王奇卓

（中鐵建重慶投資集團(tuán)有限公司，重慶 401120）

1 引言

隨著經(jīng)濟(jì)改革的深入和城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，人口不斷向城市群或都市圈聚集，因此，城市群和都市圈的居民對出行距離、便捷度的需求更高。城市軌道交通有其他公共交通工具不可比擬的優(yōu)勢，其有效緩解了交通擁堵問題，直接或間接地提高了人民的獲得感和滿足感，迅速成為大中型城市交通設(shè)施建設(shè)的首選。

2 我國城市軌道交通建設(shè)投融資現(xiàn)狀及政策梳理

2.1 軌道交通投融資現(xiàn)狀

數(shù)據(jù)表明，我國城市軌道交通建設(shè)發(fā)展迅猛，從累計(jì)運(yùn)營線路總長度和增長率這兩個指標(biāo)便可見一斑。2016 年，我國城市軌道累計(jì)長度為4 152.8 km，2021 年增至9 192.6 km，年均復(fù)合增長率高達(dá)17.2%。相關(guān)研究預(yù)計(jì)，2022 年我國城市軌道交通累計(jì)運(yùn)營線路長度將超過10 000 km，同比增長速度將超過15%。

但是，軌道交通建設(shè)資金需求量大，占用時間久。根據(jù)建設(shè)難度、空間維度等不同因素，每條線路的投資通常為幾百億，建設(shè)周期通常為2~5 a，運(yùn)營期一般為30 a。在軌道交通的建設(shè)期和運(yùn)營初期，資金需求遠(yuǎn)大于資金回報，即使進(jìn)入運(yùn)營階段的成熟期，項(xiàng)目收益仍不確定。加上當(dāng)前我國軌道交通更注重公益性，設(shè)定票價較低，因此，投資的回收期較長，其建設(shè)及運(yùn)營中的投融資備受關(guān)注。

軌道交通是現(xiàn)代城市的主要基礎(chǔ)設(shè)施，隨著其建設(shè)投資規(guī)模的日漸攀升，以往依賴政府投資的模式已無法有效解決資金需求。同時，現(xiàn)階段一些政府資金緊張，政府主導(dǎo)的模式也很難維持，需要開發(fā)和利用更加合理的投融資模式來實(shí)現(xiàn)雙贏甚至多贏的局面。因此，演化出多種新型投融資模式。總體來看，目前投融資模式主要為政府主導(dǎo)型投融資模式和市場化多元主體投融資模式。不同的投融資模式有各自的優(yōu)劣勢，具體分析見表1。

表1 我國城市軌道交通投融資模式

2.2 相關(guān)政策梳理及分析

軌道交通的建設(shè)和運(yùn)營情況已成為各城市核心競爭力的主要指標(biāo)，新建和擴(kuò)建軌道項(xiàng)目競相申報落地。為了規(guī)范軌道交通建設(shè)和運(yùn)營等問題，國家層面陸續(xù)出臺了相關(guān)政策文件，如《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035 年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的意見》（國辦發(fā)〔2018〕52 號）等，有力地實(shí)現(xiàn)了建設(shè)高效、運(yùn)營合規(guī)、防范化解債務(wù)風(fēng)險等目標(biāo)，為我國軌道交通的健康有序發(fā)展指明了方向。相關(guān)政策梳理參見表2 和表3。

表2 軌道交通相關(guān)政策及其內(nèi)容梳理表

表3 關(guān)于國辦發(fā)〔2018〕52 號的比較分析

通過將國辦發(fā)〔2018〕52 號與原有文件進(jìn)行比較，從“申報門檻”“運(yùn)行強(qiáng)度”“投融資”以及“風(fēng)險管控”這4 個維度可以發(fā)現(xiàn)，政府層面不斷收緊和提高申報軌道交通建設(shè)門檻，同時明確給出參考的規(guī)劃期限，確保充分的規(guī)劃時間能夠做到多方兼顧，避免沖動決策和激進(jìn)行為。

3 現(xiàn)階段我國軌道交通建設(shè)投融資存在的問題

結(jié)合當(dāng)前出臺的各類軌道交通規(guī)劃以及管理政策文件，歸納出當(dāng)前軌道交通投融資仍存在的問題，主要表現(xiàn)為以下幾點(diǎn)。

