李瑞昌

一、問題的提出

自2005年以來，在災害鏈的思想主導下，“應(yīng)急聯(lián)動”和“綜合協(xié)調(diào)”成為實務(wù)界和理論界關(guān)注的重要議題。突出“應(yīng)急聯(lián)動”和“綜合協(xié)調(diào)”的原因是“分類管理”所致，即將突發(fā)事件分為“自然災害類、事故災難類、公共衛(wèi)生類和社會安全類”，并由不同部門牽頭負責。2021年公布的《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對管理法(草案)》(簡稱《應(yīng)對管理法》)在沿襲《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》(簡稱《應(yīng)對法》)將突發(fā)事件分為四類的基礎(chǔ)上，增加了四級應(yīng)急響應(yīng)制度，從而落實了分級響應(yīng)的原則。至此，建立了突發(fā)事件分類應(yīng)對、分級預警和分級響應(yīng)的制度，從而為合法地應(yīng)對突發(fā)事件提供了法律依據(jù)。

然而，任何一場突發(fā)事件都可能是四類突發(fā)事件中的一類，但絕不是簡單的“事務(wù)”。一場突發(fā)事件的應(yīng)急響應(yīng)等級越高，其中的事務(wù)內(nèi)容越多、越復雜，所需要參與處置的部門也就越多。如何把這些事務(wù)分配到相關(guān)部門，一直是應(yīng)急行政工作的重要任務(wù)。2005年到2018年，這些事務(wù)的分配主要由應(yīng)急管理委員會及其應(yīng)急辦公室承擔；只有發(fā)生重特大事件才由一級黨委政府統(tǒng)籌安排。2018年黨和國家機構(gòu)改革，應(yīng)急管理辦公室合并到應(yīng)急管理部門之后，哪個機構(gòu)承擔這項分配工作呢？理論界有各種各樣的討論和觀點，一些地方政府也確實做了一些探索，如湖北省成立了應(yīng)急管理委員會。但是，即使成立了應(yīng)急管理委員會等類似非常設(shè)的議事機構(gòu)，它的日常辦公機構(gòu)設(shè)置在何處，仍舊缺乏統(tǒng)一的規(guī)定。

高效應(yīng)急處突是全力推進應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化的應(yīng)有之義。所謂高效，即指高效率、高效益和高效力，高效應(yīng)急處突即以相對較小的時間成本、經(jīng)濟成本及社會成本妥善、有效地完成處置突發(fā)事件。高效應(yīng)急處突離不開信息與通信技術(shù)廣泛和深度的應(yīng)用。隨著應(yīng)急管理體系和能力的信息化和數(shù)字化建設(shè)進程加快，突發(fā)事件的上報、分流、分發(fā)和下令的工作均在數(shù)字系統(tǒng)中進行。例如，突發(fā)事件接警平臺有110、120、119和12345等，突發(fā)事件分發(fā)和下令平臺有12345、110等。這些平臺承擔了針對不同類型突發(fā)事件的接警、出令等職責。城市運行中心的技術(shù)平臺(簡稱“城運平臺”)或 “城市大腦”等平臺的建立和運行，為線上分發(fā)突發(fā)事件信息和下達處置命令提供了技術(shù)平臺。技術(shù)平臺參與到突發(fā)事件處置過程中的“分事”工作，正在試圖彌補應(yīng)急管理辦公室合并后留下的空白，從而承擔起“綜合協(xié)調(diào)”的重任。但是，就目前實際運作而言，城市運行管理中心(簡稱“城運中心”)因組織建制的問題，難以承擔起此重任。城運中心更多擔負起了長期被忽略的一項任務(wù)——分事，即將應(yīng)對突發(fā)事件的相關(guān)工作分配給責任機關(guān)?！胺质隆睂嶋H上是政府(或者組織)應(yīng)對突發(fā)事件初始階段的基礎(chǔ)工作，也是處置應(yīng)急事務(wù)(簡稱“處事”)的組成部分，“分事”的速度、準確度和詳盡度直接影響應(yīng)急處突的效能。

伴隨著信息和通信技術(shù)迭代升級和深度開發(fā)，應(yīng)急管理活動逐步轉(zhuǎn)向信息化路徑，政府指望借助技術(shù)應(yīng)用開發(fā)提升應(yīng)急處突的效能，并延展出數(shù)字應(yīng)急。信息化主要是服務(wù)管理者，而數(shù)字化則側(cè)重于服務(wù)顧客(如客戶、公民等)。從信息化到數(shù)字化發(fā)展不僅表現(xiàn)為信息和通信技術(shù)迭代升級，而且引發(fā)了應(yīng)急體系重組、應(yīng)急流程重塑和應(yīng)急能力變革。那么，數(shù)字應(yīng)急是如何通過“分事邏輯”來提高應(yīng)急處突效能的？換句話說，不斷升級迭代的信息和通信技術(shù)如何持續(xù)改進“分事水平”從而提高應(yīng)急處突的效能？這個問題仍然未得到理論上的詳盡解釋。

二、文獻綜述

現(xiàn)有研究站在組織的角度討論了突發(fā)事件應(yīng)對過程中“分事”的方式方法，總體上，有三類觀點。

一是資源分事論。此類研究強調(diào)，應(yīng)急資源與應(yīng)急事務(wù)的匹配度是影響應(yīng)急處突效能的決定性因素。應(yīng)急處突的工作范圍不斷拓寬，內(nèi)容更為龐雜，以需求為導向的有效整合和優(yōu)化配置應(yīng)急資源，是實現(xiàn)敏捷響應(yīng)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)[1]。此處的資源在狹義層面是指處置突發(fā)事件時所需的各種物資保障，廣義層面則不僅包含預防、響應(yīng)、救援等各應(yīng)急環(huán)節(jié)所需的物資，還包含人力資源、技術(shù)資源、信息資源和特殊資源。常態(tài)下，應(yīng)急資源是按照部門的職能配置的，因此，資源分事論也被稱之為職能分事論，即有職能和資源才能承擔相應(yīng)的突發(fā)事件處置。然而，在不同應(yīng)急處突的情境下，應(yīng)急資源與應(yīng)急事務(wù)并不能完全匹配，因為應(yīng)急資源結(jié)構(gòu)需求有時效性、完備性、平展性、共享性、季節(jié)性和周期性，而應(yīng)急事務(wù)則具有突發(fā)性、不可預測性、多邊性和時空性；二者并不完全契合。這也是經(jīng)常根據(jù)應(yīng)急事務(wù)特點而調(diào)配應(yīng)急資源的原因所在。

