張廣濟

鄉(xiāng)城流動人口指從農(nóng)村流入城鎮(zhèn)，有明確的留城意愿和較強的留城能力，在城鎮(zhèn)有穩(wěn)定居住場所，且持續(xù)生活較長時間的農(nóng)村戶籍人口，亦即事實上的城鎮(zhèn)常住人口。鄉(xiāng)城流動人口是人口城鎮(zhèn)化的先行群體，但受現(xiàn)行農(nóng)地等利好政策的影響，該群體較普遍地以“籍在鄉(xiāng)，人進城”的方式棲居于城鎮(zhèn)，兼得城鄉(xiāng)兩利，處于虛城鎮(zhèn)化和半城鎮(zhèn)化狀態(tài)，其完全城鎮(zhèn)化尚有待于戶籍遷移、職業(yè)轉(zhuǎn)移和公共服務體系轉(zhuǎn)換等環(huán)節(jié)的最終完成。而在這一系列轉(zhuǎn)化的連續(xù)統(tǒng)中，鄉(xiāng)城流動人口農(nóng)村退出居于基礎和前提位置。

一

鄉(xiāng)城流動人口農(nóng)村退出是城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的需要，從以下三點可見：

(一)農(nóng)村退出是調(diào)整人口結構、優(yōu)化城鄉(xiāng)關系的需要

發(fā)展經(jīng)濟學認為，在工業(yè)化的不同階段，工農(nóng)關系、城鄉(xiāng)關系呈現(xiàn)不同特征。工業(yè)化初期，農(nóng)業(yè)支持工業(yè)；工業(yè)化中期，工農(nóng)自養(yǎng)，平等發(fā)展；工業(yè)化后期或后工業(yè)化階段，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市反哺鄉(xiāng)村。我國目前所處的工業(yè)化階段，通過相關指標數(shù)據(jù)對比，即可做出基本判斷。

表1數(shù)據(jù)顯示，2021年，我國“人均GDP”“三次產(chǎn)業(yè)所占比重”已呈現(xiàn)出后工業(yè)化階段特征；“常住人口城鎮(zhèn)化率”“第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員占比”具備工業(yè)化后期特征。雖不能據(jù)此判斷中國已完全進入工業(yè)化后期階段，但至少表明中國已具備鮮明的工業(yè)化后期特征，以工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，以城市反哺農(nóng)村，已成為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的戰(zhàn)略需要。

表1 工業(yè)化階段指標與我國相關指標數(shù)據(jù)對比

工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市反哺農(nóng)村，既需要調(diào)整產(chǎn)業(yè)結構，也需要調(diào)整人口結構，使城鎮(zhèn)人口占比超過農(nóng)村人口占比，這樣多數(shù)人補貼少數(shù)人，城市反哺農(nóng)村才能成為可能。雖然第七次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，2021年大陸14.12億總人口中，城鎮(zhèn)化率已達64.72%，城鎮(zhèn)人口占比已大于農(nóng)村人口占比。(1)國家統(tǒng)計局、國務院第七次全國人口普查領導小組辦公室：《第七次全國人口普查公報》，http://www.stats.gov.cn/xxgk/sjfb/zxfb2020/202105/t20210511_1817197.html。但換個角度則不難發(fā)現(xiàn)，實際上，我國城鄉(xiāng)人口占比結構性問題仍很突出。一是統(tǒng)計口徑的調(diào)整擴大了城鎮(zhèn)人口占比。1990年后，人口普查中將城鎮(zhèn)常住人口，甚至區(qū)鎮(zhèn)所轄的實際管理的農(nóng)村人口納入了城鎮(zhèn)人口范疇，這就擴大了城鎮(zhèn)人口規(guī)模。2020年公安部以戶籍為口徑進行的調(diào)查則顯示，我國城鎮(zhèn)戶籍人口77083萬，城鎮(zhèn)化率為45.4%，農(nóng)村戶籍人口64095萬，占54.6%。(2)何春中：《公安部：截至2020年底我國城鎮(zhèn)化率達到達45.4%》，《中國青年報數(shù)字報》，hteps//news.cyol.com/gb/artic/es/2021-05/10/content-pwp40tx98.html。工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市反哺農(nóng)村，仍然是少數(shù)人補貼多數(shù)人，不符合工業(yè)化發(fā)展特定階段的規(guī)律性要求，仍需進一步調(diào)整城鄉(xiāng)人口結構。二是從國際經(jīng)驗上看，距離合理的人口結構尚有差距。目前發(fā)達國家城市人口占比一般超過70%，美國為82%，英國為83%，瑞典為87%，日本達92%，卡塔爾為99%，俄羅斯達到74%，巴西達到87%。我國城市人口占比距發(fā)達國家70%的最低線尚有較大差距。這說明，引導農(nóng)村人口退出農(nóng)村，是人口城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略需要。

