□ 張夢奇

全國人大常委會法制工作委員會（簡稱法工委）作為一支專業(yè)的立法工作力量，是全國人大及其常委會行使國家立法權(quán)的參謀助手。法工委在立法規(guī)劃擬定、重要法律草案起草、法律草案修改、法規(guī)備案審查和法律詢問答復等方面發(fā)揮了十分重要乃至主導性的作用。但長期以來，法工委的工作主要在幕后完成，其曝光程度十分有限。因此，它被學者形象地稱作“隱性立法者”。盡管法工委也經(jīng)常在立法過程中主動征詢其他國家機關(guān)和學者的意見，但其對社會公眾較低的透明性仍飽受質(zhì)疑?！傍喿痈∷钡恼f法也從側(cè)面反映了這一情況。

法工委的“低調(diào)”與其機構(gòu)定位是密不可分的。很長時間以來，法工委作為常委會的辦事機構(gòu)，承擔常委會和法律委員會交辦的法律事務(wù)，而沒有自身獨立的職權(quán)。作為一個輔助性辦事機構(gòu)，是不宜頻繁出鏡的。但2015年修正的《立法法》，正式明確了法工委作為“常務(wù)委員會工作機構(gòu)”在擬定立法規(guī)劃、法規(guī)備案審查、法律草案征求意見、立法前和立法后評估方面的職責。法工委的內(nèi)部職能由此得到外部化，變成了法定職權(quán)。在此之后，法工委的曝光程度不斷增長，標志性事件為法工委開始向全國人大常委會作工作報告。2017年起，法工委每年要向全國人大常委會報告?zhèn)浒笇彶楣ぷ髑闆r。2020年4 月，法工委向十三屆全國人大常委會第十七次會議作了《關(guān)于強化公共衛(wèi)生法治保障立法修法工作有關(guān)情況和工作計劃的報告》。在此之前，能以自己名義向全國人大常委會報告工作的，除了國務(wù)院和“兩高”之外，只有全國人大各專門委員會和國家審計署。

法工委從幕后走向臺前的另一體現(xiàn)，是法工委發(fā)言人機制的成立和運作。2019年8月21日，全國人大常委會法工委正式建立了發(fā)言人機制，首任發(fā)言人為法工委研究室主任臧鐵偉和立法規(guī)劃室主任岳仲明。三年來，法工委發(fā)言人頻頻出鏡，數(shù)十次在社會關(guān)切的法律問題上發(fā)聲，大大提升了法工委在公眾中的知名度。本文將從實證角度考察法工委發(fā)言人機制的運作及功能，然后從規(guī)范層面對現(xiàn)行的法工委發(fā)言人機制予以評價，最后對這一機制的完善提出建議。

一、發(fā)言人制度簡介

新聞發(fā)言人制度興起于19 世紀的西方國家。隨著普選權(quán)的確立和新聞媒體的大眾化，政治活動不再局限于精英政治家的小圈子內(nèi)。政府和政黨需要一個面向公眾的發(fā)聲渠道，新聞發(fā)言人便應(yīng)運而生。一個有效運轉(zhuǎn)的政府發(fā)言人制度可以保障公民的知情權(quán)，進而提升公民監(jiān)督政府的能力和政府的可問責性。政府發(fā)言人和新聞記者在新聞發(fā)布會上的答問，仿佛議會質(zhì)詢過程的“再現(xiàn)”。記者所提的各種尖銳問題和發(fā)言人或機智或愚鈍的回答，對于政府形象有著立竿見影的影響，有的甚至成了載入史冊的“名場面”。而另一方面，新聞發(fā)言人制度也可以成為政府從自身立場和需要出發(fā)，影響媒體議程、公眾議程和政策議程的一種隱蔽手段。

