戴金龍

(遼寧大學(xué) 法學(xué)院，遼寧 沈陽(yáng) 110136)

一、問(wèn)題緣起

2021年9月24日，一則三名學(xué)生(一名博士生，兩名碩士生)因校外嫖娼被某高校給予“開(kāi)除學(xué)籍”處分的新聞引起熱議，[1]根據(jù)網(wǎng)傳的三張《紀(jì)律處分決定書》顯示三名學(xué)生分別被處以行政拘留及罰款等不同程度的治安處罰。[2]學(xué)生因“嫖娼”被開(kāi)除學(xué)籍有制定法依據(jù)嗎？學(xué)生未被罰款及行政拘留的嫖娼行為和受到治安處罰的嫖娼情形可以被一律“開(kāi)除學(xué)籍”嗎？依據(jù)現(xiàn)行規(guī)章《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》)，學(xué)生因“嫖娼”而被行政拘留，須受到《規(guī)定》第52條第三款“受到治安管理處罰，情節(jié)嚴(yán)重、性質(zhì)惡劣”規(guī)制；那么學(xué)生的嫖娼行為是否滿足“情節(jié)嚴(yán)重、性質(zhì)惡劣”的構(gòu)成要件？筆者在后文統(tǒng)計(jì)全國(guó)42所雙一流大學(xué)的學(xué)生紀(jì)律處分規(guī)定發(fā)現(xiàn)：半數(shù)雙一流高校的紀(jì)律處分把“賣淫嫖娼”情形予以單獨(dú)規(guī)定，給予學(xué)生開(kāi)除學(xué)籍處分。

更進(jìn)一步需要考察的是“開(kāi)除學(xué)籍”的性質(zhì)究竟為何？目前規(guī)章將其認(rèn)定為處分中的“紀(jì)律處分”，如何理解“處分”？目前學(xué)界對(duì)“開(kāi)除學(xué)籍”性質(zhì)的認(rèn)識(shí)存在“教育懲戒說(shuō)”、“行政處分說(shuō)”、“學(xué)籍強(qiáng)制處理說(shuō)”和“(準(zhǔn))行政處罰說(shuō)”等多種觀點(diǎn)；實(shí)務(wù)上對(duì)“開(kāi)除學(xué)籍”的態(tài)度不一：有共識(shí)(至少屬于行政行為，可以進(jìn)行司法審查)也有分歧(或回避認(rèn)定性質(zhì)，或認(rèn)定并不一致)。問(wèn)題在于“處分”表述的含混導(dǎo)致了“開(kāi)除學(xué)籍”的性質(zhì)存在學(xué)理和裁判分歧，進(jìn)而導(dǎo)致法律規(guī)章中相關(guān)概念“各行其是”。雖然我國(guó)規(guī)章(《中小學(xué)教育懲戒規(guī)則》2020)首次明確了“教育懲戒”的定義及相關(guān)制度設(shè)計(jì)，然而在法律層面付之闕如。本文試圖論證在法律層面需以“懲戒”取代含混的“處分”表述，統(tǒng)一各階段教育法規(guī)中“教育懲戒”概念，明確“開(kāi)除學(xué)籍”的性質(zhì)是“教育懲戒”中的“身份類紀(jì)律性懲戒”，同時(shí)將“教育與懲戒相結(jié)合”原則上升至《高等教育法》，再授權(quán)規(guī)章對(duì)可以“開(kāi)除學(xué)籍”的情形進(jìn)一步予以細(xì)化，推進(jìn)部門規(guī)章及高校規(guī)范性文件的合憲性審查。

二、“開(kāi)除學(xué)籍”處分的規(guī)范分析

(一)“開(kāi)除學(xué)籍”在普通高校適用中的規(guī)范依據(jù)

2021年《中華人民共和國(guó)教育法》(下文簡(jiǎn)稱《教育法》)和2018年《中華人民共和國(guó)高等教育法》(下文簡(jiǎn)稱《高教法》)并未對(duì)“開(kāi)除學(xué)籍”作出規(guī)定，它被規(guī)定在國(guó)務(wù)院部門規(guī)章中，如2012年教育部第33號(hào)令《國(guó)家教育考試違規(guī)處理辦法》、第34號(hào)令《學(xué)位論文作假行為處理辦法》和2017年教育部第41號(hào)令《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》(下文簡(jiǎn)稱《規(guī)定》)中。

