程雪蓮

今年是《重慶市中醫(yī)藥條例》實(shí)施的第一年，重慶市衛(wèi)生健康委相關(guān)信息表明，2022年，重慶市中醫(yī)藥事業(yè)取得了多方面發(fā)展，全市基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)中醫(yī)診療量占比達(dá)33%。目前，重慶市中醫(yī)院成功創(chuàng)建國家中醫(yī)藥傳承創(chuàng)新中心。

《重慶市中醫(yī)藥條例》在重慶市第五屆人民代表大會常務(wù)委員會第二十九次會議上獲全票通過。條例從起草到出臺歷時(shí)四年，凝聚著重慶中醫(yī)藥人與法律人的心血與汗水。

立項(xiàng)，萬事開頭難

2017年7月，重慶市人大常委會的年度立法計(jì)劃立項(xiàng)通知如約而至，面對《中華人民共和國中醫(yī)藥法》（以下簡稱中醫(yī)藥法）才施行3個(gè)月，以及《重慶市中醫(yī)條例》已施行19年的情況，是否立項(xiàng)、如何立項(xiàng)成為了考驗(yàn)重慶市衛(wèi)生健康委的第一個(gè)問題。

關(guān)于是否立項(xiàng)存在不同的意見。一種觀點(diǎn)認(rèn)為中醫(yī)藥法才施行，具體制度施行情況不甚明朗，此時(shí)立項(xiàng)缺乏明確指向，加之各地的地方立法工作都未啟動(dòng)也缺乏可借鑒的經(jīng)驗(yàn)。另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為中醫(yī)藥法經(jīng)歷了長達(dá)33年的立法長跑，雖然才施行3個(gè)月，但其中的許多制度已經(jīng)有國務(wù)院行政法規(guī)、衛(wèi)生部等部門規(guī)章先行先試，加之《重慶市中醫(yī)條例》已施行19年，中醫(yī)藥法實(shí)施情況事實(shí)上比較清晰，重慶中醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展的掣肘原因也比較明朗，不存在立法指向不明的問題。至于其他省份地方立法進(jìn)度也不應(yīng)該成為影響我市地方性法規(guī)立項(xiàng)的理由，畢竟凡事總需要有“吃螃蟹”的人，因此，重慶立法應(yīng)當(dāng)及時(shí)立項(xiàng)。

至于如何立項(xiàng)，同樣也有兩種觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)立足于重慶市中醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展實(shí)際，對《重慶市中醫(yī)條例》進(jìn)行大幅修訂。另一種觀點(diǎn)則主張重新制定《重慶市中醫(yī)藥條例》并廢止《重慶市中醫(yī)條例》。

經(jīng)過充分論證，大家一致認(rèn)為《重慶市中醫(yī)條例》施行19年的實(shí)踐表明，中醫(yī)、中藥分開的立法方式不利于我市中醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展;同時(shí)，中醫(yī)藥法大量的倡導(dǎo)性、授權(quán)性立法則為各地制定地方立法留下了充足空間。因此，重慶市應(yīng)當(dāng)及時(shí)啟動(dòng)中醫(yī)藥地方性立法的立項(xiàng)工作。同時(shí)，鑒于《重慶市中醫(yī)條例》已施行19年，諸多內(nèi)容已與上位法不符，因此應(yīng)當(dāng)破舊立新動(dòng)“大手術(shù)”，讓法治充分引領(lǐng)與保障中醫(yī)藥改革與發(fā)展。

由此，《條例（制定）》項(xiàng)目經(jīng)過市衛(wèi)生健康委黨委會審議后正式提交市人大常委會，《條例》制定工作的大幕拉開。

體例，綱舉才能目張

2017年8月，盛夏的重慶持續(xù)高溫。重慶市衛(wèi)生健康委抽調(diào)全市中醫(yī)、中藥、醫(yī)院管理及法學(xué)專家，會同法規(guī)處、中醫(yī)綜合處、中醫(yī)醫(yī)政處同志共同組建《重慶市中醫(yī)藥條例》起草組，并由有著30余年中醫(yī)管理經(jīng)驗(yàn)的市衛(wèi)生健康委副主任方明金任起草組組長。

