中國應急管理的適應性：理論內(nèi)涵與生成機理

張海波

一、研究問題

在最近的20年中，一個基礎性難題持續(xù)困擾著全世界各國應急管理的實踐者和研究者：如何應對突發(fā)事件日益增強的不確定性？例如，作為一個颶風應對經(jīng)驗豐富的國家，美國在2005年卡特里娜颶風(Hurricane Katrina)的應急管理中遭遇嚴重的失??；[1]在2011年東日本大地震(Tohoku Earthquake)中，面對由地震、海嘯和核泄漏復合而成的三重災難(triple disaster)，地震應對經(jīng)驗豐富的日本也遭遇滑鐵盧。[2]至于自2019年至今仍在肆虐的新冠肺炎疫情，則在全球范圍內(nèi)更凸顯了這種不確定性的挑戰(zhàn)。

2003年非典之后，中國開始發(fā)展以“一案三制”(應急預案、應急體制、應急機制和應急法制)為核心的應急管理體系，覆蓋自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件的預防與準備、預警與監(jiān)測、救援與處置、善后與恢復。其中，應急預案作為“一案三制”之首，得到了各級政府的高度重視。在“立法滯后、預案先行”和“橫向到邊、縱向到底”兩種思路的主導下，應急預案在短時間之內(nèi)實現(xiàn)了全覆蓋，成為各級政府開展應急管理的主要政策工具。[3]截至2019年9月，全國的應急預案數(shù)量達550余萬件。[4]應急預案的廣泛覆蓋顯示了應急管理對計劃性的依賴。一旦應急管理遭遇失敗，批評的矛頭通常指向應急預案。實際上，這并不完全公允：一方面，一些應急預案確實存在質(zhì)量問題；[5]但另一方面，應急管理的失敗并不能完全歸咎于應急預案，這是因為，即便應急預案不存在質(zhì)量問題，由于日益增強的不確定性，突發(fā)事件也不太可能完全按照應急預案的設定展開。當然，提升適應性并不反對加強計劃性，一定程度的計劃性是必要的，有助于適應性的生成。因此，應急管理需要保持計劃性和適應性的平衡，既強調(diào)以計劃性增強適應性，也注重以適應性改進計劃性。在應急管理體系初創(chuàng)階段，需要強調(diào)以計劃性提升適應性；隨著突發(fā)事件不確定性的日益增強，則需要強調(diào)以適應性改進計劃性。

從2003年非典，到2008年汶川地震，再到2019年新冠肺炎疫情，中國也面臨突發(fā)事件不確定性增強的挑戰(zhàn)。在成功應對這些突發(fā)事件的過程中，中國應急管理的適應性得到了顯著的提升。尤其是在席卷全球的新冠肺炎疫情的沖擊下，中國的應急管理既遭遇了前所未有的不確定性的挑戰(zhàn)，也展現(xiàn)了獨特的適應性。中國豐富的應急管理實踐為理解應急管理適應性的生成提供了可供觀察的案例，也為基于中國實踐的理論創(chuàng)新提供了現(xiàn)實基礎。經(jīng)過70余年的發(fā)展，尤其是在最近20年中的顯著進展，中國的應急管理研究正在迎來范式的轉(zhuǎn)換：從基于“他山之石”的知識引介到面向中國實踐的理論創(chuàng)新，加快形成中國自主的應急管理知識體系，同時匯入人類社會關于全球風險社會治理的知識體系，凸顯基于中國實踐的知識貢獻。[6]關于中國應急管理適應性的理論研究可成為推進這一范式轉(zhuǎn)換的重要載體。

這一研究的現(xiàn)實意義在于，可為積極推進應急管理體系和能力現(xiàn)代化、堅持統(tǒng)籌發(fā)展和安全提供理論參照。2019年11月29日，中共中央政治局舉行第19次集體學習，主題是積極推進應急管理體系與能力現(xiàn)代化。2020年，黨的十九屆五中全會強調(diào)，統(tǒng)籌國內(nèi)國際兩個大局，辦好發(fā)展安全兩件大事；全會發(fā)布《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》，專章部署統(tǒng)籌發(fā)展和安全。2021年，黨的十九屆六中全會通過《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗的決議》，其中將堅持統(tǒng)籌疫情防控和經(jīng)濟社會發(fā)展，加強防災減災救災和安全生產(chǎn)工作，加強國家應急管理體系和能力建設，作為黨和國家事業(yè)取得的新的重大成就，為開啟第二個百年奮斗征程提供經(jīng)驗參照?？梢赃@么理解，積極推進應急管理體系與能力現(xiàn)代化是統(tǒng)籌發(fā)展和安全的重要路徑，而提升應急管理的適應性則是積極推進應急管理體系與能力現(xiàn)代化的必然要求。