首先，《教育法》賦予學(xué)校等教育機(jī)構(gòu)對(duì)受教育者的處分權(quán)，其中第三章學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)的第二十九條第(四)款規(guī)定“對(duì)受教育者進(jìn)行學(xué)籍管理，實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)或者處分”，問(wèn)題在于這里的“處分”是否包括“開(kāi)除學(xué)籍”？《教育法》本身的條文是不明確的，它能否為開(kāi)除學(xué)籍提供法律依據(jù)值得商榷。[3]232其次，《高教法》通過(guò)第四章高等學(xué)校的組織和活動(dòng)的條文規(guī)定了高等學(xué)校對(duì)受教育者的管理權(quán)，特別是賦予了高等學(xué)校校長(zhǎng)對(duì)受教育者的處分權(quán)，第四十一條第(四)款規(guī)定“對(duì)學(xué)生進(jìn)行學(xué)籍管理并實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)或者處分”；最后，進(jìn)一步明確規(guī)定“開(kāi)除學(xué)籍”的是教育部的《規(guī)定》，該規(guī)定第五章“獎(jiǎng)勵(lì)與處分”的第五十一條規(guī)定了高校可給予學(xué)生五種紀(jì)律處分(1)分別是：“警告”、“嚴(yán)重警告”、“記過(guò)”、“留校察看”和“開(kāi)除學(xué)籍”。；第五十二條規(guī)定了學(xué)校“可以”在八種情形(2)分別是：(一)違反憲法，反對(duì)四項(xiàng)基本原則、破壞安定團(tuán)結(jié)、擾亂社會(huì)秩序的；(二)觸犯國(guó)家法律，構(gòu)成刑事犯罪的；(三)受到治安管理處罰，情節(jié)嚴(yán)重、性質(zhì)惡劣的；(四)代替他人或者讓他人代替自己參加考試、組織作弊、使用通訊設(shè)備或其他器材作弊、向他人出售考試試題或答案牟取利益，以及其他嚴(yán)重作弊或擾亂考試秩序行為的；(五)學(xué)位論文、公開(kāi)發(fā)表的研究成果存在抄襲、篡改、偽造等學(xué)術(shù)不端行為，情節(jié)嚴(yán)重的，或者代寫論文、買賣論文的；(六)違反本規(guī)定和學(xué)校規(guī)定，嚴(yán)重影響學(xué)校教育教學(xué)秩序、生活秩序以及公共場(chǎng)所管理秩序的；(七)侵害其他個(gè)人、組織合法權(quán)益，造成嚴(yán)重后果的；(八)屢次違反學(xué)校規(guī)定受到紀(jì)律處分，經(jīng)教育不改的。下對(duì)學(xué)生給予開(kāi)除處分，有學(xué)者稱上述規(guī)范依據(jù)“型塑出了高校學(xué)生處分的形式梯度”[4]2。

以上條文規(guī)定表明：法律上(《教育法》《高教法》)只對(duì)高校的處分權(quán)作出了原則性規(guī)定，并未規(guī)定“開(kāi)除學(xué)籍”。部門規(guī)章(《規(guī)定》)具體規(guī)定了作為五種紀(jì)律處分類型之一的“開(kāi)除學(xué)籍”處分。而且“開(kāi)除學(xué)籍”處分由規(guī)章而非法律授權(quán)，法律層面付之闕如。因此，“開(kāi)除學(xué)籍”處分得以直接適用的規(guī)范依據(jù)就是《規(guī)定》。

(二)高校因?qū)W生“嫖娼”行使開(kāi)除學(xué)籍處分權(quán)的規(guī)范依據(jù)

在我國(guó)，嫖娼是一種違法行為，行為人實(shí)施該行為要受到公安機(jī)關(guān)治安管理處罰。2012年《治安管理處罰法》在第三章“違反治安管理的行為和處罰”中第四節(jié)“妨害社會(huì)管理的行為和處罰”，依據(jù)情節(jié)輕重規(guī)定了賣淫、嫖娼應(yīng)受到罰款、行政拘留的法律責(zé)任。(3)《治安管理處罰法》第66條：“賣淫、嫖娼的，處十日以上十五日以下拘留，可以并處五千元以下罰款；情節(jié)較輕的，處五日以下拘留或者五百元以下罰款。在公共場(chǎng)所拉客招嫖的，處五日以下拘留或者五百元以下罰款?！备咝Ｈ绾翁幚韺W(xué)生的嫖娼行為？高校是否有自身的處分規(guī)定？如果有，又是如何規(guī)定的？

表1是筆者統(tǒng)計(jì)的全國(guó)“雙一流”高校(A類36所，B類6所)對(duì)學(xué)生受到治安管理處罰的規(guī)范性文件，名稱一般稱為某某大學(xué)學(xué)生“紀(jì)律處分”管理或“違紀(jì)處分”管理“規(guī)定”或“辦法”(4)如《吉林大學(xué)學(xué)生違紀(jì)處分規(guī)定》《復(fù)旦大學(xué)學(xué)生紀(jì)律處分條例》《中國(guó)科學(xué)技術(shù)大學(xué)學(xué)生違紀(jì)處分實(shí)施細(xì)則》等等。，以下為方便表述將高校的規(guī)定統(tǒng)一稱為“處分規(guī)定”，不過(guò)學(xué)界對(duì)其認(rèn)識(shí)并不一致，有的學(xué)者認(rèn)為法律默認(rèn)了高校制定處分規(guī)定權(quán)[5]；有的學(xué)者區(qū)分了高校的介入性規(guī)定和自主性規(guī)定，田永案中，法院所采取的就是這種高校處分規(guī)定二分的進(jìn)路進(jìn)行司法審查的；[6]還有學(xué)者認(rèn)為規(guī)定屬于大學(xué)自治的范疇；[7]也有學(xué)者認(rèn)為處分規(guī)定是行使的是國(guó)家公共權(quán)力。[8]

