復(fù)旦大學(xué)一帶一路及全球治理研究院

金磚國家領(lǐng)導(dǎo)人第十四次會(huì)晤于2022 年6 月23 日成功召開并達(dá)成新的共識(shí)，金磚五國領(lǐng)導(dǎo)人一致同意以“金磚+”的合作模式來擴(kuò)大金磚組織的成員，并討論了有關(guān)擴(kuò)員的標(biāo)準(zhǔn)和程序。金磚擴(kuò)員進(jìn)入了一個(gè)機(jī)制化、程序化的新階段，體現(xiàn)了包括金磚外圍對(duì)話和“金磚+”合作在內(nèi)的金磚伙伴關(guān)系的開放包容性。這是全球治理體系創(chuàng)新發(fā)展的重要節(jié)點(diǎn)，也是金磚國家發(fā)展壯大的重要標(biāo)志。

21 世紀(jì)以來，新興市場國家和發(fā)展中國家群體性崛起，成為不可逆轉(zhuǎn)的時(shí)代潮流。中國國家主席習(xí)近平在金磚國家領(lǐng)導(dǎo)人第十四次會(huì)晤中強(qiáng)調(diào)，“站在歷史的十字路口，我們既要回望來時(shí)路，牢記金磚國家為什么出發(fā)；又要一起向未來，攜手構(gòu)建更加全面、緊密、務(wù)實(shí)、包容的高質(zhì)量伙伴關(guān)系，共同開啟金磚合作新征程?！弊鳛榘l(fā)展中大國，金磚國家始終致力于推動(dòng)全球治理的漸進(jìn)式改革，具體表現(xiàn)在“外推”布雷頓森林體系改革和“內(nèi)建”金磚國家國際組織兩大方面。這是金磚國家合作的基本定位，也是當(dāng)前思考金磚國家擴(kuò)員的出發(fā)點(diǎn)。

金磚國家對(duì)全球治理體系的漸進(jìn)式改革

推動(dòng)全球治理體系的漸進(jìn)式改革是金磚國家合作機(jī)制的基本定位。金磚國家領(lǐng)導(dǎo)人在2014 年7 月福塔萊薩會(huì)晤中指出，基于以往國際力量格局形成的全球治理架構(gòu)逐漸失去其合法性和有效性，導(dǎo)致過渡性、臨時(shí)性安排日益盛行，嚴(yán)重侵蝕多邊主義。金磚國家是推動(dòng)現(xiàn)存全球治理機(jī)制變革的重要力量，致力于實(shí)現(xiàn)更具代表性和更加公平的全球治理。金磚國家領(lǐng)導(dǎo)人在2022年北京會(huì)晤中一致認(rèn)為，要改革全球治理，使全球治理機(jī)制更具包容性、代表性和參與性，以促進(jìn)發(fā)展中國家更加深入、更有意義地參與全球決策進(jìn)程和架構(gòu)，使全球治理體系更加符合當(dāng)代現(xiàn)實(shí)。

二戰(zhàn)結(jié)束后，以布雷頓森林體系為核心的國際貨幣金融體系長期由美歐發(fā)達(dá)國家所掌控。2008 年國際金融危機(jī)爆發(fā)后，金磚國家與國際貨幣基金組織、世界銀行和二十國集團(tuán)（G20）等機(jī)制開展協(xié)調(diào)與合作，有力地提升了發(fā)展中國家在全球治理體系中的影響力和話語權(quán)。以國際貨幣基金組織改革為例，金磚國家在短期資本管制、份額公式改革、新借款安排等議題討論中，用同一個(gè)聲音說話，對(duì)美國和歐洲形成有力制衡。最為突出的是在2010 年推動(dòng)國際貨幣基金組織達(dá)成歷史性的份額與治理結(jié)構(gòu)改革方案。國際貨幣基金組織同意將6%的份額轉(zhuǎn)移給新興市場國家和發(fā)展中國家。中國成為國際貨幣基金組織第三大股東，投票權(quán)從3.08%上升到6.07%，印度、俄羅斯、巴西等其他金磚國家也都成為國際貨幣基金組織前十大份額持有國。在治理方面，歐洲發(fā)達(dá)國家減少2 個(gè)執(zhí)行董事席位，新興市場和發(fā)展中國家則相應(yīng)增加2 個(gè)董事席位，結(jié)束了國際貨幣基金組織長達(dá)70 余年“指定董事”的做法，24 名執(zhí)行董事將完全由選區(qū)成員國選舉產(chǎn)生。

