周立宇，李 娜，任 博

（1.華北水利水電大學水利學院，鄭州 450046；2.陜西省水利電力勘測設計研究院，西安 710001）

習近平總書記在中共十九大報告中提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，并明確指出，必須始終把解決好“三農”問題作為全黨工作的重中之重。中國是農業(yè)大國，農業(yè)產業(yè)的快速發(fā)展對綜合國力的提升起至關重要的作用[1］。全國農業(yè)高標準農田建設已愈來愈標準化、系統(tǒng)化、規(guī)范化。根據農業(yè)農村部公開數(shù)據，2020 年全國建成高標準農田559 萬hm2，高效節(jié)水灌溉160 萬hm2。建設管理制度進一步完善，中央財政農田建設補助資金和地方財政投入力度持續(xù)加強[2］。2021 年中央一號文件提出，堅決守住18 億畝耕地紅線，建設1 億畝旱澇保收、高產穩(wěn)產高標準農田[3］。規(guī)劃到2022 年建成10 億畝高標準農田，以此穩(wěn)定保障5 000 億kg 以上糧食產能[4］。河南省農業(yè)農村廳關于全省高標準農田建設規(guī)劃提出，將在2022 年新建50.4 萬hm2，力爭到2025 年高標準農田總面積達到583.9 萬hm2，改造提升面積66.7 萬hm2以上。高標準農田的建設打造了現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展模式，扶持了鄉(xiāng)村產業(yè)，保護了生態(tài)環(huán)境[5］。高度貫徹黨中央的綠色發(fā)展理念和全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，需要緊密結合高標準農田建設與建成后的嚴格管理工作，更好助力農業(yè)農村高質量發(fā)展。在全過程中，高標準農田建設工作任重而道遠，可將農業(yè)發(fā)展、經濟建設、生態(tài)文明3 者有機結合，實現(xiàn)各區(qū)域的綜合整治。

1 河南省高標準農田建設及地膜使用情況

1.1 高標準農田建設現(xiàn)狀

河南省大力推進高標準農田建設，并在2018—2020 年連續(xù)3 年獲得國務院督查激勵。省委省政府找準高標準農田建設的政治站位堅持高位推動，統(tǒng)籌推進建設管理工作機制。省財政認真籌措建設資金積極拓寬融資渠道。在高標準農田的建設中實施嚴格的考核評價制度，落實獎懲激勵，有效地保障了高標準農田建設的效率和質量。高標準農田建設的投資標準、技術路線、建設模式、項目實施和建設規(guī)范5 大方面在全省范圍內實行“五統(tǒng)一”。

1.2 地膜覆蓋發(fā)展現(xiàn)狀和技術應用

1.2.1 地膜覆蓋的發(fā)展現(xiàn)狀 據國家統(tǒng)計數(shù)據顯示，全國地膜覆蓋面積從1982 年的7 800 hm2增加到2019 年的1 760 萬hm2，地膜累計覆蓋面積呈逐年增加趨勢[6-8］。根據《中國農村統(tǒng)計年鑒》數(shù)據顯示，河南省農用地膜在覆蓋面積和使用量上總體都呈上升趨勢，1991—2019年河南省農用地膜面積增加了約8倍，年均增長率為7.73%，平均每年增加31.12×103hm2。其中，2019 年地膜覆蓋面積為99.53 萬hm2，占全國總量的5.65%。河南省農用地膜使用量從1991 年的1.00 萬t 增長到2019 年的6.61 萬t，增加了5 倍多，年均增長率為15.46%，平均每年增加2.00×103t（圖1）。

1.2.2 地膜覆蓋的技術應用 為更好地進行高標準農田建設，使農田產業(yè)能做到旱澇保收、高產穩(wěn)產，藏糧于地，農田中廣泛采用地膜技術。采用地膜覆蓋措施可以有效提高土壤溫度、減小土溫變化幅度、提升水肥利用率、保證土壤營養(yǎng)、加強光照效應和增強防蟲防草等能力，這項技術被稱為農業(yè)栽培領域中的“白色革命”[9，10］。農用地膜技術在中國經過多年發(fā)展，已被廣泛應用于谷物、棉花、紅薯、蔬菜等作物種植，極大改善了栽培作物的產量和品質，經濟效益增加顯著，為農業(yè)增產和農戶增收作出了突出貢獻[11-13］，但隨著地膜的長期使用和地膜后期的低回收利用，其對農田的危害已尤為明顯。