表1 “賣淫嫖娼”行為在42所“雙一流”高校處分規(guī)定中的處分類型

在后21所高校中，對(duì)學(xué)生“賣淫嫖娼”行為給予了不同程度的處分：如“給予開(kāi)除學(xué)籍處分”(中央民族大學(xué)、北師、南開(kāi)、復(fù)旦、川大、中科大、中南大學(xué)、中山、華南理工、吉大、湖南大學(xué))、“警告直至開(kāi)除學(xué)籍處分”(哈工大)、“留校察看或開(kāi)除學(xué)籍處分”(同濟(jì)、華中科大、東北大學(xué))、“留校察看以上處分”(中國(guó)農(nóng)大、廈大、中國(guó)海洋、大連理工)和“記過(guò)以上處分”(南京大學(xué)、蘭大)的。另外，高校對(duì)待學(xué)生嫖娼行為所給予的處分不盡相同，比如有的高校雖然對(duì)受到治安管理處罰的行為處分進(jìn)行細(xì)化規(guī)定，但仍將賣淫、嫖娼單獨(dú)規(guī)定，并給予不同的處分形式。(5)比如中國(guó)海洋大學(xué)和復(fù)旦大學(xué)。《中國(guó)海洋大學(xué)學(xué)生違紀(jì)處分規(guī)定(修訂)》第十一條規(guī)定：“學(xué)生有下列情形之一，學(xué)校可以給予開(kāi)除學(xué)籍處分：(三)受到治安管理處罰，情節(jié)嚴(yán)重、性質(zhì)惡劣的；第十八條有下列情形之一的，視其情節(jié)，按下列規(guī)定給予處分：(四)進(jìn)行嫖娼、賣淫等色情活動(dòng)的，給予留校察看以上處分?！薄稄?fù)旦大學(xué)學(xué)生紀(jì)律處分條例》第四條規(guī)定：“(二)被免予刑事處罰，或者被行政拘留、司法拘留的，給予記過(guò)以上處分”；第四十條：“賣淫、嫖娼，或者組織、強(qiáng)迫、引誘、容留、介紹他人賣淫的，給予開(kāi)除學(xué)籍處分?！?/p>

因此，從上表的歸納中可以清楚發(fā)現(xiàn)：高校在處理學(xué)生賣淫嫖娼行為的規(guī)定并不一致，既有未明文規(guī)定賣淫嫖娼處分的高校，也有明文規(guī)定賣淫嫖娼處分且處分類型從輕到重各不相同的高校，高校行使開(kāi)除學(xué)籍處分權(quán)的裁量權(quán)存在很大空間。問(wèn)題正如前文所指：學(xué)生未被罰款及行政拘留的嫖娼行為和受到治安處罰的嫖娼情形可以被一律“開(kāi)除學(xué)籍”嗎？對(duì)于可能改變學(xué)生身份的“開(kāi)除學(xué)籍”處分，高校行使該權(quán)力的邊界何在？為何高校認(rèn)定賣淫嫖娼屬于《規(guī)定》第五十二條第三款“受到治安管理處罰，性質(zhì)嚴(yán)重、情節(jié)惡劣”？

(三)高校行使“開(kāi)除學(xué)籍”處分權(quán)的合法性及合理性檢視

根據(jù)復(fù)旦三學(xué)生嫖娼事件網(wǎng)傳的紀(jì)律處分決定書顯示，三人分別被公安機(jī)關(guān)處以行政拘留三日、十日以及十日加罰款五千元。復(fù)旦大學(xué)依據(jù)的是《復(fù)旦大學(xué)學(xué)生紀(jì)律處分條例》第四十條：“賣淫、嫖娼，或者組織、強(qiáng)迫、引誘、容留、介紹他人賣淫的，給予開(kāi)除學(xué)籍處分?！彪m然在該條例的第四條第二款規(guī)定“被免予刑事處罰，或者被行政拘留、司法拘留的，給予記過(guò)以上處分”，高校給予開(kāi)除學(xué)籍處分也屬于記過(guò)以上處分，無(wú)論從復(fù)旦條例本身上看還是從合上位法規(guī)的形式上看并不矛盾。

《規(guī)定》第五十二條的表述是授予高校“可以”開(kāi)除學(xué)籍的八種情形，第三種規(guī)定“受到治安管理處罰，情節(jié)嚴(yán)重、性質(zhì)惡劣的”，其實(shí)修改前2005年《規(guī)定》的表述上是沒(méi)有“情節(jié)嚴(yán)重”的。從文義上看，這一條款的規(guī)范意涵表達(dá)的是“受到治安管理處罰要滿足情節(jié)嚴(yán)重或者性質(zhì)惡劣”才可以開(kāi)除學(xué)籍。關(guān)鍵的問(wèn)題在于《規(guī)定》并未像第五十二條第四款條文列舉了考試作弊的五種具體情形雖增加了“情節(jié)嚴(yán)重”(6)“代替他人或者讓他人代替自己參加考試、組織作弊、使用通訊設(shè)備或其他器材作弊、向他人出售考試試題或答案牟取利益，以及其他嚴(yán)重作弊或擾亂考試秩序行為的?！钡谋硎?，但什么情形可以認(rèn)定“情節(jié)嚴(yán)重、性質(zhì)惡劣”仍不明確，《規(guī)定》將具體裁量的權(quán)力交給了高校處分規(guī)定去認(rèn)定。從復(fù)旦給予三學(xué)生開(kāi)除學(xué)籍的結(jié)果來(lái)看，復(fù)旦的邏輯認(rèn)為雖然受到治安管理處罰要滿足情節(jié)嚴(yán)重或性質(zhì)惡劣的條件，但是通過(guò)將賣淫、嫖娼等情形單獨(dú)規(guī)定，認(rèn)定這種情形即當(dāng)然屬于情節(jié)嚴(yán)重、性質(zhì)惡劣，屬于對(duì)作為規(guī)章的《規(guī)定》列舉的八種高?？梢蚤_(kāi)除學(xué)籍的細(xì)化，而非增設(shè)，因此給予開(kāi)除學(xué)籍處分從合法性上看并無(wú)不可。不僅復(fù)旦如此，從上文所列舉的部分高校的處分規(guī)定中均不遑多讓地遵循此種邏輯，這種邏輯就是：雖然上位法規(guī)的規(guī)定是：“受到治安管理處罰，情節(jié)嚴(yán)重、性質(zhì)惡劣”，但學(xué)生賣淫、嫖娼行為從合法條性將并無(wú)抵觸。

