資本下鄉(xiāng)的制度歸因與治理效應(yīng)

王凱軍，黃 濤

(成都理工大學(xué)，四川 成都 610059)

黨的十九屆四中全會(huì)對(duì)堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的若干重大問(wèn)題作出決定，這實(shí)際上提出了一個(gè)“制度—治理”的社會(huì)分析框架。決定進(jìn)一步指出要實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制，其中工商資本下鄉(xiāng)是題中之義。自2013年中央一號(hào)文件首次提出鼓勵(lì)工商資本跨界進(jìn)入農(nóng)業(yè)以來(lái)，出現(xiàn)了工商資本投資農(nóng)業(yè)熱潮。此后，連續(xù)多年中央一號(hào)文件均予以強(qiáng)調(diào)。黨的十九大在新的歷史條件下，為解決“三農(nóng)”問(wèn)題，提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，并在2018年中央一號(hào)文件《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》中提出讓工商資本助力鄉(xiāng)村振興，要加快制定鼓勵(lì)引導(dǎo)工商資本參與鄉(xiāng)村振興的指導(dǎo)意見(jiàn)。在2019年，國(guó)務(wù)院制定《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的指導(dǎo)意見(jiàn)》專門提出了要“有序引導(dǎo)工商資本下鄉(xiāng)”。如此頻繁提及，凸顯工商資本在助力解決“三農(nóng)”問(wèn)題方面扮演著重要角色。近年來(lái)，工商資本大舉進(jìn)入農(nóng)村經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)的問(wèn)題已引起社會(huì)的廣泛關(guān)注，并成為學(xué)界研究的熱點(diǎn)和重點(diǎn)領(lǐng)域。學(xué)界主要立足工商資本下鄉(xiāng)，研究其內(nèi)外動(dòng)因[1-5]、進(jìn)入領(lǐng)域[6-7]、渠道與模式[8-11]、對(duì)“三農(nóng)”問(wèn)題的影響[12-18]以及投農(nóng)對(duì)策[19-22]等方面，對(duì)工商資本下鄉(xiāng)的積極意義給予了充分的肯定，同時(shí)強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)監(jiān)管，防止過(guò)度“非農(nóng)化”“非糧化”以及大量圈地和排擠農(nóng)民等現(xiàn)象發(fā)生。

以歷時(shí)性視角觀之，從早期的知識(shí)青年上山下鄉(xiāng)(勞動(dòng)力下鄉(xiāng))到產(chǎn)能下鄉(xiāng)(如家電下鄉(xiāng))，如今資本下鄉(xiāng)正當(dāng)時(shí)——據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部統(tǒng)計(jì)，黨的十八大以來(lái)社會(huì)資本(非學(xué)術(shù)意義上的“社會(huì)資本”)下鄉(xiāng)主體已超15萬(wàn)家、累計(jì)投資額超2萬(wàn)億元。[23]從共時(shí)性視角觀之，現(xiàn)有研究限于工商資本下鄉(xiāng)的“地毯式”探索，在一定程度上缺少對(duì)其他樣態(tài)資本下鄉(xiāng)的研究，缺少對(duì)“整體性”意義上的資本下鄉(xiāng)的內(nèi)涵界定；同時(shí)，以“制度—治理”的視角考察資本下鄉(xiāng)問(wèn)題的研究尚存不足，現(xiàn)有研究?jī)H在某一方面達(dá)到“片面的深刻”。以此為切入點(diǎn)，展開(kāi)研究。

一、資本下鄉(xiāng)的內(nèi)涵及拓展

鄉(xiāng)村振興旨在建立一整套聚合各方資源，激發(fā)和容納鄉(xiāng)村內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力的振興機(jī)制，[24]以助力“三農(nóng)”問(wèn)題的解決，這其中，資本是推動(dòng)鄉(xiāng)村振興的重要力量。從形式上看，資本下鄉(xiāng)是指資本要素(將資金、管理、技術(shù)、知識(shí)等現(xiàn)代生產(chǎn)要素以資本形式)從城市流向農(nóng)村，主要以資本與土地結(jié)合的形式進(jìn)入“三農(nóng)”領(lǐng)域，以此提振農(nóng)村資源活力；從本質(zhì)上看，資本下鄉(xiāng)是一種生產(chǎn)關(guān)系的流動(dòng)，通過(guò)要素再分配重塑農(nóng)村的要素結(jié)構(gòu)和治理結(jié)構(gòu)?，F(xiàn)有研究資本下鄉(xiāng)問(wèn)題的焦點(diǎn)是工商資本，而對(duì)如國(guó)家(公有)或其他集體資本、混合制資本、外資資本、個(gè)體資本、人力資本等“各具特色”的資本缺乏考究，并且對(duì)資本下鄉(xiāng)本身研究缺乏多維視角，就工商資本論工商資本。