3.1 工程項(xiàng)目投資主體相對單一，對政府財(cái)政依賴性較大

由于我國經(jīng)濟(jì)體制的特殊性以及軌道交通自身特殊的公益性，導(dǎo)致當(dāng)前各軌道交通建設(shè)項(xiàng)目對政府的資金依賴依然較大，非政府資金參與的積極性和程度不夠，多元化投資結(jié)構(gòu)程度依然不高。具體表現(xiàn)為部分軌道交通建設(shè)項(xiàng)目政府財(cái)政資金占比大，甚至超過50%，有些高達(dá)100%。同時相關(guān)法律制度以及優(yōu)惠政策的制定無法趕上實(shí)際軌道交通發(fā)展的進(jìn)程，導(dǎo)致政府與社會資本的責(zé)權(quán)利劃分缺乏一定的上位政策支撐，風(fēng)險劃分不夠合理，進(jìn)一步使得社會資本對于軌道交通建設(shè)項(xiàng)目采取觀望的謹(jǐn)慎態(tài)度。

3.2 建設(shè)步伐過快，投資動力不足

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2015 年全國城市軌道交通投資額為3 683 億元，2020 年已達(dá)到6 286 億元。從國家發(fā)改委批復(fù)的各市軌道交通線路數(shù)量來看，2019 年為30 條，2020 年為61 條，2021 年為27 條。數(shù)目繁多的待建和在建項(xiàng)目的背后是巨額的投資規(guī)模，而龐大的投資規(guī)模超出了當(dāng)前政府的融資能力。而多數(shù)地方財(cái)政短期增長能力有限，從而有可能出現(xiàn)大量貪多求快的工程，使項(xiàng)目后期投資動力不足[1]。

3.3 運(yùn)營收入缺口較大，項(xiàng)目自身盈利能力較弱

在我國，軌道交通定價不單純以盈利為目標(biāo)，更關(guān)注其社會公益性，因此，票價普遍偏低，而軌道交通的建設(shè)、機(jī)車的購置以及后期運(yùn)營的維護(hù)等都需要耗費(fèi)大量的資金，很難在短期靠客運(yùn)收入回收投資，造成較大的運(yùn)營收入缺口。2020 年，45 座城市中大部分城市的運(yùn)營收入無法抵補(bǔ)當(dāng)年?duì)I運(yùn)成本，甚至部分城市收入缺口較大，需要靠政府補(bǔ)貼才能勉強(qiáng)抵補(bǔ)虧損。同時，當(dāng)前的會計(jì)政策和財(cái)務(wù)準(zhǔn)則下，忽略了由于軌道交通的建設(shè)和運(yùn)營為沿線而帶來的間接溢出效應(yīng)，導(dǎo)致大量隱形財(cái)富未得到計(jì)量。對軌道交通上蓋以及周邊地塊的綜合開發(fā)是創(chuàng)造盈利的重要途徑之一，當(dāng)前多數(shù)城市缺乏綜合開發(fā)意識，未將可觀的人流變現(xiàn)。因此，整體來看，軌道交通項(xiàng)目自身的盈利能力較弱。

3.4 缺乏合理的補(bǔ)貼機(jī)制，政府壓力過大

政府財(cái)政補(bǔ)貼是激發(fā)社會資本的參與度和高效管理效能的有效手段。但現(xiàn)階段政府缺乏合理有效的補(bǔ)貼機(jī)制，補(bǔ)貼政策和扶持機(jī)制也不盡完善和體系化。政府未構(gòu)建起足夠市場化的公共服務(wù)和產(chǎn)品購買機(jī)制，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定也不盡合理。大部分軌道交通線路缺乏綜合開發(fā)的意識和相關(guān)的行動，導(dǎo)致資源難以得到充分利用，加之對軌道交通帶來的隱性社會效應(yīng)和經(jīng)濟(jì)效應(yīng)缺乏量化衡量，因此，難以計(jì)算出真實(shí)的運(yùn)營缺口，從而導(dǎo)致補(bǔ)貼機(jī)制不夠合理，難以激起社會資本方的積極性，巨額的補(bǔ)貼導(dǎo)致政府方的壓力過大。

4 保障軌道交通投融建設(shè)資合理發(fā)展的措施與建議

4.1 積極發(fā)展多元主體的投融資模式

政府是軌道交通建設(shè)的主要發(fā)起者和投入者，但政府難以覆蓋所有的建設(shè)投資，因此，適當(dāng)引入社會資本方是必要的?？梢詮膬蓚€方面加強(qiáng)政府與社會資本的融合：

1）資本金的募集，合理運(yùn)用PPP 模式，成立項(xiàng)目目標(biāo)公司，以項(xiàng)目公司為融資主體，通過發(fā)行股份、企業(yè)債券等直接融資方式來募集相應(yīng)的資金；

