)量越好），并且計算出與2019年同比變化百分比[5]。結(jié)果發(fā)現(xiàn)，彭澤縣的水質(zhì)最優(yōu)，共青城市的水質(zhì)最差。與2019年相比，同比變差的有：武寧縣、瑞昌市、都昌縣和共青城市，其中水質(zhì)變化程度最大的是武寧縣，說明該縣水污染防治工作沒有開展到位，水污染治理不夠徹底；同比變好的有：彭澤縣、修水縣、柴桑區(qū)、濂溪區(qū)、潯陽區(qū)、湖口縣、永修縣、廬山市以及德安縣，其中水質(zhì)同比變好程度最大的是彭澤縣，說明該縣水污染防治工作已經(jīng)開展到位，水污染治理頗有成效。詳情見圖1。

圖1 九江市2020年地表水水質(zhì)綜合指數(shù)及同比變化

1.2 九江農(nóng)業(yè)農(nóng)村水污染現(xiàn)狀

1.2.1 九江農(nóng)業(yè)水污染來源現(xiàn)狀分析 長期以來，九江農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式和觀念都較為落后，加上農(nóng)民堅持“高投入高產(chǎn)出”的生產(chǎn)觀念造成農(nóng)業(yè)面源污染愈發(fā)嚴重[6]，隨著農(nóng)業(yè)綠色高質(zhì)量發(fā)展理念的深入推廣，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所致的面源污染情況有所好轉(zhuǎn)，但不同類型的污染也存在區(qū)域不平衡情況。

目前，九江市農(nóng)業(yè)面源污染是河流、水庫、湖泊等水體水質(zhì)惡化的重要原因。九江農(nóng)業(yè)水污染的主要原因是由農(nóng)業(yè)肥料、農(nóng)藥和農(nóng)用塑料薄膜超量使用所致。雖然畜禽養(yǎng)殖也是農(nóng)業(yè)面源污染增加的一個主要原因，但在九江推廣規(guī)范化畜禽養(yǎng)殖的政策下，農(nóng)戶盲目擴大畜禽養(yǎng)殖得到了一定遏制，畜禽糞便污水處理利用率較高，故本研究不予考慮。

（1）農(nóng)用化肥（按實用量計算）污染

1978年以來，九江化肥使用量急劇增長。在過去的30多年中，九江糧食產(chǎn)量從1978年的90.04萬t，發(fā)展到2015年最高的165.56萬t，化肥使用量也隨之增加，2019年九江市化肥用量為31.88萬t，根據(jù)總耕種面積計算化肥的用量，九江市總土地化肥用量已接近650 kg/hm2，而國際上為了防治水污染而設(shè)置的化肥使用安全上限為225 kg/hm2[7]，九江市已經(jīng)遠遠超過其標準。

根據(jù)2019年九江市各縣市的化肥施用總量和耕種面積，計算得出各縣市化肥的用量：除濂溪區(qū)外，九江市2019年各縣市農(nóng)業(yè)化肥每公頃用量總體基本超過安全上限的41%～385%，其中永修縣農(nóng)業(yè)化肥用量最多，達1092 kg/hm2，超過上限385%，已經(jīng)嚴重危害了當?shù)氐乃h(huán)境。具體情況見圖2。

圖2 九江市2019年各縣市農(nóng)業(yè)化肥用量情況

（2）農(nóng)藥污染

為了增加作物產(chǎn)量，減少蟲害對農(nóng)作物造成的損害，自1978年以來，九江市的農(nóng)藥使用量逐年遞增，雖然在近年來有所減少，但是農(nóng)藥中的化學(xué)物質(zhì)長久存在于水和土壤中，并通過食物鏈不斷傳遞和遷移，對人類的日常生活構(gòu)成危害。

當以粉末狀施用時，只有大約10%的農(nóng)藥附著在植物上；當以液體形式施用時，只有20%左右的農(nóng)藥附著在植物上，1%～4%的農(nóng)藥與目標害蟲接觸，40%～60%附著在土壤表面，5%～30%漂在空氣中，總體約80%的農(nóng)藥直接進入環(huán)境[6]。農(nóng)藥漂浮在大氣和土壤中，通過降水、地表徑流和土壤入滲進入水中，造成水質(zhì)惡化。

