滕海鍵 張雪姣

摘 要： 美國(guó)國(guó)會(huì)于1973年通過的《瀕危物種法》是世界歷史上一部極其重要的物種保護(hù)法，對(duì)維護(hù)美國(guó)的生物多樣性發(fā)揮了重要作用。20世紀(jì)六七十年代現(xiàn)代環(huán)保運(yùn)動(dòng)的興起和高漲，以及美國(guó)社會(huì)和聯(lián)邦政府對(duì)環(huán)境問題的重視，成為這部法案出臺(tái)的時(shí)代背景。隨著瀕危物種滅絕速度的加快，生態(tài)學(xué)和環(huán)境倫理學(xué)的發(fā)展使人們對(duì)物種的認(rèn)識(shí)發(fā)生變化，成為該法案得以出臺(tái)的直接推動(dòng)因素。在以往物種保護(hù)政策實(shí)踐的基礎(chǔ)上，該法案制定了更加嚴(yán)苛的法律制度和實(shí)施機(jī)制，確立了維護(hù)生物多樣性的立法理念。該法案首次在法律術(shù)語上賦予“瀕危物種”以權(quán)利，體現(xiàn)了生態(tài)主義理念與環(huán)境倫理的影響，同時(shí)對(duì)其他國(guó)家瀕危物種保護(hù)具有借鑒意義。

關(guān)鍵詞： 美國(guó);瀕危物種法;物種滅絕;生物多樣性;環(huán)境史

維護(hù)物種多樣性是一項(xiàng)關(guān)乎地球生物命運(yùn)的意義重大的事業(yè)，需要全人類的共同努力來加以推動(dòng)。在法制方面，1973年美國(guó)國(guó)會(huì)通過的《瀕危物種法》（Endangered Species Act of 1973）是世界歷史上一部非常重要的物種保護(hù)立法，具有不可忽視的歷史地位。在美國(guó)，該法自頒行以來引發(fā)了不同學(xué)科的關(guān)注，有學(xué)者從自然科學(xué)角度入手，依據(jù)遺傳學(xué)、生物學(xué)等方面的知識(shí)對(duì)《瀕危物種法》做出科學(xué)評(píng)估。①

還有學(xué)者從法律制度和環(huán)境政治、政策等社會(huì)科學(xué)的角度，對(duì)該法案在立法和實(shí)施中引發(fā)的經(jīng)濟(jì)和政治博弈進(jìn)行分析。②歷史學(xué)界對(duì)該法案的關(guān)注不多，涉及的內(nèi)容多散見于有關(guān)美國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)運(yùn)動(dòng)的研究成果中。③因此，本文擬從歷史研究的角度，通過考察該法出臺(tái)的時(shí)代背景、核心內(nèi)容、特點(diǎn)及踐行成效，來評(píng)估其歷史地位和影響，發(fā)掘其蘊(yùn)含的思想價(jià)值與可借鑒之處。

一、1973年《瀕危物種法》出臺(tái)的社會(huì)背景

北美大陸的野生物種種類和數(shù)量自白人到來后急劇減少，以資本主義為背景的人類活動(dòng)，特別是長(zhǎng)期興盛的野生動(dòng)物皮毛貿(mào)易是主要禍根。二戰(zhàn)結(jié)束后，伴隨著美國(guó)人口的增長(zhǎng)、經(jīng)濟(jì)的急速膨脹、新科技在生產(chǎn)領(lǐng)域的廣泛應(yīng)用等因素，美國(guó)境內(nèi)的生物多樣性銳減，物種瀕危和滅絕的趨勢(shì)更為嚴(yán)峻。20世紀(jì)60年代，因棲息地被破壞與過度捕殺，黑鰭白鮭（Blackfin cisco）和海灣泉蠑螈（Bay Springs Salamander）等數(shù)十種珍稀物種都已滅絕。 參見Recently Extinct Animals and Plants in North America.https：//www.currentresults.com/Endangered-Animals/North-America/recently-extinct-animals.php（2021-12-14）;Extinct Species.https：//www.fws.gov/midwest/endangered/lists/extinct.html（2021-12-14）.在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，美國(guó)一直是世界上第二大野生動(dòng)物產(chǎn)品消費(fèi)市場(chǎng)，僅1968年國(guó)際航運(yùn)公司就向美國(guó)海關(guān)總署提交了10 586份活體野生動(dòng)物進(jìn)口申報(bào)單，其中包括約15萬只哺乳動(dòng)物，50萬只野生鳥類，6400余萬條活魚，18萬頭軟體和甲殼動(dòng)物，17萬只兩棲動(dòng)物和200萬只爬行動(dòng)物。 House of Representatives，Endangered Species，Report，No.91-382，July 18，1969，Washington D.C.： U.S.Government Printing Office，1969，p.3.野生動(dòng)物貿(mào)易的巨大利益導(dǎo)致非法狩獵猖獗。“邁阿密是這些皮毛的總市場(chǎng)，1969年的非法市場(chǎng)交易價(jià)值超過100萬美元……給物種帶來威脅的是美元和利潤(rùn)”。 House of Representatives，Endangered Species，Report，No.91-382，July 18，1969，p.4.在非法狩獵中有許多珍稀野生物種慘遭獵殺。根據(jù)1969年美國(guó)內(nèi)政部的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，在美國(guó)可能有100多種魚類和野生動(dòng)物面臨滅絕風(fēng)險(xiǎn)。 House of Representatives，Endangered and Threatened Species Conservation Act of 1973，Report，No.93-412，July 27，1973，Washington： U.S.Government Printing Office，1973，p.2.據(jù)1970年美國(guó)史密森學(xué)會(huì)發(fā)表的科學(xué)報(bào)告預(yù)測(cè)，按照當(dāng)時(shí)物種的滅絕速度，在未來30年內(nèi)將有4062種哺乳動(dòng)物面臨滅絕。 William S.Boyd，“Federal Protection of Endangered Wildlife Species，”Stanford Law Review，Vol.22，No.6 （1970），p.1290.

美國(guó)物種加速滅絕的嚴(yán)峻形勢(shì)引發(fā)了生態(tài)學(xué)、環(huán)境倫理學(xué)以及法學(xué)界的思考。1962年，生態(tài)學(xué)家蕾切爾·卡遜出版的《寂靜的春天》一書，揭示了長(zhǎng)期過度使用農(nóng)藥和化學(xué)殺蟲劑對(duì)土地、河流、鳥類等生物乃至整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)所造成的嚴(yán)重危害， 參見＼[美＼]蕾切爾·卡森著，呂瑞蘭、李長(zhǎng)生譯：《寂靜的春天》，上海譯文出版社2013年版。該書描述的可怕景象引發(fā)了公眾對(duì)物種安全的強(qiáng)烈關(guān)注。在《瀕危物種法》出臺(tái)前，對(duì)物種滅絕危害的認(rèn)識(shí)主要限于潛在的基因資源的流失，即某一物種一旦滅絕，其獨(dú)特的基因價(jià)值便會(huì)永久喪失，而這些基因資源本有可能在改良家畜、醫(yī)治疾病和解決污染等方面發(fā)揮作用。 Senate，Endangered Species，Report，No.91-526，November 6，1969，Washington D.C.： U.S.Government Printing Office，1969，p.3.20世紀(jì)70年代的生態(tài)學(xué)強(qiáng)調(diào)自然是由生物與非生物構(gòu)成的相互依存的有機(jī)整體，自然具有自我調(diào)適功能，多樣性有助于生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定。生態(tài)學(xué)知識(shí)的普及使人們?cè)桨l(fā)意識(shí)到瀕危物種的生態(tài)價(jià)值，認(rèn)識(shí)到物種滅絕會(huì)導(dǎo)致生態(tài)系統(tǒng)失衡，進(jìn)而引發(fā)氣候異常、自然災(zāi)害頻發(fā)等現(xiàn)象。動(dòng)物學(xué)家約瑟夫·康奈爾（Joseph H.Connell）指出，從生態(tài)學(xué)角度看，任何破壞自然平衡的行為都有可能帶來悲劇性后果，而這些后果都是緩慢顯現(xiàn)的。 Kimmis Hendrick，“Santa Barbara Scowls at Oil Firms，” The Christian Science Monitor，Jul.11，1969，p.3.官方也意識(shí)到維護(hù)生物多樣性與生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定的關(guān)聯(lián)，認(rèn)識(shí)到若想有效延緩物種滅絕的速度，必須通過立法來保護(hù)瀕危物種，幫助其繁衍生息。

環(huán)境倫理學(xué)的發(fā)展也為保護(hù)瀕危物種提供了依據(jù)。早在20世紀(jì)40年代，美國(guó)生態(tài)學(xué)家利奧波德就提出了“土地倫理”思想，他將生態(tài)學(xué)與倫理結(jié)合起來，把倫理范疇擴(kuò)展到人與自然（土地共同體）的關(guān)系中，力圖確立一種人類對(duì)大自然的道德約束體系。他還提出了土地倫理標(biāo)準(zhǔn)：“一個(gè)事物只有有助于維持共同體的完整、穩(wěn)定和美麗才是正確的，否則就是錯(cuò)誤的?！?Aldo Leopold，A Sand County Almanac，New York： Oxford University Press，1949，pp.224-225.