(一)下鄉(xiāng)資本的不同類型

根據(jù)舒爾茨對(duì)資本的經(jīng)典分類，可以把資本分為物質(zhì)資本與人力資本兩大類。(1)國(guó)內(nèi)外學(xué)界還有關(guān)于社會(huì)資本的研究，但在資本下鄉(xiāng)的一般意義上，社會(huì)資本尚未納入考察，原因可能是，從社會(huì)資本本身的特性上看，它是一種“關(guān)系資本”，基本上是作為(物質(zhì)、人力)資本下鄉(xiāng)的額外“紅利”，是各類資本下鄉(xiāng)后的“格局產(chǎn)物”，且“鄉(xiāng)土社會(huì)”自身也有社會(huì)資本。物質(zhì)資本有廣義和狹義之分：“廣義是指所有活勞動(dòng)凝結(jié)在除自然人以外的自然資源上而形成的物化勞動(dòng)。狹義是指在廣義物質(zhì)資本中再排除活勞動(dòng)凝結(jié)在以土地為代表的形態(tài)基本保持不變的自然資源上而形成的資本?！盵25]人力資本是相對(duì)于物力資本而存在的一種資本形態(tài)，表現(xiàn)為人所擁有的知識(shí)、技能、經(jīng)驗(yàn)和健康等?！笆怯捎谒呀?jīng)成為人的一部分，又因?yàn)樗梢詭?lái)未來(lái)的滿足或者收入，所以將其稱為資本。”[26]92在資本下鄉(xiāng)中，物質(zhì)資本下鄉(xiāng)以工商資本下鄉(xiāng)為代表，人力資本下鄉(xiāng)以“新鄉(xiāng)賢”為代表。兩類資本各有特點(diǎn)，物質(zhì)資本具有可復(fù)制性，且具有較強(qiáng)的邊際報(bào)酬遞減趨勢(shì)，人力資本具有不可分性，(2)關(guān)于不可分性，本文認(rèn)為主要有兩類：第I類不可分性是指要素自身某種“努力”的不可分性。如巴澤爾指出的奴隸“偶爾也能為自己贖身”。第II類不可分性是指要素外在所處的某種“聯(lián)系”的不可分性。如奴隸制下，奴隸主與奴隸這兩大階級(jí)是緊密結(jié)合在一起的，是不可分的。人力資本屬于第I類。且具有較強(qiáng)的邊際報(bào)酬遞增趨勢(shì)。當(dāng)前，在農(nóng)村人口大量“離土又離鄉(xiāng)”的背景下，“工商資本看到了農(nóng)村以土地為主的資源型資產(chǎn)的巨大價(jià)值，以及資源要素再定價(jià)的巨大升值空間”，[27]外加國(guó)家政策的支持，工商資本下鄉(xiāng)“動(dòng)力十足”。 隨著工商資本下鄉(xiāng)的進(jìn)一步推進(jìn)，鄉(xiāng)村治理問(wèn)題凸顯，引入“新鄉(xiāng)賢”參與治理，逐漸成為一種趨勢(shì)。結(jié)合兩類資本的特點(diǎn)以及下鄉(xiāng)后帶來(lái)的“利益格局”的調(diào)整，人力資本下鄉(xiāng)將構(gòu)成資本下鄉(xiāng)的主要內(nèi)容。如四川廣元的黃貓鄉(xiāng)探索形成的“新鄉(xiāng)賢+”機(jī)制：新鄉(xiāng)賢群體在鄉(xiāng)黨委、政府的領(lǐng)導(dǎo)下，遵循市場(chǎng)規(guī)律，充分發(fā)揮市場(chǎng)主體作用，探索形成了“黨組織+鄉(xiāng)賢商會(huì)”、“鄉(xiāng)賢+項(xiàng)目”、“鄉(xiāng)賢+合作社”、“鄉(xiāng)賢+農(nóng)戶”、“鄉(xiāng)賢+集體”機(jī)制，扮演著鄉(xiāng)村振興的推動(dòng)者、脫貧攻堅(jiān)的帶頭者、產(chǎn)業(yè)興旺的引領(lǐng)者和鄉(xiāng)村治理的協(xié)作者的重要角色。(3)新鄉(xiāng)賢是指在市場(chǎng)化、城市化和現(xiàn)代化進(jìn)程中各行各業(yè)取得成功的時(shí)代精英。他們既有著現(xiàn)代化的理念、創(chuàng)新能力、前瞻性視野以及創(chuàng)業(yè)成功的人生經(jīng)驗(yàn)和財(cái)富，又有著深厚的鄉(xiāng)土情結(jié)和造福桑梓的社會(huì)責(zé)任感，且為鄉(xiāng)村民眾認(rèn)可并賦權(quán)。他們是積極為鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)、文化、政治發(fā)展等出錢出力、獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策、有效改善和提高當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村整體福利的個(gè)人或群體(參考：李萍，探索“新鄉(xiāng)賢+”機(jī)制：山區(qū)脫貧奔康、鄉(xiāng)村振興的一個(gè)新樣本(課件)，2019)。

(二)下鄉(xiāng)資本的不同狀態(tài)(階段)

