淺析赤峰市地方性法規(guī)貫徹執(zhí)行情況
——以《赤峰市紅山文化遺址群保護條例》為例

萱燁 彭曉靜

（二道井子遺址博物館，內蒙古 赤峰 024000）

赤峰市于2015年12月正式取得立法權，開始行使地方立法權。自行使立法權以來，赤峰市先后共頒布了6部地方性法規(guī)，分別是《赤峰市人民代表大會及其常務委員會立法條例》《赤峰市紅山文化遺址群保護條例》《赤峰市禁牧休牧管理條例》《赤峰市地下水保護條例》《赤峰市揚塵污染防治條例》《赤峰市遼代都城州城帝陵遺址保護條例》。其中《赤峰市紅山文化遺址群保護條例》（以下簡稱為《保護條例》）是赤峰市正式擁有地方立法權后頒布實施的第一部地方性法規(guī)。下面以該《保護條例》貫徹執(zhí)行情況為例，詳細介紹條例頒布后的實施效果，分析總結條例本身及在實施過程中存在的問題，針對存在的問題提出完善建議。文章旨在對赤峰市首部地方性法規(guī)實施情況進行總結分析，愿為后人的研究提供基礎性材料和科學依據(jù)。

1 《保護條例》頒布情況

紅山文化是中國北方最重要的考古學文化之一，距今6500～5000年。位于赤峰市紅山區(qū)城區(qū)東北角的紅山遺址群是全國重點文物保護單位，保護面積約10平方千米。其中，紅山后遺址是紅山文化的發(fā)現(xiàn)地和命名地。2012年，紅山后遺址、魏家窩鋪遺址與遼寧省朝陽市的牛河梁遺址作為紅山文化遺址列入申報《中國世界文化遺產(chǎn)預備名單》之中。根據(jù)申遺要求，為使紅山文化遺址群、魏家窩鋪遺址得到更好的保護與管理，特制定了《保護條例》。該《保護條例》于2016年10月27日，在赤峰市第六屆人民代表大會常務委員會第二十九次會議通過，2016年12月1日獲得自治區(qū)人民代表大會批準，自2017年1月1日起施行。《保護條例》的實施，為紅山文化的保護、管理、利用提供了法律保障。

2 《保護條例》實施情況

自2017年1月1日《保護條例》實施以來，赤峰市政府、紅山區(qū)政府及相關部門嚴格按照《保護條例》要求，加大經(jīng)費投入，推動基礎設施硬件建設，加強文物保護力度，廣泛開展宣傳展示，著力培養(yǎng)專業(yè)管理人才，積極推進紅山文化申遺進程，大力推動紅山遺址群、魏家窩鋪遺址周邊環(huán)境整治工作，實施紅山遺址群改造提升工程，極大改善了遺址周邊環(huán)境，保護利用水平不斷提高，保護管理工作取得顯著成效，條例實施效果較好。在貫徹執(zhí)行《保護條例》方面做了如下工作。

2.1 加大文物保護經(jīng)費投入力度

根據(jù)《保護條例》第五條規(guī)定：“赤峰市、紅山區(qū)人民政府將紅山文化遺址群保護、管理和利用工作納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃及城鄉(xiāng)規(guī)劃，所需保護管理經(jīng)費列入本級財政預算?！奔t山區(qū)人民政府加大經(jīng)費投入力度。在積極爭取國家保護資金的同時加大本級文物保護經(jīng)費投入。一是在紅山文化博物館建設中本級投入近5000萬元。為了進一步展示好、利用好紅山文化，2017年4月啟動紅山文化博物館建設項目，該項目占地面積20335平方米，總建筑面積8422平方米，總投資約為8000余萬元，其中本級投入近5000萬元。二是在推動基礎設施建設上投入資金。魏家窩鋪遺址是紅山文化時期重要的聚落遺址，考古發(fā)掘結束后，紅山區(qū)人民政府投資244萬元建設了600平方米臨時展廳，投資200余萬元鋪設了306國道到魏家窩鋪遺址公路。三是利用國家文保專項資金和發(fā)改專項資金391萬元，完成了紅山遺址群、魏家窩鋪遺址保護標志碑、遺址界碑的設立和紅山遺址群圍封保護工作。