20世紀(jì)六七十年代，生態(tài)學(xué)的新有機(jī)論者們將生態(tài)學(xué)與倫理進(jìn)一步結(jié)合，著重探討人與自然的關(guān)系，提出了“除非我們與我們之外的其他生物能夠共享地球這個(gè)星球，否則就不能長(zhǎng)期生存下去”的生態(tài)道德觀。

James I.McClintock，Nature’s Kindred Spirits： Aldo Leopold，Joseph Wood Krutch，Edward Abbey，Annie Dillard，and Gary Snyder，Madison： The University of Wisconsin Press，1994，p.50.這一時(shí)期，環(huán)境倫理學(xué)在美國(guó)逐漸興起，引發(fā)了關(guān)于人類與自然的關(guān)系以及大自然是否擁有權(quán)利的思考。生物中心主義者和生態(tài)中心主義者主張尊重生命，呼吁給予所有物種和生命以道德關(guān)懷。

法學(xué)界也在嘗試詮釋“大自然的權(quán)利”?？死锼雇懈ァに雇ǎ–hristopher Stone）認(rèn)為可以賦予整個(gè)自然以法律上的權(quán)利，正如處在昏迷中的人有法律監(jiān)護(hù)人或公司有托管者一樣，森林、溪流和山脈可以由人作為其權(quán)利的法定代言人，將權(quán)利賦予大自然，使大自然獲得一種法律地位。 Stone Christopher，“Should Trees Have Standing-Toward Legal Rights for Natural Objects，” Southern California Law Review，Vol.45，No.2（1972），pp.450-501這種觀點(diǎn)得到了環(huán)保主義者的支持。在塞拉俱樂部（Sierra Club）起訴內(nèi)政部部長(zhǎng)莫頓 1969年，美國(guó)林業(yè)局批準(zhǔn)了沃爾特·迪斯尼公司（Walt Disney）在美洲紅杉國(guó)家公園礦金峽谷修建大型滑雪場(chǎng)的計(jì)劃。為保護(hù)峽谷的生態(tài)環(huán)境，塞拉俱樂部依據(jù)《行政程序法》的司法審查條款，以“保護(hù)和維護(hù)國(guó)家公園、禁獵區(qū)及國(guó)家森林”的相關(guān)利益方的名義提起了訴訟，地方法院支持塞拉俱樂部的訴訟請(qǐng)求，但上訴法院撤銷了地方法院的判決，該案最終被提交至聯(lián)邦最高法院，最高法院以塞拉俱樂部不具備訴訟資格而維持上訴法院的判決。Sierra Club v.Morton，Secretary of the Interior，et al.405 U.S.727（1972），U.S.Supreme Court Cases.http：//westlaw.as.uk101.goftpgaga.xyz/Browse/Home/Cases/USSupremeCourtCases？transitionType=Default&contextData=（sc.Default）（2021-07-21）.一案中，“大自然的權(quán)利”被廣泛地討論，判決該案的威廉·道格拉斯（William O.Douglas）法官提出了“自然物訴訟”的概念。他認(rèn)為，“那些啄木鳥，那些山狗和熊，那些旅鼠和河流中的鮭魚都可以站在法庭上，雖然生態(tài)系統(tǒng)中那些無法表達(dá)的成員不能自我表達(dá)其訴求，但熟知其價(jià)值的人類可以為整個(gè)生態(tài)群落代言”。 Sierra Club v.Morton，Secretary of the Interior，et al.405 U.S.727 （1972），U.S.Supreme Court Cases.http：//westlaw.as. uk101.goftpgaga.xyz/Browse/Home/Cases/USSupremeCourtCases？transitionType=Default&contextData=（sc.Default）（2021-07-21）.“自然物訴訟”引發(fā)了人們對(duì)野生動(dòng)物權(quán)利的思考，給當(dāng)時(shí)的野生動(dòng)物保護(hù)運(yùn)動(dòng)帶來了啟示。

生態(tài)學(xué)、環(huán)境倫理學(xué)和法學(xué)界對(duì)物種的生態(tài)價(jià)值、環(huán)境倫理以及大自然權(quán)利的思考，為保護(hù)野生動(dòng)物提供了科學(xué)和倫理上的依據(jù)，也深深地影響了瀕危物種保護(hù)的立法理念。這些思想通過各種媒體傳播給公眾，產(chǎn)生了廣泛影響，保護(hù)瀕危物種的各種新觀念得到了更多美國(guó)人的認(rèn)同，成為瀕危物種法得以出臺(tái)的社會(huì)基礎(chǔ)。

在20世紀(jì)六七十年代的美國(guó)，保護(hù)瀕危物種有著深刻的社會(huì)背景。在《寂靜的春天》出版后，見諸報(bào)端的污染事件愈來愈多，并受到了廣泛關(guān)注。1965年的一項(xiàng)研究顯示，美國(guó)僅有一條靠近主要城市的河流尚未被污染。 Mark Hamilton Lytle，The Gentle Subversive： Rachel Carson，Silent Spring，and The Rise of The Environmental Movement，New York：Oxford University Press，2007，p.207.1969年1月，加州圣巴巴拉（Santa Barbara）地區(qū)發(fā)生了原油泄漏事件，海灘上布滿了數(shù)千只被原油浸過的鳥類尸體，一些海豹、海象及其幼崽因污染而死亡。 David P.Hoult，ed.，Oil on The Sea，New York： Plenum Press，1969，p.25.同年6月，克里夫蘭的凱霍加河（Cuyahoga River）因水面的油污而燃起大火。 David Stradling，Richard Stradling，“Perceptions of the Burning River： Deindustrialization and Cleveland’s Cuyahoga River，” Environmental History，Vol.13，No.3（2008），p.517.頻發(fā)的污染事件使美國(guó)民眾意識(shí)到，“是時(shí)候停下來了……我們已經(jīng)進(jìn)入了一個(gè)更致命、更無形的污染時(shí)代”。 Humphrey Hubert，“Congress Must Take Lead on Pollution，” Boston Globe，Aug.23，1969，p.7.

隨著各種污染問題不斷被揭露，美國(guó)人開始重新審視人與自然的關(guān)系?！拔覀冞€要繼續(xù)消耗這個(gè)脆弱星球上的自然資源嗎”？ Humphrey Hubert，“Congress Must Take Lead on Pollution，” p.7.“地球上的生命岌岌可危，地球不會(huì)無限地為我們提供豐富的能量?jī)?chǔ)備”。 Edgar Roberts，“Lesson of Santa Barbara，” New York Times，F(xiàn)eb.23，1969，p.13.美國(guó)民眾意識(shí)到保護(hù)環(huán)境的重要性，每個(gè)人都在談?wù)撋鷳B(tài)所面臨的威脅，“生態(tài)”成為當(dāng)時(shí)流行的詞匯。 Kimmis Hendrick，“Santa Barbara Scowls at Oil Firms，” The Christian Science Monitor，Jul.11，1969，p.1.有53%的受訪者表示他們相信公眾對(duì)環(huán)境問題的興趣正在增強(qiáng)。 Robert Cahn，“A Monitor Survey U.S.Score on Ecology，” The Christian Science Monitor，F(xiàn)eb.17，1973，p.1.保護(hù)環(huán)境成為1969年選民關(guān)注的第三大重要話題。 John Quarles， Cleaning Up America： An Insider’s View of the Environmental Protection Agency，Boston： Houghton Mifflin，1976，p.12.在環(huán)保組織的動(dòng)員下，約有2000萬美國(guó)人參與到第一個(gè)地球日運(yùn)動(dòng)中。 Liz Sonneborn， The Environmental Movement： Protecting Our Natural Resources，New York： Infobase Publishing，2008，p.47.在環(huán)境保護(hù)的大背景下，為避免“春天再無鳥鳴，湖中再無游魚”的情況發(fā)生， 蕾切爾·卡森：《寂靜的春天》，第101-148頁(yè)。人們愈發(fā)認(rèn)識(shí)到保護(hù)野生動(dòng)植物的重要性。

