代表履職實(shí)務(wù)問(wèn)答

我國(guó)的立法體制和立法程序

問(wèn)題一：我國(guó)立法體制經(jīng)歷了哪些發(fā)展變化？

立法是通過(guò)法定程序?qū)Ⅻh的主張和人民意志法律化、制度化的重要政治活動(dòng)。根據(jù)憲法和立法法，全國(guó)人大及其常委會(huì)行使國(guó)家立法權(quán)，制定、修改、解釋和廢止法律。

立法體制的核心內(nèi)容是立法權(quán)限的劃分。包括兩個(gè)方面：一是哪些國(guó)家機(jī)關(guān)具有什么性質(zhì)、多大范圍的立法權(quán)限;二是享有立法權(quán)限的各國(guó)家機(jī)關(guān)所制定的法律、法規(guī)之間是一種什么樣的相互關(guān)系。

我國(guó)的立法體制經(jīng)歷了一個(gè)不斷發(fā)展和完善的過(guò)程。1954年憲法規(guī)定，“全國(guó)人民代表大會(huì)是行使國(guó)家立法權(quán)的唯一機(jī)關(guān)”，負(fù)責(zé)“修改憲法”和“制定法律”;全國(guó)人大常委會(huì)負(fù)責(zé)“解釋法律”和“制定法令”?？梢?jiàn)當(dāng)時(shí)我國(guó)立法權(quán)相對(duì)來(lái)說(shuō)是比較集中的，主要由全國(guó)人大來(lái)行使。由于全國(guó)人大每年只開(kāi)一次會(huì)，會(huì)期又很短，顯然無(wú)法適應(yīng)繁重的立法任務(wù)。為此，1955年7月，一屆全國(guó)人大二次會(huì)議“授權(quán)常務(wù)委員會(huì)依照憲法的精神、根據(jù)實(shí)際的需要，適時(shí)地制定部分性質(zhì)的法律，即單行法規(guī)”。1959年二屆全國(guó)人大一次會(huì)議又進(jìn)一步確定：“為了適應(yīng)社會(huì)主義改造和社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)發(fā)展的需要，大會(huì)授權(quán)常務(wù)委員會(huì)，在全國(guó)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，根據(jù)情況的發(fā)展和工作需要，對(duì)現(xiàn)行法律中一些已經(jīng)不適用的條文，適時(shí)地加以修改，作出新的規(guī)定?！?979年地方組織法賦予省、自治區(qū)、直轄市人大及其常委會(huì)制定地方性法規(guī)的權(quán)限。1982年憲法明確賦予全國(guó)人大常委會(huì)立法權(quán)，并賦予國(guó)務(wù)院行政法規(guī)制定權(quán)。1986年修改地方組織法，賦予省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市享有地方立法權(quán)。2000年通過(guò)的立法法是我國(guó)立法制度發(fā)展的里程碑，對(duì)我國(guó)的立法體制作了全面規(guī)定和進(jìn)一步完善，同時(shí)賦予經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市以較大的市地方立法權(quán)。2015年修改立法法，將享有地方立法權(quán)的城市由49個(gè)較大的市擴(kuò)大到所有設(shè)區(qū)的市，并對(duì)地方立法權(quán)限范圍作出明確規(guī)定。2018年3月，十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議通過(guò)的憲法修正案增加設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)的規(guī)定，以根本法的形式確認(rèn)了設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)。

問(wèn)題二：我國(guó)現(xiàn)行立法體制分哪些層次？

根據(jù)憲法“遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則”，立法法確立了我國(guó)統(tǒng)一的、分層次的立法體制，具體是：

1.全國(guó)人大及其常委會(huì)行使國(guó)家立法權(quán)。根據(jù)憲法，全國(guó)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)修改憲法。修憲權(quán)是最高的立法權(quán)，只能由全國(guó)人民代表大會(huì)行使;全國(guó)人大還行使制定和修改刑事、民事、國(guó)家機(jī)構(gòu)的和其他的基本法律的職權(quán)。全國(guó)人大常委會(huì)制定和修改除應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人大制定的法律以外的其他法律;在全國(guó)人大閉會(huì)期間，對(duì)全國(guó)人大制定的法律進(jìn)行部分補(bǔ)充和修改，但不得同該法律的基本原則相抵觸。

關(guān)于全國(guó)人大及其常委會(huì)的專(zhuān)屬立法權(quán)，根據(jù)憲法規(guī)定和多年立法實(shí)踐，立法法第八條規(guī)定了十一個(gè)方面的只能制定法律事項(xiàng)，涉及國(guó)家主權(quán)、基本政治制度、經(jīng)濟(jì)制度、公民的基本權(quán)利義務(wù)等方面。