在我國，國家機關(guān)設(shè)立新聞發(fā)言人的歷史始于1983 年。最早設(shè)立新聞發(fā)言人的單位是外交部。時至今日，外交部發(fā)言人仍然是最活躍的新聞發(fā)言人，在每個工作日都會舉行例行記者會，回答中外記者提問。此后，國務(wù)院各部委和最高法、最高檢也建立了新聞發(fā)言人制度。不過，發(fā)言人制度的真正勃興則始于2003 年的“非典”。清華大學新聞與傳播學院副院長史安斌曾分析指出，“因為SARS的信息發(fā)布存在問題，政府形象、聲譽等都受到了嚴重的影響，國民經(jīng)濟也遭受到巨大損失。這也讓政府意識到了政務(wù)信息公開的必要性”。從2003年開始，我國各級政府開始全面推廣新聞發(fā)言人制度，國務(wù)院還舉辦了首屆新聞發(fā)言人培訓班。2007年，國務(wù)院制定了《政府信息公開條例》?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于做好施行〈政府信息公開條例〉準備工作的通知》指出，“各級政府及其部門（單位）要抓緊建立政府信息主動公開工作機制……健全政府新聞發(fā)布和新聞發(fā)言人制度”。2010年，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立黨委新聞發(fā)言人制度的意見》，同年，中紀委等11個中央直屬機關(guān)也建立起了新聞發(fā)言人制度。

人大新聞發(fā)言人制度與我國發(fā)言人制度同樣誕生于1983年。自1983年起，每年的全國人大會議都要設(shè)立新聞發(fā)言人，在會議召開前舉行新聞發(fā)布會，由發(fā)言人就大會議程和人大工作相關(guān)問題回答中外記者提問。從1991 年起，在人大會議閉幕后，還會由國務(wù)院總理出席記者會答問。2020年開始，全國人大各代表團也設(shè)立了發(fā)言人，介紹本代表團所提議案和建議的基本情況，以彌補因新冠肺炎疫情不便舉行代表團“開放日”的缺憾。2021 年修改的《全國人民代表大會議事規(guī)則》新增的第十八條將以上安排上升為法律規(guī)定，“全國人民代表大會會議設(shè)發(fā)言人，代表團可以根據(jù)需要設(shè)發(fā)言人”。在全國人大常委會層面，習慣上如果某次常委會會議通過了重要的法律或決定，那么常委會辦公廳會在會議結(jié)束后舉行新聞發(fā)布會，邀請人大及有關(guān)部門的負責人就本次會議通過的法律答記者問。2019 年8月，全國人大外事委員會和法工委同步設(shè)立了發(fā)言人機制，2020 年、2021 年和2022 年的全國人大常委會立法工作計劃在立法宣傳工作部分均寫入了法工委發(fā)言人機制。

綜合發(fā)言人制度在我國的實踐，可發(fā)現(xiàn)機關(guān)發(fā)言人的主要作用是向國外表明我國立場（“外宣”），以及對內(nèi)解說政策、引導輿情（“內(nèi)宣”）。設(shè)立新聞發(fā)言人制度的初衷主要是為了滿足中央對外宣傳工作的需要。SARS 之后強化新聞發(fā)言人建設(shè)的目的則側(cè)重于回應(yīng)社會輿論、加強政務(wù)公開。近年來，發(fā)言人又擔起了“講好中國故事”的使命。隨著信息傳播效率的提高，發(fā)言人制度在我國發(fā)展的一個總體趨勢是，“外宣”和“內(nèi)宣”在宣傳區(qū)域、宣傳對象、宣傳內(nèi)容上的區(qū)別越來越難以界定，逐漸融為一體。

二、法工委發(fā)言人的運作機制及功能

根據(jù)新華社的報道，法工委發(fā)言人的職責包括：及時、準確介紹人大立法工作安排、立法工作進展和新出臺法律的有關(guān)情況；根據(jù)立法法有關(guān)規(guī)定，向社會通報法律草案公開征求意見情況；回應(yīng)社會對有關(guān)法律規(guī)定、涉立法有關(guān)問題的關(guān)切；發(fā)布其他需要向社會公布的立法工作信息。發(fā)言人辦公室設(shè)在了法工委研究室。

