蔣旭棟

（上海國(guó)際問(wèn)題研究院 網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際治理研究中心，上海 200233）

0 引 言

2021年6月，日本政府發(fā)布《綜合數(shù)據(jù)戰(zhàn)略》，闡述了數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的愿景與行動(dòng)綱要，以“可用、可控、可信、互聯(lián)”與“共創(chuàng)價(jià)值”為指導(dǎo)方針，進(jìn)而挖掘數(shù)據(jù)價(jià)值，欲將日本打造成現(xiàn)實(shí)空間和虛擬空間高度融合、兼顧經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與社會(huì)發(fā)展的超智能社會(huì)[1]。從世界范圍來(lái)看，當(dāng)前美國(guó)、英國(guó)、中國(guó)及歐盟等世界主要國(guó)家和組織都已制定并逐步推進(jìn)各自的數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，以期釋放數(shù)據(jù)要素價(jià)值，搶抓數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“牛鼻子”。顯然，2021 年日本《綜合數(shù)據(jù)戰(zhàn)略》的發(fā)布，既有不落人后、積極趕超的心態(tài)，亦有結(jié)合自身特點(diǎn)、融會(huì)他國(guó)經(jīng)驗(yàn)的意圖，最終是要讓數(shù)據(jù)服務(wù)好日本國(guó)家數(shù)字化轉(zhuǎn)型的戰(zhàn)略目標(biāo)。

1 日本《綜合數(shù)據(jù)戰(zhàn)略》出臺(tái)的背景

當(dāng)前，日本《綜合數(shù)據(jù)戰(zhàn)略》正在如火如荼地推進(jìn)，而日本急于出臺(tái)數(shù)據(jù)戰(zhàn)略大致有3個(gè)方面的原因。

1.1 推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的現(xiàn)實(shí)需要

當(dāng)前，日本產(chǎn)業(yè)發(fā)展的“技術(shù)壁壘”與“產(chǎn)品溢價(jià)”正越來(lái)越少，其一直引以為傲的高端制造業(yè)在面對(duì)中、韓等國(guó)的競(jìng)爭(zhēng)壓力下，愈發(fā)力不從心。與此同時(shí)，日本人口老齡化問(wèn)題也讓勞動(dòng)力短缺的困境愈發(fā)突出。2020 年日本勞動(dòng)人口與1995 年的峰值相比減少了13.9%，日本企業(yè)YKK 集團(tuán)取消了65 歲員工的退休年限；日本最大家電零售商“野島電器”甚至撤銷(xiāo)了80 歲的雇傭限制。即便如此，勞動(dòng)力短缺依舊是日本今后數(shù)年難以避免的難題。對(duì)此，通過(guò)數(shù)字化轉(zhuǎn)型來(lái)提高生產(chǎn)力迫在眉睫，日本產(chǎn)業(yè)界對(duì)數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的需求也愈發(fā)迫切。2020 年12 月，日本經(jīng)濟(jì)團(tuán)體聯(lián)合會(huì)發(fā)布的《新冠肺炎疫情后日本經(jīng)濟(jì)政策之道》報(bào)告，建議日本政府爭(zhēng)取在2021 年內(nèi)確定數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的發(fā)展方向[2]，其核心要義是通過(guò)數(shù)據(jù)與產(chǎn)業(yè)機(jī)理的結(jié)合，激發(fā)日本企業(yè)沉淀的產(chǎn)業(yè)數(shù)據(jù)，優(yōu)化資源配置，提升全要素生產(chǎn)率，解救日本產(chǎn)業(yè)發(fā)展的危局。

1.2 加強(qiáng)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的戰(zhàn)略抉擇

當(dāng)前，國(guó)際社會(huì)圍繞數(shù)據(jù)資源、數(shù)據(jù)規(guī)則及話語(yǔ)權(quán)的競(jìng)爭(zhēng)愈發(fā)激烈，各國(guó)都認(rèn)識(shí)到數(shù)據(jù)作為生產(chǎn)要素在數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的基礎(chǔ)性地位，均將奪取數(shù)據(jù)資源的壟斷權(quán)與國(guó)際數(shù)據(jù)規(guī)則的制定權(quán)，作為數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的國(guó)家級(jí)戰(zhàn)略。近年來(lái)，美國(guó)不斷修正其《聯(lián)邦數(shù)據(jù)戰(zhàn)略》，進(jìn)而鞏固其數(shù)據(jù)技術(shù)與資源的壟斷地位；歐盟也在2020 年2 月發(fā)布了《歐洲數(shù)據(jù)戰(zhàn)略》，旨在促進(jìn)歐洲單一數(shù)字市場(chǎng)的發(fā)展；脫歐后的英國(guó)也在2020 年9 月發(fā)布《國(guó)家數(shù)據(jù)戰(zhàn)略》；日本自然也不甘落后，加速追趕，在2019 年的G20峰會(huì)上，日本提出的“可信數(shù)據(jù)自由流動(dòng)”倡議（Data Free Flow with Trust，DFFT）被與會(huì)的大多數(shù)國(guó)家接受，并在此后的多個(gè)國(guó)際數(shù)據(jù)議程中被反復(fù)提及，因此“可信數(shù)據(jù)自由流動(dòng)”倡議被日本視為在國(guó)際數(shù)據(jù)規(guī)則制定中的巨大勝利，也希望能夠把倡議落實(shí)到行動(dòng)。對(duì)此，為推動(dòng)倡議的早日實(shí)現(xiàn)，日本亟須夯實(shí)國(guó)內(nèi)制度框架，做到內(nèi)外結(jié)合、共同推進(jìn)。鑒于此，《綜合數(shù)據(jù)戰(zhàn)略》成為推動(dòng)日本實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)戰(zhàn)略“國(guó)際化”的關(guān)鍵一步。