這包含兩層含義：一是資本本身不同狀態(tài)，另一是下鄉(xiāng)資本投向的領(lǐng)域的不同階段。對(duì)于第一方面，從“空間并存”的視角看，已下鄉(xiāng)資本的存在形式可以是資源、資產(chǎn)、資本以及金融資本。一般認(rèn)為，資源包括自然資源與社會(huì)資源，其價(jià)值化過(guò)程，賦予了資本的特性；資產(chǎn)是經(jīng)濟(jì)資源的貨幣表現(xiàn)，能夠在未來(lái)為經(jīng)濟(jì)主體帶來(lái)“收入流”，也具有資本特性。各種形式的資本對(duì)應(yīng)著不同的領(lǐng)域。因此，空間并存的資本形式意味著資本下鄉(xiāng)既在內(nèi)容上非“純粹”，又在投入領(lǐng)域上非“固定”。對(duì)于第二方面，資本下鄉(xiāng)的投入領(lǐng)域也在發(fā)生變化，這表現(xiàn)在：從“主打土地”到“山水田林湖草沙”立體性下鄉(xiāng)；從追求實(shí)體性價(jià)值(土地)到虛擬性價(jià)值(生態(tài)資源價(jià)值化)。針對(duì)后一特點(diǎn)，如福建連江縣生態(tài)產(chǎn)品市場(chǎng)化改革所形成的“連江經(jīng)驗(yàn)”，通過(guò)構(gòu)建“資源+評(píng)估+信貸”市場(chǎng)化運(yùn)行機(jī)制，打通自然資源向產(chǎn)業(yè)資本轉(zhuǎn)化路徑，實(shí)現(xiàn)了資源到資產(chǎn)、資產(chǎn)到資本的“三資”轉(zhuǎn)化，最終打通生態(tài)資源轉(zhuǎn)化金融資本路徑。[28]

(三)資本下鄉(xiāng)的“中國(guó)邏輯”

從歷史維度觀之，我國(guó)的資本下鄉(xiāng)(早期主要是以工商資本下鄉(xiāng)為主要形式)帶有濃厚的政策性而非自發(fā)性。最早可以追溯到20世紀(jì)20年代的鄉(xiāng)村建設(shè)運(yùn)動(dòng)，在當(dāng)時(shí)傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)占主導(dǎo)的背景下，由于對(duì)外來(lái)資本排斥，工商資本下鄉(xiāng)成效甚微。新中國(guó)成立后，尤其在20世紀(jì)80 年代中期，工商資本開(kāi)始進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，主要是以開(kāi)辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為主要形式，具體表現(xiàn)如“農(nóng)工商一體化”“產(chǎn)加銷一條龍”等模式。在該時(shí)期，工商資本及其鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)載體由于自身規(guī)模較小，對(duì)農(nóng)業(yè)影響比較有限。到20世紀(jì)90年代中后期，我國(guó)“三農(nóng)問(wèn)題”凸顯，學(xué)術(shù)界提出“要積極引導(dǎo)大型工商企業(yè)(工商資本)進(jìn)入農(nóng)業(yè)”。在該時(shí)期，工商資本投資農(nóng)業(yè)的目的是發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)、推進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與市場(chǎng)的對(duì)接。[29]進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，在早期投資農(nóng)業(yè)的一部分工商資本中，有些已經(jīng)成長(zhǎng)為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的龍頭企業(yè)，為解決其發(fā)展過(guò)程所帶來(lái)的問(wèn)題，中央也頒布文件，指出：“工商企業(yè)投資開(kāi)發(fā)農(nóng)業(yè)，應(yīng)當(dāng)主要從事產(chǎn)前、產(chǎn)后服務(wù)和‘四荒’資源開(kāi)發(fā)，采取公司加農(nóng)戶和訂單農(nóng)業(yè)的方式，帶動(dòng)農(nóng)戶發(fā)展產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)?！?4)內(nèi)容源自2001年出臺(tái)的《中共中央關(guān)于做好農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作通知》。從2013年起，政府積極鼓勵(lì)工商資本跨界投農(nóng)，引起相關(guān)的研究與實(shí)踐“熱潮”，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)問(wèn)題成為焦點(diǎn)。在鄉(xiāng)村振興的背景下，資本下鄉(xiāng)呈現(xiàn)出既非傳統(tǒng)的計(jì)劃(政策)導(dǎo)向亦非單純的市場(chǎng)導(dǎo)向，而是由政策引導(dǎo)與市場(chǎng)條件的誘致性共同作用所促成。從現(xiàn)實(shí)維度觀之，主要側(cè)重于當(dāng)前資本下鄉(xiāng)的效果考察。資本下鄉(xiāng)是成功還是失敗，是攫取式還是互惠式，是理論層面存在問(wèn)題還是在實(shí)踐層面存在問(wèn)題，由于各地情況不同，不能概而論之，但基本的政策或價(jià)值取向是明確的，就是把資本下鄉(xiāng)可能帶來(lái)的“消極因素”轉(zhuǎn)為“積極因素”，讓資本助力鄉(xiāng)村振興。