（一）運作機制

法工委發(fā)言人的工作方式分為定期發(fā)布和不定期發(fā)布兩種。定期發(fā)布一般每兩個月一次，安排在委員長會議確定議程后、常委會會議召開前幾日的記者會上。發(fā)言人記者會的固定議程是介紹提請本次常委會審議的法律草案基本情況、修改情況及征求意見情況，有時還會介紹現(xiàn)階段的立法工作安排。每年底舉行的記者會還會總結(jié)本年度全國人大常委會的立法工作并介紹下一年度的立法計劃。2019 年8 月至2022 年4 月，法工委發(fā)言人共召開了12 次記者會（見下表）。其中2019 年3 次，2020 年3次，2021 年5 次，2022 年前四個月1 次。“兩會”前的常委會會議、加開的常委會會議和2020年春季疫情期間召開的常委會會議前未舉行記者會。

不定期發(fā)布指發(fā)言人根據(jù)涉法輿論熱點，通過發(fā)表談話、書面采訪等途徑，及時發(fā)布立法信息或意見。截至目前，發(fā)言人已就禁蒙面法裁決、涉港國安立法、完善香港選舉制度等問題發(fā)表過五次談話；就疫情防控等熱點事件和禁食野生動物等熱點立法通過中國人大全媒體、新華社和法治日報等媒體發(fā)布數(shù)十篇書面采訪。在2020年春季，法工委發(fā)言人先后7 次就疫情防控相關(guān)法律問題對外發(fā)聲，就遵守防疫措施、“兩會”推遲、禁食野味、地方防疫立法、“一刀切”防疫、就業(yè)歧視、復工復產(chǎn)等社會關(guān)切的涉疫法律問題進行了解讀。對于加開的常委會會議，法工委發(fā)言人有時也會通過媒體發(fā)布有關(guān)的立法信息，彌補未舉辦記者會的缺失。

法工委發(fā)言人“發(fā)表談話”的主題均涉及了香港問題。人大法工委就涉港問題“發(fā)表談話”的模式，最早可以追溯到1999年和2001年法工委發(fā)言人就香港法院吳嘉玲案和莊豐源案判決發(fā)表談話（盡管當時法工委并沒有建立正式的發(fā)言人機制）。“談話”的形式比一般的發(fā)言講話更正式，可以表明全國人大常委會對此問題的關(guān)切態(tài)度和嚴正立場。而與正式的人大釋法相比，談話不具有法律效力，引發(fā)的后果較小，運用起來更有靈活性。近兩年來，全國人大常委會發(fā)言人和外事委員會發(fā)言人也曾多次就外國以立法、制裁等方式干涉我國主權(quán)和內(nèi)政的問題，以發(fā)表談話的方式表明態(tài)度。

（二）三大功能

在設(shè)立的三年間，法工委發(fā)言人表現(xiàn)出較強的履職能動性，以立法宣傳工作為基點，拓展各類涉法職能。除了發(fā)布立法信息的日常功能以外，法工委發(fā)言人還積極回應(yīng)社會關(guān)切的涉及立法和法律適用方面的問題，發(fā)揮了普法宣傳和法律解釋的功能。

1.信息公開

法工委發(fā)布的主要是在立法過程中產(chǎn)生的信息?！读⒎ǚā返谌邨l規(guī)定：“列入常務(wù)委員會會議議程的法律案，應(yīng)當在常務(wù)委員會會議后將法律草案及其起草、修改的說明等向社會公布，征求意見，但是經(jīng)委員長會議決定不公布的除外。向社會公布征求意見的時間一般不少于三十日。征求意見的情況應(yīng)當向社會通報。”在發(fā)言人機制建立之前，立法信息公開的主要方式是：一審后在中國人大網(wǎng)公布法律草案和說明，二審后在中國人大網(wǎng)公布二審稿和修改情況匯報，三審后在常委會公報上刊登法律全文、草案說明、修改情況匯報和審議結(jié)果報告。法律草案征求意見的情況，主要見于法律委員會向常委會所作的修改情況匯報之中，沒有專門的公開途徑。