根據(jù)九江市各縣市2019年農(nóng)藥施用情況，按照農(nóng)藥施用總量的80%進入環(huán)境計算九江市2019年各縣市農(nóng)藥進入環(huán)境總量：九江開發(fā)區(qū)和濂溪區(qū)由于耕種面積較小，進入環(huán)境的農(nóng)藥量還未過100 t，隨著農(nóng)藥在水體中的遷移擴散，污染濃度會逐漸減?。伙@而易見的，彭澤縣和都昌縣農(nóng)藥施用進入環(huán)境的量超過了700 t，會對當?shù)氐乃w造成較大的危害。詳情見圖3。

圖3 九江市2019年各縣市農(nóng)藥進入環(huán)境總量情況

（3）塑料農(nóng)膜污染

使用后的農(nóng)膜如果不加以清除，會在土壤中生成有毒有害、不穩(wěn)定的化學(xué)物質(zhì)，通過水循環(huán)遷移至水環(huán)境中，對水質(zhì)造成危害。根據(jù)《九江市“十三五”節(jié)能減排綜合工作方案》，在2020年，九江市農(nóng)膜回收率已經(jīng)達到了80%以上[9]，現(xiàn)按照20%總農(nóng)膜使用量/各縣區(qū)的地膜覆蓋面積計算農(nóng)膜殘留量和覆蓋面積之比：剔除九江開發(fā)區(qū)（地膜覆蓋面積為0），九江市2019年各縣市區(qū)農(nóng)膜殘留量和覆蓋面積之比屬共青城市最小，在該區(qū)農(nóng)膜對水體污染程度最??；濂溪區(qū)農(nóng)膜殘留量和覆蓋面積之比最大，在該區(qū)農(nóng)膜對水體污染程度也最大。具體情況見圖4。

圖4 九江市2019年各縣市農(nóng)膜殘留和覆蓋面積之比情況

1.2.2 九江農(nóng)村水污染來源類型分析

（1）生活污水

九江市2014—2019年城鎮(zhèn)生活污水中化學(xué)需要量Chemical Oxygen Demand(COD)產(chǎn)生及排放量呈現(xiàn)先上升后下降再上升的趨勢，一方面，可能是隨著九江農(nóng)民生活水平的提高，生活用水量逐年增加，生活污水隨處排放，使得農(nóng)村水環(huán)境日益惡化。另一方面，隨著九江市環(huán)境“十三五”政策：“以總量控制為手段，提高污染防治水平”、“以環(huán)境質(zhì)量改善為中心，強化區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護”等主要措施的落實[10]，其中尤其是要控制水污染物排放總量、加強重點區(qū)域水污染防治，保護飲用水安全等一系列污染防治手段的運用，同時還不斷加大農(nóng)村水污染治理工作力度和資金。僅2016年，九江市就下達農(nóng)村水環(huán)境污染治理整縣推進專項資金3000萬元用于武寧縣、九江縣和共青城市三地的農(nóng)村水污染治理工作，“十三五”期間，九江市的污水深度處理村莊已經(jīng)建成431個，目前達到730個[11]。這也可能是“十三五”期間九江市農(nóng)村生活污水總量呈下降趨勢的主要原因。但是在2019年，所有污染數(shù)值又突然上升了，這可能是隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的全面部署，在推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的同時，不少污染企業(yè)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移了[12]，其污染也隨之而來，農(nóng)業(yè)農(nóng)村水環(huán)境遭到破壞。具體情況見圖5。

圖5 九江市2014—2019年城鎮(zhèn)生活污水中COD產(chǎn)生及排放量情況

（2）工業(yè)污水

九江市2014—2019年工業(yè)污水排放量及處理量呈現(xiàn)先上升后下降趨勢（圖6），主要由于一方面許多企業(yè)看準農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的迫切需求，企業(yè)落戶門檻低的特點，在農(nóng)村地區(qū)扎根，但布局散亂，污染也由城市轉(zhuǎn)移到農(nóng)村，同時由于監(jiān)管不嚴，九江有不少企業(yè)利用暗管排污，造成了嚴重的水污染。另一方面，隨著九江環(huán)境“十三五”實施“三線一單”政策，全力推動工業(yè)園區(qū)的生態(tài)化改造和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，九江市在近年來先后關(guān)?！靶∩y污”企業(yè)873家[13]，同時隨著城市污染物排放標準的提高，環(huán)保部門打擊城市環(huán)境違法行為的力度不斷加大，九江市“十三五”期間水環(huán)境治理保護工作取得明顯成就。

