中國行政改革動力的復雜性分析

孫宏偉 劉曉瑜

〔內容提要〕處于社會轉型過程中的中國行政改革，面臨加深界定與市場和社會領域的關系問題，受到諸多因素的影響和制約，帶來行政改革動力的復雜性難題，表現(xiàn)為行政改革動力的時空結構復雜性、動力作用條件復雜性和動力變遷轉換復雜性等。從復雜性視域出發(fā)，應建立對行政改革動力的復雜性認識、避免簡單化處理，通過完善組織化動力以及增強動力系統(tǒng)開放性等方式進行正向疏導。

〔關鍵詞〕行政改革 動力 復雜性

注：本文受2020年度中央高校基本科研業(yè)務費項目“東北老工業(yè)基地振興中的政府政策敘事能力研究（項目編號：N2024003-09）”資助。

行政改革一般是指一國政府為滿足政治、經濟和社會發(fā)展需要，圍繞行政權力運行范圍和運行方式，對行政組織結構、行政職能劃分、行政制度體系、行政活動方式等進行調整和變革，以實現(xiàn)轉變政府職能、提高行政效率等目標的過程。行政改革動力就是指能夠對行政改革過程產生影響和制約作用、推動行政改革進程的各種作用力。受到簡單性原則的深刻影響，人們往往意圖以一種普遍性、還原性、線性以及可逆性的思維方式審視行政改革的動力問題。行政改革過程包含復雜性組織結構、復雜性相互關系、復雜性制度政策等構成單元，各單元之間也存在復雜性聯(lián)系。從簡單性思維出發(fā)、無視或切斷這種聯(lián)系是無法產生對行政改革動力的系統(tǒng)性認識的。

復雜性一般指“系統(tǒng)由于內在元素非線性交互作用而產生的行為無序性的外在表象”。行政改革各種動力之間的復雜作用，帶來行政改革動力系統(tǒng)表面上的無序，甚至形成了某種程度的阻力。按照埃德加·莫蘭的觀點，無序現(xiàn)象與組織現(xiàn)象之間的關系并不一定是相互排斥的關系，很可能還存在著一種相互補充的關系，無序可能起到某種組織作用。因此有必要從復雜性視角重新探討中國行政改革的動力問題，在多樣性和無序性中發(fā)現(xiàn)組織化的動力。

行政改革動力實際上來源于一種改變行政權力運行方式和運行范圍的現(xiàn)實要求，這種要求表現(xiàn)為兩個方面，一是社會發(fā)展對行政改革的巨大需求，二是包括行政改革決策者或領導者在內的整個行政系統(tǒng)為適應社會需求、加強自身建設并使自身保持旺盛生命力而產生的改革愿望和行動。開放環(huán)境下，能夠對這兩方面產生作用的影響因素是多樣的，而且彼此之間存在差異性，這就產生了行政改革動力系統(tǒng)的時空結構復雜性。

（一）行政改革動力系統(tǒng)的復雜性構成

中國行政改革處于社會轉型的大背景下，社會轉型使得行政領域和經濟、社會等領域的相互關系發(fā)生巨大變革，相互影響和制約程度加深，宏觀復雜性急劇增加。從宏觀上說，實現(xiàn)中國行政改革目標需要理清行政與市場、行政與社會的關系，并實現(xiàn)整體治理的良好適應和相互協(xié)調。將中國行政改革置于社會發(fā)展變革過程中，深度理解中國行政改革的動力，就會發(fā)現(xiàn)行政改革受到來自各個領域的推動和制約，各種力量相互博弈、相互關系錯綜復雜。

美國著名組織理論專家弗萊蒙特·E·卡斯特和詹姆斯·E·羅森茨維克在其《組織與管理：系統(tǒng)方法與權變方法》一書中指出，環(huán)境、目標與價值、技術、結構、社會心理和管理等六個方面都是組織變革的動力來源。同樣，作用于中國行政改革過程的因素和作用力繁多，比如，全球化帶來的國際競爭壓力以及政府間比較的示范效應、社會公眾對政府的期望和訴求、政府面臨的財政等困境、管理技術和條件的不斷革新等。這些動力彼此交織，形成了復雜的行政改革動力系統(tǒng)，行政改革動力的多樣性和差異性特征在其中表現(xiàn)明顯，成為復雜性的重要來源。