相比于以往做法，發(fā)言人機制在信息公開上的進步之處在于：其一，將披露法律草案基本情況和修改情況的時間從常委會會議后的公開征求意見，提前至召開前的記者會上。這使得信息發(fā)布不再是單向的結(jié)果通報，而給予了社會關(guān)注并影響常委會審議過程的時間和可能性。其二，對草案征求意見的情況，進行了雖簡單但有針對性的介紹，包括對每個法律草案提出意見的人次、意見條數(shù)、意見內(nèi)容大致分為幾類及采納情況。在介紹法律草案的修改情況和征求意見情況時，有時也可以間接地回應(yīng)社會對特定熱點問題的關(guān)切。例如，2020年12月的記者會在介紹《民法典婚姻家庭編》草案征求意見的情況時，提到了存在同性婚姻合法化的意見；2021年4月的記者會在介紹《婦女權(quán)益保障法》草案修改情況時，提到針對近期個別地方暴露出嚴重侵害婦女合法權(quán)益的事件，二審稿增加了基層政府及其工作人員發(fā)現(xiàn)拐賣婦女的強制報告等制度。

除了主動公開，信息公開的另一面是對外界有針對性的詢問進行回應(yīng)。由于人大并未建立政府信息公開那樣的依申請公開機制，被動公開主要體現(xiàn)在回答記者提問上。在記者會上，發(fā)言人主動介紹情況之后會開放記者提問環(huán)節(jié)。大部分情況下，記者所提的問題較為概括（如“法律草案就某一問題作了哪些規(guī)定”）。有的針對性提問預先設(shè)計的色彩十分明顯（例如法律草案修改回應(yīng)了某一熱點，記者便“恰好”就該熱點提問），與主動公開的實際效果差別不大。不過，在2019年8月和10月的兩次發(fā)言人記者會上，來自香港和外國的媒體記者向發(fā)言人提出了香港政制發(fā)展、美國國會涉港法案和同性婚姻等較為敏感的問題。

2.普法宣傳

法工委發(fā)言人機制是在中央宣傳部的支持和指導下建立的，向公眾普及和宣傳法律知識也是法工委設(shè)立發(fā)言人機制的主要目的之一。法工委發(fā)言人辦公室還被中宣部、司法部、全國普法辦評為“2016-2020年全國普法工作先進單位”。

原則上，發(fā)言人的所有對外發(fā)言都能起到普法的效果，但其中有些工作則是以普法為首要功能，舉例如下：

介紹新出臺的法律的內(nèi)容和意義。在全國人大涉港“5·28 決定”“3·11 決定”和全國人大常委會“2·24”禁食野生動物決定、修訂的基本法附件一、二通過后，法工委發(fā)言人通過發(fā)表談話、書面專訪等方式，介紹該法的主要內(nèi)容、重要意義以及貫徹實施該法對各方面的要求。

介紹我國法律對于某一熱點問題的規(guī)定。在2020年春季疫情防控期間，法工委發(fā)言人多次通過媒體介紹了我國在傳染病防治、突發(fā)事件應(yīng)對、慈善捐贈、中醫(yī)藥、疫苗研發(fā)方面的立法情況，介紹了我國法律對不遵守疫情防控措施、哄抬物價、就業(yè)歧視“湖北籍”等違法行為的規(guī)制。

介紹人大在某一領(lǐng)域的立法成績。2021 年4月14日，法工委發(fā)言人通過中國人大全媒體介紹了十三屆全國人大及其常委會在維護國家安全領(lǐng)域的立法成績單。7 月28 日，法工委發(fā)言人與退伍軍人事務(wù)部、中央軍委法制局聯(lián)合接受解放軍報采訪，介紹了黨的十八大以來國防軍事立法的情況。

介紹重要法律的實施情況。2021 年3 月1 日，法工委發(fā)言人接受法治日報專訪，介紹了外商投資法實施一年來取得的成就。

3.法律解釋

某種程度上，法律解釋是從普法宣傳中派生出的一項功能。當對法律問題的陳述超越了對法律字面規(guī)定的重復和概括，而深入到對具有不確定性的法律問題作出分析判斷時，普法宣傳就演變?yōu)榱朔山忉尅嵺`中，通過法工委發(fā)言人進行的法律解釋例子不多，但都是對社會熱點的回應(yīng)，列舉如下：