2.國(guó)務(wù)院根據(jù)憲法和法律，制定行政法規(guī)。

3.地方人大及其常委會(huì)制定地方性法規(guī)。一是，省、自治區(qū)、直轄市的人大及其常委會(huì)根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)。二是，設(shè)區(qū)的市、自治州的人大及其常委會(huì)根據(jù)本市、州的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)，報(bào)省、自治區(qū)的人大常委會(huì)批準(zhǔn)后施行。2015年修改立法法，賦予所有設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，該立法權(quán)主體擴(kuò)大到289個(gè);30個(gè)自治州以及廣東省東莞市和中山市、甘肅省嘉峪關(guān)市、海南省三沙市4個(gè)不設(shè)區(qū)的地級(jí)市也享有地方立法權(quán)。

4.自治區(qū)、自治州、自治縣的人大有權(quán)依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼巍⒔?jīng)濟(jì)和文化的特點(diǎn)，制定自治條例和單行條例并經(jīng)批準(zhǔn)生效。自治條例和單行條例可以依照當(dāng)?shù)孛褡宓奶攸c(diǎn)，對(duì)法律和行政法規(guī)的規(guī)定作出變通規(guī)定，但不得違背法律或者行政法規(guī)的基本原則，不得對(duì)憲法和民族區(qū)域自治法的規(guī)定以及其他有關(guān)法律、行政法規(guī)專(zhuān)門(mén)就民族自治地方所作的規(guī)定作出變通。目前，全國(guó)155個(gè)民族自治地方共制定了130多件自治條例、700多件單行條例、60多件變通和補(bǔ)充規(guī)定。

5.經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的省、市的人大及其常委會(huì)根據(jù)全國(guó)人大的授權(quán)決定，可以制定經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)，在經(jīng)濟(jì)特區(qū)范圍內(nèi)實(shí)施。全國(guó)人大及其常委會(huì)于1988年至1996年分別通過(guò)了對(duì)海南省、深圳市、廈門(mén)市、汕頭市和珠海市制定經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的授權(quán)決定。

6.國(guó)務(wù)院各部、委員會(huì)、中國(guó)人民銀行、審計(jì)署和具有行政管理職能的直屬機(jī)構(gòu)，可以根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門(mén)的權(quán)限范圍內(nèi)制定規(guī)章。省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州的人民政府可以根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)制定規(guī)章。2015年修改立法法，對(duì)規(guī)章的權(quán)限作了進(jìn)一步規(guī)范：沒(méi)有法律或者國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令依據(jù)，部門(mén)規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范，不得增加本部門(mén)的權(quán)力、減少本部門(mén)的法定職責(zé)。制定地方政府規(guī)章，沒(méi)有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)依據(jù)，不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范。

7.立法法還對(duì)軍事法規(guī)、軍事規(guī)章作了規(guī)定。

問(wèn)題三：我國(guó)的立法程序要經(jīng)過(guò)哪幾個(gè)階段？

根據(jù)立法法和有關(guān)法律的規(guī)定，全國(guó)人大及其常委會(huì)制定法律的程序，包括以下四個(gè)階段。

1.法律案的提出

（1）有權(quán)向全國(guó)人大提出法律案的主體有：全國(guó)人大主席團(tuán)、全國(guó)人大常委會(huì)、國(guó)務(wù)院、中央軍委、最高人民法院、最高人民檢察院、全國(guó)人大各專(zhuān)門(mén)委員會(huì)，以及一個(gè)代表團(tuán)或者30名以上代表聯(lián)名。立法法規(guī)定，向全國(guó)人大提出的法律案，在全國(guó)人大閉會(huì)期間，可以先向全國(guó)人大常委會(huì)提出，經(jīng)常委會(huì)會(huì)議審議后，決定提請(qǐng)全國(guó)人大審議。近年來(lái)，慈善法、民法總則、監(jiān)察法都經(jīng)常委會(huì)兩次或者兩次以上審議后，提請(qǐng)大會(huì)審議通過(guò)。

（2）有權(quán)向全國(guó)人大常委會(huì)提出法律案的主體有：委員長(zhǎng)會(huì)議、國(guó)務(wù)院、中央軍委、最高人民法院、最高人民檢察院、全國(guó)人大各專(zhuān)門(mén)委員會(huì)，以及常委會(huì)組成人員十人以上聯(lián)名。國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)成立后，應(yīng)當(dāng)考慮作為有權(quán)提出法律案等議案的主體。