2.2 加強文物保護力度

一是建立分級管理體制，織密文物保護安全網(wǎng)。按照《保護條例》的第六條規(guī)定，層層簽訂文物保護責任狀，壓實文物保護責任。將紅山文化保護工作納入赤峰市、紅山區(qū)政府重要議事日程，定期召開相關會議，及時解決保護、管理、利用工作中存在的各種困難和問題，確保兩處全國重點文物保護單位的文物安全。

二是人防和技防相結合，確保遺址安全。紅山區(qū)文物局對紅山遺址群、魏家窩鋪遺址保護范圍和建設控制地帶進行日常巡查。同時，聘用3名文物保護人員對文保區(qū)域進行常態(tài)化巡守。投資28萬元為魏家窩鋪遺址安裝監(jiān)控設備，申請國家專項資金504萬元，為紅山遺址群配備了監(jiān)控系統(tǒng)，對遺址進行全方位實施監(jiān)控，實現(xiàn)視頻監(jiān)控全覆蓋。

三是加大執(zhí)法力度，開展聯(lián)合檢查。將紅山遺址群和魏家窩鋪遺址保護工作納入重點執(zhí)法監(jiān)管范圍，加強文物保護執(zhí)法監(jiān)管力度，聯(lián)合消防、公安、市場監(jiān)管、相關鎮(zhèn)街開展執(zhí)法檢查。針對《保護條例》第十八條規(guī)定的禁止行為進行嚴厲打擊，特別是對在遺址保護范圍和建設控制地帶內盜采盜挖、私搭亂建、私設墓地、私建大棚現(xiàn)象發(fā)現(xiàn)一起嚴厲打擊一起，確保兩處遺址的真實性和完整性。

2.3 整治遺址周邊環(huán)境

根據(jù)《保護條例》規(guī)定，為保護好遺址群的歷史風貌和自然環(huán)境，2018年紅山區(qū)人民政府以紅山遺址群為核心，啟動了大規(guī)模的棚戶區(qū)拆遷征收工作，目前已接近尾聲，多年來困擾影響遺址環(huán)境和景觀的現(xiàn)象得到了徹底治理。同時對魏家窩鋪遺址周邊的農用耕地采取了政府補償租用的方式，較好地遏制了因遺址層淺而破壞遺址的現(xiàn)象。2020年以全區(qū)文物安全大排查為契機，對紅山遺址群周邊歷史遺留問題進行了整改，對魏家窩鋪遺址周邊的榆樹和雜草進行了處理，遺址周邊環(huán)境得到的很大改善。完成了《紅山遺址群環(huán)境治理方案》《魏家窩鋪遺址環(huán)境治理方案》編制工作，目前方案已上報國家文物局待評審。

2.4 紅山文化申遺工作穩(wěn)步推進

《保護條例》第二十四條規(guī)定：“紅山文化遺址群保護管理機構應當運用多種方式，廣泛開展宣傳展示工作，增進公眾對紅山文化遺址群的認識和了解?！奔t山文化遺址申報世界文化遺產(chǎn)是為了更好地展示、宣傳紅山文化，是紅山文化保護的新起點。為此，市區(qū)兩級人民政府分別成立了紅山文化遺址申報世界文化遺產(chǎn)工作領導小組，組建了紅山文化遺址申遺專家團隊，制定申遺時間表路線圖，細化明晰申遺任務，采取主動匯報、積極配合的方式，穩(wěn)步推進紅山文化申遺工作。

2.5 建設博物館，申報國家考古遺址公園

《保護條例》第二十二條規(guī)定：“市、紅山區(qū)人民政府應當依托遺址建立遺址公園和遺址博物館等?！?017年4月啟動紅山文化博物館建設工作，2019年10月該館正式對外開放，博物館的建成為傳承紅山文化，講好紅山故事提供了平臺和載體。市區(qū)兩級政府積極推進紅山文化遺址群國家考古遺址公園申報工作，按照國家文物局《關于印發(fā)〈國家考古遺址公園管理辦法（試行）〉的通知》（文物保發(fā)〔2009〕44號）文件要求，紅山區(qū)人民政府已編制完成了紅山遺址群、魏家窩鋪遺址文物保護規(guī)劃。當前，紅山遺址群已列入內蒙古自治區(qū)考古遺址公園立項名單。