2019 年11 月19 日，法工委發(fā)言人就香港法院禁蒙面法司法復核案判決發(fā)表談話：“11月18日，香港特別行政區(qū)高等法院原訟庭作出一項判決，其中裁定香港《緊急情況規(guī)例條例》部分條款不符合香港基本法，致使有關(guān)條款無效。一些全國人大代表對此表示強烈不滿，全國人大常委會法工委對此表示嚴重關(guān)切。我們認為，憲法和香港基本法共同構(gòu)成特別行政區(qū)的憲制基礎(chǔ)。香港特別行政區(qū)法律是否符合香港基本法，只能由全國人大常委會作出判斷和決定，任何其他機關(guān)都無權(quán)作出判斷和決定。根據(jù)香港基本法第八條的規(guī)定，包括《緊急情況規(guī)例條例》在內(nèi)的香港原有法律，除同香港基本法相抵觸或經(jīng)香港特別行政區(qū)立法機關(guān)作出修改者外，予以保留。1997年2月23日，第八屆全國人大常委會第二十四次會議……已經(jīng)將《緊急情況規(guī)例條例》采用為香港特別行政區(qū)法律。因此，該條例是符合香港基本法的。香港特別行政區(qū)高等法院原訟庭有關(guān)判決的內(nèi)容嚴重削弱了香港特區(qū)行政長官和政府依法應(yīng)有的管治權(quán)，不符合香港基本法和全國人大常委會有關(guān)決定的規(guī)定。我們正在研究一些全國人大代表提出的有關(guān)意見和建議。”香港法院有關(guān)禁蒙面法司法復核案的裁決是否違反香港基本法，以及香港法院是否有審查香港法律符合香港基本法的審查權(quán)，都需要對香港基本法進行解釋。后者更是理論界長期眾說紛紜的一大疑難問題。法工委的談話具有很強的“表態(tài)”色彩，在很大程度上代表了全國人大常委會在此問題上的立場。考慮到法律解釋草案由法工委負責起草（《立法法》第四十七條），一旦全國人大常委會決定就該問題解釋香港基本法，釋法內(nèi)容很可能會以該談話為基礎(chǔ)。

2020年2月10日，法工委發(fā)言人針對企業(yè)不能履約的問題通過中國人大網(wǎng)表態(tài)：“當前我國發(fā)生新冠肺炎疫情，為了保護公眾健康，政府也采取了相應(yīng)疫情防控措施。對于因此不能履行合同的當事人來說，屬于不能預見、不能避免并不能克服的不可抗力。根據(jù)合同法的相關(guān)規(guī)定，因不可抗力不能履行合同的，根據(jù)不可抗力的影響，部分或者全部免除責任，但法律另有規(guī)定的除外?！薄安豢煽沽Α笔堑湫偷牟淮_定法律概念，“新冠肺炎疫情是否屬于不可抗力”涉及法律解釋，是一個民事審判中要處理的法律適用問題。值得注意的是，在法工委表態(tài)之時，尚未有司法機關(guān)對此問題表明態(tài)度。

2020年2月17日，在委員長會議上決定召開常委會會議，審議推遲召開十三屆全國人大三次會議的決定草案之后，法工委發(fā)言人接受新華社專訪指出：“憲法規(guī)定全國人民代表大會會議由全國人民代表大會常務(wù)委員會召集。之前，全國人大常委會已確定十三屆全國人大三次會議的召開時間。因此，推遲召開會議也需要全國人大常委會作出決定。”在推遲全國人大會議召開沒有明確法律依據(jù)的情況下，是否能從憲法和法律規(guī)定的召集權(quán)中推導出推遲會議的權(quán)力，是一個法律（憲法）解釋問題。與前兩個案例不同，發(fā)言人在這里進行的解釋既沒有否定其他機關(guān)的解釋，也沒有就某一尚不確定問題給出答案，而僅僅是對人大決定（草案）合憲性、合法性的補充論證。在隨后（2月24日）提交的人大常委會審議的法工委主任沈春耀所作的草案說明中，更加詳細地闡釋了該決定如何“符合憲法的原則和精神，符合有關(guān)法律的規(guī)定”。

三、發(fā)言人機制的規(guī)范反思和應(yīng)然建構(gòu)

