我國小微企業(yè)發(fā)展政策體系結(jié)構(gòu)與優(yōu)化研究
——基于政策文本量化分析

楊凱瑞 史 可 班 昂 賀 強(qiáng)

（1.河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)公共管理學(xué)院，河南 鄭州 450046；2.鶴壁產(chǎn)業(yè)技術(shù)研究院，河南 鶴壁 458000；3.鄭州大學(xué)第一附屬醫(yī)院，河南 鄭州 450046）

0 引言

小微企業(yè)是“小型微利企業(yè)”的簡稱，雖然體量較小，但在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中卻占據(jù)了十分重要的地位。小微企業(yè)不僅是我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，也在穩(wěn)定就業(yè)、改善民生、促進(jìn)發(fā)展等方面具有舉足輕重的作用［1］。近年來，我國不斷深入改革政府職能、優(yōu)化營商環(huán)境，極大地激發(fā)了全社會(huì)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的熱情，小微企業(yè)數(shù)量保持快速增長態(tài)勢(shì)，這就要求我國健全支持小微企業(yè)發(fā)展的制度體系。筆者從政策文本視角進(jìn)行定量研究，以政策主體、政策工具、政策主題等為研究對(duì)象，通過對(duì)政策文本內(nèi)容和外部屬性特征的實(shí)證性分析，試圖厘清中國政府支持小微企業(yè)發(fā)展政策的內(nèi)在邏輯與內(nèi)涵，探討其基本規(guī)律，以期為該研究領(lǐng)域提供基本認(rèn)知和實(shí)證數(shù)據(jù)。

1 研究方法和樣本選擇

1.1 研究方法

筆者從文種類型、政策主體、政策主題和政策工具等4 個(gè)方面對(duì)政策進(jìn)行解讀與分析。具體來講，一是在借鑒已有研究的基礎(chǔ)上，通過對(duì)政策文本的深入閱讀獲取重要信息要素，并以此設(shè)計(jì)出政策文本分析結(jié)構(gòu)化編碼和分類體系（見表1）。二是為保證研究的有效度和可信度，由兩位編碼者分別根據(jù)已定義的文本分析單元對(duì)政策文本信息進(jìn)行獨(dú)立抽取，并依據(jù)表1 對(duì)政策文本進(jìn)行獨(dú)立編碼和標(biāo)注。三是運(yùn)用數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)和量化分析的手段從上述4 個(gè)方面對(duì)我國支持小微企業(yè)發(fā)展政策文本進(jìn)行全面系統(tǒng)的分析、解釋和預(yù)測(cè)，探討我國支持小微企業(yè)發(fā)展政策的宏觀發(fā)展趨勢(shì)。

表1 我國小微企業(yè)發(fā)展支持政策文本分析結(jié)構(gòu)化編碼和分類體系

1.2 樣本選擇

本文以2003—2020 年我國政府支持小微企業(yè)發(fā)展的政策文本為研究對(duì)象，依據(jù)“權(quán)威性”“有效性”和“相關(guān)性”原則，對(duì)相關(guān)政策進(jìn)行收集和篩選。具體步驟如下：①通過政府官網(wǎng)、北大法寶等數(shù)據(jù)庫，對(duì)國務(wù)院、各部委以及直屬機(jī)構(gòu)發(fā)布的支持小微企業(yè)發(fā)展政策進(jìn)行搜集；②篩選出直接包含支持小微企業(yè)發(fā)展的手段及措施的高相關(guān)性政策，對(duì)僅表達(dá)政府態(tài)度的政策不納入統(tǒng)計(jì)范圍，并剔除無效文本（包括政策解讀類文件、重復(fù)出現(xiàn)和已廢止的政策、非規(guī)范性文件）；③依據(jù)政策之間的傳承與引用關(guān)系進(jìn)行回溯檢索，以避免政策收集過程中可能存在遺漏，最終梳理出148份文件。