二、資本下鄉(xiāng)分析框架的拓展：“制度—治理”的統(tǒng)一性邏輯

資本下鄉(xiāng)是一個(gè)過(guò)程，從起始動(dòng)因到效應(yīng)擴(kuò)散，其間蘊(yùn)含許多可以挖掘的內(nèi)容。以工商資本下鄉(xiāng)為例，作為鄉(xiāng)村振興的重要推手之一，學(xué)界對(duì)此的研究可謂是“地毯式”，涉及動(dòng)因、領(lǐng)域、模式以及治理等方面。然而，無(wú)論是工商資本下鄉(xiāng)還是人力資本下鄉(xiāng)，鮮有從制度視角并且與治理相結(jié)合的范式對(duì)資本下鄉(xiāng)問(wèn)題進(jìn)行考究，在一定程度上忽視了資本下鄉(xiāng)中資本本身所具有的制度性因素。馬克思鮮明地指出：“資本不是物，而是一定的、社會(huì)的、屬于一定歷史社會(huì)形態(tài)的生產(chǎn)關(guān)系，后者體現(xiàn)在一個(gè)物上，并賦予這個(gè)物以獨(dú)特的社會(huì)性質(zhì)。”[30]644一言以蔽之，資本是體現(xiàn)在物上的生產(chǎn)關(guān)系。所謂制度，是生產(chǎn)關(guān)系的制度化。從這一層面便不難理解資本本身可以看作是一種制度。黨的十九屆四中全會(huì)專題研究了堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的問(wèn)題，圍繞制度與治理兩大主題闡明了“中國(guó)之治”，提供了“制度—治理”的分析框架，其落腳點(diǎn)在于將制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能，這對(duì)研究資本下鄉(xiāng)問(wèn)題提供了新思路。現(xiàn)有研究對(duì)資本這一制度性特征的忽視，也在一定程度上將制度與治理二者隔離。資本下鄉(xiāng)本質(zhì)上是生產(chǎn)關(guān)系從城市往鄉(xiāng)村“流動(dòng)”，是一種制度安排的“下鄉(xiāng)”，是對(duì)鄉(xiāng)村的一種“制度供給”。制度性下鄉(xiāng)是資本下鄉(xiāng)的“底色”，其實(shí)質(zhì)性內(nèi)容則表現(xiàn)為政策引導(dǎo)下的“資源性下鄉(xiāng)”。因而針對(duì)資本下鄉(xiāng)所帶來(lái)的治理問(wèn)題不能脫離制度談治理。明確制度與治理的內(nèi)在統(tǒng)一是對(duì)資本下鄉(xiāng)問(wèn)題的“注解”。所謂治理，“是為獲得公共秩序而進(jìn)行的各種活動(dòng)，包括協(xié)商、合作、自上而下的管理和自下而上的認(rèn)同”，其實(shí)質(zhì)是“充分調(diào)動(dòng)和運(yùn)用社會(huì)自身資源，將一個(gè)自上而下安排的規(guī)則內(nèi)在化，從而獲得‘善治’的過(guò)程?！盵31]156-157制度既是治理的依托又是治理的結(jié)果。資本下鄉(xiāng)以要素再分配的形式重塑了農(nóng)村的要素結(jié)構(gòu)和治理結(jié)構(gòu)，帶來(lái)了一些問(wèn)題，現(xiàn)有研究業(yè)已做出許多努力，但在“制度—治理”方面有待補(bǔ)充。

(一)資本下鄉(xiāng)主要的問(wèn)題域

黨的十九大報(bào)告提出，要“推動(dòng)新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展”，農(nóng)業(yè)作為傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)部門，始終面臨著現(xiàn)代化改造的問(wèn)題。舒爾茨提出要改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，在當(dāng)下中國(guó)，資本下鄉(xiāng)正是作為改造農(nóng)業(yè)的重要手段?；氐綄?shí)踐層面看，資本下鄉(xiāng)在促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化改造和農(nóng)地制度變遷的同時(shí)，也型塑著鄉(xiāng)村治理的格局，因此，研究資本下鄉(xiāng)，首先要明確“問(wèn)題域”。通過(guò)總結(jié)現(xiàn)有的研究及實(shí)踐，可以概括出資本下鄉(xiāng)的三個(gè)主要問(wèn)題域：第一，作為資本下鄉(xiāng)載體的涉農(nóng)企業(yè)(公司)與鄉(xiāng)村治理問(wèn)題。公司作為一種組織、一種制度，其引入對(duì)農(nóng)業(yè)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的重構(gòu)以及對(duì)固有的鄉(xiāng)村秩序的沖擊都將產(chǎn)生影響。第二，資本作為最活躍的要素，通過(guò)下鄉(xiāng)嵌入到鄉(xiāng)村社會(huì)，對(duì)既存的要素結(jié)構(gòu)也將產(chǎn)生“重塑”效應(yīng)。第三，資本下鄉(xiāng)對(duì)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度變遷所帶來(lái)的影響。[32]當(dāng)前，資本下鄉(xiāng)仍以資本與土地結(jié)合為主要方式，地權(quán)的變動(dòng)繼而鄉(xiāng)村治理面臨的利益格局的變動(dòng)都將納入資本下鄉(xiāng)的問(wèn)題域。上述三方面緊密相關(guān)，涉及鄉(xiāng)村市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制、要素分配制度以及所有制(如土地產(chǎn)權(quán)制度)，對(duì)應(yīng)于十九屆四中全會(huì)決議中關(guān)于我國(guó)社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度的重要論斷。此外，在資本下鄉(xiāng)的過(guò)程中，還存在著三方的博弈，分別是下鄉(xiāng)涉農(nóng)企業(yè)、家戶農(nóng)民與地方政府，在此基礎(chǔ)上形成了新的鄉(xiāng)村治理格局。厘清了主要的問(wèn)題域，接下來(lái)將資本下鄉(xiāng)問(wèn)題納入制度—治理框架做進(jìn)一步考察。