受機構(gòu)定位的制約，法工委設(shè)立初期在公共場合的曝光不多。那么，法工委是否適宜設(shè)立以自己的名義（而非常委會的名義）對外表態(tài)的發(fā)言人呢？這一問題可以拆為信息公開和對外表態(tài)兩個方面。當法工委發(fā)言人發(fā)布常委會的立法信息時，并沒有表達自身的獨立意志。由其公開全國人大常委會立法信息的原理，與行政機關(guān)的辦公廳（室）承擔政府信息公開職責是一致的（《政府信息公開條例》第三條），不存在合法性問題。而在《立法法》2015 年修改授予了法工委若干職權(quán)后，法工委能以自己的名義對外行使備案審查等權(quán)力，當然也就可以以自己的名義對外表態(tài)。不過，如果法工委發(fā)言人的表態(tài)超越了它法定職權(quán)，甚至侵入到常委會和其他國家機關(guān)的職權(quán)范圍，那就會面臨合法性困境。

前文已經(jīng)指出，法工委發(fā)言人的表態(tài)有時起到了法律解釋的功能。然而，法工委并沒有權(quán)力代表常委會解釋憲法和法律。盡管《立法法》第六十四條授權(quán)常委會工作機構(gòu)開展法律詢問答復，第一百條授權(quán)其在備案審查工作中作出研究意見，但這無法推導出法工委可以通過發(fā)言人機制進行法律解釋——因為此時既沒有任何部門詢問法工委在這些問題上的意見，也沒有規(guī)范性文件的合法性受到質(zhì)疑。因此，法工委主動通過發(fā)言人機制進行法律解釋，是沒有獲得法律授權(quán)的行為。

有人可能認為，發(fā)言人的表態(tài)本就沒有法律效力，屬于行使表達自由，無須法律授權(quán)也可進行。但是，鑒于法工委與常委會之間的緊密關(guān)系，法工委發(fā)言人的表態(tài)往往會被推定為常委會的立場，在客觀上產(chǎn)生了廣泛的影響力，形成一種“準法律拘束力”。

發(fā)言人的法律解釋在涉及民事、刑事法律時，可能侵犯“兩高”的司法解釋權(quán)。對于“疫情構(gòu)成不可抗力”這類審判過程中具體應(yīng)用法律的問題，在“兩高”沒有主動向法工委提出詢問也沒有制定司法解釋時，法工委不應(yīng)通過發(fā)言人機制主動發(fā)表觀點。實際上，由于法工委對于司法案件缺乏監(jiān)督手段，法工委發(fā)言人的表態(tài)很可能不會被辦理案件的司法機關(guān)認可。但如果法院的判決和法工委表態(tài)所持的法律觀點不一致，那么敗訴方就有可能利用法工委的公開表態(tài)來抨擊法院判決，從而損害司法權(quán)威。

綜上所述，通過法工委發(fā)言人進行的法律解釋存在缺乏法律授權(quán)、缺少落實機制、損害司法權(quán)威等問題，需要進行調(diào)整和改善。而一個有效且規(guī)范的法工委發(fā)言人機制應(yīng)當發(fā)揮如下幾方面的功能：

更高水平的立法信息公開。法工委發(fā)言人對法律草案征求意見情況的公布應(yīng)當更加全面和細致。除了公布公開征求意見的情況，還應(yīng)包括地方和單位對法律草案的意見。詳細介紹各類意見的內(nèi)容，并逐一說明采納或不采納的理由。提高發(fā)布會記者提問環(huán)節(jié)的質(zhì)量，邀請國內(nèi)外知名媒體報道，敢于面對尖銳和敏感的提問。參照行政部門官網(wǎng)，建立法工委網(wǎng)上留言答復系統(tǒng)，由法工委相應(yīng)處室公開答復網(wǎng)民詢問。

回應(yīng)社會涉法關(guān)切不能只停留于“普法”和“表態(tài)”，而應(yīng)與法工委的職責建立聯(lián)系。并非所有的涉法輿情都需要法工委回應(yīng)，一些屬于執(zhí)法和司法的問題不應(yīng)由法工委代為表態(tài)。法工委對涉法輿情的回應(yīng)，應(yīng)與法工委的立法、修法、備案審查等法定職責相適應(yīng)。例如，可通過發(fā)言人對外披露法工委對當前社會熱點問題從立法完善層面進行的研究，并以此開展《立法法》第六十三條規(guī)定的立法后評估工作。針對社會關(guān)切和公民來信反映的規(guī)范性文件所存在的合法性、適當性問題，也可通過發(fā)言人及時對外回應(yīng)，從而改變目前備案審查工作的公開僅停留于備審報告“年度打卡”的情況。