二、中國應急管理適應性的理論內(nèi)涵：一個“過程—結(jié)構(gòu)”的界定

在主要由“風險”“災害”“危機”三個基礎概念衍生出的應急管理跨學科知識體系中，適應性的相關研究主要沿著過程和結(jié)構(gòu)兩個維度展開。盡管許多研究并未冠以適應性之名，但卻觸及了適應性之實，可為理解應急管理的適應性提供更寬廣的理論視野。

(一)作為過程的應急管理適應性

1.作為突發(fā)事件事后過程的應急管理適應性

關于應急管理適應性的研究最早可以追溯至社會學者普林斯于1920年出版的博士學位論文《巨災與社會變遷：基于哈利法克斯災害的社會學研究》(Catastrophe and Social Change: Based upon A Sociological Study of the Halifax Disaster)。這篇論文不僅批評了起源于希伯來文化的災難歷史觀，也分析了巨災推動社會進化的機制。普林斯指出，災難是破壞或瓦解系統(tǒng)、秩序的事件，社會變遷則是伴隨著社會平衡被干擾、社會現(xiàn)狀被打破、心理惰性被消除以及各種阻止社會結(jié)構(gòu)變化的其他趨勢被顛覆的突變。在這種意義上，災難成為推動社會變遷的導火索，關鍵機制有二：一是變動性的形成。[7]普林斯認為，大多數(shù)的社會功能都不愿意被打破現(xiàn)狀，例如，愛情、婚姻和再生產(chǎn)的循環(huán)，以及出生與死亡、生產(chǎn)與消費的平衡，這些與娛樂、社會交往、社會控制、政府管理和司法等社會功能一樣，通常是不變的，是保守主義的，而拒絕改變的主導原因就是習慣。我們大多數(shù)的生活都處在習慣之中，這些如同本能的習慣是安全和可靠的，它們已經(jīng)被檢驗并且給予公眾安全感，因此在公眾心中產(chǎn)生了一種拒絕改變的阻力——快速持續(xù)的變化意味著習慣的喪失和無序。在這種情況下，社會靜止不變，所有的努力都是為了維持現(xiàn)狀而不是重塑。然而，當災難發(fā)生時，習慣的藩籬被打破，變動性產(chǎn)生了。無論大小災害都會導致社會變遷，與小災難相關的社會變遷往往會被忽略不計，而大災難造成的社會變遷往往會同時影響所有的人，即災難越大，流動性的程度越高。二是社會控制的干預。[8]災難雖然意味著社會變遷，但并不總是意味著社會進化；變遷只是意味著數(shù)量上的不同，而進化則是改進與完善，后者還依賴于其他的因素——災難帶來的擾動的屬性、呈現(xiàn)方式、社區(qū)文化、士氣、領導力與圍觀者。災難帶來的社會進化是多種因素(其中一部分為社會控制)綜合作用的結(jié)果。正因為如此，對遭受災難襲擊的城市進行社會組織才能將表面的惡轉(zhuǎn)化為巨大的善。普林斯雖然并沒有使用“適應”的概念表述，但毫無疑問，進化就是適應。

1945年，地理學家懷特(Gilbert White)在出版的博士學位論文《人類對洪水的適應：應對美國洪水問題的一種地理學方法》(Human Adjustment to Floods：A Geographical Approach to the Flood Problem in the United States)中則直接使用了“適應”(adjustment)的概念，并提出了廣為認可的名言：“洪水是‘上帝的旨意’，但洪水的損失則主要因人而致?！?Floods are “acts of God”，but flood loses are largely acts of man)。[9]在這篇論文中，懷特主張?zhí)?0世紀初在美國盛行的單一依賴工程措施控制洪水的策略，倡導適應洪水，采取抬高地基、推行洪水保險等綜合措施調(diào)整人與洪水的關系。[10]懷特倡導的適應洪水的生態(tài)觀與普林斯反對的希伯來文化的災難歷史觀形成了參照，這也為將應急管理適應性的研究追溯至普林斯提供了佐證。

1979年5月，美國州長協(xié)會(National Governors’ Association，簡稱NGA)下屬的政策研究中心向隸屬于國防部的民防準備局提交了一份題為《綜合應急管理：州長指引》(Comprehensive Emergency Management: A Governor’s Guide)的報告，提出了“綜合應急管理”的概念框架，倡導全災害管理、全過程管理、多主體參與。[11]其中，全過程管理是指將應急管理從準備(preparedness)、響應(response)兩個階段分別向前延伸至減緩(mitigation)、向后擴展為至恢復(recovery)兩個階段。2001年“9·11”事件之后，美國成立國土安全部(Department of Homeland Security，簡稱DHS)，在反恐的實踐中進一步發(fā)展了全過程管理的思想，將四階段擴展至五階段，刪除了減緩，增加了預防(prevention)和保護(protection)兩個階段。[12]NGA 的“四階段論”和DHS 的“五階段論”都直接影響了美國的應急管理實踐，也為其他國家的應急管理實踐提供了重要參照，其中之一便是對應急管理事后過程的理解從響應擴展至恢復。