(二)資本下鄉(xiāng)的制度歸因

作為唯物史觀的重要內(nèi)容，馬克思的制度理論認(rèn)為制度源于社會(huì)物質(zhì)生產(chǎn)條件，它在本質(zhì)上所反映的是人與人之間的社會(huì)關(guān)系即社會(huì)關(guān)系的結(jié)構(gòu)化和規(guī)范化。完整的社會(huì)制度(宏觀制度結(jié)構(gòu))是由經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和上層建筑這兩個(gè)相互聯(lián)系的層次所構(gòu)成，兩者之間既存在原生與派生關(guān)系，又存在互動(dòng)關(guān)系。[33]同時(shí)，微觀制度結(jié)構(gòu)要受到宏觀制度結(jié)構(gòu)的制約。明確這種制約關(guān)系，從而在分析制度時(shí)，應(yīng)首先從宏觀制度結(jié)構(gòu)著手，只有認(rèn)清前者才能理解“受制約下”的后者?；氐劫Y本下鄉(xiāng)問(wèn)題上來(lái)，前文已經(jīng)明確，資本可以看作一種制度，資本下鄉(xiāng)從本質(zhì)上看是生產(chǎn)關(guān)系的流動(dòng)，是一種制度安排的下鄉(xiāng)。因此，資本下鄉(xiāng)本身有著濃厚的“制度底色”。根據(jù)馬克思制度分析方法，資本下鄉(xiāng)體現(xiàn)著強(qiáng)烈的制度動(dòng)因。從宏觀制度層面看，“我國(guó)仍處于并將長(zhǎng)期處于社會(huì)主義初級(jí)階段的基本國(guó)情沒(méi)有變?！?5)表述來(lái)源于黨的十九大報(bào)告《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利》。新時(shí)代背景下，社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度呈現(xiàn)出“三位一體”的特點(diǎn)即以公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展，按勞分配為主體、多種分配方式并存和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。(6)表述來(lái)源于黨的十九屆四中全會(huì)決議《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》。從客觀上看，我國(guó)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)的發(fā)展尤其是“三農(nóng)”的發(fā)展，仍需要資本積累。應(yīng)認(rèn)清：不同所有制性質(zhì)的資本在不同的制度環(huán)境下其表現(xiàn)及作用是不同的，[34]不能一提資本就對(duì)號(hào)入座。2013年以前，工商資本下鄉(xiāng)受到嚴(yán)格限制，2013年后國(guó)家政策放開(kāi)，允許工商資本投農(nóng)。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出，為資本下鄉(xiāng)提供了新機(jī)遇，資本作為最活躍的要素，逐漸成為鄉(xiāng)村振興的重要力量。從資本下鄉(xiāng)本身這一制度安排(微觀制度結(jié)構(gòu))上看，資本的逐利性是資本下鄉(xiāng)的內(nèi)在動(dòng)力，這就導(dǎo)致下鄉(xiāng)的模式上呈現(xiàn)“資本+”或作為資本載體的“企業(yè)+”，下鄉(xiāng)的投向是能實(shí)現(xiàn)價(jià)值最大化的領(lǐng)域。然而，宏觀的制度結(jié)構(gòu)制約著下鄉(xiāng)資本的價(jià)值取向，如農(nóng)地“非糧化”、“非農(nóng)化”以及“資本權(quán)力化”等受到嚴(yán)格監(jiān)管與制約。在中國(guó)特色社會(huì)主義制度下，資本的逐利本質(zhì)有所弱化，而相對(duì)更多體現(xiàn)出主體性、要素性。從進(jìn)入限制到投農(nóng)領(lǐng)域限制，資本下鄉(xiāng)問(wèn)題始終處于中國(guó)特色社會(huì)主義制度的邏輯中。

(三)資本下鄉(xiāng)的“制度之治”