如果從合理性維度進(jìn)行審視，比例原則處理“開(kāi)除學(xué)籍”問(wèn)題應(yīng)予遵循的標(biāo)準(zhǔn)。問(wèn)題在于忽視了《規(guī)定》第五十四條的規(guī)范目的(7)“學(xué)校給予學(xué)生處分，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持教育與懲戒相結(jié)合，與學(xué)生違法、違紀(jì)行為的性質(zhì)和過(guò)錯(cuò)的嚴(yán)重程度相適應(yīng)。學(xué)校對(duì)學(xué)生的處分，應(yīng)當(dāng)做到證據(jù)充分、依據(jù)明確、定性準(zhǔn)確、程序正當(dāng)、處分適當(dāng)。”。這一方面表明高校行使處分權(quán)的規(guī)范目的并不僅是懲戒，而“應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持教育與懲戒相結(jié)合”；另一方面也意味著《規(guī)定》雖然吸納了“比例原則”，但事實(shí)上從上文總結(jié)的圖表來(lái)看，有一半的高校直接規(guī)定了“賣淫嫖娼”給予開(kāi)除學(xué)籍處分，而并未貫徹《規(guī)定》第五十四條的規(guī)范要求。所以復(fù)旦等部分高校只是堅(jiān)持了懲戒一面，忽視了教育一面，并未遵循必要性、適當(dāng)性以及損害最小的諸項(xiàng)原則，雖然在高校處分條文中并未措辭為“一律開(kāi)除學(xué)籍”，但現(xiàn)行處分規(guī)定的表述仍然意味著與“一律開(kāi)除學(xué)籍”同等的處分效力。正是高校“開(kāi)除學(xué)籍”的行使極易對(duì)學(xué)生身份產(chǎn)生重大實(shí)質(zhì)性影響，甚至影響到學(xué)生憲法上最基本的受教育權(quán)，才需要為高校處分決定行使處分權(quán)設(shè)定邊界，就在于衡量高校所行使的以“處分”權(quán)(力)為代表的學(xué)生管理權(quán)與學(xué)生的受教育權(quán)，一方面給予高校行使學(xué)生管理權(quán)以充分的自治空間；另一方面需要對(duì)高校行使改變學(xué)生身份的處分權(quán)進(jìn)行合法性和合理性的規(guī)制。雖然在《規(guī)定》中規(guī)定了校長(zhǎng)在對(duì)學(xué)生作出處分決定前應(yīng)進(jìn)行事前的合法性審查，可是這樣的原則性規(guī)定往往流于形式，并未在實(shí)踐中得到應(yīng)有的貫徹，而現(xiàn)在的規(guī)范依據(jù)并不能有效地回應(yīng)上述諸多問(wèn)題，這就部分回答修法修規(guī)的必要性。

三、開(kāi)除學(xué)籍法律性質(zhì)的界定：身份類紀(jì)律性懲戒

學(xué)界對(duì)“開(kāi)除學(xué)籍”性質(zhì)的討論，歸納起來(lái)主要有以下三種觀點(diǎn)，一是“行政處分說(shuō)”；二是“(準(zhǔn))行政處罰說(shuō)”；三是“教育懲戒說(shuō)”。本部分將論證開(kāi)除學(xué)籍因司法審查的介入不適宜認(rèn)定為行政處分，開(kāi)除學(xué)籍因針對(duì)特定對(duì)象不宜認(rèn)為為行政處罰，開(kāi)除學(xué)籍應(yīng)當(dāng)屬于教育懲戒中的身份類紀(jì)律性懲戒。

(一)開(kāi)除學(xué)籍因司法審查的介入不宜認(rèn)定為行政處分

“行政處分說(shuō)”認(rèn)為學(xué)校為維護(hù)學(xué)校管理秩序，對(duì)學(xué)生行使開(kāi)除學(xué)籍處分屬于學(xué)校對(duì)學(xué)生管理產(chǎn)生的內(nèi)部行政法律關(guān)系。這種觀點(diǎn)從考察學(xué)校與學(xué)生屬于內(nèi)部行政法律關(guān)系的進(jìn)路認(rèn)為紀(jì)律處分就是行政處分，它是行使公權(quán)力的行政機(jī)關(guān)對(duì)成員作出的制裁措施。[11]36據(jù)此認(rèn)為屬于行政處分。有學(xué)者將處分劃分為“學(xué)籍處分”和“紀(jì)律處分”[9]，而“開(kāi)除學(xué)籍”屬于“紀(jì)律處分”。