1.3 迫切轉(zhuǎn)變落后的數(shù)字治理能力

2020 年突如其來(lái)的新冠肺炎疫情將日本羸弱的數(shù)字治理能力暴露無(wú)遺。例如，日本傳統(tǒng)的數(shù)據(jù)收集與匯總模式嚴(yán)重拖累了應(yīng)對(duì)疫情的反應(yīng)速度。在日本疫情蔓延最為嚴(yán)重的時(shí)候，日本每日新增感染人數(shù)的統(tǒng)計(jì)工作仍舊要靠傳真機(jī)來(lái)完成，以致從接受檢測(cè)到公布數(shù)據(jù)要花費(fèi)3 天左右的時(shí)間，與疫情防控所需的快捷高效極其不符。

此外，盡管疫情催生了日本企業(yè)“云辦公”的需求，但是日本傳統(tǒng)的“印章文化”嚴(yán)重拖慢了辦事效率。由于合同的簽訂、業(yè)務(wù)手續(xù)的流轉(zhuǎn)及其他的事務(wù)流程，每一步都需要印章才能結(jié)項(xiàng)并使之合法化，為了蓋章而冒著被感染風(fēng)險(xiǎn)去公司的日本職工屢見(jiàn)不鮮。日本的公共服務(wù)部門(mén)亦如此，因無(wú)法調(diào)整辦事流程，印章需求引發(fā)了疫情防控與行政制度之間的沖突。因此，菅義偉政府在各方責(zé)難中加速推動(dòng)政府治理數(shù)字化進(jìn)程，包括設(shè)立“數(shù)字廳”，組織團(tuán)隊(duì)討論數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，欲整合行政數(shù)據(jù)資源，打破數(shù)據(jù)流通壁壘，促進(jìn)政府管理和社會(huì)治理模式創(chuàng)新，推動(dòng)政府決策科學(xué)化、社會(huì)治理精細(xì)化與公共服務(wù)便捷化。由此可見(jiàn)，《綜合數(shù)據(jù)戰(zhàn)略》是日本數(shù)字化轉(zhuǎn)型愿景落地的重要一環(huán)。

2 日本《綜合數(shù)據(jù)戰(zhàn)略》的主要內(nèi)容

《綜合數(shù)據(jù)戰(zhàn)略》涉及數(shù)據(jù)生命周期的方方面面，特別是針對(duì)數(shù)據(jù)生態(tài)架構(gòu)、數(shù)據(jù)信任體系以及數(shù)據(jù)跨境規(guī)則等皆有具體安排，主要包括以下幾方面內(nèi)容。

2.1 數(shù)據(jù)生態(tài)架構(gòu)

日本數(shù)據(jù)生態(tài)架構(gòu)從基礎(chǔ)設(shè)施到價(jià)值體系共分為7 層，如表1 所示[3]。價(jià)值由低到高排序，第一層是基建層，主要是5G 基站、數(shù)據(jù)中心等物理意義上的基礎(chǔ)設(shè)施；第二層是數(shù)據(jù)庫(kù)層，即政府、社會(huì)團(tuán)體、私營(yíng)部門(mén)在業(yè)務(wù)或其他事務(wù)中所產(chǎn)生、搜集到的數(shù)據(jù)；第三層是連接層，這一層主要針對(duì)統(tǒng)一各類(lèi)數(shù)據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)，完善通用接口、應(yīng)用程序接口（Application Programming Interface，API）訪問(wèn)等，以便建立各類(lèi)數(shù)據(jù)的連接通道；第四層是應(yīng)用層，主要面向各類(lèi)數(shù)據(jù)應(yīng)用主體，以及日本致力建設(shè)的數(shù)據(jù)市場(chǎng)、數(shù)據(jù)銀行等；第五層是規(guī)則層，即建立完善的數(shù)據(jù)規(guī)則，對(duì)數(shù)據(jù)應(yīng)用、標(biāo)準(zhǔn)化、數(shù)字信托等各類(lèi)數(shù)據(jù)生產(chǎn)、流通活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)管；第六層是社會(huì)層，通過(guò)數(shù)據(jù)治理實(shí)現(xiàn)日本的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，革新企業(yè)運(yùn)營(yíng)，邁向智能社會(huì)5.0；第七層是價(jià)值層，旨在找到“數(shù)據(jù)價(jià)值鏈”中價(jià)值最高的部分，發(fā)揮數(shù)據(jù)溢價(jià)，并利用數(shù)據(jù)創(chuàng)造新的價(jià)值，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的價(jià)值創(chuàng)造。

表1 日本數(shù)據(jù)生態(tài)架構(gòu)

