陳儒丹中國政法大學(xué)國際法學(xué)院副教授、國家級(jí)涉外法治研究基地研究員

建設(shè)全國統(tǒng)一大市場(chǎng)須消除法治數(shù)據(jù)孤島效應(yīng)，強(qiáng)化法治保障，推進(jìn)法治數(shù)據(jù)跨部門、跨層級(jí)、跨地區(qū)匯聚融合和深度利用，構(gòu)建全國一體化法治大數(shù)據(jù)中心體系。

2022年4月10日，中共中央國務(wù)院發(fā)布《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場(chǎng)的意見》，強(qiáng)調(diào)加快建立全國統(tǒng)一的市場(chǎng)制度規(guī)則，打破地方保護(hù)和市場(chǎng)分割。建設(shè)全國統(tǒng)一大市場(chǎng)要求強(qiáng)化法治保障，在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一行政執(zhí)法、司法裁判標(biāo)準(zhǔn)。習(xí)近平法治思想是全面依法治國的根本遵循和指南，要發(fā)揮法治在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的積極作用。“十四五”規(guī)劃提出要“加快構(gòu)建全國一體化大數(shù)據(jù)中心體系……建立健全國家公共數(shù)據(jù)資源體系……推進(jìn)數(shù)據(jù)跨部門、跨層級(jí)、跨地區(qū)匯聚融合和深度利用”。但目前無論是國家層面還是地方層面的法治數(shù)據(jù)資源體系依舊存在不少數(shù)據(jù)孤島。

建設(shè)全國統(tǒng)一大市場(chǎng)需要打通立法、行政和司法三大部門數(shù)據(jù)孤島，推進(jìn)法治數(shù)據(jù)跨部門、跨層級(jí)、跨地區(qū)匯聚融合和深度利用，構(gòu)建超大規(guī)模的全國一體化法治大數(shù)據(jù)中心體系。從我國國情出發(fā)，筆者建議：跨部門整合現(xiàn)有的國家級(jí)法律數(shù)據(jù)庫;在“數(shù)據(jù)資源目錄”和“責(zé)任清單制度”制定上強(qiáng)化頂層跨部門協(xié)同;探索“區(qū)域先行”和“數(shù)據(jù)特區(qū)”先行先試;在地方層面提升大數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)的行政地位，在中央層面設(shè)立超越立法、司法和行政三大部門的跨部門領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制。

目前，無論是立法、行政還是司法部門，不同數(shù)據(jù)都可歸口三類管理平臺(tái)，分別是部門內(nèi)部管理平臺(tái)、溝通內(nèi)外的全流程一體化在線服務(wù)平臺(tái)、對(duì)外法治平臺(tái)。目前這三個(gè)層面的大數(shù)據(jù)資源建設(shè)已初見成效。

在內(nèi)部機(jī)構(gòu)管理層面，建設(shè)最為成熟。全國立法部門的內(nèi)部管理平臺(tái)基本采用OA系統(tǒng);全國司法部門內(nèi)部以智慧法院平臺(tái)為依托;全國行政部門中央層面由中央網(wǎng)信辦和工信委、發(fā)改委等幾個(gè)部委單獨(dú)或者聯(lián)合行動(dòng);地方層面，各地?cái)?shù)字政府和數(shù)字城市建設(shè)已趨成熟，重要省市地方已專設(shè)大數(shù)據(jù)管理局，統(tǒng)籌大數(shù)據(jù)建設(shè)管理工作。

在鏈接內(nèi)外的一體化在線服務(wù)流程層面，已基本建設(shè)成熟：全國立法辦理平臺(tái)有備案審查信息平臺(tái);全國司法部門正致力于智慧應(yīng)用在審判執(zhí)行各環(huán)節(jié)全線貫通;全國行政領(lǐng)域的全流程一體化在線服務(wù)平臺(tái)已在健全完善中。

在對(duì)外法治數(shù)據(jù)庫層面，建設(shè)成熟度有所區(qū)別：立法部門有全國人大版“國家法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫”;司法部門有最高人民法院版“法信”平臺(tái)和裁判文書網(wǎng);行政部門尚無全國統(tǒng)一的執(zhí)法大數(shù)據(jù)庫，執(zhí)法數(shù)據(jù)資源分散度最高，共享度最低。

目前，我國部門間、層級(jí)間和地區(qū)間的數(shù)據(jù)融合距離實(shí)現(xiàn)“大數(shù)據(jù)支撐、全景式呈現(xiàn)、扁平化指揮、科學(xué)化決策”要求還差距甚遠(yuǎn)：