既然資本下鄉(xiāng)是作為對(duì)鄉(xiāng)村的一種制度性供給，那么在資本下鄉(xiāng)的過(guò)程中所產(chǎn)生的鄉(xiāng)村治理問(wèn)題則可歸結(jié)為鄉(xiāng)村應(yīng)對(duì)資本邏輯的“制度承載力”(7)基于對(duì)環(huán)境承載力的認(rèn)識(shí)，資本下鄉(xiāng)作為對(duì)鄉(xiāng)村的一種制度供給，需要考慮到鄉(xiāng)村現(xiàn)有的制度容量，供給過(guò)量將對(duì)原有的制度結(jié)構(gòu)造成破壞，從而適得其反，違背政策初衷。從而，在資本下鄉(xiāng)語(yǔ)境下，制度承載力所表示的是在一定時(shí)期內(nèi)，在維持鄉(xiāng)村相對(duì)穩(wěn)定的前提下，原有的制度結(jié)構(gòu)所能容納的各類下鄉(xiāng)資本規(guī)模的大小。問(wèn)題，方法論層面的含義是鄉(xiāng)村治理的制度化。治理的制度化是治理結(jié)構(gòu)與制度體系的耦合方式，是對(duì)鄉(xiāng)村的制度體系進(jìn)行治理性重構(gòu)的過(guò)程，資本下鄉(xiāng)的“制度之治”正基于此。關(guān)于“制度之治”，其內(nèi)容主要包括兩個(gè)方面，一是按制度史治理；二是進(jìn)行制度創(chuàng)新。前者基于制度存立的經(jīng)濟(jì)社會(huì)基礎(chǔ)，不僅關(guān)注制度自身的發(fā)展變化，更關(guān)注制度與人的關(guān)系的變化。制度用于規(guī)范社會(huì)關(guān)系，而人又是“一切社會(huì)關(guān)系的總和”，因而按制度史治理需“見(jiàn)物又見(jiàn)人”。[35]后者作為制度變遷的重要內(nèi)容，關(guān)注的是新的制度安排如何產(chǎn)生的問(wèn)題?，F(xiàn)代化的本質(zhì)是制度創(chuàng)新，因而治理的制度化同時(shí)亦是治理的現(xiàn)代化。前者對(duì)應(yīng)治理體系，后者對(duì)應(yīng)治理能力；前者體現(xiàn)規(guī)則化，后者體現(xiàn)規(guī)范化。[36]在“制度之治”的語(yǔ)境下，二者達(dá)成統(tǒng)一?；氐劫Y本下鄉(xiāng)這一現(xiàn)實(shí)問(wèn)題層面，2013年作為工商資本下鄉(xiāng)放開(kāi)的政策節(jié)點(diǎn)，其政策的推動(dòng)效應(yīng)可從有關(guān)數(shù)據(jù)得到一定揭示(根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的統(tǒng)計(jì)，2012—2014年流轉(zhuǎn)入企業(yè)的承包地面積年均增速超過(guò)20%，2014年達(dá)到3900萬(wàn)畝；2016年流轉(zhuǎn)入企業(yè)的農(nóng)戶承包地面積進(jìn)一步增至4600萬(wàn)畝。)，宏觀的制度環(huán)境與資本自身的制度因素共同作用，擴(kuò)大了資本下鄉(xiāng)的勢(shì)頭。當(dāng)前，資本下鄉(xiāng)正值熱潮，各地在鄉(xiāng)村振興的指引下正積極引入各類資本，以期激發(fā)本地發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力，找尋自身振興與發(fā)展的新途徑。資本下鄉(xiāng)作為一種制度安排嵌入到鄉(xiāng)村制度體系中，相融與否體現(xiàn)在治理效應(yīng)上，下文將對(duì)資本下鄉(xiāng)的治理效應(yīng)問(wèn)題展開(kāi)分析。

三、資本下鄉(xiāng)的治理效應(yīng)

關(guān)于資本下鄉(xiāng)的治理效應(yīng)，主要體現(xiàn)在下鄉(xiāng)資本對(duì)鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的影響上，涉及治理主體、治理結(jié)構(gòu)、治理資源以及治理方式。此處不執(zhí)拗于對(duì)各自影響的分類討論，而聚焦于資本下鄉(xiāng)的主要問(wèn)題域，前文所提及的三個(gè)方面(所有制、分配制度、運(yùn)行機(jī)制)構(gòu)成了鄉(xiāng)村治理的重要內(nèi)容，也恰體現(xiàn)了鄉(xiāng)村對(duì)資本邏輯的“制度承載力”與否問(wèn)題。具體言之：

