城市公共汽電車客運行業(yè)人力資源管理政策淺析

杜元正 劉 暢 王逢寶

（1.濟南市城市交通研究中心有限公司，濟南 250014；2.濟南理工學校，濟南 250000）

引言

改革開放三十多年以來，中國經(jīng)濟的騰飛與人口紅利密不可分。然而，近年來總和生育率的不斷走低和人口老齡化的持續(xù)加重，人口紅利對于經(jīng)濟增長的貢獻開始由正轉(zhuǎn)負[1]，勞動力供應也出現(xiàn)了持續(xù)多年的短缺，特別是新技術(shù)、新業(yè)態(tài)人員和高技能人才更是供不應求。為此，國家人力資源整體戰(zhàn)略發(fā)生了調(diào)整，出臺了多項人力資源管理方面的政策。《職業(yè)技能提升行動方案（2019—2021 年）》[2]提出要大力開展企業(yè)職工技能提升和轉(zhuǎn)崗轉(zhuǎn)業(yè)培訓，對就業(yè)重點群體開展職業(yè)技能提升培訓和創(chuàng)業(yè)培訓，支持地方調(diào)整完善職業(yè)培訓補貼政策，推進職業(yè)技能培訓與評價有機銜接?！秶衣殬I(yè)資格目錄（2021 年版）》[3]較2017 年版減少了68 項，主要目的是降低就業(yè)創(chuàng)業(yè)門檻，但同時卻增加了道路運輸從業(yè)人員等7 項準入類資格，充分說明了國家對于道路運輸行業(yè)人力資源管理的重視。城市公共汽電車客運（以下簡稱公交）行業(yè)方面，自2012年《國務院關(guān)于城市優(yōu)先發(fā)展公共交通的指導意見》[4]出臺以來，借著公交優(yōu)先發(fā)展的契機，各省市公交行業(yè)人力資源管理相關(guān)政策也陸續(xù)提出。本文對2012 年以來部分省市出臺的公交人力資源管理政策進行梳理分析，并結(jié)合公交行業(yè)人力資源管理狀況調(diào)研，對未來公交人力資源管理應關(guān)注的重點方向和內(nèi)容提出建議。

1 公交行業(yè)人力資源相關(guān)政策梳理

對山東、廣東、湖北、陜西四省和青島、西寧、武漢、廣安、荊州、義烏六市的公交優(yōu)先發(fā)展政策文件進行了梳理，文件列表見表1。將上述10 個文件中人力資源管理相關(guān)內(nèi)容按照組織機構(gòu)設計（包含職位分析與設計）、招募與甄選（包含人力資源規(guī)劃）、績效管理、薪酬福利管理、培訓與開發(fā)、員工關(guān)系管理六個職能模塊進行分類，分級統(tǒng)計各模塊內(nèi)容出現(xiàn)的次數(shù)如圖1 所示。

表1 部分省市公交優(yōu)先發(fā)展政策文件列表

圖1 不同職能模塊的出現(xiàn)次數(shù)

2 行業(yè)調(diào)研

2021 年1 月至7 月，對山東、河南等省份部分地市的城市公交發(fā)展狀況進行調(diào)研，調(diào)研對象包括相關(guān)地市行業(yè)主管部門及代表性公交企業(yè)，調(diào)研方式包括問卷調(diào)查和現(xiàn)場座談。匯總所反映的人力資源方面的主要問題，統(tǒng)計各問題所占比例，將各問題按比例大小由高到低排序，并統(tǒng)計由大到小前n 項問題的累積頻率，見表2。以問題1~5 為橫坐標，分別以問題提出次數(shù)和累積頻率為主/副縱坐標繪制雙坐標圖，如圖2 所示。

表2 公交行業(yè)存在的人力資源管理問題調(diào)查

圖2 問題提出次數(shù)及累積頻率

3 結(jié)果分析

3.1 政策焦點分析

國家公交優(yōu)先發(fā)展政策的貫徹落實有一個逐級落實、逐步細化的過程。由表1 政策發(fā)布時間上看，2013~2015 年是省級政策密集出臺的時期，除了表中列的四個省份，吉林、江蘇等省在這一時段也都出臺了公交優(yōu)先發(fā)展政策。之后，部分城市又進一步出臺了市級公交優(yōu)先發(fā)展政策，更有針對性地指導本市公交行業(yè)發(fā)展。下面對政策內(nèi)容進行分析。