圖6 九江市2014—2019年工業(yè)廢水排放及處理情況

2 九江農(nóng)業(yè)農(nóng)村水污染的防治困境

導(dǎo)致九江市農(nóng)業(yè)農(nóng)村水污染的原因較多，既有法律法規(guī)制度因素，也有人文現(xiàn)實因素。近年來，雖然九江市政府出臺了多項水污染防治條例，不斷壓實了水污染治理主體責(zé)任，還積極探索了綠色高效的農(nóng)村生產(chǎn)模式和技術(shù)以減少水體污染，但還未走出水體整體污染的困局，歸納起來主要有如下4大困境。

2.1 法律法規(guī)困境

2.1.1 法律法規(guī)可操作性和針對性不強 九江市現(xiàn)執(zhí)行的有關(guān)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的法律法規(guī)有：《農(nóng)藥管理條例》、《中華人民共和國漁業(yè)法》、《江西省農(nóng)業(yè)行政處罰自由裁量權(quán)參照執(zhí)行標準》、《獸藥管理條例》、《江西省漁業(yè)條例》、《農(nóng)作物病蟲害防治條例》等，其內(nèi)容大多是原則性的條款，加之對農(nóng)村水污染治理和環(huán)境保護的實際困難，嚴重后果考慮的不充分，在實際運用中可操作性不強。

九江市執(zhí)行有關(guān)水污染防治的法律法規(guī)有：《水污染防治法》、《九江市城市湖泊保護條例》、《九江市湖泊保護條例》、《江西省湖泊保護條例》等，但是現(xiàn)有相關(guān)的法律法規(guī)針對性也不強，例如《水污染防治法》中就污染物排放總量控制制度而言，只對點源污染起作用，對面源污染的控制用處不大，這就導(dǎo)致諸如九江市2019年化肥施用量超過安全上限200%的縣市依然有：共青城市、湖口縣、九江開發(fā)區(qū)、柴桑區(qū)、彭澤縣和永修縣，其中永修縣農(nóng)作物產(chǎn)量最多，但化肥施用量超過安全上限最多（超過385%），這也說明對農(nóng)業(yè)面源污染防治的作用較小、效果較差。

2.1.2 對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)監(jiān)管不嚴“十三五”以來，九江市抓住長江沿岸開放港口城市、建設(shè)昌九工業(yè)走廊的政策機遇，城市經(jīng)濟社會發(fā)展確定以工業(yè)為重心，進入了工業(yè)立市發(fā)展的快車道，形成了九江市上下?lián)屪スI(yè)、主攻工業(yè)熱潮，導(dǎo)致了農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)數(shù)量急劇增多，其中不乏污染嚴重的冶煉、電鍍、化工等企業(yè)。但近年來，隨著城市環(huán)境污染環(huán)保要求的提高和污染治理工作力度的加強，許多重污染的企業(yè)有逐漸轉(zhuǎn)移到農(nóng)村的趨勢，這給加速污染農(nóng)村水環(huán)境提供了可能[14]。誠然，九江市環(huán)境執(zhí)法部門對企業(yè)排污監(jiān)管不到位，可能是導(dǎo)致農(nóng)村工業(yè)污染越嚴重的原因之一。

2.2 體制機制困境

2.2.1 農(nóng)村污水治理推進機制不到位 截至2020年底，九江市已建成的污水深度處理村莊達680個，然而，在取得成績的同時，許多縣區(qū)的污水處理工作也存在不足之處，九江部分縣（市、區(qū)）還面臨著思想認識不足和資金投入不到位、工作進展不順、管理機制不健全等問題。修水縣、都昌縣的農(nóng)村污水治理整體進度相對滯后，2019年下達該兩縣的64個和50個污水深度處理點，分別尚有24個點和25個點還未建設(shè)，達標率分別僅為62.5%和50%。同時，在水質(zhì)達標和污水處理設(shè)施完備方面還存在問題的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有太陽升鎮(zhèn)和馬坳鎮(zhèn)等鄉(xiāng)鎮(zhèn)，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)還存在諸如污水處理點相關(guān)無公示牌和濕地?zé)o水生植物等問題[15]，這是農(nóng)村污水治理推進機制不到位的外在表現(xiàn)。