金磚國家還助推世界銀行朝著更加適應(yīng)發(fā)展中國家需求的方向轉(zhuǎn)變。發(fā)達(dá)國家長期主導(dǎo)的世界銀行暴露出兩大問題：一是貸款條件苛刻僵化。為了迎合發(fā)達(dá)國家等大股東的偏好，世界銀行一直致力于推動(dòng)發(fā)展中國家進(jìn)行自由化、私有化和民主化改革，并將之作為貸款條件強(qiáng)加給發(fā)展中國家。二是貸款領(lǐng)域逐漸偏離發(fā)展中國家的實(shí)際需求。世界銀行貸款集中在公共管理、反腐敗、性別平等、氣候變化等領(lǐng)域，而忽視發(fā)展中國家更為需要的交通、能源等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。

金磚國家推動(dòng)世界銀行向發(fā)展中國家提供更加靈活、更加迅捷、更加以客戶為導(dǎo)向的貸款，更加尊重發(fā)展中國家的發(fā)展路徑和優(yōu)先事項(xiàng)。在金磚國家的共同努力下，世界銀行發(fā)布新的《投資貸款改革概念文件》，提出五點(diǎn)具體改革意見。一是采用基于風(fēng)險(xiǎn)的方式來評(píng)估貸款項(xiàng)目，以代替之前的通用模式（One-Size-Fits-All）評(píng)估程序；二是制定多元化貸款方案，包括緊急情況和脆弱國家的快速貸款項(xiàng)目；三是加強(qiáng)對(duì)貸款項(xiàng)目的監(jiān)督管理和實(shí)施支持；四是為貸款改革營造一個(gè)良好的政治環(huán)境；五是簡化貸款的政策框架。

在G20 改革中，金磚國家力推G20 替代八國集團(tuán)（G8）成為全球經(jīng)濟(jì)治理的首要機(jī)制。發(fā)達(dá)國家為了維護(hù)對(duì)全球治理的壟斷地位，曾提出采用“八國集團(tuán)+五個(gè)發(fā)展中大國”（G8+5）的治理模式。與此相對(duì)，金磚國家提出，要堅(jiān)定維護(hù)G20 在全球經(jīng)濟(jì)治理中的核心地位。相比G8+5，G20 的長處在于，不以意識(shí)形態(tài)劃線，發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家比例平衡，且以主要大國相互協(xié)調(diào)為核心功能，以國際貨幣基金組織、世界銀行等國際機(jī)構(gòu)為支撐，比較適應(yīng)現(xiàn)階段世界經(jīng)濟(jì)多元發(fā)展、發(fā)展中國家力量上升的現(xiàn)實(shí)，能夠較好地兼顧全球治理的合法性與有效性，是全球治理改革的一次歷史性突破。

簡言之，金磚國家致力于推動(dòng)全球治理機(jī)制的漸進(jìn)式改革，是全球治理中的“改革派”而非“革命派”。金磚國家合作的目標(biāo)是要推動(dòng)現(xiàn)有全球治理體系進(jìn)行改革，以更好反映大多數(shù)國家特別是發(fā)展中國家的正當(dāng)關(guān)切和合理訴求，進(jìn)一步提升發(fā)展中國家的國際話語權(quán)、議程設(shè)置權(quán)和規(guī)則制定權(quán)，而非推翻現(xiàn)有的全球治理體系和國際秩序。這一基本定位在隨后金磚國家創(chuàng)建自己的多邊機(jī)構(gòu)——應(yīng)急儲(chǔ)備安排和新開發(fā)銀行中也得到充分體現(xiàn)。

金磚國家金融合作實(shí)現(xiàn)機(jī)制化

盡管國際貨幣基金組織于2010年達(dá)成份額和治理改革方案，但是該方案的落實(shí)一直受到發(fā)達(dá)國家的阻礙。為繼續(xù)推動(dòng)以國際貨幣基金組織和世界銀行為核心的布雷頓森林體系改革，金磚國家開始建設(shè)自己的“基金”和“開發(fā)銀行”。需要強(qiáng)調(diào)的是，金磚國家的“基金”和“開發(fā)銀行”并不是替代或者挑戰(zhàn)國際貨幣基金組織和世界銀行，而是補(bǔ)充和完善現(xiàn)有的全球金融治理體系，體現(xiàn)漸進(jìn)式改革的定位。