由圖1 可知，薪酬福利管理的出現(xiàn)次數(shù)最多。這是因為在2012 年國務院出臺的公交優(yōu)先發(fā)展政策[4]中明確提到了“建立公共交通企業(yè)職工工資收入正常增長機制”。基于此，并結(jié)合地方實際，2013 年山東省[5]提出了“公共交通企業(yè)職工平均收入不低于當?shù)卦趰徛毠て骄杖胨健?，同年廣東省[6]則提出“及時足額為職工繳納基本養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育等保險費用和住房公積金，保障駕駛員、乘務員休息和休假權(quán)益”。2015 年青島市[9]提出了“定期組織從業(yè)人員進行身體健康檢查，建立健康檔案，保護從業(yè)人員身體健康”。其他省市薪酬福利相關(guān)政策也主要是以上幾個方面。值得一提的是，在杭州2020 年發(fā)布的《關(guān)于深入推進公共交通優(yōu)先發(fā)展的實施意見》（征求意見稿）中，提到了“醫(yī)療、公租房等福利政策向公交行業(yè)職工傾斜，一線職工收入水平不低于全市社會職工平均工資的135%”的突破性政策，充分體現(xiàn)了政府對公交一線職工的重視，但截至發(fā)稿前，該意見還未正式發(fā)布。

培訓與開發(fā)和員工關(guān)系管理內(nèi)容出現(xiàn)的次數(shù)也較多。山東[5]、廣東[6]兩省和青島[9]、廣安[12]兩市政策都涉及到了培訓與開發(fā)方面，主要包括加強城市公共交通從業(yè)人員，特別是駕駛員的職業(yè)技能和職業(yè)道德。這部分內(nèi)容出現(xiàn)次數(shù)較多，主要是涉及到前面提及的全行業(yè)職業(yè)技能提升和轉(zhuǎn)崗轉(zhuǎn)業(yè)的大趨勢。員工關(guān)系方面則主要聚集于企業(yè)的文化建設，另外西寧[10]還提出要深化勞動制度改革。這部分內(nèi)容與發(fā)揮人力資源的保障作用密切相關(guān)，也多次被提及，其中建立適合公交公益屬性的正能量企業(yè)文化，有效開展精神文明建設尤為重要。

另外三個模塊內(nèi)容出現(xiàn)次數(shù)不多，組織機構(gòu)設計模塊內(nèi)容共出現(xiàn)兩次，均涉及任職資格管理，招募與甄選模塊和績效管理模塊各出現(xiàn)一次，分別是青島[9]提出的“加大公交人才隊伍建設力度，建立公交專業(yè)技能人才的引進、培養(yǎng)機制”和西寧[10]提出的“實施全員績效考核，提高成本管控能力”。這是由于這三個模塊涉及的人力資源管理內(nèi)容被更多的認為是企業(yè)內(nèi)控手段，不太適于作統(tǒng)一的引導。另外，以上提及的績效管理是指公交企業(yè)對員工的績效考核，不包括對政府、企業(yè)的考核內(nèi)容。

3.2 主要問題分析

由表2、圖2 可知，制約公交行業(yè)發(fā)展的人力資源相關(guān)問題主要集中在績效評價、成本控制和薪酬福利三個方面，相關(guān)問題占比83.33%。其他諸如駕駛員特殊工種認定、政策落實力度等問題也被提及。三個主要問題中，本質(zhì)上都屬于行業(yè)管理層面的問題，其中績效評價是行業(yè)管理的主抓手，而另外兩個問題則與公交企業(yè)普遍存在的財務可持續(xù)性問題密切聯(lián)系。

3.2.1 績效評價方面

在本次調(diào)查中，績效評價問題凸顯，在所有問題中反映最集中。究其原因，與公交行業(yè)發(fā)展的外部環(huán)境變化有關(guān)?！秶鴦赵宏P(guān)于城市優(yōu)先發(fā)展公共交通的指導意見》[4]中，明確提出“發(fā)展城市公共交通，城市人民政府是責任主體，省級人民政府負責監(jiān)督、指導”。但在具體落實中，很多省份未將其列入城市人民政府的績效考核，或者沒有出臺清晰的考核細則。正因如此，在部分城市人民政府的決策體系中，公交優(yōu)先政策沒有得到很好貫徹的主要原因之一是未將公交發(fā)展情況作為績效評價的重要依據(jù)。另外，沒有建立科學有效的公交發(fā)展評價體系及相關(guān)機制，也是該問題的具體表現(xiàn)。這一問題再往下延伸，又涉及到對公交企業(yè)、對公交企業(yè)內(nèi)部員工的績效考核問題，形成了一個自上而下的系統(tǒng)性問題。