20世紀(jì)六七十年代是美國(guó)環(huán)保組織發(fā)展最快、影響迅速擴(kuò)大的時(shí)期。諸如地球之友（ Friends of the Earth ）、奧杜邦協(xié)會(huì)（Audubon Society）、國(guó)家野生生物聯(lián)盟（National Wildlife Federation）和塞拉俱樂部等環(huán)保組織都在各州設(shè)立了分支機(jī)構(gòu)，到1971年已有近70個(gè)組織在華盛頓設(shè)立了常設(shè)辦事處， Melvin Small，ed.，A Companion to Richard M.Nixon，Oxford： Blackwell Publishing，2011，pp.279-280.這些環(huán)保組織在國(guó)會(huì)立法期間積極進(jìn)行游說、參與立法聽證會(huì)，試圖推動(dòng)立法保護(hù)瀕危野生動(dòng)物。在《海洋哺乳動(dòng)物保護(hù)法》聽證會(huì)上，環(huán)保組織呼吁民眾關(guān)注野生動(dòng)物的生存境遇，他們用“因失去幼崽而哭泣的格陵蘭海豹”的照片激起民眾對(duì)野生動(dòng)物的關(guān)注。面對(duì)物種加速滅絕的現(xiàn)狀，他們認(rèn)為“目前的立法發(fā)揮了作用，但是還不夠”。 Thomas R.Dunlap，Saving America’s Wildlife，Princeton： Princeton University Press，1991，p.147.環(huán)保組織紛紛成立公民游說團(tuán)，積極推動(dòng)國(guó)會(huì)通過更具保護(hù)效力的議案。在當(dāng)時(shí)，“有關(guān)被用于科學(xué)實(shí)驗(yàn)的小獵犬、保護(hù)海洋哺乳動(dòng)物和瀕危物種話題的信件塞滿了國(guó)會(huì)的郵箱”。 Laura L.Manning，The Dispute Processing Model of Public Policy Evolution： The Case of Endangered Species Policy Changes From 1973 To 1983 ，New York： Garland Publishing，1990，p.75.美國(guó)國(guó)會(huì)從未感受過如此強(qiáng)烈的要求保護(hù)野生物種的民眾呼聲。

在環(huán)保運(yùn)動(dòng)的推動(dòng)下，美國(guó)聯(lián)邦政府和國(guó)會(huì)制定并通過的環(huán)境政策與立法逐漸增多。尼克松總統(tǒng)大力推行環(huán)保政策，呼吁實(shí)施“全面的環(huán)境管理”，認(rèn)為環(huán)境必須被視為“相互關(guān)聯(lián)的系統(tǒng)”，支持通過生態(tài)途徑來解決環(huán)境問題。 James Q.Wilson，ed.，The Politics of Regulation，New York： Basic Books，1980，pp.275-276.

他推動(dòng)創(chuàng)立了環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，設(shè)立聯(lián)邦環(huán)保署，簽署了多部影響深遠(yuǎn)的環(huán)境立法。對(duì)于野生動(dòng)物保護(hù)，尼克松也給予高度關(guān)注。1972年初，尼克松呼吁通過“一部更強(qiáng)有力的法律來保護(hù)瀕臨滅絕的野生動(dòng)物”。他認(rèn)為現(xiàn)有法律“根本不能提供充分且及時(shí)的管理手段，以拯救正在消失的物種”。

Senate，Endangered Species Act of1973，Report，No.93307，July 7，1973，Washington D.C.： U.S.Government Printing Office，1973，p.3.

他發(fā)布的第11643號(hào)行政命令禁止在所有公共土地上使用毒藥來控制灰熊和灰狼等食肉動(dòng)物。

Shannon Petersen，“Congress and Charismatic Megafauna： A Legislative History of the Endangered Species Act，” Environmental Law，Vol.29，No.2（1999），p.473.

20世紀(jì)70年代初，國(guó)會(huì)兩黨議員對(duì)環(huán)保立法大多持積極態(tài)度。 Richard Lazarus，“Environmental Law without Congress，” Journal of Land Use & Environmental Law，Vol.30，No.1（2014），p.32.

1970年，國(guó)會(huì)通過了素有“環(huán)境法大憲章”之稱的《國(guó)家環(huán)境政策法》（National Environmental Policy Act）。截至1973年，國(guó)會(huì)陸續(xù)通過了《聯(lián)邦環(huán)境殺蟲劑控制法》和《海洋哺乳動(dòng)物保護(hù)法》等多部環(huán)保法案。20世紀(jì)70年代，聯(lián)邦環(huán)境立法的支持票數(shù)呈壓倒性趨勢(shì)。支持環(huán)保成為一種潮流，一位議員講道，“倘若一個(gè)人投票反對(duì)安全飲用水法，那就如同投票反對(duì)家庭和母親一樣”。 Richard J.Lazarus，“The Tragedy of Distrust in the Implementation of Federal Environmental Law，” Law and Contemporary Problems，Vol.54，No.4（1991），p.323.

從國(guó)際層面來看，1973年《瀕危野生動(dòng)植物種國(guó)際貿(mào)易公約》（Convention on International Trade in Endangered Species of Wild Fauna and Flora，簡(jiǎn)稱CITES）的簽訂對(duì)美國(guó)瀕危物種立法也起到了一定的推動(dòng)作用。早在1963年，國(guó)際自然保護(hù)聯(lián)盟（IUCN）就通過了一項(xiàng)決議，呼吁“制定一項(xiàng)關(guān)于珍稀或受威脅的野生動(dòng)植物種或其毛皮和制品的進(jìn)出口與過境管理國(guó)際公約”。Geir Ulfstein，ed.，Making Treaties Work： Human Rights，Environment and Arms Control， Cambridge： Cambridge University Press，2007，p.134.

1973年3月3日，88個(gè)國(guó)家在華盛頓簽署了《瀕危野生動(dòng)植物種國(guó)際貿(mào)易公約》。該公約的簽訂是世界野生物種保護(hù)史上的一件大事，《奧杜邦》雜志的一位作者稱該公約是“野生動(dòng)物（保護(hù)）的大憲章 ”。 Roderick Frazier Nash，The Rights of Nature： A History of Environmental Ethics，Madison：The University of Wisconsin Press，1989，pp.174-175.該公約制定了限制瀕危物種國(guó)際貿(mào)易的基本程序，通過一系列措施限制野生物種進(jìn)出口，來確保野生物種的國(guó)際貿(mào)易不會(huì)危害物種的生息繁衍。公約肯定了保護(hù)瀕危物種的緊迫性和必要性?！稙l危野生動(dòng)植物種國(guó)際貿(mào)易公約》為締約國(guó)提供了法律框架，但締約國(guó)必須通過國(guó)內(nèi)的相關(guān)法律來執(zhí)行公約。美國(guó)作為公約的締約國(guó)之一，在國(guó)內(nèi)環(huán)保運(yùn)動(dòng)的推動(dòng)下，制定一部保護(hù)瀕危物種法律的任務(wù)隨之便被提上了日程。

二、1973年《瀕危物種法》的理念、特征及踐行效果

在尼克松總統(tǒng)呼吁通過一部瀕危物種保護(hù)法后，參議員哈里森·威廉姆斯（Harrison Williams）向國(guó)會(huì)提交了《瀕危物種法》議案，主要內(nèi)容包括：通過聯(lián)邦行政機(jī)構(gòu)采取行動(dòng)并鼓勵(lì)各州建立瀕危物種保護(hù)項(xiàng)目，來保護(hù)、養(yǎng)護(hù)和繁育瀕危魚類和野生物種;授權(quán)內(nèi)政部部長(zhǎng)和商務(wù)部部長(zhǎng)共同制定瀕?；蚴芡{物種名錄;規(guī)定所有聯(lián)邦行政機(jī)構(gòu)的行動(dòng)不得危害瀕危或受威脅物種的生息繁衍或?qū)е缕錀⒌乇黄茐?授予內(nèi)政部部長(zhǎng)基于現(xiàn)行法規(guī)為保護(hù)物種而行使土地征用權(quán);制定執(zhí)行《瀕危野生動(dòng)植物種國(guó)際貿(mào)易公約》的條文規(guī)定;制定各州與部長(zhǎng)簽訂合作管理協(xié)議的相關(guān)規(guī)定。Senate Report，Endangered Species Act of 1973，93d Congress，1st Session ，Report No.93-307，Washington： Government Printing Office，1973，pp.1-33.

對(duì)于該議案，國(guó)會(huì)議員們很少有異議，整個(gè)立法過程幾乎未遭遇反對(duì)的聲音，反映了國(guó)會(huì)在保護(hù)物種多樣性上的共識(shí)。在聽證會(huì)上，沒有哪個(gè)利益集團(tuán)公開反對(duì)保護(hù)瀕危物種，辯論的焦點(diǎn)集中在州政府管理野生物種的潛在優(yōu)先權(quán)是否被剝奪。有少數(shù)人質(zhì)疑該法削弱了州政府在管理野生物種方面的權(quán)力。參議員西奧多·史蒂文斯（Theodore Stevens）提出了一項(xiàng)加強(qiáng)州政府管理權(quán)的修正案，但未獲成功。 Committee on Environment and Public Works，Legislative History of the Endangered Species Act of 1973，as Amended in1976，1977，1978，1979，and 1980： Together with a Section-by-Section Index，Washington D.C.：Government Printing Office，1982，p.385.

支持者則表示，提案“充分保護(hù)了州的利益、權(quán)力和權(quán)威，該議案規(guī)定了聯(lián)邦與州的共同管轄權(quán)，允許各州根據(jù)自身情況制定限制性更強(qiáng)的法律”。 Committee on Environment and Public Works，Legislative History of the Endangered Species Act of 1973，as Amended in 1976，1977，1978，1979，and 1980： Together with a Section-by-Section Index， p.199.