2.2.2 監(jiān)管與公共參與機制不健全 九江市對于農(nóng)業(yè)水污染缺少統(tǒng)一協(xié)調(diào)組織領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，因為農(nóng)業(yè)面源污染的廣泛性和分散性，政府難以統(tǒng)一協(xié)調(diào)和農(nóng)戶之間的利害關(guān)系。在監(jiān)管機制上，對于小家小戶的種植養(yǎng)殖方式，當?shù)氐恼疅o法對其進行有效的監(jiān)管，農(nóng)業(yè)水環(huán)境涉及很多方面：環(huán)保、水利、衛(wèi)生等多個部門，部門職能交叉，沒有統(tǒng)一的監(jiān)管體制，到底該由哪個部門主要負責(zé)農(nóng)業(yè)水污染治理的工作就會陷入糾葛。

另外一方面，政府沒有積極引導(dǎo)去促進各方的參與，在加強環(huán)保的基礎(chǔ)上，組織學(xué)校、企業(yè)、組織等開展環(huán)?；顒?，普及環(huán)?；局R的力度還不夠。在其他方面，一些縣還面臨著資金投入不到位、水質(zhì)不達標、設(shè)施設(shè)置不完善、項目曬太陽等問題。

2.2.3 環(huán)保數(shù)據(jù)記錄機制不完善 九江市缺少健全的污染防治數(shù)據(jù)記錄機制，目前部門和部門之間沒有建立數(shù)據(jù)共享平臺或是統(tǒng)一的數(shù)據(jù)發(fā)布制度，并且在現(xiàn)有的有關(guān)公示情況上，只描述工作進展和成效，極少去闡述工作上的不足和缺陷。目前九江市的環(huán)保相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計都以九江統(tǒng)計局、九江生態(tài)環(huán)境局、九江農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、九江水利局等平臺為準，但是由于環(huán)保數(shù)據(jù)分類不清楚，導(dǎo)致很多重要的數(shù)據(jù)不能被記錄和及時地更新，出自各口的統(tǒng)計數(shù)據(jù)雖具有權(quán)威性和準確性，然而可能缺少了全面性或重復(fù)性，這便給予了環(huán)境治理松懈的機會。

2.3 責(zé)任主體困境

2.3.1 市、縣（區(qū)）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理職能分散 目前九江市水污染防治工作在市、縣（區(qū)）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權(quán)邊界還存在劃分不夠清晰，不夠合理的情況。對于區(qū)縣的環(huán)保局、農(nóng)業(yè)局、水利局和林業(yè)局而言，對其管轄的區(qū)域相關(guān)環(huán)境問題復(fù)雜，其“條塊結(jié)合、縱向分級、橫向分散”結(jié)構(gòu)特征明顯，各環(huán)境治理能力受上級政府及本級政府提供的人、財、物多少相關(guān)，相關(guān)業(yè)務(wù)也受上級主管部門指導(dǎo)，對于處理一些跨市（區(qū)）水體的水污染處理事件時，由于污染可能事出多口，相關(guān)主體關(guān)系糾葛，難免會出現(xiàn)責(zé)任主體缺失，責(zé)任承擔(dān)制度難以落實，導(dǎo)致水污染治理工作難以展開的現(xiàn)實。

2.3.2 環(huán)保意識淡薄 長期以來，九江市農(nóng)業(yè)農(nóng)村生產(chǎn)者和農(nóng)業(yè)相關(guān)環(huán)保部門的環(huán)保意識淡薄，農(nóng)業(yè)污染防治意識淡薄，未成為農(nóng)業(yè)水污染防治的主力軍。隨著市場經(jīng)濟的加速發(fā)展，農(nóng)民更多地關(guān)注眼前的經(jīng)濟利益，而不是環(huán)境管理和環(huán)保技術(shù)的應(yīng)用所帶來的間接收益；九江農(nóng)業(yè)農(nóng)村管理部門也沒有對其進行相關(guān)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者缺乏農(nóng)業(yè)技術(shù)和科學(xué)的耕作方法。國內(nèi)有一項農(nóng)村調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在1988—2008年這20年間，只有不到15%的家庭接受過農(nóng)藥、施肥培訓(xùn)，一些地方多達40%的家庭不清楚自己所在的村莊有農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣活動[16]。大部分的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者只是知道農(nóng)藥化肥施用過多會對環(huán)境造成污染，但是不知道具體的科學(xué)的使用量，采取環(huán)保措施也不足。