二是權(quán)威分事論。權(quán)威分事論的前提是一般性的行政權(quán)力不足以應(yīng)對突發(fā)事件的處置，必須將應(yīng)急處突的權(quán)力授予緊急狀態(tài)下的特定主體[2]，由權(quán)威主體將相關(guān)工作分配下去，從而提升突發(fā)事件處置效率，尤其對基層應(yīng)急而言，授其權(quán)可避免諸多應(yīng)急處突之事流轉(zhuǎn)至常規(guī)科層處置流程之中。有的研究探討了應(yīng)急狀態(tài)下的部門授權(quán)，即將應(yīng)急指揮權(quán)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督的權(quán)力授予應(yīng)急基礎(chǔ)比較好的部門，以此作為應(yīng)急狀態(tài)下的臨時指揮中心，代表政府行使應(yīng)急指揮權(quán)的模式。比如以授權(quán)公安機關(guān)的方式成立高層級應(yīng)急指揮中心，行使先期處置職責。另一部分研究，則聚焦于將部分應(yīng)急處突之事授權(quán)于一線處置人員，以扁平化的形式達到從突發(fā)事件發(fā)現(xiàn)到處置完畢的最短閉環(huán)?？傊?，在不變動既有組織結(jié)構(gòu)的情況下，權(quán)威分事論可實現(xiàn)統(tǒng)一指揮、調(diào)度、處置，在一定程度上壓縮應(yīng)急組織的信息管理層級，及時建構(gòu)有效的應(yīng)急指揮系統(tǒng)和處置隊伍。

三是流程分事論。相比于前兩者主要關(guān)注組織中的靜態(tài)要素，流程再造論則從組織應(yīng)急處突的動態(tài)過程入手，考慮如何按照管理或處置流程進行“分事”才能實現(xiàn)高效能應(yīng)急。受企業(yè)流程再造理論的影響，應(yīng)急管理流程優(yōu)化成為部分學者支持的效能提升路徑。為此，在危機管理過程理論的基礎(chǔ)上，提出如六階段模型(避免、準備、確認、控制、解決和獲利)、五階段模型(預備、識別、控制損害、恢復和學習)、四階段模型(征兆、發(fā)作、延續(xù)和痊愈)、4R模型(減緩、預備、反應(yīng)和恢復)、三環(huán)理論(熱圈、溫圈和冷圈)、兩車輪理論(安全與發(fā)展)等理論流程，以通過應(yīng)急管理的流程梳理、優(yōu)化與重塑，力圖提升應(yīng)急處突效能。

既有研究基于組織的視角討論如何提升應(yīng)急處突效能，且從資源與事務(wù)匹配、權(quán)威分事及流程分事等角度，為建構(gòu)高效的應(yīng)急行政組織體系提供可行方案。但隨著突發(fā)事件的復雜程度加劇，以行政組織或系統(tǒng)為核心的應(yīng)急處突方式無法避免由于數(shù)量、多樣性和相異性導致的組織分工特質(zhì)，制約了應(yīng)急效能進一步提升。為此，研究開始轉(zhuǎn)向信息化路徑，探究信息技術(shù)平臺如何提升應(yīng)急處突效能的理論與實踐議題[3]，基本已形成信息與通信技術(shù)以賦能方式提升應(yīng)急管理效能的共識[4]；具體而言，組織利用信息高質(zhì)量傳遞，減少上下及左右層級阻梗[5]，以及通過不同的信息形態(tài)持續(xù)提升應(yīng)急協(xié)調(diào)平滑度[6]。但從技術(shù)本身來看，至少還存有兩方面的研究空間：其一，技術(shù)更迭日益加快，廣義的信息與通信技術(shù)已不僅僅是以往研究所關(guān)注的信號系統(tǒng)，而是兼具了自動化技術(shù)的人工智能的操控系統(tǒng)，遠遠超過單一的通信功能。其二，多數(shù)研究回答的是信息技術(shù)“能不能”的問題，但缺少“為什么能”這一前端環(huán)節(jié)的理論考察。為此，本研究擬站在信息與通信技術(shù)的發(fā)展視角而非靜態(tài)組織角度，討論數(shù)字應(yīng)急系統(tǒng)運行中如何“分事”和為何“分事”，從而提升突發(fā)事件處置效能。

三、分析框架建構(gòu)

高效處置一件事的邏輯起點在于“事”，但“事”并非實體客觀的“事物”如此簡單，更多蘊含了人的積極參與使得一件事變得相對復雜，包含事的本身及活動過程、結(jié)果和影響，即實體之間的動態(tài)關(guān)系[7]。從應(yīng)急管理角度，應(yīng)急之事可分為常態(tài)事與非常態(tài)事、簡易事與復雜事、高頻事與偶有事等，在管理流程上存在顯著差別，某些事易發(fā)現(xiàn)、難研判、難決策、難處置，如歷史遺留建筑安全隱患問題；某些事難發(fā)現(xiàn)、難研判、難決策卻易處置，如疫情中流動人口管理問題。這意味著用同一標準、同一方式高效處置紛繁復雜的事是不太現(xiàn)實的。為此，首要的是對“一件事”進行分解，信息技術(shù)的不斷革新是“分事邏輯”的前提。技術(shù)迭代引發(fā)人類數(shù)據(jù)保存方式的演進，從文件、書籍等紙張到硬盤再到網(wǎng)絡(luò)服務(wù)器再到云儲存，同樣的數(shù)據(jù)可在不同服務(wù)器上快速流轉(zhuǎn)、重復使用，不同數(shù)據(jù)可以互相整合、產(chǎn)生新效用。大大小小的“一件事”均可通過數(shù)據(jù)的采集、集成、加工、存儲、傳遞、運算以及應(yīng)用，清晰地呈現(xiàn)突發(fā)事件要素及圖景，特別是通過數(shù)字孿生技術(shù)挖掘事的特性、規(guī)律和關(guān)系，極大地提高了突發(fā)事件的清晰性。這意味著，從對事的基本要素測量演進為對“事”的來龍去脈、前因后果等幾乎全部要素的記錄和計算，使得“事”可被細分。