20 世紀80年代末期，源起于政治學的危機研究開始轉(zhuǎn)向，尤其是羅森塔爾(Uriel Rosenthal)的危機定義對赫爾曼(Charles Hermann)危機定義的擴展，使得危機研究從關注特定時點的關鍵性決策轉(zhuǎn)向關注危機管理全過程。例如，米托羅夫(Ian Mitroff)將危機管理全過程劃分為信號偵測、監(jiān)測與預防、損害控制、恢復、學習五個階段；[13]奧古斯汀(Norman R. Augustine)將危機管理全過程劃分為六個階段：避免危機、準備管理危機、察覺危機、抑制危機、解決危機、從危機中獲利；[14]伯恩(Arjen Boin)將危機管理全過程劃分為七個階段：早期偵測、態(tài)勢感知、作出關鍵決策、危機協(xié)調(diào)、解釋、績效問責、教訓汲取。[15]這些理論或基于美國之外的制度情境，或源于企業(yè)危機管理的實踐，也都可為理解作為事后過程的應急管理適應性提供啟示。

綜合來看，在應急管理跨學科知識體系中，作為突發(fā)事件事后變化過程的應急管理適應性除直接使用“適應”的概念表述外，也使用了“進化”“恢復”“學習”“從危機中獲利”“教訓汲取”等概念表述?？梢赃@么理解，隨著應急管理的制度化，應急管理適應性的內(nèi)涵從最初較為寬泛意義上的進化過程，逐步具體化為恢復、學習等過程。

2.作為突發(fā)事件事中過程的應急管理適應性

關于突發(fā)事件事后變化過程的討論，盡管涉及但并未聚焦事中變化過程。隨著應急管理研究逐步走向深入，關于事中變化與應急管理適應性的關系也引起了專門的討論。

1979年，戴利斯(Russell Dynes)和阿吉雷(B. E. Aguirre)就指出，危機響應的核心是組織適應，包括兩種行動邏輯：一是基于預案(by plan)；二是基于反饋(by feedback)。[16]前者是災前既定的標準化工作程序，后者反映了災后的動態(tài)學習能力。[17]實際的危機響應則是兩者的混合(mixture)。[18]這篇論文通常也被認為是首篇從“adaptation”的意義上適應討論應急管理適應性的論文。

在這一時期，復雜適應系統(tǒng)(Complex Adaptive System，簡稱CAS)理論興起，強調(diào)以具有自主性、適應性的行動者(agent)作為系統(tǒng)組分，通過系統(tǒng)組分基于信息反饋對環(huán)境變化的適應及系統(tǒng)組分之間基于信息流動的相互適應，生成整個系統(tǒng)對環(huán)境變化的適應。公共行政學者康佛特(Louise Comfort)率先將復雜適應系統(tǒng)的理論和方法引入應急管理研究。1994年，康佛特發(fā)表題為《復雜系統(tǒng)中的自組織》(Self-organizationinComplexSystems)的標志性論文，關注在應急響應中也存在的類似于物理、生物世界的自發(fā)的秩序(spontaneous order)。[19]1999年，康佛特出版《共擔的風險：地質(zhì)災害響應中的復雜系統(tǒng)》(SharedRisk:ComplexSystemsinSeismicResponse)一書，對9個國家的11場地震的應急響應進行跨案例分析，發(fā)現(xiàn)社會系統(tǒng)在混序演化過程中存在兩個關鍵節(jié)點：一是從有序狀態(tài)轉(zhuǎn)向無序狀態(tài)；二是從無序狀態(tài)回歸有序狀態(tài)。這兩個節(jié)點被稱為“混沌邊緣”(edge of chaos)，在這兩個節(jié)點之間是社會系統(tǒng)的無序狀態(tài)，具有自主性、適應性的系統(tǒng)組分，即應急響應涉及的行動主體，可以通過信息的搜集、交換和分享來適應環(huán)境和相互適應，達成協(xié)同行動，實現(xiàn)社會系統(tǒng)從無序回歸有序的共同目標。[20]2002年，基于“9·11”事件的案例研究，康佛特進一步提出，不僅自然災害，各種類型的突發(fā)事件的應急管理都應該被定義為復雜適應系統(tǒng)。[21]