發(fā)言人機制法律解釋功能的發(fā)揮，應(yīng)當限縮于對全國人大及其常委會行為的釋明。解釋的內(nèi)容最好及時轉(zhuǎn)化為草案說明、審議結(jié)果報告等正式公文形式。在需要解釋的法律問題超出全國人大內(nèi)部工作事項的情況下，發(fā)言人則應(yīng)與法律詢問答復和備案審查制度配套適用，作為其相應(yīng)機制的信息發(fā)布渠道。

結(jié)語

從幕后的立法工作者，到臺上頻頻發(fā)聲的發(fā)言人，一個更加開放和自信的法工委出現(xiàn)在我們面前。發(fā)言人機制的建立使得法工委工作內(nèi)容的透明程度得到加強（盡管仍有很大的進步空間），也在法工委和社會公眾之間建立了直接聯(lián)系，一定程度上補充了非民選法工委的民主正當性。盡管學界對法工委的“自我賦權(quán)”常抱有擔憂態(tài)度，但作為長期致力于完善法制的機構(gòu)，法工委獲得更大的話語權(quán)對于中國的法治事業(yè)而言未嘗不是一件好事。

法治建設(shè)的擔綱者更應(yīng)在法治的路徑上推進自身的事業(yè)。法工委發(fā)言人對法律的解釋處于有權(quán)解釋和無權(quán)解釋的模糊空間之中，其內(nèi)容也時有可質(zhì)疑之處。現(xiàn)實已經(jīng)證明，僅靠發(fā)言人的幾句表態(tài)并不能遏止現(xiàn)實中違反法律的現(xiàn)象，現(xiàn)實與法律的巨大差距反而會迫使發(fā)言人“失聲”。從根本上看，法工委對社會關(guān)切的回應(yīng)不能僅靠發(fā)言人的“發(fā)聲”，而是要靠切實地行使職權(quán)，把社會關(guān)切反映到法律起草和備案審查工作之中。對法工委發(fā)言人而言，則應(yīng)當更多地回歸信息發(fā)布的本職工作，實現(xiàn)立法信息更高水平的公開。或許，這相比單純“發(fā)聲”更有利于穩(wěn)固樹立法工委在公眾心目中的權(quán)威。

[1]盧群星：《隱性立法者:中國立法工作者的作用及其正當性難題》，載《浙江大學學報(人文社會科學版)》2013年第2期，第74-89頁。

[2]褚宸舸：《全國人大常委會法工委職能之商榷》，載《中國法律評論》2017年第1期，第191-198頁。

[3]2012年，時任十一屆全國人大常委會副秘書長喬曉陽將全國人大常委會的違憲審查工作比喻為，“鴨子浮水，腳在下面動，上面沒有看出來”。參見李麗:《違憲審查: 樹立憲法的最高權(quán)威——紀念82憲法實施30 周年（下）》，載《中國青年報》2012年10月18日第1版。

[4]蔡定劍：《中國人民代表大會制度》，法律出版社1998年版，第499頁。

[5]羅歡歡：《那些明星新聞發(fā)言人哪去了？》，原載于《南方周末》，http://www.infzm.com/wap/#/content/113649，最后訪問日期2022年5月11日。

[6]曹越：《新聞發(fā)言人制度的歷史與現(xiàn)狀》，載《新聞記者》2003年第7期，第9-10頁。

[7]新華社北京8 月21 日電：《全國人大常委會法工委發(fā)言人“首秀”有何深意?》，參見http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/201908/9aed89a762f3497e9b410872e02e890c.shtml，最后訪問日期2022年5月11日。

[8]《全國人大常委會法工委建立發(fā)言人機制》，載中國人大網(wǎng)，http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/201908/824f0883f 0a24db8b1fe994bed83b7e0.shtml，最后訪問日期2022年5月11日。