上述分層的核心脈絡(luò)是從數(shù)據(jù)采集、存儲(chǔ)、加工、分析再到應(yīng)用服務(wù)、價(jià)值再生產(chǎn)的完整產(chǎn)業(yè)鏈。在分層的過(guò)程中，日本融合了自身的分層治理理念，但也有過(guò)于繁復(fù)、分拆過(guò)細(xì)之嫌。事實(shí)上，從數(shù)據(jù)價(jià)值鏈的角度看，可以將日本政府劃分的7 個(gè)層面簡(jiǎn)化為3 個(gè)層面，從而更好地理解日方的數(shù)據(jù)戰(zhàn)略。第一層是基礎(chǔ)硬件層，基礎(chǔ)設(shè)施是數(shù)據(jù)生態(tài)的底座，為數(shù)據(jù)采集、預(yù)處理、云服務(wù)等提供了硬件服務(wù)；第二層是數(shù)據(jù)規(guī)則層，數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一、規(guī)則的建立、接口的互聯(lián)互通等為數(shù)據(jù)進(jìn)一步的融合應(yīng)用提供了制度保障；第三層是融合應(yīng)用層，通過(guò)數(shù)據(jù)聚合，打破政務(wù)、醫(yī)療、工業(yè)、交通、制造業(yè)等行業(yè)壁壘，最大限度地提升業(yè)務(wù)效率，實(shí)現(xiàn)虛擬經(jīng)濟(jì)與實(shí)體經(jīng)濟(jì)融合發(fā)展，提升政府智能化治理水平，進(jìn)而更好地發(fā)掘數(shù)據(jù)衍生價(jià)值。

2.2 數(shù)據(jù)信任體系建設(shè)

信任是數(shù)據(jù)得以流通、交易的關(guān)鍵，是數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展和創(chuàng)新的基礎(chǔ)，而信任建立的前提除了人與人之間的道德感知，更重要的是制度保障。日本當(dāng)前正致力于通過(guò)數(shù)據(jù)流通機(jī)制創(chuàng)新、明晰數(shù)據(jù)權(quán)屬關(guān)系、合理衡量數(shù)據(jù)價(jià)值等方式，建立可信的數(shù)據(jù)安全流通環(huán)境。在《綜合數(shù)據(jù)戰(zhàn)略》中，日本確立了重點(diǎn)攻堅(jiān)的幾個(gè)領(lǐng)域。

2.2.1 數(shù)字認(rèn)證機(jī)制建設(shè)

在數(shù)字空間中，無(wú)論是網(wǎng)絡(luò)社交還是電子商務(wù)，各類(lèi)數(shù)字活動(dòng)都建立在安全有效的身份認(rèn)證的基礎(chǔ)上。一直以來(lái)，日本通過(guò)“印章文化”來(lái)確立跨領(lǐng)域、多場(chǎng)景的身份證明，確保信用的有效性。在2000 年，日本通過(guò)頒布《電子簽名法》來(lái)滿足當(dāng)時(shí)逐步興起的網(wǎng)絡(luò)認(rèn)證需要，但隨著數(shù)字技術(shù)的逐漸發(fā)展與應(yīng)用場(chǎng)景的不斷增多，特別是“數(shù)字黑產(chǎn)”引發(fā)的反向刺激，使得利用數(shù)字通道進(jìn)行遠(yuǎn)程身份識(shí)別的必要性與功能性大大增強(qiáng)。對(duì)此，日本提出了解決方案——建立統(tǒng)一通用的“數(shù)字證明”，其核心是能夠證明合同及自身意愿成立的3 個(gè)要素，即主體意志、事實(shí)信息和存在時(shí)間。這一點(diǎn)借鑒了歐盟《eIDAS條例》。歐盟《eIDAS 條例》明確了電子簽名的法律效力，并將電子簽名分為3 個(gè)不同的級(jí)別，即普通電子簽名、高級(jí)電子簽名和可信電子簽名，以便在不同的場(chǎng)景下使用。目前，日本正加快推進(jìn)“My Number”制度，欲在借鑒歐盟標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上擴(kuò)大數(shù)字認(rèn)證使用范圍。

2.2.2 數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)

近年來(lái)，日本數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅猛，特別是新冠肺炎疫情以來(lái)“云平臺(tái)”的建設(shè)得到了飛躍性發(fā)展。2021 年4 月，日本政府組建“數(shù)據(jù)社會(huì)推進(jìn)協(xié)議會(huì)”（Data Society Alliance，DSA），其下設(shè)數(shù)據(jù)平臺(tái)“DATA-EX”。DATA-EX 是一個(gè)為了打破農(nóng)業(yè)、能源、旅游、交通、基建等行業(yè)的數(shù)據(jù)壁壘，實(shí)現(xiàn)跨領(lǐng)域合作而建立的平臺(tái)化組織[4]。其成立后，便承擔(dān)起數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化制定、人才培養(yǎng)、會(huì)議協(xié)調(diào)及認(rèn)證服務(wù)等工作，成為促進(jìn)日本國(guó)內(nèi)數(shù)據(jù)與人力資源整合的大型平臺(tái)。當(dāng)前DATA-EX最重要的任務(wù)是整合日本各類(lèi)行業(yè)、機(jī)構(gòu)本身現(xiàn)存的“小平臺(tái)”。目前，日本政務(wù)數(shù)據(jù)有GBiz 平臺(tái)、農(nóng)業(yè)數(shù)據(jù)有WAGRI 平臺(tái)、防災(zāi)信息有SIP4D 平臺(tái)等，各行各業(yè)都有自身系統(tǒng)，遠(yuǎn)沒(méi)有達(dá)到“一網(wǎng)通辦”的水平。因此，DATA-EX 將平臺(tái)一體化整合設(shè)立為遠(yuǎn)期目標(biāo)，著力打破行業(yè)、產(chǎn)業(yè)壁壘，讓更多的市場(chǎng)主體受益，進(jìn)而激發(fā)新的應(yīng)用場(chǎng)景、業(yè)態(tài)與價(jià)值。