基于“分事邏輯”，“事”被不斷精細劃分。從處置路徑來看，總會經(jīng)過管理路徑或技術(shù)路徑，抑或二者兼而有之。

第一，管理路徑。主要強調(diào)以線下組織主體的管理方式，條線職能部門發(fā)現(xiàn)問題后，通常由經(jīng)授權(quán)的一線基層人員憑借其專業(yè)知識、實踐經(jīng)驗研判及決策后直接處置，形成事件處置閉環(huán)。同時，復雜性的突發(fā)事件以專業(yè)職能部門、部級聯(lián)席會議、委員會或領(lǐng)導小組為樞紐，組織協(xié)調(diào)聯(lián)動、聯(lián)合指揮，決定處置方案并指派牽頭和協(xié)同配合的部門及人員，形成組織處置合力。當然，隨著事越來越精細，線下管理模式及機制也在創(chuàng)新及沉淀，分流之事需以新的管理方式予以高效處置，但部分事依舊以原有管理方式及形態(tài)處置。如此，管理不斷疊加，線下管理水平整體趨升向好。

第二，技術(shù)路徑。主要強調(diào)事件處置部分或全部經(jīng)由線上的流程環(huán)節(jié)。隨著信息技術(shù)的不斷迭代升級，管理主體的能力隨之進階，一方面體現(xiàn)在問題發(fā)現(xiàn)的廣度、深度、精度和速度上。這得益于大量傳感器、物聯(lián)網(wǎng)等神經(jīng)元感知節(jié)點的全域部署，感知設(shè)備的廣泛接入讓事變得清晰、客觀、可視，如此不僅可以實現(xiàn)事的早發(fā)現(xiàn)，還可以將事的來龍去脈、前因后果、邏輯關(guān)系以數(shù)據(jù)化、信息化方式呈現(xiàn)，實現(xiàn)線上精準發(fā)現(xiàn)，從而減少甚至替代人工發(fā)現(xiàn)。另一方面體現(xiàn)在技術(shù)迭代升級提升處置能力上，尤其是信息化結(jié)合自動化形成自動處置能力。在信息技術(shù)的數(shù)據(jù)精準、算法豐富、算力強化的支撐下，通過創(chuàng)新算法和模型或利用機器學習自主迭代訓練并自動更新算法模型獲得見解和知識。針對突發(fā)事件態(tài)勢，技術(shù)平臺可做出智能分析、預測和規(guī)劃，及時修正模型并按自動化或人機交互等方式發(fā)布執(zhí)行指令。由此，一部分“事”經(jīng)由技術(shù)平臺即可線上發(fā)現(xiàn)、線下處置或線上發(fā)現(xiàn)、線上自動處置。

因而，基于“分事邏輯”，“事”被重新解構(gòu)，高效處置“一件事”變成了多部門通過技術(shù)迭代和管理疊加合作處理“多項事”。技術(shù)迭代更新與管理疊加也并非是分立而行的，正是信息技術(shù)的迭代支撐了管理的疊加形態(tài)。比如，網(wǎng)格化管理模式也在不斷進階，由最初以屬地細分的地理網(wǎng)格進化為線下綜合大網(wǎng)格、線上精細小網(wǎng)格，網(wǎng)格化管理形態(tài)隨著技術(shù)迭代也在發(fā)生演變、疊加；再如，應(yīng)急協(xié)調(diào)中技術(shù)演變促使信息傳遞方式的升級，促使協(xié)調(diào)依據(jù)與協(xié)調(diào)結(jié)構(gòu)不斷演進，形成“智調(diào)應(yīng)急”并補充了傳統(tǒng)的“議調(diào)應(yīng)急”[8]。從線上線下看，技術(shù)迭代與管理疊加是和而不同，前者更多指代線上“分事”，后者則是線下“分事”處置。管理疊加后，線下聯(lián)動線上，線下流程部分轉(zhuǎn)移到線上，線上調(diào)度資源發(fā)出指令至線下處置，深化線上信息平臺與線下管理流程融合貫通。

圖1 分析框架

四、發(fā)展中的高效應(yīng)急處突的“分事邏輯”

(一)信息與通訊技術(shù)下的“分事邏輯”

信息與通信技術(shù)要提升應(yīng)急處突效能，其核心在于“分事邏輯”。但首要的問題是為何要“分事”，不“分事”難道無法實現(xiàn)高效處置“一件事”嗎？如果突發(fā)事件總是符合既定的類型、結(jié)構(gòu)及范疇，那實際上處置時并不需要技術(shù)不斷迭代、管理持續(xù)疊加，因為隨著對以往應(yīng)急處突的經(jīng)驗總結(jié)與歸納，形成經(jīng)驗庫、方案倉，在突發(fā)事件爆發(fā)時應(yīng)急者總能迅速找出對應(yīng)的處置方案，但前提是事的靜態(tài)性、可窮盡性。然而，事與愿違。由于“事”處于行動、多變之中，尤其是工業(yè)革命之后“人工物”的世界出現(xiàn)，人類活動的影響正在不同程度地摻雜于突發(fā)事件中，事變得越來越復雜、繁多，城市發(fā)展成一個由眾多事構(gòu)成的復雜巨系統(tǒng)。如此，傳統(tǒng)的靜態(tài)匹配邏輯難以有效適配。于是，通過將事不斷細分，以技術(shù)迭代和管理疊加持續(xù)調(diào)整應(yīng)急處突方式，方能有效處置且高效處置突發(fā)事件，即以處事的方案變動性適應(yīng)“事”的動態(tài)屬性。與以往組織視角下的政府責任本位不同，“一件事”是基于公眾視角。無論是政務(wù)服務(wù)的“一件事”，還是應(yīng)急處置的“一件事”，高效處置強調(diào)的是將“一件事”背后涉及的“多件事”整合為公眾視角的“一件事”。比如“醫(yī)保一件事”，涉及人社、衛(wèi)計、民政、財政、發(fā)改等多個部門，其目的是將職能部門辦理的“單個事項”集成為企業(yè)和群眾視角的“一件事”。再如，遭遇臺風等自然災害，對公眾而言，防臺防汛是“一件事”；但確保城市公共安全則需氣象、水務(wù)、交通、城管等多部門、多層級、多區(qū)域的即時響應(yīng)和密切協(xié)同，是名副其實的“多件事”。