如果認(rèn)定高校有權(quán)行使“開(kāi)除學(xué)籍”的權(quán)力，那么“開(kāi)除學(xué)籍”的性質(zhì)也并非同主張“行政處分說(shuō)”的學(xué)者武斷地認(rèn)為現(xiàn)在的主流看法是“行政處分”(8)還有學(xué)者周維棟認(rèn)為通說(shuō)是“行政處罰”。[10]23，將“開(kāi)除學(xué)籍”看作是“行政處分”的看法仍值得商榷，其邏輯預(yù)設(shè)了高校行使“開(kāi)除學(xué)籍”處分權(quán)時(shí)具備行政主體資格，因此高校對(duì)學(xué)生進(jìn)行的處分就是所謂的“行政處分”。不過(guò)“行政處分”是“國(guó)家行政機(jī)關(guān)對(duì)其內(nèi)部違法失職的公務(wù)員實(shí)施的一種懲戒措施”[11]，是一種對(duì)違法失職公務(wù)員的內(nèi)部處分，論者將高校對(duì)學(xué)生的內(nèi)部處分類推為“行政處分”是值得懷疑的，雖然高校與學(xué)生的法律關(guān)系存在認(rèn)識(shí)分歧，不過(guò)應(yīng)當(dāng)肯定學(xué)校對(duì)學(xué)生管理的內(nèi)部法律關(guān)系的一面，同時(shí)也要注意到對(duì)可能改變學(xué)生身份的處分，如退學(xué)、開(kāi)除學(xué)籍、撤銷學(xué)位等超越了內(nèi)部自主性處分，因司法審查的介入而變成“介入性處分”面向。另外，“開(kāi)除學(xué)籍”應(yīng)當(dāng)區(qū)分高校對(duì)內(nèi)部教師的處分和對(duì)學(xué)生的處分，前者才屬于“行政處分”規(guī)制的范疇，因開(kāi)除學(xué)籍等可能改變學(xué)生身份的處分根據(jù)“重要性”理論可能受到司法審查，因此應(yīng)當(dāng)區(qū)別于不屬于法院受案范圍的內(nèi)部行政處分，造成行政處分在適用上的例外情況，不利于統(tǒng)一司法適用，造成在規(guī)范層面適用的混亂。當(dāng)然，有的教科書也只是認(rèn)為高校行使“開(kāi)除學(xué)籍”是一種“公行政行為”，[12]因此“開(kāi)除學(xué)籍”的性質(zhì)認(rèn)為為“行政處分”并不充分。

(二)開(kāi)除學(xué)籍因針對(duì)特定對(duì)象不宜認(rèn)定為行政處罰

“(準(zhǔn))行政處罰說(shuō)”認(rèn)為“開(kāi)除學(xué)籍”系“高校運(yùn)用行政權(quán)使學(xué)生喪失成員身份的一種準(zhǔn)行政處罰行為”[4]2。還有學(xué)者認(rèn)為“開(kāi)除學(xué)籍”符合“行政處罰”所具有的“最終性”和“制裁性”的本質(zhì)特征，是對(duì)學(xué)生資格的最終性和制裁性的剝奪，[13]107屬于行政處罰中的“資格罰”，因此“開(kāi)除學(xué)籍”是(準(zhǔn))行政處罰。不過(guò)也有學(xué)者反對(duì)“(準(zhǔn))行政處罰說(shuō)”，認(rèn)為2021年新修訂的《行政處罰法》“并未將行政處罰的種類擴(kuò)展到開(kāi)除學(xué)籍處分”[10]23。

《規(guī)定》第五十四條一方面承認(rèn)了“開(kāi)除學(xué)籍”具有的“懲戒”性質(zhì)；另一方面“與學(xué)生違法、違紀(jì)行為的性質(zhì)和過(guò)錯(cuò)的嚴(yán)重程度相適應(yīng)”的表述又借鑒了行政處罰“過(guò)罰相當(dāng)”的條文規(guī)定。事實(shí)上，《行政處罰法》對(duì)行政處罰的界定即是“懲戒”行為，《規(guī)定》中的條文亦借鑒行政處罰的規(guī)定。問(wèn)題在于《規(guī)定》無(wú)權(quán)將紀(jì)律處分認(rèn)定為行政處罰，因?yàn)橹挥蟹刹拍苷J(rèn)定，這就造成了在上位法不明的情況下，下位規(guī)章回避紀(jì)律處分的性質(zhì)，而事實(shí)上造成了行“行政處罰”之實(shí)。因此，將開(kāi)除學(xué)籍的性質(zhì)解釋為行政處罰的目的在于，根據(jù)“處罰法定主義”，“開(kāi)除學(xué)籍”的種類和范圍因法律保留而納入行政處罰的規(guī)制范圍內(nèi)，達(dá)致明確法律上之依據(jù)。也有學(xué)者認(rèn)為從文義解釋上看，可以將教育懲戒解釋為一個(gè)行政處罰的特別類型，不超出“懲戒”的語(yǔ)義范圍。[14]不過(guò)雖然符合文義解釋，但從行政處罰法條文上看行政處罰也是一種懲戒行為，將行政處罰定性為一種廣義的懲戒未嘗不可，究竟誰(shuí)吸納誰(shuí)？退一步講，就算將懲戒解釋成行政處罰并未超越懲戒的語(yǔ)義范圍，但這仍然不夠，從更實(shí)質(zhì)意義上講，行政處罰所針對(duì)的是以不特定主體為主體的外部行政行為，而教育懲戒的對(duì)象是特定的學(xué)生主體，而且這一行政行為兼具內(nèi)部性和外部性，更不能因?yàn)榻逃龖徒渚哂兄撇眯跃驼J(rèn)為屬于行政處罰了，故而從實(shí)質(zhì)意義上講將教育懲戒定性為行政處罰存在范疇歸屬上的錯(cuò)誤。另外，《規(guī)定》中“紀(jì)律處分”的表述易混淆為行政機(jī)關(guān)內(nèi)部對(duì)公務(wù)人員的紀(jì)律處分，又造成理解“開(kāi)除學(xué)籍”性質(zhì)上的混亂，“開(kāi)除學(xué)籍”因針對(duì)特定學(xué)生群體不宜認(rèn)定為針對(duì)不特定多數(shù)人進(jìn)行懲戒的行政處罰。