2012 年，金磚國家將構(gòu)建應(yīng)急儲(chǔ)備安排和新開發(fā)銀行提上議事日程。在應(yīng)急儲(chǔ)備安排和新開發(fā)銀行的形成過程中，巴西和中國、印度與中國分別展開兩場談判互動(dòng)。展開談判互動(dòng)一是因?yàn)榘臀魇菓?yīng)急儲(chǔ)備安排的倡議提出國，印度是新開發(fā)銀行的倡議提出國，且兩國都是代表借款國的角色；二是無論在應(yīng)急儲(chǔ)備安排還是在新開發(fā)銀行的談判中，中國因擁有巨額的外匯儲(chǔ)備以及豐富的金融穩(wěn)定和發(fā)展融資經(jīng)驗(yàn)，對(duì)兩個(gè)合作倡議能否落地起著關(guān)鍵作用，具有出資國和大股東國的地位。

在構(gòu)建應(yīng)急儲(chǔ)備安排上，巴西和中國共同發(fā)揮了引領(lǐng)作用。作為長期遭受金融危機(jī)侵害的拉美國家，巴西強(qiáng)烈希望構(gòu)建發(fā)展中國家自身的金融安全網(wǎng)，更多地從應(yīng)急儲(chǔ)備安排借款國的角度來發(fā)揮作用。中國作為擁有巨額外匯儲(chǔ)備的發(fā)展中大國，更多地從應(yīng)急儲(chǔ)備安排出資國的角度考慮，希望通過應(yīng)急儲(chǔ)備安排建設(shè)，來充實(shí)金磚合作的內(nèi)涵，強(qiáng)化金磚國家集體應(yīng)對(duì)金融危機(jī)的能力，從而提高金磚國家在全球治理中的影響力。

在談判過程中，巴西和中國存在著“借款國”和“出資國”的考量差異，但共識(shí)是金磚應(yīng)急儲(chǔ)備安排不是要取代而是要補(bǔ)充國際貨幣基金組織的功能，加快國際貨幣基金組織的改革進(jìn)程。在出資規(guī)模和投票權(quán)分配上，中國提議2400 億美元，而巴西提議500 億美元，雙方達(dá)成的妥協(xié)方案是1000 億美元，其中中國出資410 億美元，巴西、印度、俄羅斯各出資180 億美元，南非出資50 億美元。為了避免任何一個(gè)國家的影響力過大，金磚應(yīng)急儲(chǔ)備安排5%的投票權(quán)在五個(gè)創(chuàng)始成員國之間平均分配，95%的投票權(quán)按照出資額來分配。這樣，中國獲得了金磚應(yīng)急儲(chǔ)備安排39.95%的投票權(quán)，巴西、印度、俄羅斯獲得18.10% 的投票權(quán)，南非獲得5.75%的投票權(quán)，沒有一個(gè)國家單獨(dú)獲得金磚應(yīng)急儲(chǔ)備安排的一票否決權(quán)。

在與國際貨幣基金組織的掛鉤比例上，中國從出資國的角度出發(fā)，為保障資金安全，考慮到在金磚框架內(nèi)對(duì)成員國宏觀經(jīng)濟(jì)進(jìn)行監(jiān)督的政治阻力較大，建議參照清邁倡議多邊化的初期做法，金磚應(yīng)急儲(chǔ)備安排與國際貨幣基金組織掛鉤比例為90%。巴西從借款國的角度出發(fā)，提出掛鉤比例太高會(huì)使金磚應(yīng)急儲(chǔ)備安排的作用受到削弱，建議掛鉤比例要低于70%。最后達(dá)成的妥協(xié)方案為70%。

在免除出資義務(wù)和提前贖回債權(quán)上，中國提出，當(dāng)面臨國際收支和儲(chǔ)備問題，或者出現(xiàn)戰(zhàn)爭、自然災(zāi)害等不可抗力事件時(shí)，出資國可以免除出資義務(wù)，也可申請(qǐng)?zhí)崆摆H回未結(jié)清的債權(quán)。巴西則提出，出資國應(yīng)向其他成員國提供必要信息說明理由。雙方的妥協(xié)方案是在出現(xiàn)不可抗力事件時(shí)，出資國可以免除出資義務(wù)和提前贖回債權(quán)，但需要向其他成員國提供必要信息說明理由。

在構(gòu)建新開發(fā)銀行上，印度和中國共同發(fā)揮引領(lǐng)作用。印度長期依賴從多邊開發(fā)銀行進(jìn)行融資，其從借款國的角度提出建立金磚新開發(fā)銀行的倡議。中國則從股東國的角度希望新開發(fā)銀行的建立，能夠加強(qiáng)金磚國家的產(chǎn)能合作以及中國的對(duì)外基礎(chǔ)設(shè)施投資，同時(shí)鞏固金磚國家的團(tuán)結(jié)，加快全球治理的改革進(jìn)程。