另外，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者對農(nóng)膜的使用也沒有足夠的理性認知，每一年使用的農(nóng)膜不及時回收，埋在表層土里難以分解的塑料薄膜生成有毒有害的化學(xué)物質(zhì)，將通過水循環(huán)進入水環(huán)境而污染水體。

2.4 治理模式困境

2.4.1 缺乏公眾參與式治理模式 國內(nèi)對水污染治理的研究和實踐起步較晚，中國水污染防治事業(yè)起步于20世紀70年代，20世紀80—90年代是中國水污染防治工作發(fā)展最快最好的一個時期，但是這個歷史時期中國的水污染防治只偏向于工業(yè)污染防治，直到2002年才發(fā)布了《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標準》，再到中國2008年的政府工作報告中指出：“加大飲用水水源地保護力度、加強生活污染物處理”，農(nóng)村地區(qū)的水資源保護才逐漸得到重視。

根據(jù)2019年九江市人民政府辦公室文件——《關(guān)于九江市村莊生活污水治理工作方案》[17]，其中政府開始推行“因地制宜，經(jīng)濟實用”的基本原則，重點任務(wù)為“編制治理規(guī)劃、明確治理技術(shù)、推進管網(wǎng)設(shè)施建設(shè)，強化運行維護?！边@些都屬于政府的工作，是命令型管理模式。然而，水污染的治理工作需要群眾的參與，比如農(nóng)村水污染防治的主力軍是農(nóng)民，現(xiàn)有的管理模式中由于缺少一定的獎勵制度和長效激勵機制，因此群眾參與的積極性并不高。

2.4.2 污水治理模式差異化程度較高 對于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村污水處理來說，從污水治理的技術(shù)層面看，主要有物理處理技術(shù)、生物處理技術(shù)、生物和物理復(fù)合生態(tài)技術(shù)，但污水治理模式差異較大。目前采取的面源污染治理模式主要有：水污染網(wǎng)絡(luò)化治理模式、政府主導(dǎo)的協(xié)調(diào)治理模式等。對于農(nóng)村生活污水可以采取分散處理、集中處理和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌處理等模式[18]，無論采取哪種模式都將面臨著污染治理模式可復(fù)制性不強、治理設(shè)施不全和資金不足等問題；對于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面源污染治理而言，只能從農(nóng)藥、化肥和農(nóng)膜的減量化角度去探索不同的污染防治模式；對于農(nóng)村企業(yè)生產(chǎn)所造成的水污染，除了提高企業(yè)的環(huán)保責(zé)任要求外，還可以采取第三方污染防治模式以降低水污染。因此，對于不同的水污染來源有不同的污水治理模式，這對提煉一種可復(fù)制、可推廣的水污染治理模式提出了嚴峻考驗。

3 九江農(nóng)業(yè)農(nóng)村水污染防治對策

針對九江市農(nóng)業(yè)農(nóng)村水污染特點和污染防治所存在的困境，本研究擬從完善水污染的法律法規(guī)體系、健全體制機制體系、強化落實污染防治責(zé)任主體和優(yōu)化污染防治模式4個方面提出如下污染防治對策。

3.1 建立完善的法律法規(guī)體系

3.1.1 強化農(nóng)業(yè)農(nóng)村水污染防治規(guī)章制度 針對九江市永修縣化肥施用超標和彭澤縣、都昌縣農(nóng)藥使用過量的問題，可以采取如下措施。

第一，建立嚴格的化肥、農(nóng)膜和農(nóng)藥使用管理和登記制度。根據(jù)發(fā)達國家經(jīng)驗，可對農(nóng)資管理采取嚴謹?shù)碾S機抽樣檢驗制度，并建立極為嚴格的化肥、農(nóng)膜農(nóng)藥管理制度，防止其污染農(nóng)村水源。

第二，加強監(jiān)督，建立完善全面的農(nóng)村數(shù)字化環(huán)境監(jiān)測體系和網(wǎng)絡(luò)。一般而言，生態(tài)環(huán)境局可以利用現(xiàn)代化的數(shù)字技術(shù)，分類分項建立完整的農(nóng)村環(huán)境數(shù)字化監(jiān)測體系和管控體系。