首先，立法和司法部門的國家級(jí)法律數(shù)據(jù)庫本質(zhì)上還是傳統(tǒng)數(shù)據(jù)庫并且互相割裂。人大版“國家法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫”和人民法院版“法信”平臺(tái)兩大官方數(shù)據(jù)庫本質(zhì)上還是傳統(tǒng)數(shù)據(jù)庫，僅能實(shí)現(xiàn)靜態(tài)的、結(jié)果性質(zhì)、少量的法律運(yùn)行數(shù)據(jù)的呈現(xiàn)，尚不能實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)的、過程性質(zhì)、海量的法律運(yùn)行數(shù)據(jù)的收集和沉淀。這兩大國家級(jí)官方數(shù)據(jù)庫存在重復(fù)建設(shè)開發(fā)情況，缺乏對(duì)接和資源整合。工作人員需要重復(fù)檢索以避免疏漏，甚至還需要啟動(dòng)外部商業(yè)法律數(shù)據(jù)庫補(bǔ)充檢索。在兩大數(shù)據(jù)庫中數(shù)據(jù)矛盾之處，工作人員研究時(shí)間重復(fù)投入，類案不類判現(xiàn)象依然存在。

其次，行政部門內(nèi)部數(shù)據(jù)孤島現(xiàn)象相對(duì)最嚴(yán)重。全國行政部門因?yàn)殚T類系統(tǒng)龐雜數(shù)據(jù)信息更加分散，無統(tǒng)一官方大數(shù)據(jù)庫。

同一個(gè)地區(qū)常見幾十個(gè)機(jī)構(gòu)垂直型或者條線型數(shù)據(jù)應(yīng)用平臺(tái)林立、功能分散、缺乏同步機(jī)制，數(shù)據(jù)權(quán)威性無法保證，信息多頭采集使數(shù)據(jù)風(fēng)險(xiǎn)加劇，標(biāo)準(zhǔn)多樣導(dǎo)致數(shù)據(jù)價(jià)值損耗嚴(yán)重。部門間數(shù)據(jù)真正自由流通、實(shí)時(shí)共享和數(shù)據(jù)沉淀實(shí)現(xiàn)阻力較大。數(shù)據(jù)大戶機(jī)構(gòu)常基于平臺(tái)能力、數(shù)據(jù)安全、部門利益等顧慮，偏向保守主義，數(shù)據(jù)共享主動(dòng)性低。

從世界范圍來看，歐美大國都在全力推進(jìn)“全政府”模式，鼓勵(lì)實(shí)現(xiàn)法治數(shù)據(jù)資源最大化利用。

措施：建設(shè)全國一體化法治大數(shù)據(jù)體系的路徑探析

首先，打通數(shù)據(jù)孤島需要整合既存的立法、行政和司法三大部門的法律數(shù)據(jù)庫資源：整合人民法院版“法信”平臺(tái)和全國人大版“國家法律法規(guī)大數(shù)據(jù)庫”;整合行政系統(tǒng)內(nèi)部分散的數(shù)據(jù)庫資源，分門別類，撤降并改，統(tǒng)一遷移。確保每一部法中的每一條原則、規(guī)范和詞語的制定與實(shí)施情況通過自動(dòng)觸發(fā)、部門記錄、全程留痕轉(zhuǎn)化成數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的經(jīng)驗(yàn)真實(shí)。真正做到單部門單點(diǎn)采集，跨部門多點(diǎn)實(shí)時(shí)共享使用。只有在這個(gè)基礎(chǔ)上，才能真正精準(zhǔn)使用數(shù)據(jù)分析與數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)，精準(zhǔn)計(jì)算并呈現(xiàn)出任何一部法律、任何一條原則與規(guī)范的活躍度、詞語的模糊度以及工作人員的自由裁量空間、對(duì)社會(huì)生活調(diào)整的力度，預(yù)測(cè)、預(yù)警、設(shè)計(jì)和實(shí)施修法或立法，優(yōu)化法治資源分配。