在談判過程中，印度和中國同樣存在“借款國”和“股東國”的考量差異，但兩國都希望能夠通過新開發(fā)銀行建設(shè)彌補(bǔ)現(xiàn)有國際金融機(jī)構(gòu)的不足，并倒逼現(xiàn)有國際金融機(jī)構(gòu)的改革。雙方克服一系列分歧，找到金磚國家團(tuán)結(jié)合作、互諒互讓的路徑，為推動(dòng)全球治理變革注入動(dòng)力。在出資規(guī)模和股權(quán)分配上，中國提議1000 億美元，按照各國GDP 規(guī)模來分配股權(quán)，而印度提議100 億美元，按照平均分配原則來分配股權(quán)，最終雙方達(dá)成的妥協(xié)方案是授權(quán)資本1000 億美元，而實(shí)繳資本為100 億美元，股權(quán)在五個(gè)創(chuàng)始成員國當(dāng)中平均分配。新開發(fā)銀行由此形成與現(xiàn)有多邊開發(fā)銀行的不同特征，即五國平分股權(quán)，擁有同等的話語權(quán)。

在銀行總部和行長選擇上，中國提出，在金磚五國的大城市中，上海是當(dāng)之無愧的國際金融中心，擁有得天獨(dú)厚的資本市場和融資條件，建議新開發(fā)銀行的總部設(shè)在上海；而印度提出，新開發(fā)銀行總部設(shè)在新德里，使其可以貼近借款國的需求。最終達(dá)成的妥協(xié)方案是新開發(fā)銀行總部設(shè)在上海，首任行長由印度提名，且行長提名的先后順序是印度、巴西、俄羅斯、南非和中國。

在貸款范圍上，中國提出，新開發(fā)銀行應(yīng)貸款給包括金磚國家在內(nèi)的廣大新興經(jīng)濟(jì)體和發(fā)展中國家，以提高新開發(fā)銀行在廣大發(fā)展中國家的國際影響力。印度則提出，新開發(fā)銀行要聚焦金磚國家，最終雙方達(dá)成的妥協(xié)方案是新開發(fā)銀行在初期運(yùn)營中應(yīng)聚焦金磚國家，并逐步擴(kuò)大到廣大發(fā)展中國家。

總體上看，建立應(yīng)急儲(chǔ)備安排和新開發(fā)銀行是金磚合作最具標(biāo)志性的成果，體現(xiàn)了金磚合作的行動(dòng)力和有效性。與此同時(shí)，這兩個(gè)金磚國家的內(nèi)部國際機(jī)制構(gòu)建，也為布雷頓森林體系改革提供了新的外部推動(dòng)力，全球治理體系改革呈現(xiàn)出“雙輪驅(qū)動(dòng)”的態(tài)勢。

金磚國家擴(kuò)員進(jìn)程正式啟動(dòng)

在當(dāng)前背景下，推進(jìn)金磚國家擴(kuò)員進(jìn)程是進(jìn)一步推動(dòng)全球治理改革的優(yōu)先事項(xiàng)。習(xí)近平主席提出，金磚國家不是封閉的俱樂部，也不是排外的“小圈子”，而是守望相助的大家庭、合作共贏的好伙伴。新形勢下，金磚國家要敞開大門謀發(fā)展，張開懷抱迎合作。引入新鮮血液，將為金磚合作帶來新的活力，也將提高金磚國家的代表性和影響力。

2017 年，在金磚國家領(lǐng)導(dǎo)人廈門會(huì)晤上，中國率先提出“金磚+”的合作模式，舉行新興市場國家與發(fā)展中國家對(duì)話會(huì)，首次從全球范圍內(nèi)邀請(qǐng)埃及、墨西哥、泰國、塔吉克斯坦、幾內(nèi)亞等五國領(lǐng)導(dǎo)人出席，進(jìn)一步擴(kuò)大了金磚國家的“朋友圈”，建設(shè)更加廣泛的南南合作平臺(tái)，形成新興市場國家和廣大發(fā)展中國家共謀發(fā)展的局面。

自廈門會(huì)晤以來，“金磚+”合作模式不斷深化拓展，成為新興市場國家和發(fā)展中國家開展南南合作、實(shí)現(xiàn)聯(lián)合自強(qiáng)的典范。金磚國家依托七十七國集團(tuán)、不結(jié)盟運(yùn)動(dòng)、上合組織等傳統(tǒng)機(jī)制，在更大范圍、更廣領(lǐng)域、更深層次開展南南合作。同時(shí)，金磚國家也在G20、世界貿(mào)易組織、國際貨幣基金組織、世界銀行、聯(lián)合國、亞太經(jīng)合組織等框架下加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，提升國際話語權(quán)、議程設(shè)置權(quán)和規(guī)則制定權(quán)，推動(dòng)全球治理體系向著更加公正合理的方向發(fā)展。