2.6 廣泛開展宣傳工作

首先深入學習《保護條例》?！侗Ｗo條例》頒布后，赤峰市、紅山區(qū)人民政府、文物行政主管部門多次組織開展專門的培訓，聘請專家，對《保護條例》進行深入解讀，發(fā)改、公安、財政、國土資源、農牧、水利、遺址所在地鎮(zhèn)人民政府等多部門參與培訓。培訓旨在讓大家熟練掌握《保護條例》的內容，真正理解《保護條例》每項規(guī)定的真正內涵，為《保護條例》的宣傳工作提供保障。其次是積極宣傳《保護條例》。依托“5·18國際博物館日”“中國文化和自然遺產(chǎn)日”“草原文化遺產(chǎn)日”等重要時間節(jié)點，通過懸掛宣傳橫幅、設立咨詢臺、制作圖片展板、發(fā)放宣傳單等形式，加強對《保護條例》的宣傳，利用廣播、電視、報刊等傳統(tǒng)媒體和快手、抖音、頭條等新興媒體，教育和引導廣大群眾增強對《保護條例》重要性和必要性的認識，為《保護條例》的貫徹執(zhí)行、順利實施營造了環(huán)境，提供了保障。

2.7 加強文物保護管理隊伍建設

多年來，市區(qū)兩級政府重視文物管理隊伍建設。2019年，紅山區(qū)按照機構改革要求，赤峰市紅山區(qū)文化旅游體育局加掛赤峰市紅山區(qū)文物局牌子，保留文物局機構設置，為正科級單位。紅山區(qū)文化旅游體育局下設文物保護股，為內設機構，核定行政編制2名，目前，文物保護股有工作人員3名，負責日常工作。紅山區(qū)還先后成立了紅山文化博物館、二道井子考古遺址研究中心。并于2021年3月整合二道井子考古遺址研究中心、赤峰市紅山區(qū)文化遺產(chǎn)保護中心，組建二道井子遺址博物館，加掛紅山區(qū)文物保護中心牌子，為紅山區(qū)文化旅游體育局所屬事業(yè)單位，機構規(guī)格相當于股級。同時，為二道井子遺址博物館、紅山文化博物館增設23個事業(yè)編制。近兩年來公開招錄文物管理人員14人，經(jīng)過積累和發(fā)展，紅山區(qū)文物管理工作得到加強，人員業(yè)務能力普遍提高。

3 《保護條例》存在的問題

從上述實施情況看，《保護條例》自實施以來都取得了較好的效果，市區(qū)兩級政府及各相關部門認真貫徹執(zhí)行，履行職責情況良好，條例規(guī)定的主要條文得到有效執(zhí)行，為更好地保護管理和展示利用紅山文化遺址群提供了有效的法治保障。但也存在一些問題，主要集中表現(xiàn)在以下幾個方面：

3.1 《保護條例》內容上存在的問題

部分規(guī)定細化不到位，可執(zhí)行性不強。如《保護條例》第六條雖然對各級政府、相關部分的職責進行了分工，但過于籠統(tǒng)，且沒有相應的配套制度，導致各部門在開展工作中對其具體負責的工作不明確，存在管理權限分散、相互推卸扯皮、保護不到位等問題。《保護條例》第十條由于未給出明確的獎勵措施，該條文在實施過程中大打折扣。

3.2 《保護條例》實施中存在的問題

一是對紅山文化遺址群保護的思想認識還不夠。《保護條例》實施以來，通過廣泛的宣傳與教育引導，全社會對紅山文化遺址群的保護意識有所提高，但深度不夠，在城鄉(xiāng)建設或具體建設項目實施過程中，還是會認為只要保護好遺址本體便可，對遺址的保護范圍和建設控制地帶以及遺址周邊環(huán)境缺乏比較深入的保護意識，存在文物保護讓位城鄉(xiāng)建設經(jīng)濟發(fā)展等問題。

二是《保護條例》的宣傳教育工作有待提高。首先《保護條例》在立法時僅在征求意見階段在赤峰市人大網(wǎng)站和《赤峰日報》上發(fā)布過征求意見公告，廣大人民群眾參與立法的階段有限，參與立法的方式較單一，受眾面較小，廣大人民群眾對立法的背景和立法的目的了解不深。其次《保護條例》出臺實施以來，雖然開展了宣傳教育活動，但宣傳教育的方式比較單一。且在宣傳教育活動中多側重對紅山文化的宣傳，對條例本身的宣傳不足，導致廣大人民群眾知曉度低，參與熱情不高，也導致個別部門配合度差，執(zhí)法力度不夠。