2.2.3 數(shù)據(jù)市場(chǎng)建設(shè)

當(dāng)前日本政府已經(jīng)轉(zhuǎn)變治理思路，在數(shù)據(jù)發(fā)展與保護(hù)之間更傾向于前者。對(duì)此，日本政府提出了很多戰(zhàn)略性的構(gòu)想，其中，信息銀行的建設(shè)值得關(guān)注。與中國(guó)各地紛紛開(kāi)設(shè)數(shù)據(jù)交易所不同，日本是從信托機(jī)構(gòu)開(kāi)始，改革現(xiàn)有金融體制，以信息銀行為核心，逐步建設(shè)數(shù)據(jù)信托服務(wù)，進(jìn)而培育數(shù)據(jù)交易市場(chǎng)，最終形成符合日本實(shí)際需求的數(shù)字信任體系。早在2017年，日本內(nèi)閣下設(shè)的“數(shù)據(jù)流通環(huán)境整備研究會(huì)”就發(fā)布了《AI、IoT 時(shí)代的數(shù)據(jù)活用工作組的中期報(bào)告》，建議“為盡早實(shí)現(xiàn)跨領(lǐng)域的數(shù)據(jù)流通，更好地利用數(shù)據(jù)，政府應(yīng)通過(guò)官民合作、共同試點(diǎn)的方式，來(lái)發(fā)揮信息銀行在數(shù)字社會(huì)中的基礎(chǔ)性作用”。[5]信息銀行的設(shè)想是先將原有分散的個(gè)人數(shù)據(jù)整合起來(lái)，統(tǒng)一由“數(shù)據(jù)銀行”進(jìn)行儲(chǔ)存與管理，再由“數(shù)據(jù)銀行”作為中介，將數(shù)據(jù)包裝、開(kāi)發(fā)為產(chǎn)品，最后在“數(shù)字市場(chǎng)”上進(jìn)行交易，提供給第三方企業(yè)做二次開(kāi)發(fā)。2018 年，日本電通集團(tuán)嘗試面向社會(huì)試點(diǎn)提供名為“MEY”的信息銀行服務(wù)；2019 年6 月，三井住友銀行、索尼試點(diǎn)開(kāi)展信息銀行的運(yùn)營(yíng)服務(wù)；2020 年4 月，三菱UFJ 銀行宣布將開(kāi)始提供信息銀行服務(wù)。由此可見(jiàn)，日本的金融巨頭已經(jīng)開(kāi)始嘗試數(shù)據(jù)信托服務(wù)轉(zhuǎn)型，但目前市場(chǎng)接納程度不高，未掀起跟風(fēng)熱潮。究其原因，一方面是日本民眾對(duì)數(shù)據(jù)安全仍存有懷疑；另一方面是信息銀行僅是培育數(shù)據(jù)市場(chǎng)的載體之一，在整個(gè)數(shù)據(jù)交易市場(chǎng)并未展現(xiàn)明顯的盈利前景之前，信息銀行的嘗試還將面臨較長(zhǎng)的探索期。

2.3 數(shù)據(jù)跨境規(guī)則

日本或許在數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域不如中美兩國(guó)那般有壓倒性的優(yōu)勢(shì)，但作為世界第三大經(jīng)濟(jì)體，日本在全球范圍內(nèi)的規(guī)則制定能力，以及作為美歐之間協(xié)調(diào)人的角色，依舊不容小覷。特別是以WTO 電子商務(wù)改革談判為契機(jī)，圍繞數(shù)字貿(mào)易規(guī)則主導(dǎo)權(quán)的爭(zhēng)奪日趨激烈，美西方國(guó)家正抱團(tuán)取暖以獲先機(jī)。日本亦借此機(jī)會(huì)提升其在數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)則制定中的存在感，增強(qiáng)在該領(lǐng)域的影響力，試圖占得先機(jī)。自2019 年1 月，日本首相安倍晉三在世界經(jīng)濟(jì)論壇上提出“可信數(shù)據(jù)自由流動(dòng)”的概念后，日本在G20 大阪峰會(huì)及后續(xù)的WTO 改革談判中，都曾積極宣揚(yáng)這一理念，并將此作為日本數(shù)字經(jīng)濟(jì)高標(biāo)準(zhǔn)與高質(zhì)量發(fā)展的制度基礎(chǔ)。在區(qū)域治理中，日本借助《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》《美日數(shù)字貿(mào)易協(xié)定》《日歐經(jīng)濟(jì)合作協(xié)定》等數(shù)字貿(mào)易規(guī)則，在其中嵌入“可信數(shù)據(jù)自由流動(dòng)”的概念。與此同時(shí)，日本的個(gè)人信息保護(hù)水平獲歐盟認(rèn)可，進(jìn)入《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》的“白名單”。2019 年1 月，日歐間個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)同等水平的充分性互認(rèn)正式生效，個(gè)人數(shù)據(jù)的雙邊自由跨境傳輸?shù)靡詫?shí)現(xiàn)。進(jìn)而言之，日本借參與美、歐自貿(mào)協(xié)定談判的機(jī)會(huì)，在對(duì)接美歐數(shù)據(jù)規(guī)則框架的同時(shí)，也在輸出自身理念。進(jìn)入2021 年，日本推進(jìn)“可信數(shù)據(jù)自由流動(dòng)”的方式有了新變化，不再單純地對(duì)外推介，而是逐步“出口轉(zhuǎn)內(nèi)銷(xiāo)”。在岸田文雄上臺(tái)后發(fā)布的《克服新冠影響、開(kāi)拓新時(shí)代的經(jīng)濟(jì)對(duì)策》中就將“可信數(shù)據(jù)自由流動(dòng)”放在了國(guó)內(nèi)數(shù)字化轉(zhuǎn)型一節(jié)中，強(qiáng)調(diào)要“推動(dòng)‘可信數(shù)據(jù)自由流動(dòng)’，完善非現(xiàn)金交易費(fèi)用的透明化等規(guī)則的制定”[6]，由此可見(jiàn)，“可信數(shù)據(jù)自由流動(dòng)”不僅是外交上的國(guó)際倡議，還是日本國(guó)內(nèi)數(shù)據(jù)規(guī)則建設(shè)的重要指標(biāo)。