在“金磚+”合作模式取得廣泛成就的基礎(chǔ)上，2022 年中國正式提出金磚國家擴(kuò)員的議題。5 月19日，中國倡議召開了歷史上首次金磚國家同新興市場和發(fā)展中國家外長視頻對(duì)話會(huì)，印度尼西亞、阿根廷、沙特阿拉伯、阿聯(lián)酋、埃及、尼日利亞、塞內(nèi)加爾、泰國、哈薩克斯坦等九國外長參加，共同探討如何在全球治理中進(jìn)一步發(fā)揮新興市場和發(fā)展中國家的作用。在對(duì)話會(huì)中，金磚五國外長一致表示支持金磚國家擴(kuò)員。6 月23 日，在金磚國家領(lǐng)導(dǎo)人第十四次會(huì)晤中，五國領(lǐng)導(dǎo)人達(dá)成共識(shí)，要推進(jìn)金磚國家擴(kuò)員進(jìn)程，在充分協(xié)商和共識(shí)的基礎(chǔ)上通過金磚國家事務(wù)協(xié)調(diào)人來明確金磚國家擴(kuò)員的標(biāo)準(zhǔn)。

從金磚合作推進(jìn)全球治理漸進(jìn)式改革的定位角度來看，金磚國家擴(kuò)員至少包括如下標(biāo)準(zhǔn)。一是G20中的新興經(jīng)濟(jì)體優(yōu)先。G20 是發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體和新興經(jīng)濟(jì)體共同主導(dǎo)的全球經(jīng)濟(jì)治理的首要機(jī)制，是當(dāng)前提升新興經(jīng)濟(jì)體在全球治理中影響力和話語權(quán)的主要平臺(tái)。如果G20 中有更多的新興經(jīng)濟(jì)體加入金磚機(jī)制，新興經(jīng)濟(jì)體在G20 中的影響力就會(huì)得到進(jìn)一步擴(kuò)大。二是地區(qū)代表性。金磚合作的目的是為了提升發(fā)展中國家在全球治理中的代表性和參與性。金磚機(jī)制目前的成員國分別來自東亞、南亞、歐亞、非洲、拉美，如果擴(kuò)員需要優(yōu)先考慮有地區(qū)代表性的發(fā)展中國家，以進(jìn)一步提高金磚機(jī)制的區(qū)域和全球影響力。三是系統(tǒng)重要性。金磚五國均是所在地區(qū)的大國，也是對(duì)全球政治經(jīng)濟(jì)體系具有系統(tǒng)重要性的國家。金磚機(jī)制擴(kuò)員需要優(yōu)先考慮其他具有系統(tǒng)重要性的發(fā)展中大國。

基于上述必要性和漸進(jìn)性，“金磚+”機(jī)制框架已經(jīng)基本形成，為金磚擴(kuò)員打下了良好的基礎(chǔ)。對(duì)此，習(xí)近平主席在金磚國家領(lǐng)導(dǎo)人第十四次會(huì)晤上的講話中明確指出，“金磚+”活動(dòng)為廣大新興市場國家和發(fā)展中國家搭建了新的合作平臺(tái)，并進(jìn)一步提出應(yīng)該推進(jìn)金磚擴(kuò)員進(jìn)程,讓志同道合的伙伴們?cè)缛占尤虢鸫u大家庭。金磚擴(kuò)容的大門已經(jīng)打開，金磚大家庭的前景將越來越好。

總體上看，金磚國家合作興起于世界格局的深刻調(diào)整，歷經(jīng)國際金融危機(jī)一系列重大挑戰(zhàn)的考驗(yàn)，已經(jīng)成為推動(dòng)當(dāng)前全球治理體系改革的一股強(qiáng)勁力量。金磚國家在許多重大國際和地區(qū)問題上，站在新興市場國家和發(fā)展中國家的立場共同發(fā)聲、貢獻(xiàn)力量，致力于推動(dòng)世界經(jīng)濟(jì)增長、完善全球經(jīng)濟(jì)治理、推動(dòng)國際關(guān)系民主化。在這樣的合作定位下，擴(kuò)員必將進(jìn)一步推動(dòng)金磚國家成為國際關(guān)系中的重要力量和國際體系的積極建設(shè)者。