2003年，社會學者沃琴朵夫(Tricia Wachtendorf)在博士學位論文《臨機中的“9·11”：世貿(mào)中心災后的組織臨機行為》(Improvising 9/11：Organizational Improvisation following the World Trade Center Disaster)中，將心理學研究中適用于個體層面的“臨機行為”的概念引入應急管理研究，提出了“組織臨機行為”(organizational improvisation)的表述，主張保持災前計劃和災后臨機的平衡，從而將應急響應的適應性與應急預案的計劃性聯(lián)系起來。[22]基于2001年美國“9·11”事件的案例研究，沃琴朵夫識別了組織在災后的三種臨機行動：一是開創(chuàng)性臨機(creative improvisation)，即沒有任何的預案可以提供指導，組織一切行動都隨機應變；二是適應性臨機(adaptive improvisation)，即雖然有應急預案，但預案并不適用，組織需要根據(jù)情況的變化來臨機應對；三是再生性臨機(reproductive improvisation)，即有應急預案，且部分適用，組織需要在預案的基礎上重新生成行動方案，靈活應對。[23]

在最近的10余年中，危機學習的研究得到了更多的重視，也為理解作為事中過程的應急管理適應性提供了參照。例如，公共行政學者莫尼漢(Donald Moynihan)將危機學習分為兩種：一種是危機間學習(intercrisis learning)；另一種是危機中學習(intracrisis learning)。其中，危機間學習對應事后的學習，危機中學習則對應事中的學習。與危機間學習不同的是，突發(fā)事件動態(tài)變化的特征使得危機中學習更難實現(xiàn)，出現(xiàn)了“最需要學習的時候但也是組織能力最低的時候”的悖論。[24]

類似的，在應急管理跨學科知識體系中，作為突發(fā)事件事中變化過程的應急管理適應性除直接使用“適應”的概念表述外，也使用了“反饋”“組織臨機行為”“危機中學習”等概念表述。

(二)作為結(jié)構(gòu)的應急管理適應性

1. 作為突生結(jié)構(gòu)的應急管理適應性

20世紀90年代，德拉貝克(Thomas Drabek)發(fā)現(xiàn)，災后凸顯的需求不僅可以催生突生的個體組織，也可以催生突生的多組織網(wǎng)絡(Emergent Multiple Organizational Networks，簡稱EMONs)。二者形成的過程相似：一旦有災害發(fā)生，一種新的規(guī)范——“有些事必須做”(Something Must Be Done)——在災后迅即產(chǎn)生，尤其是當需求尚未得到滿足的情況下。[28]在這一新的規(guī)范的激勵下，一些組織的某些部分之間達成一致目標，共同執(zhí)行某些應急功能，即災時為滿足社區(qū)需求，組織的成員為全力救災而嵌入另一些組織的過程。[29]

在最近的10余年中，蒂爾尼(Kathleen Tierney)和特雷納(Joseph Trainor)進一步擴展了突生的內(nèi)涵，將突生界定為新的(new)、陌生的(novel)、非制度化(non-institutionalized)的社會關系(social relationships)和行動(activities)。蒂爾尼和特雷納基于2001年美國“9·11”事件應急響應中的案例研究發(fā)現(xiàn)，突生的多組織網(wǎng)絡可以提供對應急響應至關重要的資源和信息，提升應急響應網(wǎng)絡的韌性。[30]

2. 作為網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)的應急管理適應性

20世紀90年代，無論是理論研究還是政策實踐，多傾向于認為網(wǎng)絡化的組織結(jié)構(gòu)更具適應能力，更適用于應對包括災害在內(nèi)的各類“棘手問題”(wicked problems)。例如，在對1989年匹茲堡漏油事件(Pittsburgh Oil Spill)的案例研究中，康佛特發(fā)現(xiàn)的自組織便是一種網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)，是在科層結(jié)構(gòu)被打破后呈現(xiàn)的自發(fā)秩序。康佛特對9個國家11場地震應急響應的跨案例分析也顯示：只有網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)才有足夠的彈性容納處在兩個“混沌邊緣”之中的組織通過信息的搜集、交換和共享，實現(xiàn)彼此之間的相互調(diào)整。在實踐中，正是聯(lián)邦應急管理局(FEMA)發(fā)展的網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)推動了減災，降低了諾斯里奇地震的損失，為FEMA贏得了聲譽。例如，在地震發(fā)生之前，F(xiàn)EMA發(fā)展了與其他職能部門(如小企業(yè)管理局、交通部、健康和人類服務部)的合作關系，通過建筑標準、保險、土地利用管理、風險地圖、安全標準、稅收激勵和抑制等綜合措施，共同推動自然災害的減緩；[31]同時，發(fā)展了數(shù)以千計的私營企業(yè)和NGO的合作關系，加強了應急響應的協(xié)同。[32]2001年“9·11”事件之后，F(xiàn)EMA被并入DHS，其牽頭的合作網(wǎng)絡被破壞，這也成為導致美國2005年卡特里娜颶風應急管理失敗的重要原因之一。就此，沃(William Waugh)明確指出，科層結(jié)構(gòu)只能適用于簡單任務，網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)才能勝任復雜任務，應急響應是典型的復雜任務，組織結(jié)構(gòu)應該采用網(wǎng)絡形態(tài)。[33]