爭(zhēng)議并未影響國(guó)會(huì)議員對(duì)《瀕危物種法》的普遍支持，參議員史蒂文斯表示，該法在保護(hù)美國(guó)的瀕危和受威脅物種方面邁出了重要一步。 Committee on Environment and Public Works，Legislative History of the Endangered Species Act of 1973，as Amended in 1976，1977，1978，1979，and 1980： Together with a Section-by-Section Index，p.361.最終，參眾兩院以絕對(duì)多數(shù)票通過了該議案。1973年12月28日，尼克松總統(tǒng)簽署了《瀕危物種法》。他指出，“沒有什么事情比我們的國(guó)家擁有豐富的物種更無價(jià)、更值得保護(hù)的了”。 Committee on Environment and Public Works，Legislative History of the Endangered Species Act of 1973，as Amended in 1976，1977，1978，1979，and 1980： Together with a Section-by-Section Index，pp.409，487.

《瀕危物種法》頒行后產(chǎn)生了很好的效果。新聞評(píng)論員維羅妮卡·伊根（Veronica Egan）認(rèn)為《瀕危物種法》行之有效的制度與特征，使其所保護(hù)的99%的物種免于滅絕，并幫助許多瀕危物種走上恢復(fù)之路， Veronica Egan，“Wolf Foes Want to Undermine Protections，” The Durango Herald，November 25，2013.http：//durangoherald.com/article/20131125/OPINION03/131129712/-1/opinion03（2021-07-21）.這使該法案贏得了“國(guó)家環(huán)境法皇冠上的明珠” Max Baucus，“Remarks of Senator Max Baucus to the Endangered Species Act Reform Coalition，” May 5，1994.https：//scholarworks.umt.edu/baucusspeeches/547（2021-07-21）.之美譽(yù)。1973年《瀕危物種法》的特點(diǎn)可概括如下：

第一，《瀕危物種法》要求魚類與野生動(dòng)植物管理局僅依據(jù)物種的生物狀況及其面臨的威脅，來判定某一物種是否有資格被列入瀕?；蚴芡{物種名錄，而在這一過程中不考慮經(jīng)濟(jì)因素。很明顯，《瀕危物種法》將對(duì)物種本身的保護(hù)置于傳統(tǒng)的功利主義的經(jīng)濟(jì)考量之上，規(guī)定只要某一物種及其棲息地遭到或即將遭到破壞，或出于商業(yè)、娛樂等目的而被過度利用，或患有疾病、被捕食，或現(xiàn)有監(jiān)管機(jī)制不健全，或存在其他自然、人為因素而影響了物種的生息繁衍，就可以將該物種納入保護(hù)名錄。不僅如此，相關(guān)管理部門還列出一份候選物種名錄，顯著擴(kuò)大了物種保護(hù)的范圍。

第二，被列入名錄的物種沒有優(yōu)劣之分，它們均獲得同等保護(hù)。實(shí)施《瀕危物種法》的目的是幫助瀕?；蚴芡{物種恢復(fù)到正常數(shù)量。在選定瀕?；蚴芡{物種后，管理部門要為其制定相應(yīng)的恢復(fù)計(jì)劃。以往魚類與野生動(dòng)植物管理局在制定保護(hù)計(jì)劃時(shí)，會(huì)優(yōu)先考慮人類喜愛的物種，某些鳥類或哺乳動(dòng)物因人類的偏愛而得到優(yōu)先救助，但“鳥類與哺乳動(dòng)物這兩類脊椎動(dòng)物在動(dòng)物種類中只占不到1%”。 National Research Council，Science and The Endangered Species Act，Washington D.C.： National Academy Press，1995，p.47.《瀕危物種法》規(guī)定應(yīng)優(yōu)先考慮最有可能從恢復(fù)計(jì)劃中獲益的瀕?；蚴芡{物種，特別是那些與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)存在沖突或可能存在沖突的物種，此舉意在使瀕危物種的生息繁衍享有平等機(jī)會(huì)。該法使魚類與野生動(dòng)植物管理局改變了以往那種人為的帶有偏好性的選擇?！?985年至1991年，在魚類與野生動(dòng)植物管理局列出或建議列出的160個(gè)瀕危物種中，有94個(gè)是脊椎動(dòng)物，其中只有38個(gè)是鳥類或哺乳動(dòng)物”。 National Research Council，Science and The Endangered Species Act，p.47.

第三，《瀕危物種法》通過在聯(lián)邦機(jī)構(gòu)之間建立磋商機(jī)制并設(shè)立嚴(yán)苛的規(guī)定，對(duì)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)和個(gè)人可能危害瀕危物種的行為實(shí)施嚴(yán)格的管制。美國(guó)聯(lián)邦政府管理著全國(guó)約三分之一的土地（7億余英畝），這些土地為大量瀕危物種提供了棲息之所?！稙l危物種法》要求聯(lián)邦行政機(jī)構(gòu)運(yùn)用其權(quán)力促進(jìn)該法的執(zhí)行，聯(lián)邦行政機(jī)構(gòu)應(yīng)就其授權(quán)、資助開展的行動(dòng)同魚類與野生動(dòng)植物管理局或國(guó)家海洋漁業(yè)局進(jìn)行磋商，以防止擬實(shí)施的行動(dòng)危及所列物種的生息繁衍，或?qū)е聴⒌匕l(fā)生不利于物種生存的變化。聯(lián)邦機(jī)構(gòu)授權(quán)、資助開展的行動(dòng)所涉及的范圍非常廣泛，實(shí)施磋商機(jī)制對(duì)政府的經(jīng)濟(jì)開發(fā)項(xiàng)目產(chǎn)生了極大的約束，這無疑增強(qiáng)了物種保護(hù)力度。該法案對(duì)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)及其開發(fā)項(xiàng)目的潛在影響十分巨大，它提供了一種法律工具，公民可以通過訴訟的方式監(jiān)督聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的活動(dòng)，因此該法案被稱為“沉睡的巨人”。 J.B.Ruhl，“Section 7（a） （1） of the New Endangered Species Act： Rediscovering and Redefining the Untapped Power of Federal Agencies’ Duty to Conserve Species，” Environmental Law，Vol.25，No.4（1995），p.1109.《瀕危物種法》禁止任何個(gè)人“捕獲”（take）瀕危物種?！安东@”包括侵?jǐn)_、傷害、追捕、獵捕、射殺、擊傷、殺害、誘捕、俘獲或收集，或試圖實(shí)施任何上述行為。 Endangered Species Act，16 U.S.C.1532 （19），U.S.Federal Legislative History Library.http：//ifhfc7075278794b44da7sfcufbuf9fkpf-6opo.faib.rda.h5.goftpgaga.xyz/HOL/Index？collection=leghis（2021-07-21）.法案禁止任何傷害瀕危物種的相關(guān)活動(dòng)，如運(yùn)輸、占有、裝運(yùn)或出售等等。禁止“捕獲”的規(guī)定，主要針對(duì)在被列入名錄的瀕?；蚴芡{物種的私人土地上開展的活動(dòng)，通過禁止“捕獲”瀕?；蚴芡{的物種來限制私人土地使用權(quán)。

第四，法案確立了一種保護(hù)瀕危物種棲息地并維護(hù)生態(tài)穩(wěn)定的理念。《瀕危物種法》的目的是保護(hù)、恢復(fù)瀕危和受到威脅的物種及其賴以生存的生態(tài)系統(tǒng)。科學(xué)研究發(fā)現(xiàn)，棲息地的退化和消失是物種面臨的主要威脅， Richard Monastersky，“Life-a status report，” Nature，Vol.516（2014），p.161.因此保護(hù)棲息地是恢復(fù)瀕危物種的關(guān)鍵。根據(jù)《瀕危物種法》，魚類與野生動(dòng)植物管理局在選定瀕危物種后，需要?jiǎng)澏ㄔ撐锓N的重要棲息地，然而管理局的行政管轄權(quán)僅限于聯(lián)邦公共土地，這部分土地中的物種棲息地保護(hù)相對(duì)來說容易實(shí)施。但美國(guó)大多數(shù)現(xiàn)存和潛在的被列入保護(hù)名錄的物種棲息地分布于各州市、土著部落、私人等非聯(lián)邦所有的土地上，保護(hù)這些棲息地對(duì)瀕危物種的生息繁衍至關(guān)重要，為此該法設(shè)立了針對(duì)私有土地中物種棲息地的保護(hù)計(jì)劃。 Jocelyn Kaiser，“Endangered Species： When a Habitat Is Not a Home，” Science，Vol.276，No.5319（1997），p.1636.這一計(jì)劃賦予私有土地所有者相對(duì)的靈活性，以處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展與物種保護(hù)的關(guān)系。保護(hù)計(jì)劃包含評(píng)估擬定活動(dòng)可能對(duì)物種產(chǎn)生的影響、可供選擇的替代方案、擬采取的減輕影響的措施等等。棲息地保護(hù)計(jì)劃在獲得管理部門批準(zhǔn)之前應(yīng)向公眾征詢意見?！俺晒Φ臈⒌乇Ｗo(hù)計(jì)劃是雙贏的——經(jīng)濟(jì)活動(dòng)繼續(xù)進(jìn)行，我們寶貴的自然環(huán)境也能得到保護(hù)并供后代使用”。 Administration’s New Assurance Policy Tells Landowners： “No Surprises” In Endangered Species Planning，August 11，1994，Doc： Lauri Arguelles 202/482-6090，Washington D.C.：Department of the Interior.