其次，探索在“數(shù)據(jù)資源目錄”和“責(zé)任清單制度”制定上強(qiáng)化跨部門頂層協(xié)同，注重分級(jí)分類共享和開放：“十四五”規(guī)劃提出要“建立健全國家公共數(shù)據(jù)資源體系……健全數(shù)據(jù)資源目錄和責(zé)任清單制度”。目前不管是實(shí)務(wù)界還是學(xué)術(shù)界關(guān)于何為立法、司法、行政部門的“法治”數(shù)據(jù)尚無清晰界定。例如，行政內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行過程就數(shù)據(jù)類型而言既有政治性的數(shù)據(jù)，也有治理類的數(shù)據(jù)，還有法治的數(shù)據(jù)，如何區(qū)分無明確界定?！笆奈濉币?guī)劃有關(guān)數(shù)據(jù)篇章也將政府信息系統(tǒng)分為“執(zhí)政能力、依法治國、經(jīng)濟(jì)治理、市場(chǎng)監(jiān)管、公共安全、生態(tài)環(huán)境”等諸多重大信息系統(tǒng)，但如何保證依法治國信息系統(tǒng)與其他系統(tǒng)之間的數(shù)據(jù)互不重疊仍有難度。構(gòu)建全國一體化法治大數(shù)據(jù)中心體系，就需要在數(shù)據(jù)資源目錄和責(zé)任清單制度這個(gè)關(guān)鍵的基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)上，由國家立法、執(zhí)法和司法部門在中央層面協(xié)同完成。各自為政將導(dǎo)致信息不兼容和數(shù)據(jù)價(jià)值流失。

再次，探索“區(qū)域”先行和“數(shù)據(jù)特區(qū)”先行先試：從深圳特區(qū)到東北振興計(jì)劃，從西部大開發(fā)戰(zhàn)略到長三角一體化，區(qū)域先行一直是我國經(jīng)濟(jì)改革開放的重要策略之一?？梢栽凇皣?區(qū)域-省”三級(jí)建設(shè)體系中，著重區(qū)域一級(jí)的試點(diǎn)。在京津冀、粵港澳、長三角、成渝等基礎(chǔ)條件較好的地區(qū)試點(diǎn)建設(shè)區(qū)域一體化法治大數(shù)據(jù)庫中心體系。此外，可以考慮積極探索“數(shù)據(jù)特區(qū)”模式，鼓勵(lì)上海浦東社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)引領(lǐng)區(qū)、深圳中國特色社會(huì)主義先行示范區(qū)、海南自貿(mào)區(qū)（港）、浙江高質(zhì)量發(fā)展建設(shè)共同富裕示范區(qū)等特定地方進(jìn)行數(shù)據(jù)制度創(chuàng)新，加快區(qū)內(nèi)立法、行政和司法部門法治大數(shù)據(jù)的融合。特別是上海浦東基于《關(guān)于授權(quán)上海市人大及其常委會(huì)制定浦東新區(qū)法規(guī)的決定》獲得立法授權(quán)，更有條件試點(diǎn)實(shí)現(xiàn)立法、行政和司法法治大數(shù)據(jù)的跨部門融合共享機(jī)制。

最后，在地方層面提升大數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)的行政地位，在中央層面設(shè)立超越立法、司法和行政三大部門的跨部門領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制：各地方大數(shù)據(jù)管理局的行政地位存在差異，不少隸屬于地方經(jīng)信委，行政地位比受其協(xié)調(diào)管理的地方行政機(jī)構(gòu)低半級(jí)或一級(jí)，約束了其整合有關(guān)部門數(shù)據(jù)的能力。因此，亟須在地方層面整合大數(shù)據(jù)規(guī)劃、實(shí)施、管理、協(xié)調(diào)資源，提升現(xiàn)有地方大數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)的行政地位，使其具有更強(qiáng)大的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)管理能力。即便各級(jí)政府部門所設(shè)的大數(shù)據(jù)管理局提升了行政地位，仍然會(huì)在協(xié)調(diào)司法和立法機(jī)關(guān)提供數(shù)據(jù)方面存在諸多困難，根本原因是立法權(quán)與司法權(quán)具有中央事權(quán)性質(zhì)，很難通過地方各級(jí)大數(shù)據(jù)管理局的協(xié)調(diào)而公開或者共享相關(guān)數(shù)據(jù)。所以，建議在中央層面，整合升格立法、執(zhí)法和司法三大部門有關(guān)大數(shù)據(jù)管理的最高權(quán)限，建立全國一體化法治大數(shù)據(jù)中心體系建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，建立相適應(yīng)的行政管理體制，創(chuàng)新監(jiān)管模式。

編輯：黃靈? yeshzhwu@foxmail.com