侯占勇，趙玉杰，吳玉新，張勇鵬

（濰坊市林業(yè)發(fā)展中心，山東濰坊 261041）

自然保護(hù)地是生態(tài)建設(shè)的核心載體，在維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全中居于首要地位[1]。開展自然保護(hù)地整合優(yōu)化是貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想的重大舉措，是建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的重要步驟[2]。結(jié)合第三次國(guó)土資源調(diào)查數(shù)據(jù)、生態(tài)紅線評(píng)估和國(guó)土空間規(guī)劃，對(duì)濰坊市省級(jí)以上自然保護(hù)地基本情況進(jìn)行調(diào)查摸底，摸清現(xiàn)有自然保護(hù)地類型[3-4]、數(shù)量、分布現(xiàn)狀、面積、邊界和主要保護(hù)對(duì)象等基本情況，調(diào)查自然保護(hù)地交叉重疊、管理體制、機(jī)構(gòu)編制、人員隊(duì)伍等情況，分析其存在的主要問題，提出符合濰坊自然保護(hù)地實(shí)際的整合與優(yōu)化對(duì)策和建議。

1 濰坊市自然保護(hù)地基本情況

濰坊西南為泰沂山脈，東南為嶗山山脈，中部為平原，北部倚靠萊州灣海域，山地、丘陵、平原、灘涂、海島等各類地貌兼?zhèn)?。氣候?qū)儆谂瘻貛О霛駶?rùn)大陸性季風(fēng)型氣候，冬冷夏熱，四季分明，春季風(fēng)多雨少；夏季炎熱多雨，溫高濕大；秋季天高氣爽，晚秋多干旱；冬季干冷，寒風(fēng)頻吹，年平均氣溫12.3℃。獨(dú)特的地形和氣候?yàn)閯?dòng)植物生長(zhǎng)提供了良好的環(huán)境，同時(shí)也為建立自然保護(hù)地提供了優(yōu)越的基礎(chǔ)條件。濰坊現(xiàn)有省級(jí)以上自然保護(hù)地共45 處，從保護(hù)地類型來看，自然保護(hù)區(qū)2 處，森林公園10 處，濕地公園23 處，地質(zhì)公園5 處，風(fēng)景名勝區(qū)4 處，海洋特別保護(hù)區(qū)1 處；從保護(hù)級(jí)別來看，國(guó)家級(jí)自然保護(hù)地22 處，省級(jí)自然保護(hù)地23 處（見表1）。

表1 濰坊市自然保護(hù)地類型表

2 存在的主要問題

2.1 保護(hù)地交叉重疊

在濰坊，自然保護(hù)地的交叉重疊問題比較典型，濰坊市45 處省級(jí)以上自然保護(hù)地，存在交叉重疊的保護(hù)地有29 處，全市自然保護(hù)地交叉重疊的面積為20213.22hm2。其中兩兩交叉重疊的有8 處，其余的21處大部分為3 個(gè)甚至4 個(gè)自然保護(hù)地之間交叉重疊，且多為不同類型的自然保護(hù)地之間的交叉重疊。由于不同類型自然保護(hù)地的管控規(guī)則不同，導(dǎo)致自然保護(hù)地重疊區(qū)域在規(guī)劃編制、管理政策等方面存在沖突，不利于自然保護(hù)地的保護(hù)和發(fā)展。具體交叉重疊情況（見表2）。

表2 濰坊市自然保護(hù)地交叉重疊表 單位：hm2

2.2 歷史遺留問題

濰坊市的自然保護(hù)地歷史遺留問題主要包括自然保護(hù)地內(nèi)存在基本農(nóng)田、人工集體商品林、村莊、礦業(yè)權(quán)等矛盾沖突[5]，其中有22 處自然保護(hù)地內(nèi)存在有永久基本農(nóng)田，有39 處自然保護(hù)地存在人工集體商品林，有15 處自然保護(hù)地內(nèi)有村莊，有9 處自然保護(hù)地內(nèi)有人口生活。在資源權(quán)屬方面，目前濰坊市部分自然保護(hù)地內(nèi)存在村民的林地、基本農(nóng)田或者人工商品林、經(jīng)濟(jì)林，涉及后續(xù)采伐或是耕作問題。另外，還有部分自然保護(hù)地將保護(hù)價(jià)值較低和未能得到權(quán)屬證明的土地劃入，存在與周邊村莊（社區(qū)）的爭(zhēng)議。

2.3 管理體制問題

目前濰坊市45 處省級(jí)以上自然保護(hù)地，有23 處自然保護(hù)地設(shè)置了獨(dú)立的管理機(jī)構(gòu)（見表3）；未設(shè)置獨(dú)立管理機(jī)構(gòu)的自然保護(hù)地有22 處，大部分為省級(jí)自然保護(hù)地。45 處自然保護(hù)地中，有12 處自然保護(hù)地為一套人馬多塊牌子的管理體制。從事自然保護(hù)地管理的人員大多為臨時(shí)抽調(diào)人員，對(duì)自然保護(hù)地的重要性認(rèn)識(shí)還不到位，自然保護(hù)地管護(hù)的專業(yè)知識(shí)儲(chǔ)備不足，沒有形成上下銜接機(jī)制，考核機(jī)制也不完善，規(guī)章制度落實(shí)還不到位。部分自然保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)的行政級(jí)別不高，人員配置不足，且缺少專業(yè)技術(shù)人員，不利于保護(hù)工作的開展。2018 年機(jī)構(gòu)改革后，部分管理機(jī)構(gòu)改為運(yùn)行服務(wù)中心，無行政管理職能，管理權(quán)限受到了限制。