莫尼漢深入地分析了網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)在危機狀態(tài)下的優(yōu)勢，恰在于其能夠促進危機中學習。莫尼漢總結(jié)了阻礙危機中學習的主要因素，包括：危機的嚴重后果導致不敢試錯；危機狀態(tài)下需要的是組織間學習，而不是單一組織的學習；缺少相關的經(jīng)驗、啟示、標準化的程序和技術(shù)；學習的范圍比常態(tài)時更寬；過去的經(jīng)驗導致犯錯誤的幾率增加；危機限制了信息的流動；應急響應的僵化，行動者重復舊的方法來解決新的問題；政治壓力導致選擇次優(yōu)方案；危機導致的防衛(wèi)反應；危機導致的機會主義，行動者聚焦于正面角色。[34]基于2002年美國加州發(fā)生的家禽行業(yè)“外來性紐卡斯爾病”的危機響應案例，莫尼漢提出六種通過網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)促進危機中學習的方法，包括：虛擬學習，識別那些適合提前培訓的經(jīng)驗類型；網(wǎng)絡成員間的互相學習，識別那些互補并且可以互相學習不依賴于專家的技能；創(chuàng)建即時信息系統(tǒng)來分配和達成任務；組織討論會，確保那些可以促成決策的信息得到經(jīng)常性的檢驗和討論；建立標準化的學習程序；謹慎地從此前的經(jīng)驗中學習，警惕當下與此前的不同點。[35]

(三) 作為“過程—結(jié)構(gòu)”的應急管理適應性及其在中國情境中的適用性

綜合來看，在應急管理跨學科知識體系中，適應性主要指在突發(fā)事件事中和事后形成的突生結(jié)構(gòu)和網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)。這一“過程—結(jié)構(gòu)”的初步界定顯示，應急管理適應性的生成需要同時具備兩個條件：一是發(fā)生突發(fā)事件，打破相對固化的科層結(jié)構(gòu)；二是形成突生結(jié)構(gòu)和網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)，推動組織結(jié)構(gòu)的重組和優(yōu)化。這也意味著，應急管理適應性無法單從過程維度或結(jié)構(gòu)維度得到完整的解釋。在中國的制度情境中，這一“過程—結(jié)構(gòu)”界定是否具有適用性，還需要做進一步分析。

先看第一個條件。無論在何種制度情境中，突發(fā)事件都會對面向常態(tài)管理的科層結(jié)構(gòu)形成挑戰(zhàn)。不同的是，在“小政府”“弱政府”國家，政府可以調(diào)用的資源較少，突發(fā)事件對科層結(jié)構(gòu)的挑戰(zhàn)更大；在“大政府”“強政府”國家，政府可以調(diào)用的資源較多，突發(fā)事件對科層結(jié)構(gòu)的挑戰(zhàn)稍小。

公元前481年，田常在民眾的支持下，打敗了齊國當權(quán)貴族監(jiān)止，并殺死了齊國奴隸主貴族的最高代表齊簡公。從此，以田氏為首的齊國地主階級勢力反對奴隸主舊有階級的斗爭，取得了決定性的勝利。據(jù)《史記·田敬仲世家》記載，在田常殺死齊簡公以后的五年，即公元前476年，“齊國之政，皆歸田?！?，由奴隸主貴族統(tǒng)治的姜齊政杖已名存實亡，中國歷史上第一個封建地主政權(quán)——田齊政權(quán)建立起來了。

再看第二個條件。盡管網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)更具適應能力，但應急管理既無必要也不可能完全排除科層結(jié)構(gòu)的影響，實際的組織結(jié)構(gòu)更可能是包含了科層結(jié)構(gòu)的網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)。懷斯(Charles Wise)認為，網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)適合作為總體結(jié)構(gòu)，但層級結(jié)構(gòu)在某些情境(如“反恐”)中也有其適用性。[36]莫尼漢則指出，盡管網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)的適應能力更強，但現(xiàn)實中并不存在純粹的網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)，美國自20世紀70年代開始發(fā)展的事故指揮系統(tǒng)(Incident Management System，簡稱ICS)和2001年之后發(fā)展的國家事故管理系統(tǒng)(National Incident Management System，簡稱NIMS)都采用了集中化的指揮和協(xié)調(diào)結(jié)構(gòu)。[37]兼容了科層結(jié)構(gòu)的網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)盡管不具有完全的網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)同等的適應能力，但比完全的科層結(jié)構(gòu)更具適應能力。