中國的行政改革具有特殊性，作為一種體制內改革類型，更強調價值理念的統(tǒng)領推動以及改革的漸進性?！皟r值觀念在許多條件下構成組織變革的原動力，它往往對行政組織變革提供長期和持久的推動力”。這種價值理念還往往起到對其他動力的統(tǒng)領和規(guī)制作用。中國共產黨的執(zhí)政理念作為一種重要的價值觀念對中國行政改革產生重要的推動力。如國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化等理念轉化到政府實際工作中，都必然要求政府行政方式發(fā)生變革。同時，作為一種動力來源的價值理念的存在，也使得行政改革的頂層設計對改革理性的要求更高，需要考察的動力因素也就要更加豐富，這也在一定程度上增加了動力認識的復雜性。

（二）選擇性動力與普遍性動力的張力

對于中國行政改革而言，改革動力的多樣性和差異性只是改革動力復雜性生成的必要條件而非充分條件。各種動力之間彼此作用形成一定的動力結構而產生的結構效應，比這種多樣性和差異性產生的規(guī)模效應的影響力要大得多。其中主要就是共時性的選擇動力和歷時性的普遍動力之間的張力。

中國行政改革是一個不斷完善的過程，以期與行政環(huán)境更加相互適應，有效地獲取行政資源、更好地提供新的公共產品。而作為一種持續(xù)不斷的改革過程，改革需要存在一定程度的累積性動力。動力的累積性表明，動力結構不但具有共時性的特征，還具有歷時性的特征。因此在考察中國行政改革動力的時候，不能只觀察當下行政改革動力，還必須注意到對行政改革曾經發(fā)生作用的各種力量也在以一種累積性的方式發(fā)揮著作用。這也是中國行政改革容易產生路徑依賴的原因之一。

必須注意到的一個事實是，在中國行政改革的進程中，起到統(tǒng)領和規(guī)范作用的價值理念性動力是一種選擇性動力，因為觀念的變革相對較為容易，起作用的空間也往往是即時性的，一般會有選擇地針對當下亟須解決的問題進行觀念變革和方案設計。而改革過程中產生的累積性動力作為一種普遍的、歷時性的動力而產生的慣性作用，就會與即時性的觀念動力發(fā)生張力、產生沖突，甚至成為下一次改革的阻力。為了擺脫累積性動力的限制性影響，動員式的改革方式經常會被使用，而行政組織層級結構的存在，又會因為上級的壓力而產生向下的逐層放大效應，這樣的結果就會使得改革的波動性變大而不易控制。

行政改革動力總是在一定的空間環(huán)境中，通過一定的載體而發(fā)揮作用的，其中開放性環(huán)境和利益相關者因素是行政改革動力發(fā)揮作用的兩個重要條件。環(huán)境的開放性容易產生兩種復雜性，一是非平衡態(tài)的復雜性，二是不確定性或模糊性的復雜性。而行政改革利益相關者基于自身利益，在行政改革的競爭和合作關系上也會產生諸多情感、意志和偏好上的差異，產生一種利益關系上的博弈困境。

（一）開放性改革帶來的環(huán)境復雜性

“封閉系統(tǒng)沒有復雜性，復雜性必定出現(xiàn)于開放系統(tǒng)”。如果行政改革的過程是一個封閉的過程，就可以排除外部的干擾，也比較容易實現(xiàn)改革動力系統(tǒng)的封閉和穩(wěn)定。但是，“現(xiàn)代化的行政系統(tǒng)愈益構成一個開放的系統(tǒng)，而非封閉的系統(tǒng)。所謂開放的行政系統(tǒng)，指行政系統(tǒng)與社會環(huán)境之間有著頻繁的交流。一般說來，系統(tǒng)越是開放，其感受到的社會需求就越多，社會各種不平衡也就會引起行政系統(tǒng)的波動和失衡”。