2 我國小微企業(yè)發(fā)展政策文本的類型化分析

2.1 文種類型

如表2 所示，經(jīng)過統(tǒng)計(jì)和分析，我國小微企業(yè)支持政策文本的文種類型可分為通知、意見、辦法等9個(gè)大類。表2顯示了我國政府支持小微企業(yè)發(fā)展的政策文種類型數(shù)量分布情況，由表2 可以看出，我國支持小微企業(yè)發(fā)展的政策文種類型豐富多樣，但數(shù)量分布存在差異，其中關(guān)于宏觀指導(dǎo)類與問題解決類的政策文本較多，而對(duì)小微企業(yè)發(fā)展做出具體計(jì)劃、指導(dǎo)、約束類的政策明顯較少。在制度環(huán)境層面上，體現(xiàn)為符合小微企業(yè)發(fā)展的實(shí)踐進(jìn)程，注重系統(tǒng)的宏觀規(guī)劃、鮮少強(qiáng)制的法律法規(guī)等，這說明我國努力營造寬松的小微企業(yè)發(fā)展環(huán)境，對(duì)小微企業(yè)發(fā)展限制較少。

表2 我國小微企業(yè)支持政策文本文種類型統(tǒng)計(jì)

習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中提出，中國經(jīng)濟(jì)已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段［2］，產(chǎn)業(yè)升級(jí)面臨著轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)及轉(zhuǎn)換增長動(dòng)力等諸多挑戰(zhàn)，但中國經(jīng)濟(jì)模式的轉(zhuǎn)變有利于優(yōu)化小微企業(yè)的創(chuàng)業(yè)生態(tài)環(huán)境，調(diào)動(dòng)全社會(huì)的創(chuàng)業(yè)熱情，形成良好的創(chuàng)業(yè)氛圍，更有利于實(shí)現(xiàn)創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)又快又好發(fā)展［3］?；诖吮尘跋?，政府對(duì)小微企業(yè)的發(fā)展也格外重視，出臺(tái)了大量相關(guān)支持性的政策文件，這在一定程度上促進(jìn)了我國小微企業(yè)的健康快速發(fā)展。

2.2 主體構(gòu)成及發(fā)文數(shù)量

由圖1 可以看出，在我國支持小微企業(yè)發(fā)展的政策中，單獨(dú)發(fā)文的政策數(shù)量顯著多于多部門聯(lián)合發(fā)文的政策數(shù)量，共有92 項(xiàng)，約占政策文本總數(shù)的62.16%。聯(lián)合發(fā)文的政策數(shù)量共計(jì)56 項(xiàng)，約占政策文本總數(shù)的37.84%，其中又以兩個(gè)主體聯(lián)合頒布的數(shù)量居多，共26 項(xiàng)，占政策文本總數(shù)的17.57%，而剩余3 個(gè)及以上主體聯(lián)合頒布的文本數(shù)量分別不超過10項(xiàng)。

圖1 我國支持小微企業(yè)發(fā)展政策的制定主體數(shù)及相應(yīng)文本數(shù)量

通過對(duì)發(fā)文主體構(gòu)成及數(shù)量的統(tǒng)計(jì)可以發(fā)現(xiàn)，我國支持小微企業(yè)發(fā)展的政策涉及部門和領(lǐng)域均較多，充分體現(xiàn)了對(duì)小微企業(yè)發(fā)展支持的復(fù)雜性和重要性。但現(xiàn)有政策中多部門聯(lián)合發(fā)文的數(shù)量占比卻較少，這也反映出在支持小微企業(yè)發(fā)展的政策制定過程中國務(wù)院及各部委之間缺乏較為深入的合作與協(xié)調(diào)。