至此，基于應急管理適應性的一般原理，結(jié)合中國的制度情境，可以給出更為適用的“過程—結(jié)構(gòu)”定義：在突發(fā)事件發(fā)生之后，通過響應、恢復、學習三個關鍵的事中或事后過程，應急管理結(jié)構(gòu)由科層結(jié)構(gòu)向兼容科層結(jié)構(gòu)和網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)的混合結(jié)構(gòu)演化的程度。

三、中國應急管理適應性的生成機理：實踐探索與理論概化

(一)中國應急管理適應性生成的實踐探索

如果從1949年新中國成立起算，中國應急管理的實踐探索已歷時70余年，尤其自2003年非典之后近20年的實踐探索，為理解中國應急管理適應性的生成機理提供了可供觀察的案例。限于篇幅，這里僅對基于圖1確定的理論框架開展的單案例、多案例和案例集研究作概要回顧(見表1)。這些案例研究的具體細節(jié)均可參見筆者已經(jīng)公開發(fā)表的相關論文。

單案例研究顯示：在2008年汶川地震的應對中，最為顯著的適應行為是災后恢復階段采取的對口支援政策，這是中央政府為推動汶川地震災后恢復而采取的特殊措施，跳出“一案三制”體系，通過“一省對口支援一縣”的跨區(qū)域協(xié)同及由此衍生的市場合作、社會參與等多重作用機制，既實現(xiàn)了受災地區(qū)的快速恢復，也為其可持續(xù)發(fā)展奠定了基礎。[38]在2013年蘆山地震的應對中，最為顯著的適應行為是在應急響應階段采取的中央適度退后、屬地政府牽頭主導的政策，形成了兼容科層結(jié)構(gòu)和網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)的混合結(jié)構(gòu)，容納不同類型、層級的組織共同參與應急響應，推動社會系統(tǒng)從無序回歸有序。在這一過程中，多重信息平臺的綜合使用為信息在不同類型、層級的組織之間的流動提供了支撐，促進了組織之間的協(xié)同，提升了應急響應的集體績效。[39]在2014年魯?shù)榈卣鸬膽獙χ?，最為顯著的適應行為是應急響應中以社會組織為主體的突生參與，增加了資源和人員的冗余，既在部分應急支持功能上發(fā)揮了重要的補充作用，也存在一定的限度。社會組織之間的自組織得到提升，降低了政府協(xié)調(diào)社會組織參與應急響應的成本，增強了政府容納社會組織參與應急響應的動力。[40]在2016年阜寧龍卷風的應對中，最為顯著的適應行為是微信等社交媒體的廣泛使用，促進了不同類型、層級的組織之間的信息流動，提升了組織協(xié)同的水平。由于微信具有成本低、普及性高等優(yōu)勢，即便基層的縣級政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道也可以創(chuàng)建微信群進行指揮和協(xié)調(diào)，通過即時性的信息交流，促進了應急支持功能的執(zhí)行。微信在應急響應中的應用也存在不足，需要與短信、電話等多重信息通道共同配合，才能發(fā)揮最大的作用。[41]在2019年江蘇天嘉宜公司危化品爆炸事故中，最為顯著的適應行為主要體現(xiàn)為通過危機學習推動風險預防。江蘇開展的為期一年的安全生產(chǎn)專項整改顯示，保障生產(chǎn)安全需要一場結(jié)構(gòu)化轉(zhuǎn)型，即在總體國家安全觀的引領下，從如何定義安全、誰來保障安全、怎樣實現(xiàn)安全、是否足夠安全四個維度，凸顯安全生產(chǎn)的政治屬性，強化政府的主導作用，增加政策注意力的配置，提升公眾的安全感。在政企關系上，政府從兜底走向牽引，這是在2003年非典之后尤其是黨的十八大以來，通過危機學習推動風險預防取得的最為顯著的進展。[42]

表1 案例研究呈現(xiàn)的中國應急管理適應性

多案例研究顯示：經(jīng)歷2008年汶川和2013年蘆山兩次地震的適應，信息基礎設施的發(fā)展帶來了信息支持能力的提升，自上而下的計劃網(wǎng)絡與自下而上的突生網(wǎng)絡的整合速度加快，顯示了政府更好地統(tǒng)合了以社會組織為主體的突生參與，多主體協(xié)同的范圍擴大，應急響應的集體效能得到提升，適應環(huán)境不確定性的速度加快、能力增強。[43]經(jīng)歷2008年汶川、2010年玉樹、2013年蘆山、2014年魯?shù)樗拇蔚卣鸬倪m應，社會組織參與應急響應的模式逐步形成，在政府主導的基礎上，社會組織作為重要的輔助力量，通過同質(zhì)性的交互，形成了“抱團取暖”的格局，而政府則通過重要的節(jié)點統(tǒng)合社會組織的參與。在這四次地震中，科層結(jié)構(gòu)被打破，以任務為導向的應急支持功能作為連接機制驅(qū)動多組織協(xié)同，成為科層結(jié)構(gòu)向混合結(jié)構(gòu)演化的微觀機制。這一機制一方面提升了應急準備，尤其是在應急預案中明確了應急支持功能，有助于在應急響應階段的多組織協(xié)同，實現(xiàn)由科層結(jié)構(gòu)向混合結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)化；另一方面，為政府統(tǒng)合社會組織的參與提供了動力。[44]經(jīng)歷2003年非典、2009年甲流和2019年新冠肺炎疫情三次公共衛(wèi)生事件的適應，聯(lián)防聯(lián)控機制逐步走向成熟，由單一的衛(wèi)健部門主導，走向多部門共同主導，提升了跨部門協(xié)同的效率。這也說明，即便在中國的統(tǒng)一制情境中，應急響應階段政府部門間的關系也不是典型的科層結(jié)構(gòu)，而是基于多部門協(xié)同的網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)。[45]