2）做好分類管理，對于盈利狀況較好的線路，減少政府的介入，發(fā)揮社會資本的作用和優(yōu)勢，提高市場化程度，政府回歸行政管理角色。而對于盈利狀況不佳的線路，PPP 模式是解決該問題的一把利器，但在實(shí)施過程中需要提前設(shè)定合理的投資回報機(jī)制、補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)以及退出機(jī)制，確保政府與社會資本方責(zé)權(quán)利明晰，同時充分調(diào)動多元主體的積極性，發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)。

4.2 合理控制規(guī)劃，管理投資總規(guī)模

為了避免過度建設(shè)和投資，造成財(cái)政資金的不合理耗費(fèi)，相關(guān)政策文件針對性地提高了軌道交通項(xiàng)目申報的門檻，并從多角度嚴(yán)控債務(wù)風(fēng)險和隱患。政策是標(biāo)準(zhǔn)，關(guān)鍵在于實(shí)施，因此，重點(diǎn)在各級地方政府，其應(yīng)該充分考慮當(dāng)?shù)貙?shí)際需求、財(cái)政實(shí)力、建設(shè)條件等情況，慎重申報，確保自身財(cái)政實(shí)力或融資能力能夠保證項(xiàng)目的落地，從源頭上把握好總量和建設(shè)時序[2]，解決當(dāng)前政府財(cái)政壓力大、后期投資不足的問題。

4.3 提升盈利能力，發(fā)揮其雙重價值

提升軌道交通項(xiàng)目的盈利能力可以從兩方面著手，一是票價制定；二是非客運(yùn)經(jīng)營收入。

制定合理的票價體系，改革的思路可以參考國家電網(wǎng)峰谷期歧視定價和高鐵采用浮動票價的思路，動態(tài)單價在這兩個系統(tǒng)內(nèi)均取得了不錯的效果，因此，軌道交通可以適當(dāng)運(yùn)用相關(guān)票價制定思路，來回收資金和疏導(dǎo)交通。

非客運(yùn)收入，除了傳統(tǒng)的廣告?zhèn)髅绞召M(fèi)、站內(nèi)經(jīng)營區(qū)域租金收入等，政府可以適當(dāng)?shù)貙④壍澜煌ㄑ鼐€及地下地上空間的開發(fā)權(quán)讓與社會資本，充分利用軌道交通帶來的巨大人流發(fā)展物業(yè)開發(fā)，例如，深圳前海時代的TOD 模式。當(dāng)非客運(yùn)收入占比較高時，客運(yùn)收入中的票價將有較大的下降空間，從而實(shí)現(xiàn)社會、經(jīng)濟(jì)效益的雙贏。

4.4 制定合理的補(bǔ)貼機(jī)制，調(diào)動積極性

當(dāng)運(yùn)營收入存在缺口時，需要政府結(jié)合當(dāng)?shù)厍闆r制定合理的補(bǔ)貼機(jī)制。不同地區(qū)所使用的補(bǔ)貼模式也將不盡相同。補(bǔ)貼機(jī)制設(shè)定的合理性，將直接影響整個項(xiàng)目的投融資活動。同時補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的制定需要考慮社會資本的實(shí)際情況，建立科學(xué)的評價指標(biāo)體系，運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等工具來計(jì)算出初步補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，再加以調(diào)整，做到能夠充分調(diào)動社會資本的積極性。

當(dāng)前我國運(yùn)用的較多的補(bǔ)貼機(jī)制有4 種，分別為：影子票價、車公里補(bǔ)貼、等額本息支付可用性付費(fèi)模式以及優(yōu)化現(xiàn)金流模式，總體來看更偏向于貨幣補(bǔ)貼。另一個思路是輔以政策補(bǔ)助或其他非物質(zhì)補(bǔ)貼幫扶手段，按需實(shí)行。

5 結(jié)語

當(dāng)前軌道交通建設(shè)和運(yùn)營較突出的矛盾就是投融資，投融資涉及的主體繁多、涉及的方面也就是全方位的、起到的作用也是最為直接和深遠(yuǎn)的。關(guān)鍵是要處理好政府和社會資本的關(guān)系以及軌道交通項(xiàng)目與民眾的關(guān)系。軌道交通的建設(shè)和運(yùn)營不是一朝一夕的事情，因此，需要以科學(xué)的態(tài)度、理性的思維、穩(wěn)健的步伐做好軌道交通項(xiàng)目的申報、建設(shè)、運(yùn)營等環(huán)節(jié)。運(yùn)用合理的投融資工具，助力軌道交通的健康有序發(fā)展，實(shí)現(xiàn)社會、經(jīng)濟(jì)效益的共贏，更好地發(fā)揮其經(jīng)濟(jì)帶動作用與交通疏導(dǎo)作用，從而支撐和引領(lǐng)城市的健康發(fā)展。