第五，《瀕危物種法》的立法宗旨是維護(hù)生物多樣性，法案允許公民以請(qǐng)?jiān)傅姆绞絽⑴c瀕危物種的選定，允許公民以個(gè)人名義提起訴訟。該法案實(shí)施后，美國(guó)興起了物種保護(hù)的熱潮，魚類與野生動(dòng)植物管理局每年都會(huì)收到大量保護(hù)瀕危物種的請(qǐng)?jiān)笗?，如果這些請(qǐng)?jiān)笗蛔C實(shí)是合理有據(jù)的，管理局就會(huì)依法將該物種選定為瀕危或受威脅的物種，并對(duì)其實(shí)施保護(hù)。管理局每年都公開被選定的瀕危物種，若有遺漏，民眾可以訴諸法律?！稙l危物種法》實(shí)施后，被列入名錄的上千個(gè)物種中有41%是在環(huán)保組織提起訴訟后被列入的，39%是在民眾提交請(qǐng)?jiān)笗蟊涣腥氲摹?Center for Biological Diversity，“Listing Species Under The Endangered Species Act”.https：//www.biologicaldiversity.org/programs/biodiversity/endangered_species_act/listing_species_under_the_endangered_species_act/index.html （2021-07-21）.從這個(gè)角度看，1973年《瀕危物種法》為美國(guó)公民提供了一種保護(hù)瀕危物種的強(qiáng)有力的法律工具，同時(shí)也培育了保護(hù)瀕危物種人人有責(zé)的觀念。在很大程度上，基于多方的努力，許多瀕危物種例如禿鷹、游隼、哥倫比亞白尾鹿、加州神鷲、強(qiáng)壯紅點(diǎn)鮭、褐鵜鶘、灰鯨、美洲短吻鱷、佛羅里達(dá)山獅和灰狼等免于滅絕的命運(yùn)。

第六，《瀕危物種法》鼓勵(lì)物種保護(hù)國(guó)際合作，并提供海外援助，促進(jìn)維護(hù)生物多樣性的全球意識(shí)。法案體現(xiàn)了這樣一種觀念：地球上的物種與生態(tài)系統(tǒng)彼此相連，生態(tài)聯(lián)系很難以國(guó)界劃分。例如，若要保護(hù)美國(guó)特拉華州的遷徙水鳥（migratory shorebird），就要保障這種水鳥在阿根廷的越冬棲息地與在加拿大的繁殖棲息地不受破壞?！稙l危物種法》認(rèn)識(shí)到，若想切實(shí)有效地保護(hù)瀕危物種，建立全球保護(hù)體系尤為重要。為此，該法允許魚類與動(dòng)植物管理局列出國(guó)外的瀕危物種，并通過禁止進(jìn)出口、捕獲、商業(yè)活動(dòng)、州際貿(mào)易和對(duì)外貿(mào)易等，確保美國(guó)公民不會(huì)對(duì)這些國(guó)外瀕危物種造成傷害。此外，為提高維護(hù)生物多樣性的全球意識(shí)，《瀕危物種法》還鼓勵(lì)美國(guó)與其他國(guó)家簽訂物種保護(hù)的多邊協(xié)議，并向其他國(guó)家的物種和棲息地保護(hù)項(xiàng)目提供資金與人才支持。

從實(shí)施情況來看，1973年《瀕危物種法》頗有成效。迄今為止，總計(jì)有716個(gè)動(dòng)物物種與941個(gè)植物物種 U.S.Fish and Wildlife Service，F(xiàn)WS-Listed U.S.Species by Taxonomic Group-All Animals.https：//ecos.fws.gov/ecp/report/species-listings-by-tax-group？statusCategory=Listed&groupName=All%20Animals（2021-12-14）;FWS-Listed U.S.Species by Taxonomic Group-All Plants.https：//ecos.fws.gov/ecp/report/species-listings-by-tax-group？statusCategory=Listed&groupName=All%20Plants（2021-07-21） .被列入瀕危物種名錄，即1657個(gè)物種被納入《瀕危物種法》的保護(hù)，31個(gè)物種 U.S.Fish and Wildlife Service，Candidate Species Report.

https：//ecos.fws.gov/ecp/report/candidate-species（2021-07-19）.被魚類與野生動(dòng)植物管理局列為候選物種。 “候選物種”指魚類與野生動(dòng)植物管理局有足夠的理由來將其列入名錄，但由于有更為優(yōu)先的物種需要被列入瀕?；蚴芡{名錄，“候選物種”需要被進(jìn)一步觀察并等待。在候選期間，魚類與野生動(dòng)植物管理局將與政府機(jī)關(guān)、私有土地所有者等利益相關(guān)方合作，針對(duì)“候選物種”開展一定的保護(hù)行動(dòng)，以防止其種群數(shù)量進(jìn)一步減少。管理局劃定的重要棲息地的面積為112 062 516.02英畝，建議劃定的重要棲息地面積為1 726 593.55英畝，已保護(hù)867個(gè)物種。 U.S.Fish and Wildlife Service，Threatened & Endangered Species Active Critical Habitat Report.

https：//ecos.fws.gov/ecp/report/critical-habitat（2021-07-21）.私人土地中的物種保護(hù)也取得了很大進(jìn)展，迄今已有430多個(gè)棲息地保護(hù)計(jì)劃獲得批準(zhǔn)，現(xiàn)存的棲息地保護(hù)計(jì)劃規(guī)劃區(qū)有10個(gè)，面積達(dá)50余萬英畝。 U.S.Fish and Wildlife Service，Habitat Conservation Plans.https：//www.fws.gov/midwest/endangered/permits/hcp/hcp_wofactsheet.html（2021-07-21）.1973年《瀕危物種法》的實(shí)施已使64個(gè)物種從瀕危狀態(tài)恢復(fù)到正常狀態(tài)。 U.S.Fish and Wildlife Service，Delisted Species.

https：//ecos.fws.gov/ecp/report/species-delisted（2021-07-21）.目前，《瀕危物種法》在美國(guó)仍是拯救物種及其棲息地的最佳法律工具，實(shí)踐證明它是物種數(shù)量得以恢復(fù)的有效手段。 Noah Greenwald，“Conservation： The Endangered Species Act at 40，” Nature，December 18，2013.http：//www.nature.com/news/conservation-the-endangered-species-act-at-40-1.14365（2021-07-21）.

三、1973年《瀕危物種法》的歷史地位及影響

《瀕危物種法》的頒布至今已有40余年，無論從法理上還是從具體實(shí)踐來看，該法案都是最具創(chuàng)新性、影響最廣、最有成效的瀕危物種保護(hù)法之一。 Babbitt Bruce，“The Endangered Species Act and Takings： A Call for Innovation within the Terms of the Act，” Environmental Law，Vol.24，No.2（1994），p.356.該法案不僅在保護(hù)美國(guó)生物多樣性方面發(fā)揮了積極作用，而且在世界范圍內(nèi)產(chǎn)生了廣泛的影響。

第一，1973年《瀕危物種法》在法律條文上超越了經(jīng)濟(jì)層面的功利主義保護(hù)理念，而以維護(hù)生物多樣性和生態(tài)穩(wěn)定為主旨，賦予物種以訴訟資格和權(quán)利，使非人類生物獲得了人類的保護(hù)，這是物種保護(hù)理念上的革命性進(jìn)步。

自白人來到美洲新大陸以后，在很長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，野生動(dòng)植物一直被視為能夠帶來經(jīng)濟(jì)價(jià)值和利潤(rùn)的資源，由此導(dǎo)致皮毛貿(mào)易的長(zhǎng)期興盛，其結(jié)果是大量野生動(dòng)物慘遭獵殺，數(shù)量急劇減少。其中，水獺、貂、狐貍、狼、海貍等毛皮動(dòng)物尤為典型。受巴黎人喜愛佩戴海貍帽等時(shí)尚因素影響，“到1700年，北美大陸東部的海貍種群已遭到過度捕獵”。 Ann M.Carlos and Frank D.Lewis，Commerce by a Frozen Sea： Native Americans and the European Fur Trade，Philadelphia： University of Pennsylvania Press，2010，p.107.在當(dāng)時(shí)，對(duì)于羚羊、野牛、麋鹿、駝鹿以及某些數(shù)量極少的鳥類等物種，各殖民地已通過設(shè)立禁獵期來加以保護(hù)。不過，當(dāng)時(shí)這種保護(hù)措施主要出于經(jīng)濟(jì)上的考慮，目的是保障狩獵的正常進(jìn)行。19世紀(jì)美國(guó)西進(jìn)運(yùn)動(dòng)時(shí)期，對(duì)野生動(dòng)植物經(jīng)濟(jì)價(jià)值和利潤(rùn)的過度追求導(dǎo)致了更為嚴(yán)重的捕殺，曾經(jīng)遍布北美地區(qū)的野牛與候鴿已瀕臨滅絕。19世紀(jì)初，當(dāng)劉易斯和克拉克在西部探險(xiǎn)時(shí)，野牛數(shù)量估計(jì)為5000萬頭，飛過的候鴿數(shù)量高達(dá)20億只。 Mass Exploitation-Conservation History.https：//conservationhistory.com/mass-exploitation/（2021-07-21）.而到1890年，大平原上的野牛只剩下約1000頭。 Dean Lueck，“The Extermination and Conservation of the American Bison，” The Searle Fund and Northwestern University School of Law，Vol.31，No.S2（2002），p.610.“在19世紀(jì)70年代，人們?cè)僖部床坏匠扇猴w行的候鴿群了”。 PassengerPigeon.http：//www.nysm.nysed.gov/common/nysm/files/PassengerPigeon-Teacher_Guide_0（2021-07-21）.