第一，在所有制層面上表現(xiàn)為下鄉(xiāng)資本對(duì)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的影響，涉及的是下鄉(xiāng)資本與土地流轉(zhuǎn)之間的問(wèn)題。地權(quán)關(guān)系從最初的“兩權(quán)分離”發(fā)展為現(xiàn)階段的“三權(quán)分置”，為農(nóng)地更有效的流轉(zhuǎn)提供了政策依托，同時(shí)也為下鄉(xiāng)資本實(shí)現(xiàn)大規(guī)模流轉(zhuǎn)農(nóng)地、開(kāi)展農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)提供了途徑?，F(xiàn)有關(guān)于該問(wèn)題研究的文獻(xiàn)基本立足于土地規(guī)?；鬓D(zhuǎn)過(guò)程中下鄉(xiāng)涉農(nóng)企業(yè)、家戶農(nóng)民與地方政府關(guān)于土地資源的利益博弈展開(kāi)分析，主要關(guān)注下鄉(xiāng)企業(yè)流轉(zhuǎn)土地的規(guī)范問(wèn)題、資本與權(quán)力的合謀問(wèn)題、農(nóng)地非農(nóng)用問(wèn)題、失地農(nóng)民的話語(yǔ)權(quán)與主體性地位衰微等問(wèn)題，研究遍及土地流轉(zhuǎn)前后，但歸結(jié)起來(lái)就是關(guān)于農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的配置問(wèn)題。權(quán)利配置得當(dāng)與否直接關(guān)系到權(quán)利實(shí)施后的效果。資本作為最具資源整合力的要素客觀要求土地的規(guī)?；鬓D(zhuǎn)，而家戶農(nóng)民自身?yè)碛械慕?jīng)營(yíng)權(quán)是分散化的，因而土地規(guī)?；鬓D(zhuǎn)促成了經(jīng)營(yíng)權(quán)的集中。在“資本+”或“公司+”的經(jīng)營(yíng)模式下，農(nóng)戶的經(jīng)營(yíng)權(quán)集中于下鄉(xiāng)企業(yè)，受資本的支配。在價(jià)值最大化的目標(biāo)導(dǎo)向下，出現(xiàn)的“跑馬圈地”“毀約棄耕”“資本權(quán)力化”等現(xiàn)象是資本依據(jù)約束的“合理選擇”，但這違背了基層政府引導(dǎo)資本下鄉(xiāng)助力農(nóng)民增收與實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的初衷。后續(xù)出臺(tái)的相關(guān)政策文件基本的取向是“節(jié)制資本”，推動(dòng)構(gòu)建利益聯(lián)結(jié)機(jī)制使下鄉(xiāng)資本真正為鄉(xiāng)村發(fā)力。

第二，在分配制度層面上表現(xiàn)為下鄉(xiāng)資本對(duì)鄉(xiāng)村要素結(jié)構(gòu)的重塑效應(yīng)，主要涉及要素配置問(wèn)題。資本下鄉(xiāng)并非“一帆風(fēng)順”，也存在資本下鄉(xiāng)后企業(yè)經(jīng)營(yíng)困難的問(wèn)題，一度出現(xiàn)“跑路爛尾”現(xiàn)象，究其源頭在于要素的配置失衡——要素供求不符和要素資源錯(cuò)配。直接表現(xiàn)為“企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理能力與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不適應(yīng)”“企業(yè)的要素需求與農(nóng)村的要素供給能力不匹配”“市場(chǎng)環(huán)境與企業(yè)要素高效配置不對(duì)稱”。[37]面對(duì)這樣的要素失衡結(jié)構(gòu)，資本“執(zhí)意”下鄉(xiāng)的背后還有更深層次的原因，前文對(duì)資本下鄉(xiāng)的制度歸因的分析表明：宏觀的制度環(huán)境(地方政府引導(dǎo)與干預(yù))與資本自身的制度因素(下鄉(xiāng)企業(yè)投機(jī)尋利，謀求價(jià)值最大化)共同作用，構(gòu)成資本下鄉(xiāng)的制度動(dòng)因。資本下鄉(xiāng)后出現(xiàn)的“用地難”“融資難”“缺人才”等要素配置問(wèn)題從制度層面也能得到解釋：資本下鄉(xiāng)作為一種制度安排嵌入鄉(xiāng)村制度體系，但鄉(xiāng)村自身尚未形成相應(yīng)的配套制度與之對(duì)接，從而造成土地、資金這樣重要的要素不能為下鄉(xiāng)企業(yè)提供持續(xù)性供給，從而造成企業(yè)經(jīng)營(yíng)困難、生產(chǎn)中斷，“跑路爛尾”在所難免。這就從另一方面對(duì)鄉(xiāng)村應(yīng)對(duì)資本下鄉(xiāng)完善配套制度提出要求：針對(duì)“用地難”，可從設(shè)施農(nóng)業(yè)用地、農(nóng)村閑置宅基地、農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地著手?jǐn)U充來(lái)源，同時(shí)做好監(jiān)管，防止非農(nóng)利用。針對(duì)“融資難”，應(yīng)對(duì)舉措是發(fā)展與完善農(nóng)村金融市場(chǎng)(產(chǎn)權(quán)市場(chǎng))，著力解決“錢從何處來(lái)”的問(wèn)題。針對(duì)“缺人才”，應(yīng)采取激勵(lì)相容的人才引進(jìn)政策，完善新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理的制度性安排，解決“人往何處去”的問(wèn)題。