(三)開(kāi)除學(xué)籍應(yīng)當(dāng)屬于教育懲戒中的“身份類紀(jì)律性懲戒”

“教育懲戒說(shuō)”主張“開(kāi)除學(xué)籍”是一種“教育懲戒”，“是學(xué)?；蚪處煘榱诉_(dá)到教育目的、避免失范行為再次發(fā)生，依法對(duì)學(xué)生違法違規(guī)的失范行為進(jìn)行否定性評(píng)價(jià)的一種輔助教育手段”。[15]另有學(xué)者從規(guī)范依據(jù)、懲罰事由和損益性結(jié)果三個(gè)維度認(rèn)為教育懲戒是“以教育學(xué)生為目的，根據(jù)立法或校規(guī)，對(duì)違反特定規(guī)范或未達(dá)到學(xué)業(yè)要求的學(xué)生，采取的令學(xué)生承擔(dān)非難性、損益性結(jié)果的書面懲罰決定?！盵16]主張這一學(xué)說(shuō)的學(xué)者對(duì)“教育懲戒”類型進(jìn)行了不同劃分：有的學(xué)者將其具體劃分成“教育懲戒設(shè)定權(quán)”和“教育懲戒實(shí)施權(quán)”[17]兩類；有的學(xué)者基于懲戒事由劃分為兩類：“身份性懲戒與非身份性懲戒”、“紀(jì)律性懲戒與學(xué)術(shù)性懲戒”[20]21；還有學(xué)者區(qū)分了三種“懲戒”行為：明文規(guī)定的“處分類懲戒”(《規(guī)定》列舉的八種情形)、未明文規(guī)定的“身份類懲戒”(如“不授予學(xué)位”和“不予畢業(yè)”)和“教學(xué)類懲戒”(日常教學(xué)中教師行使的懲戒(9)這種懲戒規(guī)定在《中小學(xué)生學(xué)籍管理辦法》中，高校的規(guī)范性文件中并未規(guī)定。)[18]，這一區(qū)分并不合理，在概念上就不夠準(zhǔn)確，因?yàn)樘幏诸悜徒浜蜕矸蓊悜徒溟g就有交叉關(guān)系，開(kāi)除學(xué)籍既屬于處分類又屬于改變學(xué)生身份的懲戒，因此這一分類并無(wú)任何助益。其實(shí)論者的意圖是想?yún)^(qū)分出懲戒行為中法規(guī)明文規(guī)定的處分和改變學(xué)生身份的懲戒。上述分類歸根到底大體上就是一種分類，即懲戒行為中的狹義的紀(jì)律處分，這由規(guī)定明文規(guī)定；非紀(jì)律處分中的改變身份性的懲戒和教育類懲戒。

由《高教法》授權(quán)《規(guī)定》明確“開(kāi)除學(xué)籍”是改變學(xué)生身份的“紀(jì)律性懲戒”，由《規(guī)定》具體區(qū)分懲戒的種類。有學(xué)者從是否改變學(xué)生身份上分為“身份類懲戒”和“非身份類懲戒”，前者包括“取消入學(xué)資格”、“取消學(xué)籍”、“退學(xué)”和“開(kāi)除學(xué)籍”；后者包括“重修或補(bǔ)考”、“課程考核成績(jī)無(wú)效”、“留級(jí)或降級(jí)”、“警告”、“嚴(yán)重警告”、“記過(guò)”、“留校察看”、“不授予學(xué)歷證或?qū)W位證”和“撤回學(xué)位”等；從處分事由上分為“紀(jì)律類懲戒”和“學(xué)術(shù)性懲戒”。因此，依據(jù)上述標(biāo)準(zhǔn)，可以劃分為如表2所示的四類處分，明確“開(kāi)除學(xué)籍”為“身份類紀(jì)律性懲戒”。

表2 懲戒的種類劃分

四、超越“開(kāi)除學(xué)籍”性質(zhì)爭(zhēng)議的解決對(duì)策

如果認(rèn)為“開(kāi)除學(xué)籍”的性質(zhì)之爭(zhēng)出在法律層面的含混和教義的歧義上，那么就不應(yīng)在既有法規(guī)范依據(jù)下維護(hù)既定規(guī)范并進(jìn)行正當(dāng)化解釋，應(yīng)該為未來(lái)教育法法典化立法提出可供修改的建設(shè)性方案。

(一)法律層面以“懲戒”取代“處分”，統(tǒng)一相關(guān)教育法律規(guī)章概念

“開(kāi)除學(xué)籍”的條文規(guī)定在既有法規(guī)范下最大的問(wèn)題是性質(zhì)不明，而很大程度上是《規(guī)定》對(duì)“開(kāi)除學(xué)籍”進(jìn)行條文規(guī)定時(shí)的混亂造成的。《中小學(xué)生學(xué)籍管理辦法》《規(guī)定》和2020年新出臺(tái)的《中小學(xué)教育懲戒規(guī)則(試行)》(以下簡(jiǎn)稱“懲戒規(guī)則”)中有“懲戒”、“開(kāi)除學(xué)籍處分”并行的表述，雖然《懲戒規(guī)則》是我國(guó)第一次在規(guī)章層面明確教育懲戒的定義、性質(zhì)和行使方式，[19]但遺憾的是法規(guī)之間概念上仍存在的“各行其是”問(wèn)題，在法律層面亦付之闕如，《懲戒規(guī)則》的第十條(10)《中小學(xué)教育懲戒規(guī)則(試行)》第10條規(guī)定：“對(duì)違規(guī)違紀(jì)情節(jié)嚴(yán)重，或者經(jīng)多次教育懲戒仍不改正的學(xué)生，學(xué)?？梢越o予警告、嚴(yán)重警告、記過(guò)或者留校察看的紀(jì)律處分。對(duì)高中階段學(xué)生，還可以給予開(kāi)除學(xué)籍的紀(jì)律處分?！比詫⒔逃龖徒渑c開(kāi)除學(xué)籍處分并列表述，這表明在目前的規(guī)范中教育懲戒的適用對(duì)象仍然只是中小學(xué)生。