案例集研究顯示：經(jīng)歷437起事故災難的適應，事故調(diào)查制度得到改進，尤其是技術(shù)調(diào)查的提升，在通過危機學習推動風險預防中發(fā)揮了關鍵作用。一方面，借助于調(diào)查組的權(quán)威，專家參與和多種科學手段的運用有利于查清問題；另一方面，事故調(diào)查還存在程序不規(guī)范、時限過短、不重視較大和一般級別的事故調(diào)查等問題，需要予以補足和改進。[46]

由于各種條件的限制，更多的單案例研究和多案例研究，尤其是關于事故災難和公共衛(wèi)生事件的案例研究，無法在這里得到充分的展示。但在總體上，發(fā)現(xiàn)如下規(guī)律：事件規(guī)模越大，資源需求越大，需要開展多主體協(xié)同的范圍越大，對科層結(jié)構(gòu)的“破拆”作用越大，推動科層結(jié)構(gòu)向混合結(jié)構(gòu)演變的作用也越大。相比之下，事故災難驅(qū)動的適應性主要體現(xiàn)在危機學習階段，即充分發(fā)揮專家參與的作用，進一步優(yōu)化調(diào)查組的結(jié)構(gòu)，提升調(diào)查的科學性；在應急響應階段，事故災難對科層結(jié)構(gòu)的“破拆”作用有限，不僅在中國如此，在西方國家也是如此。一個可能的原因在于，相比于自然災害和公共衛(wèi)生事件，事故災難的影響范圍通常較小，相應的資源需求和需要開展多主體協(xié)同的范圍也較小。因此，關于事故災難的案例研究雖然未能得到充分的展現(xiàn)，但并不影響本研究的理論建構(gòu)。

(二)中國應急管理適應性生成的理論概化

初步的歸納與總結(jié)發(fā)現(xiàn)，經(jīng)過近20年的實踐探索，中國應急管理適應性主要有以下六點共性特征。

第一，對于自然災害而言，應急管理的適應性主要生成于應急響應和災后恢復兩個階段。在響應階段，社會組織以突生的方式參與應急響應，政府統(tǒng)合社會組織的參與。社會組織之間的自組織降低了政府統(tǒng)合社會組織參與的成本，提升了政府統(tǒng)合社會組織參與的效率。在災后恢復階段，在政府主導的基礎上，充分發(fā)揮基于對口支援的跨區(qū)域協(xié)同的作用，重視企業(yè)和社會組織的參與，通過多重作用機制，推動恢復與減災的結(jié)合，實現(xiàn)受災地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

第二，對于事故災難而言，應急管理的適應性主要生成于危機學習階段。在總體國家安全觀的統(tǒng)領下，安全生產(chǎn)正經(jīng)歷結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)型，為推動風險預防，地方黨委和政府發(fā)揮主導作用，政企關系正由政府兜底的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向政府牽引的結(jié)構(gòu)。在通過危機學習推動風險預防的過程中，專家參與至關重要，提升了事故調(diào)查的專業(yè)性，也是一種典型的結(jié)構(gòu)性適應。

第三，對于公共衛(wèi)生事件而言，應急管理的適應性既可生成于應急響應階段，也可生成于災后恢復和危機學習階段。尤其是，聯(lián)防聯(lián)控機制顯著地改進了政府部門間協(xié)同，也可以觸發(fā)和改進基于地區(qū)協(xié)防和對口支援的跨區(qū)域協(xié)同，推動政府部門間關系由科層結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)，或應急響應結(jié)構(gòu)在整體上由科層結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向混合結(jié)構(gòu)。

第四，無論是自然災害還是事故災難，或是公共衛(wèi)生事件，充分的應急準備，尤其是明確應急支持功能，對提升應急響應的適應性至關重要。在突發(fā)事件的沖擊下，科層結(jié)構(gòu)被“破拆”后，應急支持功能為結(jié)構(gòu)重組和優(yōu)化提供了連接機制，為混合結(jié)構(gòu)的形成提供了支撐。