候鴿數(shù)量的急劇減少引起了美國(guó)國(guó)會(huì)對(duì)野生動(dòng)物的關(guān)注，國(guó)會(huì)于1900年通過了《萊西法》（Lacey Act），法案授權(quán)農(nóng)業(yè)部協(xié)助引入狩獵鳥類以及在當(dāng)?shù)叵∩俚囊吧B類，并禁止進(jìn)口貓鼬、果蝠、英國(guó)麻雀、歐椋鳥及其他被農(nóng)業(yè)部指定為“有害”的動(dòng)物。 Robert S.Anderson，“The Lacey Act： America’s Premier Weapon in the Fight against Unlawful Wildlife Trafficking，” Public Land Law Review，Vol.16（1995），p.37.雖然《萊西法》對(duì)物種滅絕有所關(guān)注，但它本質(zhì)上是一項(xiàng)保護(hù)與幫助鳥類資源的法案，旨在發(fā)展和保護(hù)農(nóng)業(yè)，是一部以保護(hù)自然資源為目的的立法。然而其并未延緩鳥類等物種滅絕的速度，1914年最后一只候鴿“瑪莎”（Martha）死于辛辛那提動(dòng)物園，候鴿正式滅絕。1929年頒布的《候鳥保護(hù)法》（Migratory Bird Conservation Act of 1929）授權(quán)管理部門購(gòu)買土地，建立“神圣不可侵犯的鳥類保護(hù)區(qū)”，但該條規(guī)定不久就被廢除，此后的修正案中允許公眾狩獵。1969年《瀕危物種保護(hù)法》的立法目的雖是保護(hù)瀕危物種，但它允許毛皮貿(mào)易商和開發(fā)利用野生動(dòng)物資源的商人繼續(xù)從事商業(yè)貿(mào)易，直到某個(gè)動(dòng)物物種“全球滅絕”為止。 參見Public Law 91-135，2;3（a），（b）;5（a），U.S.Federal Legislative History Library， http：//ifhfc7075278794b44da7sf-cufbuf9fkpf6opo.faib.rda.h5.goftpgaga.xyz/HOL/Index？collection=leghis（2021-07-21）.

以往野生動(dòng)物立法主要保護(hù)野生動(dòng)物的商業(yè)用途，物種保護(hù)更像是維護(hù)商業(yè)貿(mào)易的一種手段。

1973年《瀕危物種法》的立法原則不再是經(jīng)濟(jì)利益或某種人為偏愛，而是為減緩物種滅絕、維護(hù)生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)的平衡而對(duì)物種加以保護(hù)。該法承認(rèn)瀕危物種具有生態(tài)、美學(xué)、教育等多個(gè)層面的價(jià)值，而非只有經(jīng)濟(jì)價(jià)值，肯定了維護(hù)生物多樣性對(duì)于保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的重要性;在法律上承認(rèn)了瀕危物種的內(nèi)在價(jià)值和平等地位;確立了瀕危物種救助優(yōu)先等理念。透過該法案的內(nèi)容，我們可以發(fā)現(xiàn)1973年《瀕危物種法》確立的不僅僅是一種法律制度，更是一種新的理念，正如瀕危物種項(xiàng)目負(fù)責(zé)人羅恩·蘭伯特森（Ron Lambertson）所言，該法案并非為某種動(dòng)物而設(shè)計(jì)，它確立了“生命之網(wǎng)”的重要性，而當(dāng)你審視整個(gè)網(wǎng)絡(luò)時(shí)，會(huì)意識(shí)到?jīng)]有哪個(gè)物種是不重要的。 “US Endangered Species Act is Fighting for Its Life，” The Christian Science Monitor，Dec.28，1987，p.3.

《瀕危物種法》還賦予了“瀕危物種”以權(quán)利與訴訟資格。1979年，塞拉俱樂部、國(guó)家奧杜邦協(xié)會(huì)、夏威夷奧杜邦協(xié)會(huì)和脊椎動(dòng)物學(xué)專家艾倫·齊格勒（Alan C.Ziegler）以“黃胸?cái)M管舌鳥”（Palila）的名義對(duì)夏威夷土地與自然資源管理局及其主席蘇蘇姆·奧諾（Susumu Ono）提起訴訟，指控后者飼養(yǎng)的野羊（Feral Sheep）對(duì)瀕危物種黃胸?cái)M管舌鳥的棲息地構(gòu)成了威脅。這是美國(guó)歷史上首次以“物種”的名義提起的訴訟案。夏威夷地方法院受理此案，法官塞繆爾·金（Samuel P.King）肯定了黃胸?cái)M管舌鳥作為訴訟者的資格。 Palila v.Haw.Dep’t of Land & Natural Res.（Palila 1），471 F.Supp.985 （D.Haw.1979），F(xiàn)ederal District Court Case.http：//westlaw.as.uk101.goftpgaga.xyz/Browse/Home/Cases/FederalDistrictCourtCases？transitionType=Default&contextData=（sc.Default）（2021-07-21）.于是，“黃胸?cái)M管舌鳥作為夏威夷蜜旋木雀族的一員獲得了法律地位，并以原告身份進(jìn)入聯(lián)邦法院”。 Palila v.Haw.Dep’t of Land & Natural Res.（Palila IV），852 F.2d 1106 （9th Cir.1988），U.S.Courts of Appeals Cases.http：//westlaw.as.uk101.goftpgaga.xyz/Browse/Home/Cases/USCourtsofAppealsCases？transitionType=Default&contextData=（sc.Default）（2021-07-21）.在法庭上，原告律師邁克爾·舍伍德（Michael Sherwood）將黃胸?cái)M管舌鳥的一個(gè)標(biāo)本作為原告的象征帶上了法庭。這樣，“物種”首次站到了原告席上為自己“發(fā)聲”。自此，法律允許自然生物與人類共同作為原告提起訴訟，自然生物為第一原告，與之有利害關(guān)系的人或組織可作為共同原告，前文中道格拉斯法官所提出的“自然物訴訟”最終現(xiàn)身在實(shí)際的訴訟案件之中。此后，依據(jù)《瀕危物種法》，銀大馬哈魚、北方西點(diǎn)林鸮、格雷厄姆紅松鼠、夏威夷烏鴉、斑海雀、佛羅里達(dá)凱鹿、玳瑁、蠵龜?shù)葹l危物種相繼被帶上法庭，以“自己”的名義尋求法律保護(hù)。《瀕危物種法》賦予了自然物種與人類同等的法律地位，同人類一樣，瀕危物種也有生存繁衍的權(quán)利?！氨涣腥氡Ｗo(hù)名錄的非人類居民得到了保護(hù)，它們獲得了某種意義上的生命權(quán)和自由權(quán)”。 Roderick Frazier Nash，The Rights of Nature： A History of Environmental Ethics，Madison：The University of Wisconsin Press，1989，p.161.《瀕危物種法》成為“我們與地球上其他生物關(guān)系的轉(zhuǎn)折點(diǎn)”， Michael J.Bean，“The 1973 Endangered Species Act： Looking Back Over the First 15 Years，” Endangered Species Update，Vol.5，No.10（August 1988），p.4.這無疑是美國(guó)野生生物保護(hù)理念的重要轉(zhuǎn)變。

第二，1973年美國(guó)國(guó)會(huì)通過的《瀕危物種法》是美國(guó)歷史上保護(hù)瀕危物種最全面、最有力的一部立法，也是全球維護(hù)生物多樣性的立法典范。