3 日本《綜合數(shù)據(jù)戰(zhàn)略》在政策體系中的地位

從政策體系上看，《綜合數(shù)據(jù)戰(zhàn)略》雖冠以“戰(zhàn)略”之名，實(shí)質(zhì)依舊是日本數(shù)字社會(huì)治理進(jìn)程中的一個(gè)政策分支，數(shù)據(jù)制度也不可能獨(dú)立于其他政治和社會(huì)制度而存在。而之所以稱其為“戰(zhàn)略”，即是突出其跨部門(mén)、跨行業(yè)、跨領(lǐng)域之整合作用，欲克服長(zhǎng)期存在的分散治理難題。

首先，值得注意的是，在《綜合數(shù)據(jù)戰(zhàn)略》發(fā)布的同一天，日本內(nèi)閣發(fā)布了兩份重要的國(guó)家級(jí)戰(zhàn)略。一份是2021 年版的《成長(zhǎng)戰(zhàn)略實(shí)施計(jì)劃》，文中特別提到：“完善并促進(jìn)數(shù)據(jù)流通規(guī)則、數(shù)據(jù)交易機(jī)制等，以及研究并制定醫(yī)療、教育、防災(zāi)等準(zhǔn)公共領(lǐng)域的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、程序、與數(shù)據(jù)合作的基準(zhǔn)等《綜合數(shù)據(jù)戰(zhàn)略》中的要求?！盵7]另一份是《實(shí)現(xiàn)數(shù)字社會(huì)的重點(diǎn)計(jì)劃》，該計(jì)劃包含4 個(gè)要點(diǎn)：一是完善和普及數(shù)字社會(huì)所需的通用功能；二是徹底改善數(shù)字生態(tài)并實(shí)現(xiàn)面向國(guó)民的服務(wù)；三是實(shí)施《綜合數(shù)據(jù)戰(zhàn)略》；四是培養(yǎng)公私通用的數(shù)字人才。在上述兩份戰(zhàn)略文件中，都將《綜合數(shù)據(jù)戰(zhàn)略》作為實(shí)現(xiàn)日本經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)與數(shù)字社會(huì)治理的重要舉措之一，而《成長(zhǎng)戰(zhàn)略實(shí)施計(jì)劃》中更是明確了《綜合數(shù)據(jù)戰(zhàn)略》的要點(diǎn)是制定數(shù)據(jù)規(guī)則。由此可見(jiàn)，日本的《綜合數(shù)據(jù)戰(zhàn)略》并不獨(dú)立于其他的政治與社會(huì)制度之外，而是作為整合日本數(shù)字化轉(zhuǎn)型中的“規(guī)則模塊”，是日本構(gòu)建“超智能社會(huì)”數(shù)據(jù)類(lèi)別的制度基礎(chǔ)。

其次，從日本《綜合數(shù)據(jù)戰(zhàn)略》的制定過(guò)程來(lái)看，數(shù)據(jù)戰(zhàn)略是整個(gè)數(shù)據(jù)治理環(huán)節(jié)中的一部分，絕非自成體系。2020 年10 月12 日，由日本數(shù)字治理閣僚會(huì)議決議通過(guò)，成立“數(shù)據(jù)戰(zhàn)略工作組”，旨在解決數(shù)據(jù)收集、整理、標(biāo)準(zhǔn)化、交易規(guī)則等基礎(chǔ)性問(wèn)題[8]。從組織架構(gòu)的角度來(lái)看，該數(shù)據(jù)戰(zhàn)略工作組隸屬日本內(nèi)閣IT綜合戰(zhàn)略總部下設(shè)的“數(shù)據(jù)治理閣僚會(huì)議”。目前，該會(huì)議中包含4 個(gè)同類(lèi)工作組，“數(shù)據(jù)戰(zhàn)略工作組”是其中之一，如圖1 所示。