其次，本文強調(diào)技術(shù)迭代與管理疊加并行，有兩方面的現(xiàn)實考量。一方面，至少就當前的算法與算力而言，本身存有不可計算的局限性，尤其是復雜的人類社會、人類意識和精神就更加難以被計算[9]，因而無法在數(shù)字系統(tǒng)中模仿人腦對于復雜系統(tǒng)的認知和判斷能力，這就需要在處理復雜管理問題時，疊加人工處置形態(tài)，增加組織處突或是授權(quán)特定人或組織處突，形成管理疊加。另一方面，技術(shù)邏輯在處置部分事時往往也存在邏輯低效。譬如，以技術(shù)邏輯要準確識別一只狗，需要對它輸入成千上萬張狗的照片，在對狗的照片進行特征歸納，并建立邏輯演繹模型的基礎(chǔ)上，才能對一只狗進行有效的識別。而一個三歲的小孩子，只要看過幾張狗的照片，就能輕易地從動物園眾多動物中識別出狗。

(二)應(yīng)急處突中“分事”的累進性

基于分析框架，驅(qū)動高效處置突發(fā)事件的“分事邏輯”并非單一由技術(shù)所主導的，而是通過組織管理疊加和技術(shù)迭代共同累積的，最終彌補組織分事的缺陷，實現(xiàn)高效處置一件突發(fā)事件(或應(yīng)急效能)。信息技術(shù)發(fā)展經(jīng)歷語音技術(shù)(電話)、影像技術(shù)(圖片)、數(shù)字技術(shù)(數(shù)字孿生體)和仿真技術(shù)(智能體)，盡管這些技術(shù)相互迭代，但是它們的功能卻累積起來了。與此同時，從組織管理來看，因強調(diào)“精細化管理”而不斷構(gòu)建各種管理單元(如網(wǎng)格、安全單元)和建立新的組織(如網(wǎng)格站、工作站等)，也就產(chǎn)生了管理疊加的現(xiàn)象。因此，基于以上信息技術(shù)的發(fā)展，可依據(jù)技術(shù)迭代和管理疊加，描繪出應(yīng)對突發(fā)事件過程中不斷“分事”的四種實踐形態(tài)，即職責分事、授權(quán)分事、孿生分事以及未來的智能分事，后者的處突形態(tài)均疊加了前者，呈現(xiàn)先后技術(shù)迭代與管理疊加的趨勢(見圖2)。

圖2 應(yīng)急處突中“分事邏輯”的演變過程

1.職責分事

在信息與通信技術(shù)發(fā)展的早期，信息技術(shù)對于“事”的劃分并無作用，于是，政府形成以單災種、分類管理的應(yīng)急管理體系，主要以職責為依據(jù)進行部門分工、應(yīng)急處置，自上而下建立了地震、水利、林業(yè)、氣象、衛(wèi)生、民政等專業(yè)性職能機構(gòu)，負責各自職能范圍內(nèi)不同災種的突發(fā)事件。突發(fā)事件往往以重要但模糊的形式傳遞，事件的信息要素充滿不確定性和不充分性，使得此形態(tài)下“事”并未細分。突發(fā)事件以人力發(fā)現(xiàn)為主，由基層特定職能人員巡查發(fā)現(xiàn)，并上報至對應(yīng)的上級職能部門，最后通過人工研判、決策，采取處置措施。這一過程主要依靠單一職能部門的專業(yè)化組織完成，但是遭遇跨部門、跨地區(qū)、跨行業(yè)的事件時，也通過以常設(shè)的跨部門協(xié)調(diào)機構(gòu)和臨時性應(yīng)急指揮機構(gòu)等樞紐組織聯(lián)動完成。職責分事的前提是強調(diào)以正式權(quán)力為基礎(chǔ)的強制式、命令式處置，由權(quán)威職能部門處置或組織間聯(lián)動綜合處置，在一定程度上保證了高效應(yīng)對突發(fā)事件。在技術(shù)水平上，由于信息技術(shù)發(fā)展水平不高或應(yīng)用有限，僅需用電話、電郵等通信技術(shù)，通過人工錄入和人工整理的方式采集和傳遞信息。由于信息的內(nèi)容模糊、傳遞滯后，難以完整傳輸實時信息，也無法客觀呈現(xiàn)突發(fā)事件真實現(xiàn)場。因此，傳統(tǒng)組織管理階段的應(yīng)急處置主要由現(xiàn)場指揮部根據(jù)現(xiàn)場情景進行處置組織結(jié)構(gòu)調(diào)整和聯(lián)動，從而實現(xiàn)高效處置突發(fā)事件。

