李格

近日，澳大利亞總理阿爾巴尼斯公布了新內(nèi)閣名單，成員背景五花八門，但其中不少人的履歷都有“影子”的印記。比如外交部長黃英賢，自2016年以來，擔(dān)任了6年的影子外交部長職務(wù);內(nèi)政部長克萊爾·奧尼爾此前是影子老年護(hù)理部長。阿爾巴尼斯本人也曾擔(dān)任影子基礎(chǔ)設(shè)施、交通、城市和區(qū)域發(fā)展部長等職。

而翻閱近年來英國首相的簡歷，無論是工黨“雙子星”布萊爾與布朗，還是保守黨的卡梅倫和約翰遜，均可發(fā)現(xiàn)，在他們早期的從政歲月中也都有過相似履歷：擔(dān)任過“影子內(nèi)閣”的部長或大臣。這讓人們不禁好奇，這個“神秘組織”究竟是如何形成的？在議會制中又發(fā)揮了何種作用？

影子內(nèi)閣的誕生

影子內(nèi)閣是議會制國家特有的政治組織，是在野黨為上臺執(zhí)政而特設(shè)的預(yù)備內(nèi)閣班底，在野期間，影子內(nèi)閣還承擔(dān)了強(qiáng)大的監(jiān)督作用。影閣往往由下議院中最大的反對黨黨魁物色下議院中優(yōu)異的本黨議員組建，按照正式內(nèi)閣的構(gòu)成一比一選拔成員。影子內(nèi)閣制度由英國保守黨首創(chuàng)，目前在議會制國家中普遍存在。

影子內(nèi)閣的出現(xiàn)與英國的政黨監(jiān)督機(jī)制密切相關(guān)，正是因為英國議會對“反對黨制度”的承認(rèn)，“影子內(nèi)閣”才有誕生的契機(jī)，才有可能發(fā)揮政策監(jiān)督功能和候補(bǔ)政府作用。

英國是典型的議會制君主立憲制國家，議會分為上議院和下議院，上議院由君主任命，下議院由選民選舉產(chǎn)生，因此又被稱為平民院。在平民院中獲得多數(shù)席位的政黨才能成為“執(zhí)政黨”，從而擁有行政權(quán)、立法權(quán)及其他特權(quán)，而票數(shù)第二的政黨則成為領(lǐng)銜反對黨，擁有了公開公正、堂而皇之的監(jiān)督權(quán)力和替補(bǔ)特權(quán)。

具體而言，領(lǐng)銜反對黨可以與執(zhí)政黨協(xié)商安排下議院議程，并有權(quán)代表各反對黨回應(yīng)政府的動議、聲明等，還有權(quán)單獨安排下議院部分辯題，并領(lǐng)導(dǎo)若干特設(shè)委員會。在實施熔權(quán)制的英國議會民主體制中，執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)行政和立法工作，反對黨則是擔(dān)負(fù)最為強(qiáng)硬和嚴(yán)苛的監(jiān)督職能。

政黨對立之初，反對黨并未獲得憲法的慣例認(rèn)可，在合法性、合理性與合情性方面始終處于劣勢。歷經(jīng)漫長的6個世紀(jì)，對立的政黨從黨同伐異走向了分權(quán)與監(jiān)督，反對黨逐漸通過憲法慣例以及規(guī)章制度依法享有了監(jiān)督執(zhí)政黨、執(zhí)政內(nèi)閣和首相的權(quán)力，英國議會制和政黨制漸趨成熟。

14世紀(jì)，“派別斗爭議會”中萌發(fā)了反政府勢力，反對黨的雛形被稱為“圓顱黨”。1660年斯圖亞特王朝復(fù)辟后，面對倒行逆施的查理二世，反政府派別壯大直至出現(xiàn)反政府組織“綠帶俱樂部”，這作為影子內(nèi)閣的雛形逐漸形成了抨擊現(xiàn)任政府官員及其政策的歷史傳統(tǒng)。

19世紀(jì)初，反對黨開始借助輿論力量為自己造勢，社會各界對反對黨的看法也因此發(fā)生明顯變化。隨著論調(diào)的改變，執(zhí)政黨與反對黨之間的爭斗，已經(jīng)不是具有對抗意義的階級矛盾，而具有了共同的目標(biāo)——為了維護(hù)英國現(xiàn)有的議會民主制度。由此，反對黨的合法地位得到承認(rèn)。進(jìn)入20世紀(jì)，英國議會為反對黨建立了更加完善的保障體系，從財政、制度到程序均給予支持。

1937年，保守黨領(lǐng)袖張伯倫出任首相，規(guī)定了執(zhí)政黨和反對黨領(lǐng)袖同時具有高額薪資，反對黨的活動進(jìn)一步合法化、制度化。1975年，議會下議院成立首個反對黨財政資金——肖特款，旨在為反對黨的政治活動提供資金援助，領(lǐng)銜反對黨黨魁及黨團(tuán)的督導(dǎo)長、督導(dǎo)也會享有特設(shè)的高額年薪。

隨著財政保障的完善，反對黨在制度和程序?qū)用嬉矒碛辛俗l責(zé)動議的權(quán)力，還擁有了在女王議會開幕詞辯論第一天的優(yōu)先發(fā)言權(quán)，平民院年會也制定了17天的“反對黨日”。可以說，反對黨政治地位的確立是“影子內(nèi)閣”誕生的重要土壤。