迄今為止，美國(guó)已制定了多部物種保護(hù)法，如《黃石公園保護(hù)法》（1894）、《萊西法》（1900）、《候鳥保護(hù)法》（1929）、《魚類和野生動(dòng)物協(xié)調(diào)法》（1934）、《禿鷹保護(hù)法》（1940）、《海洋哺乳動(dòng)物保護(hù)法》（1972）及《國(guó)家野生動(dòng)植物保護(hù)區(qū)系統(tǒng)改進(jìn)法》（1997）等，但這些法案的保護(hù)范圍和保護(hù)力度都較為有限。而1973年《瀕危物種法》的保護(hù)范圍十分廣泛?！叭绻ㄎ锓N）存在失去生命的可能，《瀕危物種法》就有可能涉及它”。 J.Peyton Doub，The Endangered Species Act：History，Implementation，Successes，and Controversies，p.12.該法案規(guī)定，所有動(dòng)植物物種都有資格被列為瀕?；蚴芡{物種?！稙l危物種法》的管理范圍涉及美國(guó)所有公私土地與海域，已劃定為重要棲息地的聯(lián)邦土地達(dá)11 200萬英畝。 U.S.Fish and Wildlife Service，Critical Habitat.https：//ecos.fws.gov/ecp/report/critical-habitat（2021-07-21）.另一方面，《瀕危物種法》較其他物種保護(hù)法更為嚴(yán)格。《魚類和野生動(dòng)物協(xié)調(diào)法》也設(shè)有聯(lián)邦行政機(jī)構(gòu)間的磋商機(jī)制，但其磋商大多“依據(jù)法律規(guī)定無需采取進(jìn)一步行動(dòng)”。 J.Peyton Doub，The Endangered Species Act：History，Implementation，Successes，and Controversies，p.87.《瀕危物種法》設(shè)立的磋商機(jī)制和禁止條例十分嚴(yán)格，使其贏得了“環(huán)境法中的斗牛犬”的稱號(hào) J.B.Ruhl，“Is the Endangered Species Act Eco-pragmatic，” Minnesota Law Review，Vol.87，No.4（2003），p.886.。自《瀕危物種法》通過以來，美國(guó)國(guó)會(huì)依據(jù)該法已通過了多部保護(hù)單個(gè)瀕危物種的法律，如北極熊、犀牛、老虎和亞洲象等均在其列。

在國(guó)際上，1973年的《瀕危物種法》也是維護(hù)物種多樣性的立法典范?！稙l危物種法》的實(shí)施成效顯著，據(jù)稱該法案的保護(hù)名錄中有90%的物種得到了恢復(fù)。Kieran Suckling，Noah Greenwald，Tierra Curry，“How the Endangered Species Act Is Saving America’s Wildlife，” Center for Biological Diversity，2012.p.1.https：//esasuccess.org/pdfs/110_REPORT.pdf（2021-07-21）.

迄今世界上許多國(guó)家都已頒布了保護(hù)珍稀物種的法律法規(guī)，雖然其立法目的、保護(hù)范圍與嚴(yán)格程度不盡相同，但這些物種保護(hù)法在立法理念和管理制度等方面都或多或少地借鑒了1973年《瀕危物種法》。歐盟于1992年通過的《棲息地法令》與2020年通過的《生物多樣性2030年戰(zhàn)略》、澳大利亞于1999年通過的《環(huán)境與生物多樣性保護(hù)法》等都不同程度地受到了1973年《瀕危物種法》的影響。加拿大于2002年頒布的《瀕危物種法》對(duì)瀕危和受威脅物種的定義和禁止條款，都與美國(guó)1973年《瀕危物種法》有諸多相似之處。自20世紀(jì)70年代以來，越來越多的國(guó)家制定了保護(hù)瀕危物種的法律，世界自然保護(hù)聯(lián)盟、世界自然基金會(huì)等全球性環(huán)保組織都積極在各國(guó)開展拯救瀕危物種的行動(dòng)。

依照《瀕危物種法》第8條有關(guān)國(guó)際合作的規(guī)定，美國(guó)建立了一批海外物種保護(hù)項(xiàng)目，主要包括物種項(xiàng)目和區(qū)域項(xiàng)目。在物種項(xiàng)目上，美國(guó)通過建立物種保護(hù)基金的方式，為非洲大象、亞洲大象、類人猿、海龜?shù)任锓N提供保護(hù)資金;在區(qū)域保護(hù)項(xiàng)目上，美國(guó)多以簽訂物種保護(hù)協(xié)定和開展項(xiàng)目合作的方式來保護(hù)瀕危物種，例如中美兩國(guó)于1986年簽訂的《中美自然保護(hù)議定書》，1972年美日兩國(guó)簽訂的《保護(hù)候鳥和瀕危鳥類及其環(huán)境公約》，以及美國(guó)與墨西哥、加拿大、印度、巴基斯坦、埃及等國(guó)開展的物種保護(hù)合作項(xiàng)目等?！白?989年以來，美國(guó)魚類與野生動(dòng)植物管理局已為國(guó)際物種保護(hù)提供了4300多筆贈(zèng)款，總額近2.9億美元。美國(guó)與發(fā)展中國(guó)家建立起900多個(gè)合作項(xiàng)目，聯(lián)邦政府為這些項(xiàng)目提供了4.42億美元的相關(guān)支持”。 U.S.Fish and Wildlife Service，“Wildlife，F(xiàn)ish，and Plants Do Not Recognize National Boundaries”.https：//www.fws.gov/international/wildlife-without-borders/（2021-10-18）.維護(hù)生物多樣性的活動(dòng)已遍布亞非拉諸多地區(qū)，在美國(guó)提供的援助和支持下，雪豹、老虎、亞洲象、南亞鴇、雪鶴等海外瀕危物種得到了救助。1973年《瀕危物種法》的影響超越了國(guó)界，它為全球生物多樣性保護(hù)做出了重要貢獻(xiàn)。

第三，1973年《瀕危物種法》的頒行在很大程度上影響了美國(guó)公眾對(duì)待野生物種的態(tài)度。 “Endangered Species Act at 25： Praised，Despised as Conflicts Go On，” The Washington Post，Dec.28，1998，p.14.長(zhǎng)期以來，由于認(rèn)識(shí)的局限，很多美國(guó)人并不完全了解物種滅絕的生態(tài)后果。由《瀕危物種法》引發(fā)的大量訴訟案例以及隨之發(fā)生的辯論，促使更多美國(guó)人思考物種、生命的價(jià)值與權(quán)利，美國(guó)人的環(huán)境意識(shí)得到進(jìn)一步完善。

以水壩之爭(zhēng)為例——選擇保留小魚，還是選擇修筑能夠帶來巨大經(jīng)濟(jì)利益的水壩，這是《瀕危物種法》出臺(tái)后擺在美國(guó)人面前的一道現(xiàn)實(shí)難題。1973年8月，田納西大學(xué)的魚類學(xué)教授戴維·埃特尼爾（David Etnier）發(fā)現(xiàn)了一個(gè)新物種——坦氏小鱸（Snail Darter）。

Zygmunt J.B.Plater，The Snail Darter and the Dam： How Pork-Barrel Politics Endangered a Little Fish and Killed a River，New Haven： Yale University Press，2013，p.34.

1975年11月，魚類與野生動(dòng)植物管理局將其列為瀕危物種。坦氏小鱸的棲息地恰好位于1966年國(guó)會(huì)批準(zhǔn)建設(shè)的泰利庫(kù)水壩所在的河流中，盡管魚類與野生動(dòng)植物管理局認(rèn)為擬建的泰利庫(kù)大壩后面的水庫(kù)將徹底破壞坦氏小鱸的棲息地，但田納西河流域管理局并未放棄該項(xiàng)目，反而自1975年起加快了建設(shè)進(jìn)度，

“Charles Mohr，Some Little Fish and A Mighty Law at Risk，” New York Times，Apr.23，1978，p.20.

至1976年3月整個(gè)工程已完成約80%。

Hill v.Tennessee Valley Auth，419 F.Supp.759 （E.D.Tenn.1976），F(xiàn)ederal District Court Cases.http：//westlaw.as.uk101. goftpgaga.xyz/Browse/Home/Cases/FederalDistrictCourtCases？transitionType=Default&contextData=（sc.Default）（2021-07-21）.

1976年5月，海勒姆·希爾（Hiram G.Hill）以田納西河流域管理局違反《瀕危物種法》為由提起訴訟，要求法院簽發(fā)停工令。聯(lián)邦最高法院受理此案，并做出停建水壩的判決：法院無權(quán)平衡坦氏小鱸的價(jià)值與因工程半途而廢而造成的損失，但國(guó)會(huì)制定《瀕危物種法》的目的簡(jiǎn)單明了，即制止和扭轉(zhuǎn)物種滅絕的趨勢(shì)，所以無論付出多大代價(jià)也在所不惜。Tennessee Valley Auth.v.Hill，437 U.S.153 （1978），U.S.Supreme Court Cases.http：//westlaw.as.uk101.goftpgaga.xyz/Browse/ Home/Cases/USSupremeCourtCases？transitionType=Default&contextData=（sc.Default）（2021-07-21）.

法院做出支持坦氏小鱸的判決，在當(dāng)時(shí)引起了很大爭(zhēng)議。反對(duì)者認(rèn)為，為了當(dāng)前尚無明顯價(jià)值的小魚而放棄經(jīng)濟(jì)效益顯著的水壩，實(shí)在令人難以理解?！斑@種魚100%贏了”，法官鮑威爾（Lewis F.Powell）嘲諷道，“從現(xiàn)在開始，罕見的‘蟑螂、水蜘蛛或變形蟲’的發(fā)現(xiàn)可能會(huì)阻止任何聯(lián)邦項(xiàng)目”。 Philip Hager，“Scales of Justice Tipped on Side of Snail Darter，” Angeles Times，Jun.16，1978，p.1.《華爾街日?qǐng)?bào)》表示，我們確信《瀕危物種法》是非常愚蠢的……為了少量的三英寸魚類的生存而永久停建一座幾乎已完工的大壩，國(guó)會(huì)已經(jīng)為此花費(fèi)了1億多美元。 “Scopes Prosecution Vindicated，” Wall Street Journal，Jun.16，1978，p.16.支持者則認(rèn)為，法院維護(hù)了法律的權(quán)威，肯定了《瀕危物種法》確立的物種價(jià)值與維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的宗旨，“這不僅僅是一條小魚的勝利。法院的裁定……保護(hù)了許多自由流淌的河流、寶貴的林地和野生動(dòng)物的棲息地——這些自然資源的價(jià)值遠(yuǎn)超泰利庫(kù)水壩”。 “U.S.Supreme Court Sides with Fish Halts Building of $100 Million Dam，” The Globe and Mail，Jun.16，1978，p.1.