2.3 主題關(guān)聯(lián)性

本研究對(duì)每項(xiàng)政策文本均實(shí)行“雙重關(guān)聯(lián)”的原則進(jìn)行標(biāo)注，篩選兩個(gè)能夠代表政策文本主要內(nèi)容的高頻關(guān)聯(lián)詞，然后進(jìn)一步校準(zhǔn)和分層，并進(jìn)行頻數(shù)統(tǒng)計(jì)。具體而言，首先，本文從148 項(xiàng)政策中提取出296 個(gè)核心政策主題詞，并進(jìn)一步統(tǒng)計(jì)頻次3次及以上的高頻關(guān)聯(lián)性主題詞，共計(jì)29個(gè)（見表3）。然后，依據(jù)這29個(gè)高頻關(guān)聯(lián)性主題詞對(duì)296個(gè)核心政策主題詞進(jìn)行校準(zhǔn)，發(fā)現(xiàn)約有271 個(gè)主題詞可被準(zhǔn)確標(biāo)注，標(biāo)注覆蓋率達(dá)到了90%，可信度較高。最后，依據(jù)與小微企業(yè)發(fā)展的關(guān)聯(lián)度，將29 個(gè)高頻關(guān)聯(lián)性主題詞劃分為核心關(guān)聯(lián)（占比38.75%）、緊密關(guān)聯(lián)（占比47.60%）、一般關(guān)聯(lián)（占比9.23%）和弱關(guān)聯(lián)（占比4.42%）四個(gè)層級(jí)。

表3 我國小微企業(yè)發(fā)展政策關(guān)聯(lián)性主題詞關(guān)聯(lián)強(qiáng)度比例

通過對(duì)政策主題關(guān)聯(lián)性的統(tǒng)計(jì)分析可以發(fā)現(xiàn)以下2 點(diǎn)：①我國支持小微企業(yè)發(fā)展的政策主題覆蓋多個(gè)領(lǐng)域，涉及小微企業(yè)成長的全部過程。政策主題與小微企業(yè)發(fā)展聯(lián)系較為緊密，其核心關(guān)聯(lián)和密切關(guān)聯(lián)的政策主題詞約占總量的86.61%。從這些核心和密切關(guān)聯(lián)主題詞的內(nèi)容上看，凸顯出小微企業(yè)是我國政府促進(jìn)國民就業(yè)和創(chuàng)業(yè)的主要途徑，從而希望通過多種方式促進(jìn)小微企業(yè)發(fā)展。②在關(guān)于小微企業(yè)的政策文本中，稅收優(yōu)惠（綜合）、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)等關(guān)鍵性主題詞頻頻出現(xiàn)，一方面表明我國不斷優(yōu)化小微企業(yè)融資環(huán)境，充分釋放發(fā)展活力；另一方面對(duì)小微企業(yè)發(fā)展的關(guān)注反映了其對(duì)活躍市場(chǎng)、解決就業(yè)、發(fā)展經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等方面不可替代的作用。

2.4 政策工具使用

基于Rothwell 和Zegveld 的研究并結(jié)合功能類別［4］，依據(jù)我國支持小微企業(yè)發(fā)展的政策文本內(nèi)容，筆者將基本政策工具分為供給型、需求型和環(huán)境型三大類共16個(gè)小類（見表4）。供給型工具是指政府通過提供資金、信息、技術(shù)等方式直接推動(dòng)小微企業(yè)發(fā)展，具體分為教育培訓(xùn)、資金投入、科技信息支持等。需求型工具是指政府通過降低企業(yè)經(jīng)營成本和減少貿(mào)易壁壘等手段支持小微企業(yè)發(fā)展，以實(shí)現(xiàn)小微企業(yè)創(chuàng)業(yè)的良性發(fā)展，具體可劃分為減少貿(mào)易壁壘、示范項(xiàng)目、政府人才引進(jìn)等。環(huán)境型工具是指政府通過優(yōu)化營商環(huán)境，間接支持小微企業(yè)發(fā)展的政策，包括目標(biāo)規(guī)劃、金融支持、稅收優(yōu)惠等。