表3 濰坊市自然保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)情況表

2.4 自然保護(hù)地空間布局不完善

濰坊市濕地較多，基本各縣市區(qū)都有濕地資源分布。森林資源主要分布在臨朐、青州、安丘、昌樂、諸城，海洋資源主要分布在壽光、昌邑、濱海。在臨朐、青州等西南山區(qū)，自然保護(hù)地交叉重疊現(xiàn)象嚴(yán)重，一個(gè)地理空間的保護(hù)范圍重疊多個(gè)保護(hù)地牌子；東南山區(qū)有較多基本農(nóng)田、人工集體商品林分散在森林公園內(nèi)，且公園周邊生態(tài)價(jià)值較高的生態(tài)公益林沒有納入自然保護(hù)地范圍；在中部平原，相鄰相連的如彌河、白浪河、濰河等，有的縣市區(qū)沒有納入自然保護(hù)地；在北部沿海，沒有以鹽堿地濕地保護(hù)與恢復(fù)的自然保護(hù)地，并且自然保護(hù)地范圍較小，不能與海洋資源連為一個(gè)整體。

3 整合優(yōu)化對(duì)策建議

3.1 優(yōu)化全市自然保護(hù)地布局

濰坊市森林資源集中分布在西南山區(qū)和東南山地丘陵區(qū)，濕地集中分布在中部平原地區(qū)，海洋資源集中分布在北部沿海。在整合優(yōu)化過程中，要進(jìn)一步優(yōu)化自然保護(hù)地布局，將相鄰相連的森林、濕地、海洋之間的保護(hù)地歸并優(yōu)化，形成較為完整的生態(tài)系統(tǒng)，梳理出保護(hù)空缺區(qū)域作為現(xiàn)有保護(hù)空間的有益補(bǔ)充，使得保護(hù)地布局更加合理。在濰坊西南山區(qū)，應(yīng)突出以森林生態(tài)系統(tǒng)為主的自然保護(hù)地，加強(qiáng)沂山、仰天山、嵩山等森林資源和動(dòng)植物棲息地的保護(hù)，將原有自然保護(hù)地周邊的生態(tài)公益林納入自然保護(hù)地范圍加強(qiáng)管理，布局自然保護(hù)區(qū)、森林公園和地質(zhì)公園；在濰坊中部平原，應(yīng)將彌河、白浪河、濰河等屬同一水系的相鄰自然保護(hù)地合理保護(hù)，成為一個(gè)完整的濕地生態(tài)系統(tǒng)，優(yōu)化其他濕地公園無價(jià)值或者有遺留問題區(qū)域；在沿海，應(yīng)加強(qiáng)入濱海濕地如白浪河、濰河等入?？诤恿鞯谋Ｗo(hù)，全面提高萊州灣濰坊段淤泥質(zhì)海灘、檉柳林、濱海濕地、海洋種質(zhì)資源等方面的保護(hù)面積和保護(hù)強(qiáng)度，實(shí)現(xiàn)整個(gè)濰坊市自然生態(tài)系統(tǒng)應(yīng)保盡保，維護(hù)好濰坊的綠水青山。

3.2 理順管理體制與權(quán)屬

要進(jìn)一步理順管理體制與權(quán)屬問題，多級(jí)別共管的自然保護(hù)地，應(yīng)由一個(gè)部門統(tǒng)一管理，避免多頭管理。另外，沒有人員編制與管理機(jī)構(gòu)的自然保護(hù)地，應(yīng)按照中央和省市有關(guān)要求，逐步落實(shí)管理機(jī)構(gòu)與人員。同時(shí)，還應(yīng)加大保護(hù)管理力度，針對(duì)部分自然保護(hù)地設(shè)立審批程序不規(guī)范、不嚴(yán)謹(jǐn)，未征求權(quán)利人意見，沒有與權(quán)利人簽訂補(bǔ)償和管護(hù)協(xié)議，未向社會(huì)公示、存在權(quán)屬爭(zhēng)議等問題，應(yīng)盡快明確權(quán)屬與權(quán)利主體，協(xié)調(diào)解決糾紛，合理補(bǔ)償權(quán)利人合法權(quán)益，確保自然保護(hù)地范圍內(nèi)權(quán)屬清楚，明確資源權(quán)屬，依法依規(guī)對(duì)自然保護(hù)地進(jìn)行保護(hù)、管理和建設(shè)。

3.3 有序解決歷史遺留問題

濰坊市大部分自然保護(hù)地存在基本農(nóng)田、商品林、經(jīng)濟(jì)林、村落等問題，應(yīng)根據(jù)每個(gè)自然保護(hù)地的實(shí)際情況，協(xié)調(diào)解決歷史矛盾、區(qū)域補(bǔ)入和規(guī)劃銜接等問題，做到與國(guó)土三調(diào)數(shù)據(jù)銜接，與各種礦業(yè)權(quán)數(shù)據(jù)銜接，與生態(tài)紅線銜接，與重大工程等規(guī)劃銜接。在充分論證的基礎(chǔ)上，將永久基本農(nóng)田、村莊

以及無保護(hù)價(jià)值區(qū)域移出保護(hù)地范圍，將保護(hù)價(jià)值高的區(qū)域納入保護(hù)地范圍，做到應(yīng)保盡保；整合地理空間交叉重疊的自然保護(hù)地，保留自然保護(hù)地唯一類型；在生態(tài)價(jià)值高、資源條件好的區(qū)域，新建一批自然保護(hù)地，在全市建立起分類科學(xué)、布局合理、保護(hù)有力和管理有效的自然保護(hù)地體系。