2.法律案的審議

全國(guó)人大及其常委會(huì)審議法律案的過(guò)程是充分發(fā)揚(yáng)民主、集思廣益和凝聚共識(shí)的過(guò)程。

（1）全國(guó)人民代表大會(huì)審議法律案的程序。一是在會(huì)議舉行前一個(gè)月將法律草案發(fā)給代表;二是在大會(huì)全體會(huì)議上聽(tīng)取提案人作關(guān)于法律草案的說(shuō)明;三是各代表團(tuán)全體會(huì)議或小組會(huì)議對(duì)法律草案進(jìn)行審議;四是憲法和法律委員會(huì)（即現(xiàn)行立法法所說(shuō)的“法律委員會(huì)”，下同）根據(jù)各代表團(tuán)的審議意見(jiàn)，對(duì)法律案進(jìn)行統(tǒng)一審議。

（2）全國(guó)人大常委會(huì)審議法律案的基本程序。一是在常委會(huì)會(huì)議舉行的7日前將法律草案發(fā)給常委會(huì)組成人員;二是在常委會(huì)全體會(huì)議上聽(tīng)取提案人作關(guān)于法律草案的說(shuō)明;三是常委會(huì)分組會(huì)議對(duì)法律草案進(jìn)行審議，在此基礎(chǔ)上，必要時(shí)可以召開(kāi)聯(lián)組會(huì)議進(jìn)行審議;四是有關(guān)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)對(duì)法律草案進(jìn)行審議，提出審議意見(jiàn)，然后由憲法和法律委員會(huì)統(tǒng)一審議。

全國(guó)人大組織法、全國(guó)人大議事規(guī)則和立法法規(guī)定了統(tǒng)一審議法律案的制度。由憲法和法律委員會(huì)根據(jù)常委會(huì)組成人員、有關(guān)的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)的審議意見(jiàn)和其他各方面的意見(jiàn)，進(jìn)行統(tǒng)一審議后，向常委會(huì)提出修改情況的匯報(bào)或者審議結(jié)果的報(bào)告，并提出法律草案修改稿。有關(guān)的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)的審議意見(jiàn)印發(fā)常委會(huì)會(huì)議。在法律案的審議過(guò)程中，法制工作委員會(huì)根據(jù)常委會(huì)組成人員的審議意見(jiàn)和各方面的意見(jiàn)，對(duì)法律草案進(jìn)行修改，提出法律草案的修改建議稿，提交憲法和法律委員會(huì)統(tǒng)一審議。實(shí)踐證明，這個(gè)制度既有利于對(duì)法律案所涉及的專(zhuān)業(yè)問(wèn)題進(jìn)行深入研究，也有利于統(tǒng)一立法技術(shù)規(guī)范，統(tǒng)一協(xié)調(diào)解決重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，維護(hù)法制的統(tǒng)一。

立法法規(guī)定了對(duì)法律草案的“三審制”。列入常委會(huì)會(huì)議議程的法律案，一般應(yīng)當(dāng)經(jīng)三次常委會(huì)會(huì)議審議后再交付表決。根據(jù)立法法的規(guī)定和實(shí)踐中的做法，對(duì)屬于調(diào)整事項(xiàng)較為單一或者部分修改的法律案，如果各方面意見(jiàn)比較一致的，也可以經(jīng)一次會(huì)議審議后即交付表決，關(guān)于法律問(wèn)題的決定和“打包修改”的法律案等通常都是一審?fù)ㄟ^(guò)，有的可以經(jīng)兩次會(huì)議審議后交付表決。如果法律案經(jīng)常委會(huì)三次會(huì)議審議后，仍有重大問(wèn)題需要進(jìn)一步研究的，可以暫不付表決，交憲法和法律委員會(huì)和有關(guān)的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)進(jìn)一步審議。

3.法律案的表決

列入全國(guó)人大會(huì)議審議的法律案，由全體代表的過(guò)半數(shù)通過(guò)。憲法的修改，由全體代表的三分之二以上的多數(shù)通過(guò)。列入全國(guó)人大常委會(huì)審議的法律案，由常委會(huì)全體組成人員的過(guò)半數(shù)通過(guò)。

4.法律的公布

法律的公布是立法的最后一道程序。我國(guó)憲法規(guī)定，中華人民共和國(guó)主席根據(jù)全國(guó)人大和全國(guó)人大常委會(huì)的決定，公布法律，簽署公布法律的主席令，載明該法律的制定機(jī)關(guān)、通過(guò)和施行日期。

（作者：李飛，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)委員、全國(guó)人大憲法和法律委員會(huì)主任委員。本文摘自李飛講稿：《立法法與全國(guó)人大常委會(huì)的立法工作》。）