3.1.2 完善農(nóng)業(yè)農(nóng)村水污染防治法律體系《環(huán)境保護法》和《水污染防治法》是中國水污染防治的基本法律。該法規(guī)定了許多原則和政策，但目前實際情況與當時制定時的情況相去甚遠，有些條款已經(jīng)不再適用。因此，應(yīng)盡快修改《環(huán)境保護法》和《水污染防治法》，增加“農(nóng)村環(huán)境保護”專章，對農(nóng)村的環(huán)境保護做綱領(lǐng)性規(guī)定，重點增加有關(guān)農(nóng)村水污染防治的相關(guān)規(guī)定，例如，就農(nóng)村養(yǎng)殖業(yè)污染、農(nóng)膜污染、農(nóng)村飲用水源保護、農(nóng)村生活、農(nóng)村水污染處理設(shè)施建設(shè)方面，進行認真調(diào)查和研究，適時制定出相關(guān)的法律法規(guī)以補充現(xiàn)有立法的空白，在實際工作中能夠有法可依、有章可循。

3.2 健全優(yōu)化污水防治的體制機制

3.2.1 完善農(nóng)村生活污水防治機制 針對修水縣和都昌縣等農(nóng)村污水深度建設(shè)上進度滯后的問題，可采取以下對策。

第一，建立城鄉(xiāng)一體化和區(qū)域水環(huán)境保護管理體系。縣鄉(xiāng)兩級政府和村委會分工合作，共同建立農(nóng)村水污染防治專項基金，通過環(huán)境保護部門的獎懲機制對村委會負責(zé)的水污染區(qū)域防治工作成效進行監(jiān)督管理。

第二，建立農(nóng)村水污染防治資金保障機制。一方面，建立以政府主導(dǎo)、村委會為主、企業(yè)或民間捐贈等社會資本為補充的多樣化農(nóng)村水環(huán)境保護資金來源機制。另一方面，明確農(nóng)村水污染防治資金使用的規(guī)定，地方政府加大水資源回用價格、稅收、信貸等方面的優(yōu)惠力度，積極引導(dǎo)資金向水污染防治方面傾斜，以保障污水處理運行機制正常運轉(zhuǎn)[19]。

3.2.2 積極推動公眾參與機制的建設(shè) 農(nóng)業(yè)農(nóng)村水污染防治不僅僅是政府的事，也是廣大人民群眾的事，這也事關(guān)農(nóng)民的生活和切身利益，水污染治理不僅僅是靠政府，更是要每個農(nóng)民參與其中，建立公眾積極參與機制非常有必要。從農(nóng)村水環(huán)境防治政策來看，目前命令控制型環(huán)境政策在九江市仍占主導(dǎo)地位，公眾積極參與機制還未形成?？梢越梃b美國的水污染防治機制經(jīng)驗，形成以命令控制為主，以經(jīng)濟激勵和生態(tài)補償為輔助，以公眾積極參與為補充的農(nóng)村水污染防治機制。同時，在市、縣、鄉(xiāng)和村級層面上，要積極聽取民眾的心聲和意見，允許公眾積極參與評議污水防治等各項工作，還要加快建立水污染治理的多層次公眾參與規(guī)章制度，提高公眾參與熱情。

3.2.3 完善環(huán)保信息信訪機制 當今網(wǎng)絡(luò)科技發(fā)展迅速，面對在互聯(lián)網(wǎng)上進行環(huán)境反饋的公民，應(yīng)當及時拓寬其反饋的線上渠道，保證公民線上反饋的環(huán)保相關(guān)信息能被及時的記錄、回復(fù)以及處理，為了避免公民不合理環(huán)境信訪，應(yīng)當采取公民線上信訪實名制措施并且對公民信息進行嚴格保密，并對真假信訪情況進行獎懲。同時也要增加環(huán)保信息線下反饋渠道，面對走訪的公民應(yīng)該友好相待，不斷地完善環(huán)保信訪體制機制和獎懲制度體系。