三是在配套設施建設和保護措施落實方面過于依賴國家專項資金和政府單方面投入，資金投入方式較單一。雖然紅山區(qū)人民政府在貫徹執(zhí)行條例實施過程中，加大了資金投入力度，但遠遠滿足不了新形勢下文物保護的需求。由于資金問題，布展長達9年之久的魏家窩鋪遺址臨時展廳得不到改善。

四是缺少紅山文化遺址群保護管理專門機構。盡管《保護條例》中提出紅山文化遺址群日常保護、管理工作由紅山文化遺址群保護管理機構負責，并對該機構的主要職責進行了細化，但目前紅山區(qū)并沒有成立專門的紅山文化遺址群保護管理機構，具體工作由紅山區(qū)文化旅游體育局文保股負責，由于文保股的級別較低，管理權限有限，在調度統(tǒng)籌工作中受到很大限制。

4 對策建議

4.1 進一步完善《保護條例》內容

對條例中的個別條文進行完善，如進一步完善《保護條例》第六條。紅山文化遺址群保護工作是一項長期綜合性工作，單靠政府和文物行政主管部門是無法完成的。厘清各部門管理職責，明確各級政府，紅山文化遺址群管理機構，文物行政主管部門和規(guī)劃、發(fā)改、公安、財政、國土資源、農牧、水利等相關職能部門的主體責任、監(jiān)管責任和直接責任。特別是在保護范圍和建設控制地帶的建設項目、保護對象的維護和修繕等工作中，要明確各管理部門的審查權和審批程序等。同時，制定相關配套制度，建立文物安全保護聯(lián)席會議制度，完善文物安全責任體系，組建紅山文化遺址申遺工作領導小組，厘清各有關部門文物保護工作職責，加大督查檢查力度，建立健全文物保護和文物安全的閉環(huán)管理制度。對條例第九條、第十條的獎懲措施，制定出明確的實施細則，確保條例的可操作性，保障條例實施成效。

4.2 開展普法宣傳教育活動

立法過程中社會公眾參與度低，實施過程中宣傳教育不到位，普法教育的缺失，導致社會公眾參與立法的積極性不高，法律法規(guī)的公信力和威懾力不足，在《保護條例》實施過程中遵法守法意識淡薄，配合度不高。建議廣泛開展普法教育活動，拓寬宣傳渠道，采取進機關、進社區(qū)、進校園、進企業(yè)的形式進行廣泛宣傳。利用公眾接觸較多的公眾媒體，如電視、廣播、微信、微博、快手、抖音等進行深入宣傳。營造良好的法治環(huán)境，培養(yǎng)公眾遵法守法的意識，提高公眾對《保護條例》的認可度，從而在實施過程中達到良好的社會效果。

4.3 多渠道拓展保護資金的投入

一是市區(qū)兩級政府應明確將紅山文化遺址群保護管理經(jīng)費列入每年政府財政預算，持續(xù)足額提供資金保障，解決文物保護規(guī)劃編制、周邊環(huán)境治理、博物館展陳提升、基礎設施的日常維護與正常運轉等問題。二是鼓勵公民、企業(yè)、社會團體、其他公益性組織通過資助、設立基金會、提供技術服務和直接投資的方式，積極參與到紅山文化遺址群保護管理工作中，形成全社會共同參與的保護管理機制。三是按照條例對紅山文化遺址群利用的要求，在堅持政府主導的前提下，市區(qū)兩級政府可以通過政策引導的方式，鼓勵企業(yè)或者個人開發(fā)文創(chuàng)產(chǎn)品、開展文化產(chǎn)業(yè)、文旅融合、文化研究等保護性利用活動，獲得的收益可用于紅山文化遺址群的保護，形成多方參與的共同投入機制。

4.4 繼續(xù)做好《保護條例》實施工作

《保護條例》自2017年實施以來，通過各方的努力，保護管理工作取得一定成效，但在實施過程中仍然存在個別條文貫徹不到位情況。建議一是人大要加強跟蹤監(jiān)督和調研指導，推動《保護條例》各項規(guī)定落實落地；二是各級政府、各相關部門堅定不移貫徹執(zhí)行《保護條例》各項規(guī)定，繼續(xù)做好實施工作。強化部門聯(lián)合，不斷加強執(zhí)法力度，進一步提升管理水平，提高公眾保護意識，擴大社會參與度，積極開發(fā)文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)、文旅融合、研學教育、休閑娛樂等功能，努力做好紅山文化遺址群保護展示和開發(fā)利用，打造紅山文化品牌。