2.授權(quán)分事

這一階段，“事”開始被細分，不再局限為單一災種，采取單元網(wǎng)格化的精細技術(shù)將事項置于地理網(wǎng)格中，每個網(wǎng)格都是為實現(xiàn)精細、敏捷管理而劃分的基本管理單元，由網(wǎng)格員替代傳統(tǒng)管理中固定的職能部門人員，置身特定責任網(wǎng)格內(nèi)依據(jù)事務(wù)多少和自身能力進行處置。在處置過程中，相較于傳統(tǒng)組織管理形態(tài)，網(wǎng)格化管理的實質(zhì)是將上級政府的職能下沉和資源下沉，賦予網(wǎng)格員有限的緊急權(quán)力，使其承擔減緩或消除突發(fā)事件的直接職責，同時微調(diào)常規(guī)的科層制組織形態(tài)，依舊疊加組織處突的方式。由此，突發(fā)事件經(jīng)由網(wǎng)格化管理分流為兩類：一類是網(wǎng)格員探尋到可直接處置的簡易突發(fā)事件，由一線網(wǎng)格員發(fā)現(xiàn)問題、傳遞信息，爭取事件處置先機，努力將風險事件控制在萌芽狀態(tài)，這使得部分事件在一線授權(quán)網(wǎng)格員手中直接處置解決。二類是經(jīng)授權(quán)的一線人員無法直接處置的復雜事件，或涉及多個職能部門，或難以研判或決策，需上報網(wǎng)格中心謀求組織決策或跨部門協(xié)同，以組織處突的方式聯(lián)動決策。網(wǎng)格中心根據(jù)事件歸屬甄別立案、人工研判，重大突發(fā)事件聯(lián)動相應(yīng)部門集體決策后，判斷出警部門、做出出警或流轉(zhuǎn)信息的決策，再通過平臺派單轉(zhuǎn)至對應(yīng)專業(yè)部門人員現(xiàn)場處置。在技術(shù)路徑上，網(wǎng)格化管理形態(tài)信息技術(shù)的迭代體現(xiàn)在信息采集和問題發(fā)現(xiàn)端，網(wǎng)格將屬地內(nèi)的巡警、城管、治安等職能人員之間的聯(lián)系、協(xié)作、支持等內(nèi)容以制度的形式固定，形成以網(wǎng)格為載體的綜合發(fā)現(xiàn)替代各自職能部門獨立巡邏，以信息終端和網(wǎng)格人力精細信息發(fā)現(xiàn)、采集、定位并傳送至城運平臺，技術(shù)平臺利用地理編碼系統(tǒng)進行地址查詢、地址匹配，基于此進行人工和聯(lián)動決策派單，以快速定位以及將信息傳輸至線下。由此，授權(quán)處事形態(tài)疊加了傳統(tǒng)組織處事模式，以網(wǎng)格化技術(shù)為基礎(chǔ)分流為兩類事，并授權(quán)一線直接處置或疊加傳統(tǒng)組織結(jié)構(gòu)聯(lián)動的模式予以處置。

3.孿生分事

數(shù)字孿生技術(shù)的出現(xiàn)，為“事”的細分提供新的技術(shù)。數(shù)字孿生技術(shù)是信息化技術(shù)與自動化技術(shù)革新的結(jié)果，數(shù)字孿生體是數(shù)字孿生技術(shù)應(yīng)用的載體，通過數(shù)字孿生體進一步細分事務(wù)。數(shù)字孿生技術(shù)不僅擴大了數(shù)據(jù)容量，同時還具備自主計算能力。前者可獲取多維度、高顆粒度的事件信息；后者則將數(shù)據(jù)信息轉(zhuǎn)換為知識、能力，更加細致和深入地刻畫突發(fā)事件及其邏輯關(guān)系。此外，數(shù)字孿生技術(shù)迭代出更高級的自動化能力，具備信息化與自動化技術(shù)結(jié)合的人工智能。具體到孿生處突形態(tài)下，已經(jīng)發(fā)生的事件通過歷史、經(jīng)驗歸集整理為數(shù)據(jù)倉、案例庫，比對庫中高頻事項“一件事”處置清單，以數(shù)字孿生技術(shù)、機器學習快速復制資深數(shù)據(jù)庫管理員的成熟經(jīng)驗，匹配成功后按照既定成熟方案進行人工處置。例如，實時還原基于路側(cè)攝像頭的真實交通數(shù)據(jù)流，自動識別交通事故，通過機器學習及時地以數(shù)字鏡像顯示警情類型、響應(yīng)等級及周邊資源概況，自動匹配到轄區(qū)調(diào)度應(yīng)急資源，發(fā)送警情給出警人員。正在發(fā)生的“事”通過全通達、全接入的泛在高速、多網(wǎng)協(xié)同的智能網(wǎng)絡(luò)進行數(shù)據(jù)即時傳輸，將多源異構(gòu)數(shù)據(jù)集成、協(xié)同、計算，分析突發(fā)事件的空間場景，自動研判突發(fā)事件、自動啟動決策預案，結(jié)合智能操作體系進行自動處置并反饋形成閉環(huán)。例如，在消防滅火救援實踐中，接入防排煙子系統(tǒng)、視頻監(jiān)控子系統(tǒng)，實現(xiàn)對煙霧、有害氣體及氣體滅火信息等數(shù)據(jù)采集，實現(xiàn)實時秒級檢測煙霧。在發(fā)現(xiàn)火情時，數(shù)字孿生體自動研判和自主決策，并給消防機器人發(fā)出指令，自動執(zhí)行滅火救援工作，尤其在地形復雜、環(huán)境惡劣等場地作業(yè)時，運用消防機器人更能降低人員傷亡。綜上所述，通過數(shù)字孿生可實現(xiàn)事件需求高效應(yīng)答、資源全域調(diào)動及自動閉環(huán)處置。若基于孿生處突依舊未能處置突發(fā)事件，則將語義信息、事件信息、演進信息等多維數(shù)據(jù)信息匯總，以語義與空間數(shù)據(jù)進行時空聚合，為組織聯(lián)動決策提供支撐，采取人工決策與授權(quán)一線處置的組織處突方式。