“數(shù)據(jù)戰(zhàn)略工作組”的特點(diǎn)主要表現(xiàn)在專業(yè)性上，它是為專門(mén)任務(wù)成立跨部門(mén)的專門(mén)機(jī)構(gòu)，專注于某項(xiàng)特殊或緊迫的任務(wù)，任務(wù)完成后就可以解散。同時(shí)，它是決策過(guò)程中的“智囊團(tuán)”。首先，工作組由內(nèi)閣大臣輔佐官領(lǐng)銜，統(tǒng)籌全局。其次，工作組由公共部門(mén)和私營(yíng)部門(mén)組成，一類(lèi)是私營(yíng)企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)與高校教授，另一類(lèi)是政府各部門(mén)分管數(shù)字創(chuàng)新工作的領(lǐng)導(dǎo)。由此可見(jiàn)，日本政府欲通過(guò)對(duì)私營(yíng)部門(mén)與政府間跨部門(mén)的智力整合，更高效地匯聚各方力量，了解各方訴求，進(jìn)而為日本數(shù)據(jù)戰(zhàn)略發(fā)展全局提供全面的政策建議。最后，基于日本在數(shù)字化轉(zhuǎn)型過(guò)程中的滯后性，特別是行政部門(mén)長(zhǎng)期因循守舊，因此一個(gè)“特事特辦”工作組的重要作用是增強(qiáng)工作效率，在統(tǒng)一官民共識(shí)的基礎(chǔ)上制定戰(zhàn)略文件，以便于政府協(xié)調(diào)，為戰(zhàn)略出臺(tái)提供制度保障。

最后，從岸田文雄的執(zhí)政方略來(lái)看，《綜合數(shù)據(jù)戰(zhàn)略》是實(shí)現(xiàn)其“數(shù)字田園都市國(guó)家構(gòu)想”的重要配套措施。岸田文雄政府在繼承菅義偉政府推進(jìn)行政部門(mén)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)上，將視線放到了日本地方縣市。自21 世紀(jì)以來(lái)，日本歷屆政府均想解決日本發(fā)展中的區(qū)域不平衡問(wèn)題，一邊是日本的經(jīng)濟(jì)資源向東京集中，東京灣區(qū)的GDP 占日本經(jīng)濟(jì)總量的三分之一；另一邊是日本地方縣市人口萎縮、財(cái)政缺口加大、經(jīng)濟(jì)發(fā)展萎靡。鑒于此，岸田文雄提出了“數(shù)字田園都市國(guó)家構(gòu)想”，欲效仿20 世紀(jì)60年代池田勇人的“收入倍增計(jì)劃”，通過(guò)凱恩斯主義式的國(guó)家投資，興建數(shù)字基建，發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)，重振日本地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。其中，數(shù)字經(jīng)濟(jì)的底層架構(gòu)是數(shù)據(jù)的“車(chē)同軌，書(shū)同文”。日本當(dāng)前亟待打破中央與地方、地方縣市之間的數(shù)據(jù)流通壁壘，只有統(tǒng)一數(shù)據(jù)樣式、標(biāo)準(zhǔn)、標(biāo)記、認(rèn)證等機(jī)制，才能促進(jìn)數(shù)據(jù)在日本全國(guó)范圍內(nèi)的高效流轉(zhuǎn)、交易，進(jìn)而挖掘數(shù)據(jù)價(jià)值。對(duì)此，日本數(shù)字廳于2021 年11 月發(fā)布的《從數(shù)字開(kāi)始思考數(shù)字田園都市國(guó)家構(gòu)想》報(bào)告中提出了一種新模式，主要借鑒共享經(jīng)濟(jì)的理念，欲打造一種全民參與、以國(guó)民為中心的數(shù)據(jù)治理模式[9]，重點(diǎn)是不再區(qū)分公共部門(mén)和私營(yíng)部門(mén)，而是要打破產(chǎn)業(yè)、行業(yè)、部門(mén)間的數(shù)據(jù)壁壘，統(tǒng)一數(shù)據(jù)聯(lián)通的基礎(chǔ)，統(tǒng)一數(shù)字身份認(rèn)證等，在云服務(wù)、政務(wù)系統(tǒng)、私營(yíng)企業(yè)等不同行業(yè)間都能共享一套數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則。

4 日本《綜合數(shù)據(jù)戰(zhàn)略》在落實(shí)中的難點(diǎn)

無(wú)論是日本數(shù)據(jù)信任體系建設(shè)，還是數(shù)據(jù)價(jià)值資產(chǎn)化，最終目標(biāo)都是要完成數(shù)據(jù)從資源變?yōu)閮r(jià)值的“驚險(xiǎn)一躍”，即馬克思在《政治經(jīng)濟(jì)學(xué)批判》和《資本論·政治經(jīng)濟(jì)學(xué)批判》中所述由商品向貨幣轉(zhuǎn)化的過(guò)程，最終完成數(shù)據(jù)資本的再生產(chǎn)。因此，日本《綜合數(shù)據(jù)戰(zhàn)略》的發(fā)布，解決了日本數(shù)據(jù)制度規(guī)劃過(guò)程中戰(zhàn)略缺位的問(wèn)題。然而，即便有再好的戰(zhàn)略，也不能保證落實(shí)效果。事實(shí)上，日本在20 世紀(jì)90年代提出要把日本建設(shè)成“先進(jìn)通信網(wǎng)絡(luò)社會(huì)”；2001 年發(fā)布了“e-Japan 戰(zhàn)略”；2013 年發(fā)布了《創(chuàng)建最尖端IT 國(guó)家宣言》；2017 年提出要建設(shè)“超智能社會(huì)”等一系列新概念與戰(zhàn)略規(guī)劃，但其落實(shí)情況不容樂(lè)觀且成果寥寥，其痼疾亦會(huì)掣肘《綜合數(shù)據(jù)戰(zhàn)略》的展開(kāi)，主要難點(diǎn)如下文所述。