“候補(bǔ)政府”

“影子內(nèi)閣”最早誕生在1868年，在格萊斯頓領(lǐng)導(dǎo)的反對黨自由黨上層集團(tuán)首次出現(xiàn)了人員穩(wěn)定的備選內(nèi)閣。在議會休會時，7人常常聚會商討制定反對黨在議會的行動策略。1874 年，格萊斯頓內(nèi)閣垮臺，翌年，格萊斯頓召集原內(nèi)閣成員，研商如何反對迪斯雷利內(nèi)閣的關(guān)于禁止外國奴隸上英國戰(zhàn)艦避難等問題。兩年后，格萊斯頓又召集影子內(nèi)閣就如何反對保守黨政府的近東政策而周密策劃，最終導(dǎo)致政府提案一項被修改，三項被否決，影子內(nèi)閣的工作大大增強(qiáng)了反對黨的政治實力。

專司監(jiān)督的影子內(nèi)閣，與現(xiàn)任內(nèi)閣可謂針尖對麥芒，在議會辯論時，各個“影子大臣”窮追猛打、如庖丁解牛般解剖執(zhí)政黨的政策法案，稍有不當(dāng)，影子內(nèi)閣就會發(fā)揮質(zhì)詢的喉舌作用。

據(jù)統(tǒng)計，在野的反對黨在下議院全院年會上約有7%的時間處于支配地位，他們往往采用譴責(zé)動議、緊急休會動議、口頭質(zhì)詢、發(fā)起辯論等形式來“唱唱反調(diào)”。近年來，參與質(zhì)詢與辯論的反對黨成員已經(jīng)從“后座”延伸至“前座”，反對黨黨魁也會偶爾參戰(zhàn)。

英國下議院裝潢樸素，面積狹小，議長居于會場正中，兩側(cè)位列執(zhí)政黨與在野黨，在以綠色為主色調(diào)的裝潢中兩條紅色警戒線格外醒目，意在攔截劍拔弩張的意見相左的議員們。

在擊劍般的唇槍舌劍中，以“影子內(nèi)閣”為代表的反對黨的質(zhì)詢與辯論已經(jīng)具有了濃厚的政治意味，不僅僅意味著熔權(quán)制度生機(jī)勃勃，也意味著議會內(nèi)部的多黨派監(jiān)督行之有效。

除卻常規(guī)的質(zhì)詢與辯論外，影子內(nèi)閣還是時刻準(zhǔn)備著的“首席備胎”。自誕生初期，影子內(nèi)閣的替代性作用就體現(xiàn)得淋漓盡致。

1873年，保守黨在格萊斯頓辭職之際擁有了組建少數(shù)派政府的機(jī)會，關(guān)鍵時刻，迪斯雷利召集保守黨商人內(nèi)閣成員商討再次組閣事宜。這次在野黨的臨時投票在學(xué)界看來是保守黨影子內(nèi)閣的起源，發(fā)揮了候補(bǔ)政府的功效。

影子內(nèi)閣的大臣構(gòu)成與正式內(nèi)閣相比，可謂一比一完全復(fù)制，影子大臣既需要對對應(yīng)政府部門大臣提出質(zhì)疑，又需要在現(xiàn)任政府倒臺后及時補(bǔ)位。可以說，影子內(nèi)閣既是強(qiáng)大的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，也是候補(bǔ)政府。

以英國為例，自2010年起，工黨受內(nèi)訌和破產(chǎn)危機(jī)影響在大選中連年敗北，歷任工黨黨魁米利班德、科爾賓和基爾·斯塔默所組建“影子內(nèi)閣”卻依舊發(fā)揮了重要作用，在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、外交等領(lǐng)域提出的眾多替代性政策主張，影響了當(dāng)局執(zhí)政黨的政策制定，潛移默化地影響了選民的議會選舉結(jié)果。在“脫歐”問題上，科爾賓帶領(lǐng)的“影子內(nèi)閣”就提出了軟脫歐的操作建議，科爾賓作為工黨黨魁主張設(shè)定過渡時間、循序漸進(jìn)地擺脫歐盟對英國的經(jīng)濟(jì)影響。

工黨領(lǐng)導(dǎo)的“影子內(nèi)閣”近十年來雖未執(zhí)政，卻提出了若干替代性政策，涉及經(jīng)濟(jì)、外交、民生等多重領(lǐng)域，此類替代性政策給予當(dāng)局者啟迪，也實現(xiàn)了在選民面前頻繁刷臉的目的，宣傳本黨在政策制定方面的戰(zhàn)略和傾向，以謀求更高的支持率。

影子內(nèi)閣雖名曰“影子”，但功用與價值絕非虛無縹緲。影子內(nèi)閣與當(dāng)任內(nèi)閣之間并非如影隨形的依附關(guān)系，而是如“影衛(wèi)”般隨時出擊。當(dāng)議員們擠在一間狹小的平民院針鋒相對時，“影子大臣”就會抓住當(dāng)任內(nèi)閣的錯處和缺點發(fā)起猛攻，在挑錯的同時輸出本黨派觀點。“影子內(nèi)閣”的存在使反對黨對政府的監(jiān)督更為有力，加之憲法賦予議會的“倒閣權(quán)”更是提醒執(zhí)政者時刻謹(jǐn)言慎行。