因此，孿生分事，在技術(shù)迭代層面，是以網(wǎng)格化技術(shù)迭代為技術(shù)基礎(chǔ)，以數(shù)字孿生體為核心進行孿生處突。一方面，可重新設(shè)置應(yīng)急處突的流程起點，無論是在職權(quán)分事還是在授權(quán)分事中，專業(yè)職能部門或者網(wǎng)格內(nèi)綜合隊伍都扮演著感知端、發(fā)現(xiàn)端的角色，收集事件信息并進行研判和處置。但數(shù)字孿生技術(shù)具有更透徹、更精準的全域感知監(jiān)測體系，以感知設(shè)備、感知網(wǎng)絡(luò)和感知平臺為基礎(chǔ)形成一體化感知，以孿生技術(shù)換人力的替代效應(yīng)，避免了以往“撒大網(wǎng)”式的人工排查。同時，將可見性從靜態(tài)事件擴展到事件融合場景，可采集以往無法利用(不可用或者收集成本過高)的實時突發(fā)數(shù)據(jù)源。另一方面，可對突發(fā)事件實現(xiàn)受控的反向的遠程控制，部分事件處置活動由線下轉(zhuǎn)移至線上，再自動進行。以往技術(shù)的信息驅(qū)動必須考慮到人機協(xié)作以及人與信息系統(tǒng)協(xié)作的高維度不確定性，而由數(shù)字孿生技術(shù)建構(gòu)的應(yīng)急處置智能體可實施降維的策略，將其轉(zhuǎn)換至機器與機器之間的協(xié)作，把傳統(tǒng)的高精度仿真和人機協(xié)同等高標準降維到顆粒度更小的數(shù)據(jù)驅(qū)動模式；由此實現(xiàn)了“由虛入實”，使無人機、無人車、機器人等前端執(zhí)行設(shè)備自動處置，從而達到扁平化的遠程控制效果。同時，在線上進行預演與操控，將決策結(jié)果聯(lián)動線下人員處置，并根據(jù)操控效果不斷優(yōu)化操控預案。此外，在孿生處事形態(tài)中，管理模式也在疊加，組織聯(lián)動處突與網(wǎng)格授權(quán)處突依舊負責各自分流之事。上海結(jié)合數(shù)字孿生技術(shù)打造的“一網(wǎng)統(tǒng)管”是以城運中心為運作實體，但城運中心并非是一種取代而是疊加以往的架構(gòu)與模式運行。一方面，部門化的組織體制并沒有消失，應(yīng)急處置很大程度上依然建立在專業(yè)分工基礎(chǔ)之上，也保留授權(quán)網(wǎng)格員作為一線處置前端。另一方面，孿生處突形態(tài)結(jié)合前者，疊加其管理方式形成應(yīng)急處突的多種形態(tài)，如依據(jù)區(qū)情以及建設(shè)重點以疊加方式成立不同形態(tài)的城運中心，有的區(qū)采用城運中心、大數(shù)據(jù)中心一體化運作方式，有的區(qū)將城運中心融入應(yīng)急局從而加強突發(fā)事件統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、平戰(zhàn)結(jié)合[10]。

4.智能分事

從實踐來看，孿生分事主要依靠人工技能和機器記憶對突發(fā)事件進行細分。但是，數(shù)字孿生體還未成為高級的人工智能體。一旦數(shù)字孿生體中人工智能技術(shù)迭代升級，形成智能化城市大腦(1)當前在城市治理與應(yīng)急處突中建設(shè)的城市大腦，本質(zhì)上還是單一領(lǐng)域的數(shù)字孿生體，是基于各職能部門已有業(yè)務(wù)系統(tǒng)進行建設(shè)的，以“業(yè)務(wù)大腦”的形態(tài)來呈現(xiàn)，側(cè)重于解決城市某一領(lǐng)域的問題，如交通領(lǐng)域的城市大腦，即交通數(shù)字孿生體。換言之，現(xiàn)有實踐中的“城市大腦”在某種程度上處于以數(shù)字孿生技術(shù)為核心建構(gòu)的孿生處突形態(tài)。，智能化的數(shù)字孿生體或智能機器人就可以根據(jù)突發(fā)事件的全場景、全要素和全息映射的數(shù)據(jù)計算后自動分事，構(gòu)造智能處突形態(tài)，從而實現(xiàn)高效應(yīng)急處突。這也是未來理想的應(yīng)急處突形態(tài)。此形態(tài)下，信息技術(shù)不斷演進且融合集成，在數(shù)據(jù)集成、算法豐富、算力增能的推動下，實現(xiàn)系統(tǒng)賦能。此時的數(shù)據(jù)可映射整個區(qū)域乃至全球數(shù)據(jù)聚集，整個城市甚至整個社會將成為一個強關(guān)聯(lián)系統(tǒng)。屆時，“事”可被完全細分且窮盡，事件被傳至作為復雜智能巨系統(tǒng)的城市大腦平臺，應(yīng)急處突之事將適配于多源多流的技術(shù)與管理等方式。如此，智能應(yīng)急處突形態(tài)盡可能分事，且各類要素和資源的有效適配和聚合優(yōu)化，形成高效應(yīng)急處突。

在這一階段，盡管可依托技術(shù)迭代自動發(fā)現(xiàn)、研判、決策及處置大部分突發(fā)事件，但仍需管理疊加才能窮盡諸多繁雜的突發(fā)事件。一方面，智能技術(shù)的發(fā)展或觸及存有邊界，智能技術(shù)根據(jù)邏輯規(guī)則提供各種問題可能的解決方法，采用窮舉法來提供可能的答案；但對無法用規(guī)則清晰表達的隱形知識或領(lǐng)域，便意味著智能技術(shù)邊界的形成；同時，隨著算法模型爆炸式增長與復雜化態(tài)勢，計算機難堪重負，所建構(gòu)的巨大數(shù)據(jù)庫為對付“語義障礙”，不斷膨脹，人工智能運行效率下降[11]。另一方面，“人工物”增長導致突發(fā)事件的增長且無法估計與預判；動態(tài)運行中的部分事件難以計算與模擬，且難以類化人類行為的復雜性和多樣性?？傊?，在自然界和城市治理中有廣泛的不可計算的“事”，處置這些“事”必須依賴于以往的分事模式，采取職責分事、授權(quán)分事等方式反而更加高效。

(三)高效應(yīng)急處突“分事邏輯”的要素

為實現(xiàn)高效應(yīng)急處突，就必須細分突發(fā)事件應(yīng)對工作。細致考察“分事”形態(tài)中的要素差異可以發(fā)現(xiàn)，通過孿生體乃至智能體分事可實現(xiàn)更高的應(yīng)急效能。但是，它們的高效，并不完全是由迭代技術(shù)和管理改革所致，更是前幾者形態(tài)疊加與優(yōu)化的結(jié)果(見表1)。