3.3 強化落實水污染防治責(zé)任主體

3.3.1 落實企業(yè)主體責(zé)任 建議政府出臺相關(guān)政策，按照環(huán)境保護規(guī)范及技術(shù)要求落實企業(yè)環(huán)保責(zé)任，建議企業(yè)采用先進的生產(chǎn)工藝和污染治理技術(shù)，確保排放達標；加強企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營過程中的環(huán)境管理，建立主要污染物臺賬，明確責(zé)任主體；加強環(huán)境風(fēng)險評估、環(huán)境安全隱患調(diào)查和風(fēng)險防治設(shè)施建設(shè)，開展跨縣（區(qū)）、重點流域的水污染防治和水環(huán)境監(jiān)測執(zhí)法，自覺履行環(huán)境保護和污染控制的社會責(zé)任，規(guī)范、定期地在固定平臺、網(wǎng)站向政府和社會公開環(huán)境信息，接受社會公眾、政府的監(jiān)督。

3.3.2 加強農(nóng)村環(huán)境教育，提高居民環(huán)保意識 九江市農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展較城市落后，人口受教育水平低，環(huán)境保護議事薄弱，對環(huán)境治理認識不夠全面，在信息落后的農(nóng)村地區(qū)，加強環(huán)境教育是九江市開展環(huán)境信息公開透明、提高環(huán)境保護意識的基礎(chǔ)。在教育的內(nèi)容上，不僅應(yīng)該包括環(huán)境保護的重要性和必要性，還應(yīng)該包括環(huán)境保護技術(shù)、手段以及綠色生產(chǎn)方式（科學(xué)使用化肥和農(nóng)藥，合理灌溉方法等），特別是加強一系列與農(nóng)民生產(chǎn)生活密切相關(guān)的日常知識的宣傳，如生物控制、無公害農(nóng)藥、允許殘留標準等，這均有利于農(nóng)民深入了解如何在日常生產(chǎn)和生活中保護環(huán)境和減少污染，提高環(huán)境保護意識。

3.4 優(yōu)化科學(xué)規(guī)范的水污染治理模式

3.4.1 強化經(jīng)濟激勵型管理模式 命令控制型、經(jīng)濟激勵型和勸說鼓勵型是環(huán)境政策的3種主要手段[20]，其公眾參與程度不同，激勵方式也不同?；诰沤修r(nóng)業(yè)農(nóng)村水環(huán)境污染的區(qū)域不平衡和面源污染較為嚴重的特點，在制度設(shè)計和管理方式方面，政策部門要在如何激勵農(nóng)村村民、周邊企業(yè)等參與水環(huán)境保護方面大做文章、做足文章，以建立經(jīng)濟激勵型長效機制。例如，探索通過財政轉(zhuǎn)移支付的形式，考慮對農(nóng)藥、化肥、農(nóng)膜等垃圾回收主體進行財政補貼，建立經(jīng)濟激勵機制，促進農(nóng)民積極收集這些高毒垃圾，由各基層垃圾回收站代為回收，核算回收成本，并由市級回收站負責(zé)定點、定時處理，并承擔(dān)相應(yīng)的成本補償責(zé)任。

3.4.2 不斷完善“村民自治、鄉(xiāng)鎮(zhèn)督查、縣市監(jiān)管”模式

一是充分調(diào)動村民參與農(nóng)村環(huán)境保護的積極性和主動性，鼓勵和引導(dǎo)村民開展環(huán)境保護自治，通過制定村規(guī)民約、建立基層農(nóng)村環(huán)境保護協(xié)會、召開村民代表大會等方式，組織村民參與農(nóng)村環(huán)境保護。

二是加快推動縣以下環(huán)境保護機構(gòu)的建設(shè)。工業(yè)企業(yè)集中、經(jīng)濟比較發(fā)達、環(huán)境監(jiān)管保護任務(wù)繁重的縣（市、區(qū)），應(yīng)在重點街道或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立環(huán)境保護機構(gòu)，探索建立農(nóng)村環(huán)境監(jiān)測體系，加強農(nóng)村環(huán)境監(jiān)測，定期開展環(huán)境宣傳、環(huán)境監(jiān)測、環(huán)境執(zhí)法等活動。

三是鼓勵農(nóng)村水環(huán)境管理模式創(chuàng)新：總結(jié)各地“河長制”、“湖長制”等經(jīng)驗與做法，因地制宜建立適合當?shù)貙嶋H的農(nóng)村水環(huán)境管理模式。