將《教育法》《高教法》《規(guī)定》中的“處分”修改為“懲戒”，吸納《懲戒規(guī)則》對(duì)教育懲戒的制度設(shè)計(jì)，明確高校享有教育懲戒權(quán)，以“教育懲戒”統(tǒng)攝各階段學(xué)生懲戒行為，確立其在教育法律體系中的地位。無(wú)論是學(xué)理上對(duì)“開(kāi)除學(xué)籍”認(rèn)識(shí)的分歧抑或司法實(shí)踐處理“開(kāi)除學(xué)籍”問(wèn)題的不一致，問(wèn)題均在于法律層面上的規(guī)定不明確，亟需為“開(kāi)除學(xué)籍”在法律上正名，設(shè)置其法律邊界。事實(shí)上，無(wú)論是2021年新修改的《教育法》、2018年的《高教法》，還是2017年教育部的《規(guī)定》，問(wèn)題就出在條文——“對(duì)受教育者(學(xué)生)進(jìn)行學(xué)籍管理，實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)或者處分”——的表述上，即“處分”一詞的含混，不僅在學(xué)界討論莫衷一是，更在司法實(shí)踐中造成了適用上的麻煩。比如有的判決認(rèn)為是行政處分，有的認(rèn)為是高校自主權(quán)。有學(xué)者主張?jiān)凇陡呓谭ā返谒恼隆案咝５慕M織與活動(dòng)”章節(jié)增加開(kāi)除學(xué)籍的法律性質(zhì)，明確為“行政處罰”。[16]110將“開(kāi)除學(xué)籍”認(rèn)定為“行政處罰”的目的在于“行政處罰”的種類和范圍只由法律進(jìn)行設(shè)定，進(jìn)而正當(dāng)化“開(kāi)除學(xué)籍”的設(shè)定由“法律保留”。然而高校畢竟不是行政機(jī)關(guān)，只是由法律授權(quán)進(jìn)行公共服務(wù)的事業(yè)組織，部分行使行政職能。承認(rèn)開(kāi)除學(xué)籍屬于高校部分行使行政職能的事項(xiàng)之一，并不意味著它就是行政處罰。正如前述，更非行政處分。事實(shí)上無(wú)論主張?zhí)幜P還是處分，還是司法判決中承認(rèn)高?？梢猿蔀樾姓V訟法的適格主體，其論證前提均認(rèn)為高校是或在行使此項(xiàng)權(quán)利時(shí)是實(shí)質(zhì)意義上的行政機(jī)關(guān)，只能得出高校行使此項(xiàng)權(quán)力被認(rèn)為是“行政行為”，特別是具體行政行為。因此，為了清楚準(zhǔn)確界定“開(kāi)除學(xué)籍”，在立法上應(yīng)吸納學(xué)理上“懲戒”的表述，(11)學(xué)者任海濤即主張用“教育懲戒”取代“教育處分”。以取代含混的“處分”表述，整合并統(tǒng)一各階段教育法規(guī)中“教育懲戒”概念，為教育法法典化掃清概念混亂認(rèn)識(shí)。

(二)“教育與懲戒相結(jié)合”原則上升至《高教法》

將《規(guī)定》第五十四條(教育與懲罰相結(jié)合)的“比例原則”上升至《高教法》中予以明確。即，在第四章“高校的組織與活動(dòng)”中增加一條：“對(duì)于高校實(shí)施的影響學(xué)生受教育權(quán)的懲戒權(quán)時(shí)，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持教育與懲戒相結(jié)合原則?！?/p>

“教育與懲戒相結(jié)合”正是比例原則在教育行政領(lǐng)域最重要的指導(dǎo)原則，如此重要的指導(dǎo)原則僅僅規(guī)定法律位階不高的部門規(guī)章中，在《高教法》條文中是缺失的，法院對(duì)高校行使“開(kāi)除學(xué)籍”處分權(quán)進(jìn)行司法審查時(shí)，對(duì)規(guī)章只是參照適用，這對(duì)比例原則的貫徹大打折扣，不利于保護(hù)學(xué)生的受教育權(quán)。如第二部分分析指出的，高校在處理“賣淫嫖娼”情形上并未貫徹“教育與懲戒相結(jié)合”原則，有半數(shù)高校直接給予開(kāi)除學(xué)籍處分?！敖逃c懲戒相結(jié)合”原則是《高教法》的規(guī)范目的，更是高校行使教育懲戒權(quán)的指導(dǎo)原則。在法律層面確定學(xué)校行使“開(kāi)除學(xué)籍”等有可能改變學(xué)生身份的教育懲戒權(quán)應(yīng)堅(jiān)持比例原則，將其上升至法律層面，無(wú)論是對(duì)高校制定校規(guī)還是司法適用都更加具有強(qiáng)的依據(jù)效力。另外，以“懲戒”取代“處分”，與“教育與懲戒相結(jié)合”的表述有利于在法規(guī)范體系上的一致統(tǒng)一。