第五，中國應急管理適應性的生成涉及應急管理的全過程，不僅直接涉及響應、恢復和學習等事中和事后過程，也間接涉及預防、減緩、準備等事前過程。

第六，中國應急管理適應性的生成最終體現(xiàn)為結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，即在以政府為中心的基礎上，發(fā)揮其他各類主體的補充作用。

進一步總結(jié)和歸納顯示，中國應急管理至少存在三種顯著且普遍的結(jié)構(gòu)優(yōu)化：在自然災害應對中生成的政社協(xié)同；在事故災難應對中生成的政企協(xié)同；在公共衛(wèi)生事件應對中生成的跨部門協(xié)同。

以上只是一個概化的表達。在自然災害的應對中，也存在政企協(xié)同和跨部門協(xié)同；在事故災難的應對中，也存在政社協(xié)同和跨部門協(xié)同；在公共衛(wèi)生事件的應對中，也存在政社協(xié)同和政企協(xié)同。只不過，它們的作用尚不如上述三種類型顯著。此外，在一些特定的條件下，如在汶川地震的災后恢復中，形成了基于對口支援的跨區(qū)域協(xié)同，效果顯著，但又不如上述三種類型普遍。

結(jié) 語

突發(fā)事件本身就是一種不確定性，且是風險、災害、危機共同呈現(xiàn)的不確定性。[47]在最近的20年中，新興風險、巨災、跨界危機的頻繁發(fā)生，凸顯突發(fā)事件不確定性的增強，驅(qū)動應急管理適應性的提升。[48]在應急管理的語境中，適應性主要是相對于計劃性而言的，其在本質(zhì)上是面向風險社會的治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。如果說常態(tài)管理面向社會系統(tǒng)的有序狀態(tài)，重視計劃性，主張未雨綢繆；應急管理則面向社會系統(tǒng)的無序狀態(tài)，強調(diào)適應性，需要隨機而變。[49]如何提升應急管理的適應性，以應對突發(fā)事件不確定性日益增強的挑戰(zhàn)？從最基礎的層面看，需要推動應急管理的結(jié)構(gòu)優(yōu)化，使應急管理成為更加開放的系統(tǒng)。應急管理既要堅持以政府為主導，進一步提升政府內(nèi)部的多主體協(xié)同；又要真正充分發(fā)揮市場、社會主體的作用，促進政企協(xié)同、政社協(xié)同。

在全球風險社會的背景下，新興風險、巨災、跨界危機不僅是中國面臨的挑戰(zhàn)，也是全世界其他國家都面臨的挑戰(zhàn)；建設更加開放的應急管理體系，這也是近20年中全世界其他國家提升應急管理適應性的共同選項。例如，在2001年“9·11”事件之后，美國先后以國家應急預案(National Response Plan，簡稱NRP)代替聯(lián)邦應急預案(Federal Response Plan，簡稱FRP)、以國家響應框架(National Response Framework，簡稱NRF)代替國家應急預案，都旨在增強應急管理體系的開放性。[50]在最近的10年中，美國致力于推行全社區(qū)方法(All Community Approach)，將應急管理體系一直延伸到底，旨在實現(xiàn)更大范圍的多主體協(xié)同。[51]在歐洲，成立于2005年的國際風險治理委員會搭建了由多國政府官員、科學家和相關領域?qū)I(yè)人士組成的科學辯論平臺和協(xié)商機制。[52]在日本，2011年“3·11”大地震之后，政府嘗試加強災害管理體系和環(huán)境保護體系的合作。[53]這些也都是為從結(jié)構(gòu)上增加應急管理體系的開放性而做的政策努力。

在過去的20年中，中國成功地應對了一系列突發(fā)事件的挑戰(zhàn)，提升了應急管理的適應性。面對日益頻發(fā)的新興風險、巨災、跨界危機的挑戰(zhàn)，中國需要走向第四代應急管理體系，以提升適應性為中心，對現(xiàn)行應急管理體系作出整體性變革。在政府內(nèi)部，重點改進以應急管理、衛(wèi)健、公安部門三大部門為中心的跨部門協(xié)同，切實推進長三角、京津冀、粵港澳跨區(qū)域協(xié)同；在政府外部，充分發(fā)揮基于知識交互形成的專家共同體、經(jīng)由資源流動連接的企業(yè)共同體、通過觀點和情緒表達強化的網(wǎng)民共同體等重要結(jié)構(gòu)性力量的作用。通過持續(xù)的結(jié)構(gòu)優(yōu)化，推動應急管理體系成為更加開放的系統(tǒng)，既主動防范“灰犀?！保指咝獙Α昂谔禊Z”，進一步提升治理效能。[54]