[9]《全國人民代表大會常務(wù)委員會法制工作委員會關(guān)于強化公共衛(wèi)生法治保障立法修法工作有關(guān)情況和工作計劃的報告》提及了法工委發(fā)言人的7 次發(fā)聲。各次發(fā)聲情況的簡介，參見張維煒：《用心用情用力講好新時代中國“立法故事”》，載中國人大網(wǎng)，http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202 009/828431a8711e4a259908b0d4355b0904.shtml，最后訪問日期2022年5月11日。

[10]例如，在2021年1月加開的十三屆全國人大常委會第二十五次會議召開前，法工委發(fā)言人通過中國人大全媒體介紹了提請本次會議審議的法律草案及其修改情況。

[11]《全國人大常委會法工委發(fā)言人2月27日的談話》，載《瞭望新聞周刊》1999年第11期，第35頁；《人大法工委發(fā)言人發(fā)表談話》，載《新華每日電訊》2001年7月22日，第4頁。

[12]參見法工委發(fā)言人第一次記者會網(wǎng)上直播，http://www.npc.gov.cn/wszb/zb1/wszb_zb.shtml；法工委發(fā)言人第二次記者會網(wǎng)上直播，http://www.npc.gov.cn/wszb/zb4/wszb_zb.shtml。

[13]《踐行總體國家安全觀健全國家安全法律制度》，載中國人大網(wǎng)，http://www.npc.gov.cn/npc/kgfb/202104/7e6c8 779cb404c1988330bc16f428f8f.shtml，最后訪問日期2022年5月11日。

[14]《全國人大常委會法制工作委員會、中央軍委法制局、退役軍人事務(wù)部就國防軍事立法答記者問》，載中國人大網(wǎng)，http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202107/79b3798459c1418 d82732a73110aaa38.shtml，最后訪問日期2022年5月11日。

[15]《外商投資法實施一周年效果如何？法工委發(fā)言人作出回應(yīng)》，載中國人大網(wǎng)，http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202102/3e7855faa3e645688911fd59a5599dd1.shtml,最后訪問日期2022年5月11日。

[16]《全國人大常委會法工委發(fā)言人就香港法院有關(guān)司法復核案判決發(fā)表談話》，載中國人大網(wǎng)，http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/201911/a9d53f09459f4a5aa99ecf986290b f96.shtml，最后訪問日期2022年5月11日。

[17]《公眾關(guān)心的疫情防控相關(guān)法律問題，法工委權(quán)威解答來了！》，載中國人大網(wǎng)，http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202002/23100ec6c65145eda26ad6dc288ff9c9.shtml，最后訪問日期2022年5月11日。

[18]《全國人大常委會會議將審議關(guān)于推遲召開十三屆全國人大三次會議的決定草案》，新華社2 月17 日電，https://m.thepaper.cn/newsDetail_forward_6038951?ivk_sa=1024320u，最后訪問日期2022年5月11日。

[19]《關(guān)于〈全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于推遲召開第十三屆全國人民代表大會第三次會議的決定（草案）〉的說明》指出：關(guān)于推遲召開全國人民代表大會會議，憲法法律未作出明確規(guī)定。但憲法對于非常情況下推遲全國人大代表的選舉有明確規(guī)定。近來發(fā)生的新冠肺炎疫情，屬于突發(fā)的重大公共衛(wèi)生事件。根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，在公共衛(wèi)生事件發(fā)生后，可以采取限制或者停止人群聚集活動的緊急措施。經(jīng)研究，根據(jù)當前疫情形勢和防控工作需要，適時推遲全國人民代表大會會議舉行時間，符合憲法原則和精神，符合有關(guān)法律的規(guī)定。憲法第六十一條中規(guī)定，全國人民代表大會會議由全國人民代表大會常務(wù)委員會召集。推遲召開全國人民代表大會會議，也需要由全國人大常委會決定。

[20]以法工委的法律詢問答復為例，2004年《如何理解憲法第四十條、民事訴訟法第六十五條、電信條例第六十六條》的答復指出法院在民事訴訟調(diào)查取證中不得調(diào)取公民的通話記錄，但實踐中法院仍不斷在民事訴訟中調(diào)取通訊記錄，如果電信公司不予配合還將被處以司法罰款。參見梁洪霞：《論法律詢問答復的效力》，載《重慶理工大學學報(社會科學版)》2010年第4期，第66-71頁。