4.1 數(shù)字市場(chǎng)情景不明，戰(zhàn)略落實(shí)缺乏依托

從人才的就業(yè)取向來(lái)看，中國(guó)的大學(xué)畢業(yè)生爭(zhēng)先恐后進(jìn)入互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)，主要原因在于互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)可以支付比傳統(tǒng)制造業(yè)更高的薪酬。反觀日本，日本70%的計(jì)算機(jī)人才都集中在ICT硬件廠商或零部件供應(yīng)商中，直接面向用戶的互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)反而只能得到30%的人才，這與中美兩國(guó)的計(jì)算機(jī)人才的行業(yè)分配方向大相徑庭。

就業(yè)現(xiàn)象的背后所折射的恰恰是日本數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展不可忽視的兩個(gè)問(wèn)題：一是日本數(shù)字資本的收益并未遠(yuǎn)超傳統(tǒng)制造業(yè)的收益。一方面，說(shuō)明日本制造業(yè)的技術(shù)壁壘足夠高，其利潤(rùn)足以滿足日本普通職工生活與資本社會(huì)化再生產(chǎn)的能力；另一方面，也展現(xiàn)出傳統(tǒng)制造業(yè)在路徑依賴下轉(zhuǎn)型困難，非“瀕臨破產(chǎn)”或面臨不得不轉(zhuǎn)型的壓力，則全面制勝的可能不復(fù)存在。二是日本國(guó)內(nèi)的數(shù)字市場(chǎng)發(fā)展不成熟，企業(yè)擴(kuò)張意愿不強(qiáng)。根據(jù)日本電子信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)對(duì)美日企業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的調(diào)查表明：從數(shù)字化轉(zhuǎn)型的目標(biāo)來(lái)看，46.4%的美國(guó)企業(yè)希望通過(guò)數(shù)字化轉(zhuǎn)型幫助企業(yè)擴(kuò)張與產(chǎn)品銷(xiāo)售；34.9%的美國(guó)企業(yè)希望利用數(shù)字化轉(zhuǎn)型幫助產(chǎn)品的研發(fā)。反觀日本，41%的日本企業(yè)將“改善業(yè)務(wù)流程”作為數(shù)字化轉(zhuǎn)型的首要目標(biāo)[10]。一經(jīng)對(duì)比，即可知日本企業(yè)在看待數(shù)字化改造自身企業(yè)過(guò)程中，并未擺脫陳腐的管理理念，特別是其利用“豐田式管理法”，致力于從企業(yè)內(nèi)部挖潛力，改造流水線生產(chǎn)模式，以精簡(jiǎn)增益為核心，不似美國(guó)以市場(chǎng)擴(kuò)張為驅(qū)動(dòng)，所以在這一背景下，強(qiáng)化了日本保守的投資傾向。

4.2 尚需平衡個(gè)人信息保護(hù)與創(chuàng)新發(fā)展的關(guān)系

日本《綜合數(shù)據(jù)戰(zhàn)略》中較少提及的一個(gè)方向是個(gè)人信息保護(hù)。究其原因，與日本對(duì)個(gè)人信息和非個(gè)人數(shù)據(jù)的不同改革路徑與理念分歧有關(guān)。2013 年，安倍內(nèi)閣執(zhí)政后開(kāi)始將個(gè)人信息安全與發(fā)展的“天平”逐步偏向了發(fā)展一邊，愈發(fā)考慮如何將個(gè)人信息的價(jià)值最大化，然而發(fā)展的前提是要確保足夠安全的數(shù)據(jù)使用環(huán)境。為此，自2015 年起，日本開(kāi)始重新修訂《個(gè)人信息保護(hù)法》，改革個(gè)人保護(hù)制度。截至2021年底，日本個(gè)人信息保護(hù)制度已經(jīng)歷了三輪改革，其核心邏輯是降低交易成本，突出并提升個(gè)人信息保護(hù)委員會(huì)在監(jiān)管中的地位。2020年8月，日本內(nèi)閣發(fā)布《個(gè)人信息保護(hù)制度調(diào)整方案的中期論證報(bào)告》，強(qiáng)調(diào)改革的核心是“三法合一”，即將監(jiān)管私營(yíng)部門(mén)的《個(gè)人信息保護(hù)法》、監(jiān)管行政部門(mén)的《行政機(jī)關(guān)個(gè)人信息保護(hù)法》與監(jiān)管社會(huì)組織的《獨(dú)立行政法人等個(gè)人信息保護(hù)法》的監(jiān)管職能合并到“個(gè)人信息保護(hù)委員會(huì)”中，從而實(shí)現(xiàn)個(gè)人信息監(jiān)管的一元化。