第三，在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制層面表現(xiàn)為下鄉(xiāng)企業(yè)對(duì)鄉(xiāng)村市場(chǎng)化的影響，涉及地方政府與市場(chǎng)的邊界問(wèn)題(權(quán)力的配置)。鄉(xiāng)村市場(chǎng)化主要是農(nóng)業(yè)的市場(chǎng)化，是指“農(nóng)業(yè)資源配置方式由以政府分配為主向以市場(chǎng)配置為主轉(zhuǎn)化的同時(shí)，讓價(jià)值規(guī)律在農(nóng)業(yè)的產(chǎn)供銷等環(huán)節(jié)發(fā)揮基礎(chǔ)性作用的過(guò)程”，[38]這也是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必經(jīng)之路。上述論及的權(quán)利配置和要素配置最終都要通過(guò)市場(chǎng)來(lái)“考驗(yàn)”才能實(shí)現(xiàn)自身價(jià)值。下鄉(xiāng)涉農(nóng)企業(yè)作為新興的市場(chǎng)主體，在下鄉(xiāng)過(guò)程中將重構(gòu)農(nóng)業(yè)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，有利于促成市場(chǎng)主體多元化發(fā)展和交易規(guī)則與機(jī)制的完善。然而僅看到下鄉(xiāng)企業(yè)對(duì)農(nóng)業(yè)市場(chǎng)化的影響這一層視角稍有些狹隘，應(yīng)將其置于地方政府與農(nóng)村市場(chǎng)的關(guān)系中來(lái)看待該問(wèn)題才更全面。關(guān)于政府與市場(chǎng)的關(guān)系問(wèn)題，學(xué)界主要存在三種觀點(diǎn)：“強(qiáng)市場(chǎng)弱政府論”“強(qiáng)政府弱市場(chǎng)論”和“政府市場(chǎng)雙強(qiáng)論”。結(jié)合中國(guó)的改革實(shí)踐與發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的相關(guān)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，“政府市場(chǎng)雙強(qiáng)論”更符合歷史與現(xiàn)實(shí)，突出了二者各有所長(zhǎng)又相輔相成的辯證關(guān)系。[39]在資本下鄉(xiāng)所助力的農(nóng)業(yè)市場(chǎng)化過(guò)程中，地方政府對(duì)要素的投入領(lǐng)域、要素市場(chǎng)(如土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng))價(jià)格與數(shù)量的干預(yù)，造成下鄉(xiāng)資本投資出現(xiàn)“潮涌現(xiàn)象”，要素市場(chǎng)價(jià)格扭曲出現(xiàn)資源錯(cuò)配等問(wèn)題，在一定程度上抵消了資本下鄉(xiāng)帶來(lái)的市場(chǎng)化效應(yīng)。因此，對(duì)地方政府在農(nóng)業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程中的權(quán)力邊界應(yīng)有所界定。權(quán)力作為一種“強(qiáng)加成本的能力”，[40]26在市場(chǎng)化問(wèn)題上，其強(qiáng)加成本的對(duì)象是阻礙市場(chǎng)化的因素(如投機(jī))，對(duì)于有利因素應(yīng)適時(shí)“收回成本”(政策放開(kāi))，破除阻礙。

總之，在鄉(xiāng)村應(yīng)對(duì)資本下鄉(xiāng)的“制度承載力”問(wèn)題上，既要關(guān)注資本及資本下鄉(xiāng)過(guò)程本身的制度因素，更要關(guān)注鄉(xiāng)村對(duì)其的制度容納力。

四、結(jié) 論

資本下鄉(xiāng)是鄉(xiāng)村振興的重要推動(dòng)力量，是“強(qiáng)化鄉(xiāng)村振興的制度供給”的重要內(nèi)容，本質(zhì)上是一種生產(chǎn)關(guān)系的流動(dòng)，是一種制度安排的下鄉(xiāng)，是對(duì)鄉(xiāng)村的一種制度供給。制度性下鄉(xiāng)是其“制度底色”，資源性下鄉(xiāng)是其實(shí)質(zhì)內(nèi)容?；凇爸贫取卫怼狈治隹蚣?，揭示資本下鄉(xiāng)所蘊(yùn)含的制度邏輯、治理機(jī)制以及制度與治理二者之間的統(tǒng)一關(guān)系，對(duì)現(xiàn)有研究進(jìn)行補(bǔ)充，指出資本下鄉(xiāng)背景下的鄉(xiāng)村治理問(wèn)題是鄉(xiāng)村應(yīng)對(duì)資本邏輯的“制度承載力”問(wèn)題，基于對(duì)治理的制度性考量提出資本下鄉(xiāng)的制度之治?？傮w看，當(dāng)前資本下鄉(xiāng)參與鄉(xiāng)村振興，不是短期熱潮，而是一種長(zhǎng)期趨勢(shì)，從而對(duì)資本下鄉(xiāng)的治理效應(yīng)應(yīng)予以長(zhǎng)期關(guān)注。