第一，在分事邏輯上，職能是“分事”的共同基礎(chǔ)。職責分事是以部門法定職責為邏輯分配工作，以組織聯(lián)動方式整體性應(yīng)對突發(fā)事件，應(yīng)急事務(wù)并未細分而是粗分。授權(quán)分事則是職權(quán)部門授權(quán)網(wǎng)格中心處理應(yīng)急事務(wù)，即依據(jù)網(wǎng)格單元技術(shù)，將“事”精細劃分于網(wǎng)格中。孿生分事是通過數(shù)字孿生體內(nèi)置的數(shù)據(jù)庫和程序，將映射進來的應(yīng)急事務(wù)分類，并分配給線下部門處理。數(shù)字孿生體是以大量傳感器為核心的物聯(lián)網(wǎng)以及泛在網(wǎng)實現(xiàn)多源異構(gòu)事件數(shù)據(jù)集成，并借助算法豐富與算力強化將部分的“事”孿生于虛擬空間中，孿生后的“事”顆粒度更細、要素更齊全。在未來智能分事形態(tài)中，“事”被完全細分，各類要素于線上實現(xiàn)全域覆蓋；與此同時，考慮不同突發(fā)事件的數(shù)據(jù)類型、信息顆粒度及決策需求度，形成應(yīng)急決策者自主選擇的孿生精度，于是，在不解構(gòu)“事”的形態(tài)下即可將事智能劃分，并匹配與之對應(yīng)的應(yīng)急處突方式。

第二，在技術(shù)迭代上，技術(shù)基礎(chǔ)是支撐著“分事”的核心要素之一。支撐職責分事的信息與通信技術(shù)主要是電報、電郵等，且僅作為輔助技術(shù)核驗、支持應(yīng)急信息的傳遞。而后，得益于地理信息系統(tǒng)技術(shù)與網(wǎng)格計算技術(shù)的發(fā)展，網(wǎng)格技術(shù)出現(xiàn)了；其核心思想就在于“用戶”提交需求的簡潔性和網(wǎng)格響應(yīng)需求的精細性，以網(wǎng)格技術(shù)將事精細劃分到格內(nèi)。如果說網(wǎng)格技術(shù)是“畫”格，那孿生技術(shù)則更進一步，是“畫”實體，將“事”及相關(guān)物、環(huán)境等實體要素實時映射，事件進入數(shù)字孿生生態(tài)系統(tǒng)可呈現(xiàn)完整的生命周期數(shù)據(jù)，以此構(gòu)建事態(tài)發(fā)展、演變與優(yōu)化的孿生事件。更為重要的是，孿生技術(shù)進一步迭代具備了初級自動化、智能化操控能力，能讓事件的物理實體和數(shù)字孿生體達到真正的共生。在未來的智能處突形態(tài)中，隨著數(shù)字孿生、云計算、人工智能等技術(shù)從單項技術(shù)向集成技術(shù)發(fā)展，單體智能向集體智能迭代，數(shù)據(jù)驅(qū)動向場景牽引拓展，可為應(yīng)急處突的全流程智能化、自動化奠定技術(shù)基礎(chǔ)。因此，相比于職責分事與授權(quán)分事，后兩種分事形態(tài)是從以信號系統(tǒng)為核心的信息與通信技術(shù)迭代為以操作控制為核心的人工智能技術(shù)。孿生分事主要是以數(shù)據(jù)進行服務(wù)、融合、分析，但智能分事加入算法倉庫、訓練引擎，使之具備自動化處置能力。

第三，在管理疊加上，精細化管理是“分事”的主要目標。在傳統(tǒng)的應(yīng)急處突過程中，主要由各職能部門依據(jù)自身專業(yè)能力精細地處置應(yīng)急事務(wù)。不同的專業(yè)性職能機構(gòu)負責各自職能范圍內(nèi)的突發(fā)事件，僅有跨部門事件發(fā)生時，才會以組織結(jié)構(gòu)聯(lián)動的方式處置，且以線下管理為主。隨之在授權(quán)處突形態(tài)中，采取網(wǎng)格化管理單元并授權(quán)于一線網(wǎng)格員，極大提升了其線下管理水平，也使得分屬于不同職能的管理主體可在同一個“格”中協(xié)作，分屬于不同組織的信息和資源也可以在同一個“格”里共享。在孿生分事形態(tài)中，職能部門應(yīng)急處突職責和網(wǎng)格中協(xié)作方式都被映射到數(shù)字孿生體之中，然后通過對突發(fā)事件分級分類，全方位全要素解析，形成“職能部門+網(wǎng)格力量”等分工合作的處置方案，力圖使事件處置更加精準、更加精細和更加高效。未來的智能處突中，線上線下將形成全面聯(lián)動，以機器換人力，從線上智能化預警、系統(tǒng)性表征、全方位診斷到線下自動化處置，達到虛實融合、人機協(xié)同、智能互動，協(xié)助人類解決更多復雜性突發(fā)事件。

第四，在應(yīng)急效能上，高效率、高效益和高效力是其共同的目的。職權(quán)處突形態(tài)主要依賴于組織權(quán)威形成結(jié)構(gòu)聯(lián)動提升應(yīng)急處突效能；授權(quán)處突下一線處置人員得到授權(quán)，突發(fā)事件經(jīng)人工發(fā)現(xiàn)后由一線人員依授權(quán)及時處置，處置效能大幅度提升；孿生處突中由于發(fā)現(xiàn)能力與處置能力均得到提升，可形成敏捷處置、快速響應(yīng)以及持續(xù)協(xié)調(diào)，且不斷地由人工化發(fā)現(xiàn)、處置走向自動化流程，實現(xiàn)敏捷效能；未來的智能處突形態(tài)是一種理想形態(tài)，可突破組織路徑無法只保留一個部門以實現(xiàn)綜合應(yīng)急的困境，而將“事”不斷細分，并以技術(shù)、屬性、業(yè)務(wù)、機制各類要素和資源的有效適配和聚合優(yōu)化，面向全災種、全過程、全區(qū)域、全層級，形成應(yīng)急處突的綜合效能。

表1 應(yīng)急處突中“分事”類型比較

(四)面臨的挑戰(zhàn)