3.2.2 成本控制方面

由于新冠疫情的影響，加上私家車、地鐵、共享單車等其他出行方式的輪番沖擊，各地公交客流普遍下降，再加上免費人群擴大化，公交收入端下降明顯，倒逼公交企業(yè)更加注重支出端管控。各項成本中人力成本支出占大頭，是進行成本管控的關(guān)鍵一環(huán)。相關(guān)分析指標包括人均銷售收入、員工收入滿意度、人力成本總額等。長期以來，公交企業(yè)以員工工資總額或人力成本總量作為關(guān)鍵指標。但隨著《勞動合同法》的日益完善和嚴格執(zhí)行，以及社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，企業(yè)的人力成本總量必然上漲，控制人力成本總量已不現(xiàn)實，人力成本占比將成為主要控制指標。目前，各公交公司的人力成本占比普遍在50%~60%，仍有較大的提升空間。

3.2.3 薪酬福利方面

根據(jù)4.1 節(jié)分析可以看出，薪酬福利是政策制定的重點，各種政策文件基本都會有所提及，但從反饋的問題看，相關(guān)政策的落實效果依然不佳。主要有以下兩個原因，一是部分政策規(guī)定力度不大，不具體，難以有效執(zhí)行。二是這些政策普遍規(guī)定了“該做什么”，卻未提及“錢由誰出”。歸根到底，與成本控制存在的問題一樣，根本原因是對公交企業(yè)發(fā)展的財政支持問題。

4 建議

4.1 制定科學合理的成本規(guī)制政策并落實，緩解公交企業(yè)經(jīng)營壓力

在不斷深化落實公交優(yōu)先發(fā)展政策進程中，部分城市逐漸認識到需要制定配套的財政支持政策，以保障政策的可持續(xù)性和可操作性，例如義烏[14]在發(fā)布相關(guān)政策的同時，也制定了公交財政補貼方案，作為附件一并發(fā)布。各項財政補貼政策中，成本規(guī)制一直以來被看作是有效解決公交企業(yè)成本上漲、超支問題的有效手段之一。深圳、青島、蘭州、天津等城市都出臺了成本規(guī)制辦法，取得了一定的效果，有效降低了公交企業(yè)資產(chǎn)負債率，緩解了企業(yè)經(jīng)營資金壓力。但在政策執(zhí)行過程中，也出現(xiàn)了范圍不合理、激勵性不足、掛賬不結(jié)算等問題，需要持續(xù)探索，讓政策更好的落地實施。

4.2 不斷完善城市公共交通績效評價體系，打通政府-企業(yè)-員工的管理通路

關(guān)于城市公共交通績效評價體系的建立，很早就有學者進行了研究。2015 年，安晶等[15]構(gòu)建了面向公交績效考核的城市公交發(fā)展水平評價指標體系。2017 年，許評[16]構(gòu)建了基于平衡積分卡方法的城市公共交通財政補貼績效評價體系。目前，濟南等地也在開展城市公共交通績效評價體系的研究。每個城市的公交發(fā)展方向可能不同，難以建立一套具有全國普適性的績效評價體系，而是要在統(tǒng)一量綱、統(tǒng)計口徑的基礎上，結(jié)合各城市的具體情況，提出有針對性的適應城市公交階段化需求的指標體系，并不斷完善。以此為依據(jù)，進一步建立起覆蓋政府-企業(yè)-員工的多層級績效考核機制。

4.3 引導公交企業(yè)進行數(shù)字化轉(zhuǎn)型，優(yōu)化人力資源利用效率

數(shù)字經(jīng)濟是未來社會經(jīng)濟發(fā)展的必然趨勢，以大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)為代表的新興技術(shù)正在以極快的速度深入到各個行業(yè)，也包括交通行業(yè)。2021 年10 月25 日，交通運輸部正式發(fā)布《數(shù)字交通“十四五”發(fā)展規(guī)劃》[17]，提出推動城市公交智能化，推進城市交通大數(shù)據(jù)綜合應用。通過智能公交建設，能顯著增強公交企業(yè)的創(chuàng)新能力、服務能力和管理能力，也能有效節(jié)約公交營運、安全、服務中產(chǎn)生的成本[18]。目前亟需出臺引導公交企業(yè)進行數(shù)字化轉(zhuǎn)型的具體支持政策，以充分利用技術(shù)發(fā)展帶來的紅利，進一步提高公交行業(yè)的勞動生產(chǎn)率，優(yōu)化人力資源利用效率。