2 污染機理

河南省地膜污染嚴重且呈逐年加重的態(tài)勢，在全省范圍內的花生種植區(qū)平均地膜殘留量已達到66 kg∕hm2。綜合各地數(shù)據，殘膜累積量大，田間殘膜污染情況不容忽視[14］。地膜屬于塑料制品，易合成不易分解，且地膜田間回收率不足2∕3，從而致使大量地膜殘留于土壤耕作層中，呈不斷積累態(tài)勢，對耕地環(huán)境造成持久性污染[15］。存在于土壤中的殘膜和有害物質嚴重影響農田作物根系的生長發(fā)育、水肥的運移[16-18］，致使農作物產量逐漸減少[19-22］。在地膜長期使用過程中，普遍存在重使用、輕監(jiān)管的現(xiàn)象，農戶單方面追求農作物經濟效益最大化，時常忽略了對生態(tài)環(huán)境的保護，不利于高標準農田建設、鄉(xiāng)村振興和生態(tài)宜居。

3 高標準農田和地膜管理

針對高標準農田建后管護機制，需要從加強政府主導、鼓勵群眾參與、增加金融投資、整合財稅扶持、優(yōu)化社會化服務水平等方面給予支持[23］，形成多元分工的管護制度。同時，可以促進現(xiàn)代農業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展，更好地實現(xiàn)農業(yè)強、農村美、農民富，為鄉(xiāng)村振興打下根基[24］。面對農田殘膜問題，應從地膜全過程管理環(huán)節(jié)著手，就殘膜對耕地質量的危害，對農戶進行宣傳和教育。使農戶積極參與其中，才能更好地處理殘膜問題，推動高標準農田管理工作，形成人地和諧的發(fā)展環(huán)境。

3.1 高標準農田管理

政府應健全法制體系，采取獎懲問責機制。責任既是公共治理的重要變量，也是影響行政組織有效運行的關鍵因素[25］。在農戶參與經營管理的發(fā)展模式下，政府每年1 次對已投入使用的高標準農田耕地質量進行管理與監(jiān)督，對農田質量管護良好的農戶和部門給予實質性獎勵。同時政府應健全責任體制，使考核問責程序化、規(guī)范化。主要從以下4個方面：第一，劃分責任主體，明確問責對象。高標準農田耕地質量管理與保護應以行政區(qū)域相互協(xié)作為總抓手、農戶參與經營為重點。在統(tǒng)一聯(lián)合治理的過程中，要規(guī)范明細責任劃分范圍，區(qū)別農戶責任與單位責任，對不同的責任主體運用相應的考核問責辦法，做到公平、公正、公開。第二，公眾參與問責方式。不拘泥于行政問責制度，增加公眾參與問責形式（如監(jiān)督管理郵箱、電話），保障公眾問責公正性、全面性和可操作性。第三，明確問責程序。農戶和單位應分別采用各自對應的問責程序及問責程序的各環(huán)節(jié)具體執(zhí)行。第四，問責要做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究。在大力推進高標準農田建設，助力鄉(xiāng)村振興的背景下，更需要依據現(xiàn)有法律實施問責，加快問責的標準化和法治化建設。同時也應建立問責過程中的救濟制度，對錯誤問責進行及時糾正和采取有效救濟措施。做好農戶和單位的申辯、申訴處理。同時，在高標準農田管理過程中，應建立長效考核監(jiān)管機制。各級黨委和政府每年要向上級黨委和政府報告轄域內的農田保護情況，把高標準農田保護納入地方各級黨政領導干部綜合考評體系，積極推動各項政策措施落實落地[26］。綜合運用多種責任形式約束、規(guī)范責任主體的行為，形成有效的責任制度合力。依法治田是保證全國糧食生產及其他農產品有效供給、經濟有序發(fā)展、國家安全、社會穩(wěn)定和人民幸福的關鍵，也是新時代高標準農田及灌區(qū)高質量發(fā)展，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要保障[27］。

3.2 農用地膜管理

3.2.1 國家號召 中國是農業(yè)大國，在農業(yè)發(fā)展上要牢固樹立新發(fā)展理念，建立健全塑料制品生產、流通、使用、回收處置等環(huán)節(jié)的管理制度，有力有序有效治理塑料污染，努力建設美麗中國[28］。根據《中國農村統(tǒng)計年鑒》數(shù)據顯示，2019 年全國農用地膜使用量為137.9 萬t。在高標準農田中地膜的有效回收和管理是亟需解決的問題。2020 年1 月國家發(fā)布新限塑令，再次加強塑料廢棄回收管理。采用立法的形式，對農用地膜的生產、銷售、使用和回收等全過程實施管理，并著重加強生產源頭和回收處理環(huán)節(jié)的嚴格把控。構建農膜行業(yè)的可循環(huán)生態(tài)系統(tǒng)。