值得注意的是，日本企業(yè)端的調(diào)整步伐慢于體制轉(zhuǎn)型。日本普華永道于2021 年10 月發(fā)布的《企業(yè)應(yīng)對(duì)2022 年個(gè)人信息保護(hù)法修訂的措施與現(xiàn)狀》報(bào)告中所述：盡管目前有95%的企業(yè)正準(zhǔn)備成立專責(zé)專任的“數(shù)據(jù)保護(hù)官”，但只有66%的企業(yè)能落到實(shí)處。同時(shí)，不同行業(yè)對(duì)個(gè)人信息的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識(shí)也存在差異，79%的金融業(yè)者、56%的醫(yī)療業(yè)者已采取積極措施來(lái)保護(hù)個(gè)人信息，但是40%的制造業(yè)者和36%的物流業(yè)者尚未采取任何措施來(lái)保護(hù)個(gè)人信息，企業(yè)內(nèi)部也還未成立“專業(yè)部門(mén)”。當(dāng)前，妨礙企業(yè)數(shù)據(jù)合規(guī)的主要原因是人手、預(yù)算不足，管理層認(rèn)識(shí)不到位等[11]?？梢灶A(yù)見(jiàn)的是，隨著日本個(gè)人信息保護(hù)制度的普法教育、合規(guī)監(jiān)管措施的不斷完善，大部分日本企業(yè)或快或慢，都會(huì)對(duì)個(gè)人信息保護(hù)制度進(jìn)行改革。只是，僅有保護(hù)制度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，《綜合數(shù)據(jù)戰(zhàn)略》中的發(fā)展部分如何與個(gè)人信息保護(hù)制度對(duì)接，更加安全的數(shù)據(jù)環(huán)境是否能夠促進(jìn)日本政府積極推廣的“可信數(shù)據(jù)自由流動(dòng)”倡議實(shí)施，仍需拭目以待。

4.3 美日數(shù)字經(jīng)濟(jì)不平等關(guān)系依舊難改

日本本土始終沒(méi)能出現(xiàn)類(lèi)似谷歌、臉書(shū)、騰訊、字節(jié)跳動(dòng)的國(guó)際知名企業(yè)，除日本自身發(fā)展原因外，美國(guó)互聯(lián)網(wǎng)巨頭的沖擊不容小覷，進(jìn)而造成日本數(shù)字空間全面的“門(mén)戶開(kāi)放”，并難以探尋自身的數(shù)字商業(yè)模式。盡管當(dāng)前日本政府已經(jīng)意識(shí)到這一問(wèn)題，開(kāi)始借鑒歐盟做法以推動(dòng)立法，例如，提出了《促進(jìn)特定數(shù)字平臺(tái)透明性及公正性法案》，加大對(duì)谷歌、亞馬遜、蘋(píng)果等企業(yè)的反壟斷監(jiān)管力度，為日本數(shù)字企業(yè)的發(fā)展拓展空間。但是，考慮到美日在2019 年10 月簽署的《美日數(shù)字貿(mào)易協(xié)定》，并已建立“全球數(shù)字互聯(lián)伙伴關(guān)系”（U.S.-Japan Global Digital Connectivity Partnership），且在2022 年5 月美國(guó)總統(tǒng)拜登訪日期間，美日進(jìn)一步就數(shù)字生態(tài)系統(tǒng)、貿(mào)易便利化等開(kāi)展對(duì)話。所以，日本國(guó)內(nèi)數(shù)字市場(chǎng)的大門(mén)始終對(duì)美國(guó)保持開(kāi)放，極大便利了美國(guó)互聯(lián)網(wǎng)巨頭在日本市場(chǎng)擴(kuò)張。與此同時(shí)，美日在數(shù)據(jù)制度、規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)的全面對(duì)接，其后果便是美國(guó)互聯(lián)網(wǎng)巨頭有足夠的法務(wù)實(shí)力來(lái)適應(yīng)并規(guī)避日本的反壟斷與數(shù)據(jù)合規(guī)要求，從而更好地在日本市場(chǎng)獲得超額利潤(rùn)。可以預(yù)見(jiàn)，日本當(dāng)前的數(shù)據(jù)戰(zhàn)略對(duì)美國(guó)來(lái)說(shuō)是極大的優(yōu)惠政策，美日兩國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的不平等關(guān)系或?qū)⑦M(jìn)一步加大，而日本對(duì)美國(guó)的戰(zhàn)略性依賴也將進(jìn)一步增加。

5 結(jié) 語(yǔ)

數(shù)據(jù)已成為數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略性資源。進(jìn)入21 世紀(jì)第二個(gè)十年，日本一改此前的保守轉(zhuǎn)而支持?jǐn)U張性的數(shù)據(jù)流通政策，并出臺(tái)《綜合數(shù)據(jù)戰(zhàn)略》。與其此前一系列數(shù)據(jù)開(kāi)放與流通的政策相比，支持力度更大、措施更加具體、理念更為先進(jìn)，與其他數(shù)字戰(zhàn)略之間的銜接也愈發(fā)合理，旨在更快地實(shí)現(xiàn)國(guó)家數(shù)字化轉(zhuǎn)型的戰(zhàn)略目標(biāo)，并在數(shù)據(jù)市場(chǎng)建設(shè)、數(shù)據(jù)跨境規(guī)則等領(lǐng)域掌握國(guó)際規(guī)則制定權(quán)。誠(chéng)然日本《綜合數(shù)據(jù)戰(zhàn)略》從規(guī)劃到落地依舊面臨不少掣肘，但其實(shí)施進(jìn)展依舊值得持續(xù)關(guān)注。