在社會轉型過程中，社會上出現(xiàn)的各種不平衡現(xiàn)象，包括各種復雜的社會問題和日益多樣化的社會利益需求，都會反映在行政過程中，社會需求和政府回應上的平衡很容易被打破。而且現(xiàn)代社會的發(fā)展速度越來越快，行政問題出現(xiàn)的頻率和解決問題的時限都大大提高，由此帶來的不確定性和模糊性也不斷增長。

行政改革作為一種組織活動就是要把各種不確定的、異質性因素統(tǒng)合到一個過程中來，改革的組織過程也是改革各種動力和阻力的組織過程，表現(xiàn)為各種異質動力和阻力的相互作用過程。各種行政改革動力不是因為改革發(fā)生而存在的，是先于改革的，實際上也都是作為不確定性的因素出現(xiàn)的，開放環(huán)境的復雜性恰恰放大了行政改革動力的不確定性。

（二）動力載體心理契約的破解困境

行政改革動力直接作用于人，“以人作為構成要素的系統(tǒng)，其行為必須考慮人的理性因素的作用。尤其在競爭性系統(tǒng)中，博弈者的理性（智慧、謀略等）是產生復雜性的重要來源”，因此，行政組織中的個人是作為動力性的個體存在還是阻力性的個體存在，是一個必須加以深入分析的問題。

“心理契約是組織行為學的一個概念，它反映員工和組織之間在雇傭關系中彼此應付出什么，同時又應得到什么的一種主觀的、內隱的心理約定，蘊涵著雙方彼此之間對于相互責任與義務的期望和認知”。行政組織既涉及與內部員工的關系、也涉及與外部公眾的關系，因此行政改革涉及雙重心理契約的打破，一種是行政組織與內部員工，一種是行政組織與社會公眾。而且后者的打破過程一般會領先于前者、又經常性發(fā)生，表現(xiàn)為社會公眾對行政組織不斷產生更高的心理期待、期望行政組織發(fā)生變革以更好地滿足自己的利益訴求。但是行政組織內部員工卻不希望發(fā)生組織變革，因為，包括行政改革在內的任何一種改革都涉及現(xiàn)有利益格局的打破和調整，對于行政組織及其內部員工而言，這種打破和調整可能意味著原有利益的部分喪失。而一般的行政改革過程包括社會公眾的改革期望中又往往缺少對行政組織員工利益受損補償問題的關注。這樣，具體的行政部門及其員工往往不具有打破心理契約的動力和進行行政改革的主動性。

中國行政改革過程經常表現(xiàn)為一種自上而下的過程，在這一過程中行政改革的動力也在發(fā)生著變遷和轉換，與之相伴的是行政改革動力的衰減過程。行政改革動力系統(tǒng)中的某種動力發(fā)生衰減，就會打破原有動力系統(tǒng)的平衡格局，甚至改變原有的改革路線，這也是增加復雜性的一種原因。行政改革動力在轉換和變遷過程中發(fā)生的動力衰減主要是由于委托—代理關系的存在和行政組織基于壟斷地位而產生的組織惰性所導致的。

（一）委托—代理關系中的動力遞減

行政改革過程中，中央政府與其各職能部門以及中央政府與地方政府之間在某種程度上構成了一種委托—代理的關系，“高位階的權力是委托者而低位階的權力是代理者，公共行政系統(tǒng)有多少層級就相應地存在多少層的委托代理關系，并在公共行政系統(tǒng)內部形成了自上而下的委托代理鏈條”。這種委托代理鏈條不僅展現(xiàn)著中國行政管理的發(fā)生過程，也是與中國行政改革的過程相一致的。行政改革委托方和代理方的改革動力是不一致的，改革動力隨著委托代理關系的多鏈條逐漸發(fā)生遞減和衰退。