然而，起草工作并非一帆風(fēng)順。一開始，體例的爭論就讓起草工作陷入停滯。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，法制統(tǒng)一原則是立法工作應(yīng)當(dāng)遵循的基本原則，條例的體例應(yīng)當(dāng)與中醫(yī)藥法保持一致，仍保持九章制的體例。另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為地方性法規(guī)的作用在于細(xì)化和有效實(shí)施上位法，法制統(tǒng)一原則的要求在于下位法不得抵觸上位法而非照抄照搬上位法?！皸l例應(yīng)當(dāng)將中醫(yī)藥法的規(guī)定與重慶地方實(shí)際相結(jié)合，并以解決好重慶中醫(yī)藥發(fā)展中的突出問題為立法追求，實(shí)事求是地確定自己的章節(jié)體例?！?/p>

經(jīng)過起草組反復(fù)討論，又經(jīng)醫(yī)學(xué)與法學(xué)專家充分論證，最終確立了七章制的立法體例。鑒于此次立法“中醫(yī)”和“中藥”合二為一的立法態(tài)度，首先確立了“中醫(yī)藥服務(wù)與規(guī)范”和“中藥保護(hù)與發(fā)展”兩個(gè)章節(jié)，前者重在“中醫(yī)”，旨在規(guī)范中醫(yī)師、中醫(yī)醫(yī)療機(jī)構(gòu)及各類中醫(yī)醫(yī)療服務(wù)行為;后者重在“中藥”，旨在促進(jìn)重慶中藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展。其次根據(jù)目前重慶市中醫(yī)藥發(fā)展滯后于西醫(yī)藥的現(xiàn)實(shí)，確立了“中醫(yī)藥支持與保障”這一章節(jié);再次根據(jù)中醫(yī)藥在教育、人才培養(yǎng)、文化傳承與創(chuàng)新發(fā)展等現(xiàn)實(shí)需要確立了“中醫(yī)藥傳承與創(chuàng)新”這一章節(jié)，最后根據(jù)立法技術(shù)需要，增加了“總則”“法律責(zé)任”“附則”三個(gè)章節(jié)，至此，七章制的立法體例正式確立。

綱舉則目張，時(shí)索則事敘。章節(jié)體例的爭論和探討促進(jìn)了中醫(yī)藥學(xué)、法學(xué)等不同學(xué)科專業(yè)背景專家及工作人員思想的統(tǒng)一，為后續(xù)工作順利開展奠定了基礎(chǔ)。

調(diào)研，發(fā)現(xiàn)問題的良方

重慶，位于東經(jīng)105°11'-10°11'、北緯28°10'-32°13'，地理位置和處于四川盆地腹地造就了溫暖濕潤的氣候;大巴山、巫山、武陵山、大婁山、金佛山等多條山脈造就了豐富的生物資源，因此，重慶具有成為中醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)強(qiáng)市的自然稟賦。據(jù)了解，重慶中藥材產(chǎn)業(yè)目前已達(dá)種植270余萬畝、年產(chǎn)量80余萬噸、綜合產(chǎn)值480億元的規(guī)模，石柱黃蓮、酉陽青蒿、墊江牡丹、巫溪黨參、開縣云木香等已蜚聲海內(nèi)外，甚至成為主要產(chǎn)地。并且重慶擁有3067家中醫(yī)醫(yī)療機(jī)構(gòu)，擁有1.81萬名中醫(yī)（助理）醫(yī)師，中醫(yī)醫(yī)療服務(wù)取得長足進(jìn)展。

但是重慶每千人擁有的中醫(yī)（助理）醫(yī)師數(shù)、中醫(yī)床位數(shù)在全國卻居于中等，距河南、江蘇、山東等中醫(yī)藥大省還存在不小差距。

為了找準(zhǔn)制約重慶中醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展的癥結(jié)，起草組分43個(gè)專題全面梳理了我國中醫(yī)藥管理自新中國成立以來的法律法規(guī)和政策，同時(shí)對比了其他30個(gè)省份的相關(guān)法規(guī)和政策，形成了50余萬字的背景材料。起草組成員的足跡踏遍全市，調(diào)研對象既有高大上的三甲中醫(yī)院，也有邊遠(yuǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、村衛(wèi)生室;既有名老中醫(yī)也有鄉(xiāng)村醫(yī)生;既有公立中醫(yī)醫(yī)療機(jī)構(gòu)也有民營中醫(yī)院;既有中藥材種植者，也有中藥生產(chǎn)企業(yè)。起草組分專題調(diào)研了中醫(yī)醫(yī)療機(jī)構(gòu)發(fā)展、中醫(yī)養(yǎng)生保健機(jī)構(gòu)規(guī)范、中醫(yī)醫(yī)療服務(wù)價(jià)格制定、中藥院內(nèi)制劑生產(chǎn)與備案、中醫(yī)藥人才培養(yǎng)與傳承、中醫(yī)藥文化傳播等問題，形成了近20萬字的各類調(diào)研材料。起草組還組織召開了各類座談會、論證會、院壩會、討論會近百場，廣泛聽取相關(guān)人員和社會各界的意見建議。