(二)農(nóng)村退出是優(yōu)化人地比，提高農(nóng)業(yè)規(guī)模效益的需要

人地比是衡量農(nóng)業(yè)效益的重要指標。不同生產(chǎn)力條件下，農(nóng)地面積與勞動力數(shù)量存在不同的結構性依賴關系。工業(yè)化以來，隨著農(nóng)業(yè)技術的進步與推廣，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需勞動力逐漸減少。按國際經(jīng)驗，耕地與勞動力適配比為20：1，即每20畝耕地需要1個勞動力。2021年，我國耕地面積19.179億畝，(3)國務院第三次全國國土調(diào)查領導小組辦公室、自然資源部、國家統(tǒng)計局：《第三次全國國土調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報》，http://www.mnr.gov.cn/dt/ywbb/202108/t20210826_2678340.html。按該比例，約需1億勞動力。每個勞動力家庭按4人算，農(nóng)村人口在4億左右比較合適。目前農(nóng)村人口7.7億，尚需轉(zhuǎn)移3.7億。即便假定1.7億外出農(nóng)民工均為城鎮(zhèn)常駐人口，(4)人力資源和社會保障部農(nóng)民工工作司：《2020年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》，http://www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/jiuye/gzdt/202105/t20210528_415362.html。仍有2億農(nóng)村戶籍人口需要轉(zhuǎn)移。

現(xiàn)代經(jīng)濟學尤其重視“人口量大小”與“生產(chǎn)效率”之間的關系，并重點強調(diào)“適當人口量”的意義。“適當人口量”首先是一個人口數(shù)量的概念，即當土地、技術、管理等因素數(shù)量一定時，能生產(chǎn)最多產(chǎn)品的人口量；(5)張培剛：《農(nóng)業(yè)與工業(yè)化》，北京：中國人民大學出版社，2014年，第94頁。其次，它還是一個經(jīng)濟效益概念，是“給予每人最高收入的一個變動數(shù)字”，人口量適當能使每個人的收入最高。有研究證明，在我國，有勞動力6.01人、經(jīng)營面積6.7-13.4公頃的家庭農(nóng)場，平均收益最高。(6)國家統(tǒng)計局河南調(diào)查總隊：《河南家庭農(nóng)場經(jīng)營狀況典型調(diào)查分析》，https://m.tuliu.com/mip/wnews/read-42756.html。目前我國人均耕地1.4畝，人多地少，人地矛盾突出，規(guī)模效益低。鄉(xiāng)城流動人口農(nóng)村退出，其宅基地使用權、承包地經(jīng)營權可以以流轉(zhuǎn)、入股、退回等方式向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)業(yè)合作社或集體經(jīng)濟組織集中，促進農(nóng)地規(guī)?；s化經(jīng)營。所以，促進鄉(xiāng)城流動人口農(nóng)村退出，保持農(nóng)業(yè)“適當人口量”，是引導農(nóng)地規(guī)模化集約化發(fā)展，提高農(nóng)業(yè)規(guī)模效益的必然要求。