瀕危物種保護(hù)與經(jīng)濟(jì)利益之間的辯論并未就此停止，坦氏小鱸的斗爭(zhēng)只是一個(gè)縮影。在《瀕危物種法》頒行后的40多年里，物種保護(hù)中的經(jīng)濟(jì)利益和生態(tài)價(jià)值之爭(zhēng)從未停止，而民眾的態(tài)度越來越傾向于保護(hù)瀕危物種。盡管《瀕危物種法》的反對(duì)者認(rèn)為該法損害了他們的利益，伐木公司聲稱物種保護(hù)迫使他們“解雇員工，削減木材供應(yīng)，減少收益，員工處于無法養(yǎng)家的境地”。 Diane S.L.Yuen，“Babbitt v.Sweet Home： Will the Endangered Species Act Survive，” University of Hawaii Law Review，Vol.18，No.2（1996），pp.919-920.受農(nóng)業(yè)、毛皮貿(mào)易和房地產(chǎn)等利益集團(tuán)的影響，國(guó)會(huì)也曾多次試圖削弱《瀕危物種法》的法律效力，但維護(hù)生物多樣性的理念已逐漸深入人心。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，《瀕危物種法》通過后的近20年內(nèi)，民眾對(duì)該法案的支持率十分穩(wěn)定，有超過五分之四的美國(guó)人支持該法案。 Ohio State News，“Most Americans support the Endangered Species Act”.https：//www.hcn.org/articles/endangered-species-most-americans-support-the-endangered-species-act （2021-07-21）.即使?fàn)奚?jīng)濟(jì)利益也要保護(hù)瀕危物種，這一理念已得到民眾的普遍接受和認(rèn)可。在一份調(diào)查問卷中，受訪者普遍認(rèn)為保護(hù)物種的重要性要高于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與保護(hù)私有財(cái)產(chǎn)。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有55%的受訪者認(rèn)識(shí)到，自然資源的開發(fā)利用和經(jīng)濟(jì)發(fā)展導(dǎo)致物種棲息地喪失，這是造成當(dāng)今美國(guó)物種瀕危的最主要原因。 Tulchin Research，Public Opinion on Species and Endangered Species Conservation.http：//websites.umich.edu//～esupdate/library/97.05-06/czech.htm（2021-07-21）.以公眾輿論的支持為后盾，當(dāng)1973年《瀕危物種法》的撥款授權(quán)到期時(shí)，國(guó)會(huì)再次選擇撥款授權(quán)支持該法案，由此聯(lián)邦政府用于物種保護(hù)的財(cái)政撥款保持逐年增長(zhǎng)。人們愈來愈認(rèn)識(shí)到：“當(dāng)某一個(gè)物種的最后一名成員撒手而去，同樣的命運(yùn)亦會(huì)降臨到另一個(gè)物種的頭上。” Franklin D.McMillan，“Endangered Species Act，” Los Angeles Times，Apr.4，1982，p.4.我們和動(dòng)物——人類與非人類兩種生命形式并無高低之分，其命運(yùn)彼此關(guān)聯(lián)。 “Apologies to the Alligators，” The Washington Post，Apr.22，1995，p.17美國(guó)人的物種觀經(jīng)歷了一個(gè)長(zhǎng)期演變的過程，而1973年的《瀕危物種法》無疑是一個(gè)重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)。

結(jié) 語

1973年的《瀕危物種法》是20世紀(jì)六七十年代在美國(guó)興起的現(xiàn)代環(huán)保運(yùn)動(dòng)的產(chǎn)物，同時(shí)也是這一時(shí)期物種價(jià)值研究及物種保護(hù)實(shí)踐發(fā)展的結(jié)果。諸如生態(tài)價(jià)值、基因庫(kù)、生態(tài)平衡、物種權(quán)利、環(huán)境倫理等概念，在此階段已沁入美國(guó)人的思想深處。在敬畏自然、尊重生命的輿情之下，保護(hù)瀕危物種被提升到一個(gè)前所未有的高度。該法案的創(chuàng)新不僅體現(xiàn)在其法律條款上，更體現(xiàn)于其理念之中?！稙l危物種法》超越了傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)至上的功利主義保護(hù)思想，以維護(hù)生物多樣性為主旨，賦予人類之外的其他生物以平等權(quán)利，這是此前不曾有過的。法案允許公民參與瀕危物種的選定，允許公民以個(gè)人名義提起訴訟，樹立了保護(hù)生態(tài)人人有責(zé)的觀念。截至2020年10月，已有91個(gè)物種因數(shù)量恢復(fù)而從該法案中除名，約占該法案所列物種總數(shù)的3.7%。

Congressional Research Service，“The Endangered Species Act： Overview and Implementation”.https：//crsreports.congress.gov/product/pdf/R/R46677（2021-07-21）.當(dāng)物種被列入《瀕危物種名錄》時(shí)，其數(shù)量已降至瀕臨滅絕的境地，恢復(fù)難度極大，而一個(gè)物種被納入該法保護(hù)范圍的時(shí)間越長(zhǎng)，其得到恢復(fù)的可能性就越大。該法案還具有深遠(yuǎn)的國(guó)際影響，為其他國(guó)家瀕危物種保護(hù)立法提供了先例和經(jīng)驗(yàn)，其傳遞的維護(hù)生物多樣性的意識(shí)推動(dòng)了國(guó)際社會(huì)對(duì)于瀕危物種保護(hù)無國(guó)界的認(rèn)識(shí)。以此為契機(jī)，全球性環(huán)保組織加速在各國(guó)開展拯救瀕危物種的行動(dòng)。

然而，《瀕危物種法》的生態(tài)保護(hù)措施時(shí)常以犧牲經(jīng)濟(jì)利益為代價(jià)，加之較為嚴(yán)苛的法律條款，為其帶來了巨大的爭(zhēng)議。在美國(guó)，只要涉及開發(fā)類經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目，人們就可能不得不在物種保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間做出艱難取舍。值得思考的是，從20世紀(jì)70年代密西西比沙丘鶴與10號(hào)公路項(xiàng)目的對(duì)立，到90年代伐木業(yè)發(fā)展與北方斑點(diǎn)鸮保護(hù)之間的沖突，其結(jié)果表明政府往往更傾向于選擇發(fā)展經(jīng)濟(jì)，而民眾則更傾向支持瀕危物種保護(hù)。在相關(guān)司法案例中，瀕危物種總是贏得更多支持，勝率更高。到21世紀(jì)初，國(guó)會(huì)也聲稱《瀕危物種法》反映了價(jià)值觀的沖突與艱難的選擇。 Congressional Research Service，“The Endangered Species Act （ESA） in the 109th Congress： Conflicting Values and Difficult Choices”.https：//www.everycrsreport.com/files/20070104_RL33468_d5dff6b8d25f16b21d021c67d5ce1564a2ac7f45（2021-07-21）.近些年，因經(jīng)濟(jì)原因，國(guó)會(huì)與政府總是試圖削弱該法案的效力，但法案的民眾支持率卻一直居高不下。顯然，維護(hù)物種多樣性的理念已深入民心。維護(hù)生物多樣性是一項(xiàng)全球事業(yè)，美國(guó)在這方面的立法理念與現(xiàn)實(shí)爭(zhēng)議，能夠?yàn)槲覈?guó)的生物多樣性保護(hù)提供一些歷史借鑒和啟示。

責(zé)任編輯：鄭廣超

The Background and Historical Status of American Endangered Species Act of 1973

TENG Hai-jian1，ZHANG Xue-jiao2

（1.School of Economics，Liaoning University;

2.School of History， Liaoning University，Shenyang，Liaoning，110136，China）Abstract： The Endangered Species Act passed by the US Congress in 1973 is an extremely important environmental protection law in the history of the world，which has played a great role in maintaining the biodiversity of the United States.The rise and upsurge of modern environmental protection movement in 1960s and 1970s，and the attention paid by American society and federal government to environmental issues are the background of this law，while the acceleration of endangered species extinction and the change of people’s understanding of species with the development of ecology and environmental ethics are the direct driving factors.On the basis of the previous practice of species protection policy，this law establishes a strict legal system and implementation mechanism，and established the legislative idea of maintaining biodiversity.This law gives “endangered species” rights for the first time in lawterm，which reflects the influence of ecological concept and environmental ethics.This law is a model of legislation for protecting biodiversity in world history.

Key words：The United States;Endangered Species Act;species extinction;biodiversity;enviromental history