(三)由規(guī)章進(jìn)一步細(xì)化“開(kāi)除學(xué)籍”的適用情形

由《規(guī)定》進(jìn)一步細(xì)化開(kāi)除的情形，規(guī)范高校針對(duì)可以給予學(xué)生開(kāi)除學(xué)籍情形上裁量的恣意。各高校在學(xué)生受到治安管理處罰，特別是對(duì)學(xué)生“賣淫嫖娼”行為的處分規(guī)定懸殊。應(yīng)借鑒類似2017年《規(guī)定》對(duì)作弊增設(shè)情節(jié)的修規(guī)方式，細(xì)化“治安管理處罰”的嚴(yán)重情節(jié)，特別是對(duì)賣淫嫖娼的具體情形融入進(jìn)《規(guī)定》第五十二條三款，參照對(duì)作弊增設(shè)情節(jié)的修改，或者參照治安管理處罰法的情節(jié)細(xì)化予以認(rèn)定。

部分高校對(duì)賣淫嫖娼的處分規(guī)定了從警告直至開(kāi)除學(xué)籍的不同處分，還有其他高校對(duì)受到治安管理處罰進(jìn)行了細(xì)化處分。比如《華南理工大學(xué)學(xué)生違紀(jì)處分規(guī)定 》規(guī)定了學(xué)生受到行政拘留的以“拘留期”(5天；5-10天；10-15天；15天以上)為標(biāo)準(zhǔn)給予記過(guò)直至開(kāi)除學(xué)籍處分，同時(shí)也規(guī)定了受到治安警告和罰款的處分形式。當(dāng)前對(duì)高校行使“開(kāi)除學(xué)籍”的討論不在于高校有無(wú)該權(quán)力，而在于堅(jiān)持教育與懲戒相結(jié)合的原則下，如何既充分保障學(xué)生的受教育權(quán)，又合理規(guī)制高校行使懲戒權(quán)上的恣意。由法律明確“開(kāi)除學(xué)籍”性質(zhì)，授權(quán)規(guī)章細(xì)化分類，好處在于以最小的立法成本，條文變動(dòng)不大的前提下，兼顧法律最大程度的穩(wěn)定性和明確性，有利于教育懲戒法律體系的統(tǒng)一。

(四)推進(jìn)部門規(guī)章及高校規(guī)范性文件的合憲性審查

“憲法的生命在于實(shí)施”，推進(jìn)合憲性審查是憲法實(shí)施的關(guān)鍵一環(huán)。全面依法治國(guó)，推進(jìn)依法治校，最重要的就是把關(guān)教育行政領(lǐng)域的規(guī)范性文件是否與憲法性法律相沖突的，既包括教育行政部門也包括高校制定的規(guī)范性文件，均應(yīng)納入合憲性審查的范圍內(nèi)。對(duì)存在可能違反憲法甚至已經(jīng)違反憲法的規(guī)范，特別是違反受教育權(quán)的規(guī)范性文件應(yīng)及時(shí)修改和定時(shí)清理。在法律層面明確開(kāi)除學(xué)籍性質(zhì)之后，嚴(yán)格依據(jù)法律及授權(quán)規(guī)章對(duì)“開(kāi)除學(xué)籍”的細(xì)化規(guī)定，審慎對(duì)待可能改變學(xué)生身份的“開(kāi)除學(xué)籍”的懲戒權(quán)。配合各省制定的行政性規(guī)范性文件審查規(guī)定，從規(guī)范性文件的合法性審查，對(duì)可能違反憲法和其他法律的條文及時(shí)清理，比如《遼寧省行政規(guī)范性文件合法性審核辦法》等，規(guī)范教育行政懲戒規(guī)范性文件，規(guī)制高校合理行使行政權(quán)，真正保障學(xué)生受教育權(quán)。

五、結(jié) 語(yǔ)

以高校學(xué)生因嫖娼被高校開(kāi)除學(xué)籍事件出發(fā)，通過(guò)整理雙一流高校處分規(guī)定在開(kāi)除學(xué)籍規(guī)定各不一致，發(fā)現(xiàn)存在高校行使對(duì)學(xué)生身份產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響的處分裁量懸殊問(wèn)題，進(jìn)而檢視了“開(kāi)除學(xué)籍”現(xiàn)有規(guī)范依據(jù)、學(xué)界和司法實(shí)踐的不同認(rèn)識(shí)，雖然現(xiàn)有規(guī)范依據(jù)對(duì)“開(kāi)除學(xué)籍”有原則性要求和程序性規(guī)定，但在法規(guī)范本身含混下對(duì)如何理解“開(kāi)除學(xué)籍”的性質(zhì)存在分歧。無(wú)論對(duì)其性質(zhì)采取何種學(xué)說(shuō)，均應(yīng)該在法律層面首先明確其性質(zhì)，而不是予以回避，甚至將這個(gè)立法問(wèn)題交給司法去解決，這無(wú)疑對(duì)司法實(shí)踐造成諸多棘手問(wèn)題，更不利于對(duì)憲法賦予學(xué)生受教育權(quán)這一基本權(quán)利的合法保護(hù)。對(duì)“開(kāi)除學(xué)籍”的研究不應(yīng)只局限于將視野停留在高校內(nèi)部學(xué)生權(quán)利救濟(jì)制度的構(gòu)建和司法審查的面向上，在立法上，通過(guò)“教育懲戒”凝聚共識(shí)，為教育法法典化厘清“開(kāi)除學(xué)籍”的性質(zhì)之爭(zhēng)。