1）從產品源頭上把關。出臺的標準《聚乙烯吹塑農用地面覆蓋薄膜》（GB13735—2017）為強制性國家標準，其中規(guī)定地膜厚度不低于0.01 mm。根據高標準農田建設管理要求，應首先從地膜生產源頭實行嚴格的監(jiān)督與質量管理，禁止生產銷售和使用不符合新標準要求的農用地膜。在市場流通中，厚度符合要求的聚乙烯農用地膜，不僅便于機械化回收，而且可以增加農用地膜的使用次數(shù)。根據地膜使用實際情況，繼續(xù)加大推進可降解地膜材料的研發(fā)，調整制定可降解地膜研發(fā)的扶持政策，形成完整的產業(yè)鏈。實現(xiàn)源頭的綠色生產，促進其標準化使用。

2）規(guī)范處理回收環(huán)節(jié)。在垃圾分類環(huán)節(jié)中，廢舊地膜屬于可回收垃圾。地膜組成中的聚氯乙烯和聚乙烯均為可再生資源。通過對地膜的回收處理可以再加工成紡織品、再生塑料顆粒和復合材料等產品。國家應推動相關法律法規(guī)修訂，對廢舊農用地膜的生產回收實行管理制度，設立農用地膜回收基本兜底辦法，促進地膜回收。盡快制定出臺地膜回收循環(huán)管理條例，建立健全地膜系統(tǒng)化回收機制，以調動廣大農戶和回收企業(yè)的積極性。一是設立專門的委員會，對全國的地膜回收工作進行宣傳、引導和管理，提高農戶的環(huán)保節(jié)約意識；二是加大投入財政資金，扶持回收企業(yè)。依據當?shù)貙嶋H情況，提高地膜回收價格，激勵農戶自覺回收地膜的主動性，并嚴格控制回收質量；三是對建成后的高標準農田設立農田地膜殘留監(jiān)測點，主要根據地膜使用總量和廢棄地膜實際回收量與地膜殘留量限值進行分析對比，對檢測結果進行等級劃分；四是建立考核問責機制，將相關補助政策和負責人政績掛鉤，保證其主動對廢棄地膜進行回收管理。

3.2.2 農戶參與 高標準農田項目區(qū)的管理工作重點是健全管理機制，在管理中應著重引導農民思想的轉變，充分調動農民“自己事自己辦、自己工程自己管”的積極性[29］。由于高標準農田建設項目區(qū)域土地權屬清晰，地塊相對集中連片，應從政策上推動農戶參與管理的發(fā)展模式。在地膜的使用過程中，主體是農戶，受益者也是農戶。農戶廣泛使用地膜可以提高耕地糧食產量，如果農戶片面地追求經濟效益使用超薄地膜，將導致回收過程中地膜易破碎，機械化回收地膜率低。所以，地膜回收不僅需要提高廣大農戶對地膜污染危害性的認識，而且應加強培養(yǎng)農戶關于地膜回收和再利用的環(huán)保意識，以及不亂丟廢舊地膜的耕作習慣，讓廣大農戶認識到回收地膜的重要性和必要性。一方面，加強對農戶的宣傳教育工作。積極利用廣播、電視、手機網絡、橫幅標語、科技下鄉(xiāng)和田間宣傳等各種形式，向農戶講解殘膜對農作物生長以及土地耕作層的危害及對農作物的抗災能力和土壤肥沃的影響；另一方面，以市場為導向。政府需要制定相關惠民政策并為從事廢舊地膜回收、加工再利用的企業(yè)提供足夠的生長空間。增加村鎮(zhèn)便民地膜回收站點，使農戶可以采取廢舊地膜以舊換新，也可以用舊地膜換取生活用品或農田用具等方式，調動農戶撿拾收集廢舊地膜的主動性，提高地膜利用率。

4 小結

根據傳統(tǒng)農田的耕地質量提升納入高標準農田建設內容的要求，政府應該加大財政投入和引導政策傾向，推動高標準農田建設。提升耕地質量水平，為糧食產值提供根本的耕地保障。應該確保高標準農田建設、運行、管理每個環(huán)節(jié)的質量，保證高標準農田建設指標體系的完成。同時，村社集體應充分調動廣大農戶的積極性，對考核成績優(yōu)良的農戶和部門給予實質性的獎勵；通過責任利益聯(lián)結和教育宣傳工作等辦法形成集體與個人的密不可分，加強農戶責任感；進一步以“三農”工作為核心推動高標準農田建設管理，形成共建共治共享的全新農業(yè)發(fā)展模式。以地膜綠色回收生態(tài)循環(huán)系統(tǒng)為立足點，確保落實地膜污染防治措施，更快推進農業(yè)清潔生產，更好地解決農業(yè)綜合發(fā)展中的不平衡不充分問題，全面助力中國特色社會主義鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，加快農業(yè)農村現(xiàn)代化步伐。