“針對問題立法，立法解決問題，扎實(shí)的調(diào)研讓我們找準(zhǔn)了問題，找到了立法方向，同時(shí)也拉近了與中醫(yī)醫(yī)療機(jī)構(gòu)、醫(yī)務(wù)人員、中藥材種植戶、中醫(yī)制藥企業(yè)與老百姓的距離，讓我們真正體會到了什么是立法為民?！笔行l(wèi)生健康委相關(guān)負(fù)責(zé)人說。

起草，生動(dòng)的實(shí)踐課堂

立項(xiàng)之初，起草組就確立了邊調(diào)研、邊起草的工作思路。于是每調(diào)研一段時(shí)間，起草組就會進(jìn)行一次封閉集中起草。

據(jù)市衛(wèi)生健康委法規(guī)處負(fù)責(zé)人回憶，第一次封閉起草，整整一周時(shí)間。起草工作每每陷入困頓，組長方明金就會談起他籌建市中醫(yī)院時(shí)遇到的困難和堅(jiān)持，也時(shí)常談他讀《七律長征》《龜雖壽》等詩詞的感受?！懊看畏忾]起草都像上了一次黨課，在業(yè)務(wù)精進(jìn)的同時(shí)，思想也得到了升華?！痹撠?fù)責(zé)人說。

條例起草期間，起草組成員每年封閉兩次，前前后后修改了近50稿。“有努力，有沮喪;有爭吵，有妥協(xié);有質(zhì)疑，有堅(jiān)持;有歡喜，有悲傷……不過誰都不曾想過放棄?！边@位負(fù)責(zé)人談道，也正是在大家的努力下，立足實(shí)際細(xì)化補(bǔ)充上位法，制定了促進(jìn)和規(guī)范中醫(yī)診療活動(dòng)的15項(xiàng)制度;創(chuàng)設(shè)了中醫(yī)養(yǎng)生保健機(jī)構(gòu)的注冊與監(jiān)管規(guī)定;簡化了中醫(yī)醫(yī)療機(jī)構(gòu)院內(nèi)制劑的審批（備案）流程，細(xì)化并擴(kuò)大了使用范圍與要求;確立了中醫(yī)人才不同的培養(yǎng)方式與評價(jià)標(biāo)準(zhǔn);建立了中藥材質(zhì)量全過程管理體系……

此外，市人大和市衛(wèi)生健康委一直堅(jiān)持開門立法，多次向全社會公開征求意見，幾十次向相關(guān)市級部門征求意見。

起草組成員回憶，在忠縣磨子土家族鄉(xiāng)衛(wèi)生院調(diào)研時(shí)，那里功能不同、琳瑯滿目的各種艾灸器具讓他們大開眼界，直到下午仍然熱鬧的診室和陸續(xù)前來看病的十里八鄉(xiāng)的居民更讓他們體會到了“簡便價(jià)廉”的中醫(yī)藥服務(wù)在基層旺盛的生命力。

審議，獲全票通過

2020年1月，當(dāng)《重慶市中醫(yī)藥條例》起草工作初步完成，市衛(wèi)生健康委準(zhǔn)備將條例由預(yù)備項(xiàng)目申請轉(zhuǎn)為審議項(xiàng)目，并進(jìn)入審議階段時(shí)，新冠肺炎疫情暴發(fā)了。

市衛(wèi)生健康委宣布全員取消休假全力抓好防疫工作，同時(shí)，積極配合市人大常委會緊急啟動(dòng)了《重慶市突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》的起草工作，《重慶市中醫(yī)藥條例》的審議工作不得不暫時(shí)擱置。

2020年7月，重慶市的疫情在市委市政府的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下得到了有效控制，《重慶市突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》初稿起草工作也暫告一段落，因此，《重慶市中醫(yī)藥條例》的審議工作再次被提上議事日程，并被列入2021年市人大常委會立法審議項(xiàng)目。

2021年11月25日，經(jīng)歷了4年4個(gè)月，《重慶市中醫(yī)藥條例》順利通過了市五屆人大常委會第二十九次會議審議，并全票表決通過。

“會場外聽到表決結(jié)果的我興奮不已，拿起電話第一時(shí)間通知所有起草組成員?！笔行l(wèi)生健康委法規(guī)處負(fù)責(zé)人說。

（作者系重慶市衛(wèi)生健康委法規(guī)處副處長、西南政法大學(xué)民商法學(xué)博士）