在這樣一個委托代理的改革鏈條中，中國行政改革混合著強制性制度變遷和誘致性制度變遷兩種過程?！罢T致性制度變遷是在制度不均衡下各個主體追逐潛在獲利機會自發(fā)進行的，而強制性制度變遷則是由政府來推動和實施的”。行政改革過程的強制性制度變遷經常會被誘致性制度變遷所扭曲，表現(xiàn)為中央政府的強制性改革到了各部門和地方政府容易變成誘致性改革，變成了各種利益主體的動態(tài)博弈過程。信息不對稱和官僚自主性的存在，使得行政改革的委托—代理鏈條很容易被誘致性改革所扭曲。

對于具體行政部門和具體地方政府的行政改革，這些部門和地方政府最熟悉本領域和本地域的情況，具有完全的信息優(yōu)勢，成為幾乎所有政策法規(guī)的實際制定者和解釋者。如果在利益要求和實現(xiàn)方式上和上級權力委托方相一致，改革就比較容易發(fā)生；如果不一致，在缺少必要懲罰預期的情況下，改革就很難發(fā)生。而且，還可能出現(xiàn)部門利益化傾向，于是就會導致選擇型改革、延遲型改革或是觀望型改革等改革動力不足的現(xiàn)象。

（二）外部動力內化的組織惰性障礙

相對于內部動力而言，外部動力是推動改革的一種更為重要的力量，行政改革的外部動力主要來源于社會公眾和國際國內環(huán)境的壓力，但是壓力并不必然會轉化為動力，對于行政部門而言，規(guī)避壓力或化解壓力的方式很多，結果不一定都轉化為動力，也可能成為阻力。

以一種重要外部動力類型的公眾利益訴求和表達為例，合理渠道的利益表達可能成為動力的來源，但是如果社會公眾個體在利益表達的時候不是進行建設性的意見要求，而多是消極性述求，這就不但不能成為動力，反而成為一種破壞性的力量。

即使是組織化的合理的利益訴求，也會遇到組織惰性的障礙，而很難產生行政改革的動力。這主要是因為不同組織類型下的組織變革內外動力轉化方式是不一樣的。經濟組織面對市場需求的變化會經常而及時地發(fā)生變革以適應市場需求，因為經濟組織主要是一種競爭性存在。但是政府組織的外動力內化是一個更為復雜的過程，障礙來源于行政組織作為一種壟斷性存在而產生的組織惰性，使得行政組織對于變革缺少動力，而且這種惰性對于組織而言是通過自身的力量無法打破的。由于組織惰性的過濾，即使是外動力能夠轉化為內動力，也大大發(fā)生了衰減和改變，甚至是失真。

行政改革動力復雜性的客觀存在需要對其加以重新審視和認知，需要對這種復雜性進行正向的疏導而不能用一種簡單化的方式進行處理。

首先，需要建立對復雜性的正確認識。與行政改革相關的各種因素成為復雜的改革動力的過程也是各種力量重新凝聚化和脫離僵化的過程。在這一過程中，不但是行政改革將向著“善治”的方向發(fā)展，而且社會公眾的利益需求也將獲得更大的滿足。

其次，避免對動力復雜性的簡單處理。簡單性的思維方式在指導改革實踐的時候容易產生簡化的傾向。而簡化的具體操作方式就是割裂要素間的相互聯(lián)系，雖然能夠及時有效地解決當下面臨的亟待解決的問題，但是直接影響行政組織整體效能的發(fā)揮，最終影響行政改革的目標實現(xiàn)。

再次，完善行政改革的組織化動力。復雜性形成的是一種博弈困境，不能通過在博弈格局的內部減少或隔斷某種聯(lián)系來消除困境，而是要用復雜的方式來處理復雜性問題，即在格局外增加新的動力也就是組織化的動力，這是產生一個復雜的控制機構的過程。

最后，增強行政改革動力系統(tǒng)的開放性。中國行政改革目標不僅僅是效率導向，也包括民主參與導向?！懊裰髡蔚膹姶笞饔镁驮谟谕ㄟ^給予每個公民以平等的政治權利參與政治，從而使政治組織或系統(tǒng)降低封閉性、擴大開放性，以促進政治組織或系統(tǒng)的有序和穩(wěn)定”。公共參與將成為中國行政改革最為強大和直接的推動力，成為打破各種動力博弈困境的有效力量。

（作者單位：東北大學文法學院）