信息與通信技術(shù)的迭代是高效應(yīng)急處突的前提，持續(xù)釋放了巨大的技術(shù)優(yōu)勢與潛力；但作為一項新興事物，其發(fā)展仍面臨著一些挑戰(zhàn)。第一，“事”的數(shù)據(jù)尚未建成，信息與通信技術(shù)軟硬件仍有短板，導致“分事”的基礎(chǔ)不牢。技術(shù)平臺要參與應(yīng)急處突的“分事”行動，就必須要建立完善的“事”的數(shù)據(jù)庫和 “擔事責任”的數(shù)據(jù)庫，否則，技術(shù)平臺就成為有系統(tǒng)而無數(shù)據(jù)的空架子。而這兩個數(shù)據(jù)庫的建成取決于兩個方面：一是依據(jù)應(yīng)急處突的歷史經(jīng)驗、其他國家的案例和情景設(shè)想梳理出“事”的完整數(shù)據(jù)，然后建立線上數(shù)據(jù)庫。這需要政府有成熟的知識管理系統(tǒng)。二是線下參與應(yīng)急處突的組織職責明確、力量配備齊全、資源配置豐富，能夠承擔得起處“事”的責任，從而使線下的組織接到線上分到的“事”后能夠進行高效處理。這需要建強線下應(yīng)急體系。然而，現(xiàn)實與理想仍有不少差距。

第二，物理世界的應(yīng)急事務(wù)映射至數(shù)字虛擬空間，還存在融合困境。一方面，自動應(yīng)急處置與作業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有待完善。當下部分應(yīng)急事務(wù)已能夠?qū)崿F(xiàn)在線上自動發(fā)現(xiàn)、自動研判、自動決策，但多數(shù)應(yīng)急事務(wù)處置還無法由機器人自動作業(yè)完成，其原因是缺乏對應(yīng)的智能處置設(shè)施。大范圍、高質(zhì)量地推動新基建的發(fā)展，將為線上智能應(yīng)急作業(yè)奠定基礎(chǔ)。另一方面，各個主體的交互與協(xié)同方面還面臨技術(shù)壁壘。虛擬實體通過各類傳感器數(shù)據(jù)實現(xiàn)實時動態(tài)映射應(yīng)急狀態(tài)下的物理實體，并于虛擬空間中通過仿真驗證管理控制效果，以及通過控制過程實現(xiàn)應(yīng)急決策與執(zhí)行。此種以沉浸式體驗為特征的人機交互技術(shù)，尤其是在虛擬實體、物理實體和人的深度信息交互與協(xié)同支持上，還面臨諸多技術(shù)壁壘。

第三，各類數(shù)字系統(tǒng)的格式不一，相互兼容性低，系統(tǒng)間協(xié)作存在多種挑戰(zhàn)。線上“分事”聯(lián)動線下“應(yīng)對”需要在應(yīng)急處突的發(fā)現(xiàn)、研判、決策與處置階段進行大流量的數(shù)據(jù)交換。但目前而言，信息與通信技術(shù)還無法完全保證數(shù)據(jù)存儲和傳輸?shù)臏蚀_性、一致性和穩(wěn)定性。具體來說，在數(shù)據(jù)兼容性方面，不同平臺的數(shù)據(jù)語義、語法不統(tǒng)一，跨平臺的模型難以交互；在系統(tǒng)開放度方面，不同應(yīng)急領(lǐng)域的數(shù)據(jù)生態(tài)封閉嚴重，面向大應(yīng)急系統(tǒng)的數(shù)據(jù)開放不足；在算法模型層面，數(shù)字孿生已分化和延伸出各式應(yīng)用場景，且由不同的機理和決策模型建構(gòu)而成，還缺乏對多元多維模型的配合與集成的工具和平臺。此外，線上孿生信息與線下應(yīng)急單位聯(lián)動處置，是以網(wǎng)絡(luò)信息流連接虛實空間及其互動的過程，伴隨數(shù)字孿生技術(shù)與各主體網(wǎng)絡(luò)的融合發(fā)展，勢必將由封閉系統(tǒng)轉(zhuǎn)向開放系統(tǒng)。這對網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的安全(即虛擬風險)和關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施安全(即物理風險)提出了潛在的挑戰(zhàn)。

五、結(jié)論

高效應(yīng)急處突是應(yīng)急管理過程的追求目標之一。已有的研究集中關(guān)注應(yīng)急處突中的“綜合協(xié)調(diào)”和“聯(lián)動響應(yīng)”，忽略了中國實踐中“分事分工”的隱蔽議程。本文認為，實踐中所言的“高效處置一件事”并不是只有“一項事務(wù)”要處理，而是有諸多事務(wù)要應(yīng)對，且突發(fā)事件等級越高，應(yīng)急響應(yīng)級別越高，應(yīng)急事務(wù)就越多，應(yīng)對突發(fā)事件的活動就越復雜。這就是高效應(yīng)急處突隱藏的“分事邏輯”。隨著信息與通信技術(shù)從初級向高級不斷迭代升級，應(yīng)急處突中的“分事”工作已經(jīng)從依靠組織承擔逐步走向了由技術(shù)平臺來承擔，并逐漸形成了“職責分事”“授權(quán)分事”“孿生分事”和“智能分事”等線下線上多種形態(tài)。與此同時，線下的組織或部門通過從粗放管理到精細管理等疊加方式高效處置突發(fā)事件，持續(xù)提升應(yīng)急效能。

簡而言之，應(yīng)急處突的“分事邏輯”，本質(zhì)是明確應(yīng)對部門的職責，實質(zhì)是確保應(yīng)急事務(wù)處置全覆蓋，目標是高效處置一件事，目的是最大程度實現(xiàn)應(yīng)急效能；而實現(xiàn)“分事邏輯”的兩種基本方式是通過技術(shù)迭代升級不斷提升“分事”和“處事”的信息化、數(shù)據(jù)化和智能化水平，以及通過管理疊加持續(xù)優(yōu)化線下部門發(fā)現(xiàn)、研判、決策和處置突發(fā)事件的能力?？傊?，應(yīng)急處突中“分事邏輯”和“綜合協(xié)調(diào)”“應(yīng)急聯(lián)動”的“綜合邏輯”，共同引導著高效應(yīng)急處突。