如表4 所示，供給型、需求型和環(huán)境型三種政策工具的使用存在明顯的差異。供給型政策工具占比超過半數(shù)，其中又以基礎(chǔ)設(shè)施、資金支持和教育培訓(xùn)這三類政策工具為主；而需求型政策工具占比最小，不足10%，其中政府更加關(guān)注示范工程和人才引進(jìn)；在環(huán)境型政策工具中，稅收優(yōu)惠和監(jiān)督管理這兩種政策工具使用較為頻繁。由此表明政府傾向于加強(qiáng)財(cái)政支持力度、培養(yǎng)優(yōu)秀企業(yè)家與高素質(zhì)經(jīng)營管理人才和稅收傾斜等直接作用于發(fā)展的政策，切實(shí)促進(jìn)小微企業(yè)提高成長能力［5］。

表4 我國支持小微企業(yè)發(fā)展基本政策工具分類及使用情況

通過對(duì)政策工具使用情況的統(tǒng)計(jì)分析可以發(fā)現(xiàn)，我國支持小微企業(yè)的政策工具組合類型種類豐富，在供給、需求、環(huán)境三個(gè)方面均有涉及，著重環(huán)境型政策工具和供給型政策工具的應(yīng)用，尤其是環(huán)境型政策工具種類劃分較細(xì)，間接上對(duì)于小微企業(yè)優(yōu)化創(chuàng)業(yè)生態(tài)環(huán)境、滿足環(huán)境要素需求起到了積極作用。但存在三類政策工具使用失衡現(xiàn)象，需求型政策工具使用明顯不足，使得整體作用強(qiáng)度有限，“政府補(bǔ)貼”的稀缺會(huì)對(duì)企業(yè)經(jīng)營成本產(chǎn)生影響，因此進(jìn)一步加強(qiáng)需求型政策工具的使用十分必要。

3 分析與總結(jié)

通過對(duì)我國小微企業(yè)支持政策的量化分析，探究了相關(guān)政策在文種類型、政策主體、政策主題和政策工具等方面呈現(xiàn)的特點(diǎn)與規(guī)律。

①政策文種類型呈現(xiàn)多樣性和強(qiáng)指導(dǎo)性。相關(guān)政策文種類型包括通知、意見、辦法等9 個(gè)大類，類型豐富，但各種類型數(shù)量分布不均，以制定規(guī)范措施的“方法類”和提出宏觀指導(dǎo)的“建議類”的政策文本居多，具有較強(qiáng)的宏觀指導(dǎo)性。

②政策制定主體呈現(xiàn)豐富性和弱協(xié)調(diào)性。我國支持小微企業(yè)的政策文本涉及的范圍廣、數(shù)量多，制定主體豐富多樣。但多數(shù)政策是由單部門制定頒布，占比高達(dá)62.16%，有多部門聯(lián)合頒布的政策文本占比37.84%。這說明我國政府部門在支持小微企業(yè)創(chuàng)業(yè)發(fā)展過程中協(xié)調(diào)性不強(qiáng)，需要進(jìn)一步加強(qiáng)合作意識(shí)。

③政策主題關(guān)聯(lián)呈現(xiàn)綜合性和高契合性。政策文本高頻主題詞涵蓋多個(gè)方面，且核心政策關(guān)聯(lián)詞和緊密政策關(guān)聯(lián)詞的數(shù)量占比達(dá)86.35%，一般關(guān)聯(lián)和弱關(guān)聯(lián)的占比則相對(duì)較低，表明我國支持小微企業(yè)創(chuàng)業(yè)的政策文本所包含的主題內(nèi)容較為全面，并與企業(yè)創(chuàng)業(yè)實(shí)踐具有較高的契合度。

④政策工具使用具有多元性和強(qiáng)分化性。供給型和環(huán)境型工具使用較多，而需求型工具使用較少，僅占比約為9.87%，且在政策細(xì)分工具中兩極分化的現(xiàn)象較為突出。這說明我國在支持小微企業(yè)創(chuàng)業(yè)發(fā)展過程中工作重點(diǎn)側(cè)重于提供支持其發(fā)展的資金、技術(shù)、教育培訓(xùn)等要素基礎(chǔ)，同時(shí)注重營造良好的創(chuàng)業(yè)生態(tài)環(huán)境。