(三)農(nóng)村退出是鄉(xiāng)城流動人口追求城鄉(xiāng)預期收入差異和適應家庭權力結構變化的必然選擇

托達羅(Todaro，1969)模型認為，勞動力遷移決策最重要的影響因素不是現(xiàn)實的城鄉(xiāng)收入差異，而是預期的城鄉(xiāng)收入差異。當勞動力認為城市有帶來更高收入的可能性時，就會傾向于做出城市遷移決策。勞動力供給曲線變化規(guī)律也證明了這一點。在一定范圍內(nèi)，收入升高，勞動力供給曲線會呈上升趨勢，但該曲線并不會無限延伸；當收入上升到一定臨界值時，勞動力供給曲線會出現(xiàn)下降態(tài)勢。這種情況下，勞動力為追求預期收益，就會尋求職業(yè)轉(zhuǎn)移。改革開放以來，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平和糧食產(chǎn)量躍升式提高，農(nóng)業(yè)收入已幾乎達到頂點。對于農(nóng)村勞動力而言，傳統(tǒng)的種植業(yè)已難以滿足其收入預期，勢必通過職業(yè)轉(zhuǎn)移追求更高的收入。而城鎮(zhèn)制造、貿(mào)易、運輸?shù)犬a(chǎn)業(yè)的發(fā)展則為其提供了選擇機會。特別是在新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略背景下，小城鎮(zhèn)將成為連結工業(yè)和農(nóng)業(yè)、城市和農(nóng)村的新的人口聚集區(qū)位。這為鄉(xiāng)城流動人口退出農(nóng)村提供了動力和機會。

農(nóng)村退出也是鄉(xiāng)城流動人口適應家庭權力結構變化的必然選擇。目前，鄉(xiāng)城流動人口多以跨代式家庭整體流動方式進入城鎮(zhèn)，家庭中的“新生代”不僅成為家庭成員中的主要“謀生者”，而且成長為家庭事務的決策者、家庭未來的規(guī)劃者。他們不僅追求托達羅模型揭示的城鄉(xiāng)預期收入差異，而且追求城鄉(xiāng)預期權益差異。與父輩和季節(jié)性農(nóng)民工相比，他們更向往城市生活的便利性、環(huán)境的舒適性、公共服務的可及性、可期性，因而城鎮(zhèn)是他們最理想的家庭區(qū)位。經(jīng)濟學相關研究表明，家庭的區(qū)位是由家庭中的主要謀生者決定的，家庭中其他成員的有酬就業(yè)也都必須在該區(qū)域內(nèi)(7)張培剛：《農(nóng)業(yè)與工業(yè)化》，第96頁。。鄉(xiāng)城流動人口家庭權力結構的這一變化決定了其家庭區(qū)位選擇必將是城鎮(zhèn)而非農(nóng)村，退出農(nóng)村將是他們的理性選擇。

二

農(nóng)村退出主要包括農(nóng)村戶籍退出、承包地經(jīng)營權退出和宅基地使用權退出。各具體領域的退出存在什么障礙？如何認識這些障礙？這是思考鄉(xiāng)城流動人口農(nóng)村退出首先要廓清的基本問題。

(一)關于戶籍退出的障礙與思考

戶籍退出即將戶籍從農(nóng)村遷入城鎮(zhèn)。隨著城鎮(zhèn)戶籍制度的有序放開，農(nóng)村戶籍退出的機制已建立，理論上戶籍退出的制度壁壘已初步打破。但現(xiàn)行政策下，戶籍的權益屬性依然突出。承包地經(jīng)營權、宅基地使用權、村集體收益權和政策性補貼等相關權益，都附著于戶籍之上。如果全家戶籍均遷出農(nóng)村，就可能意味著對農(nóng)村權益的全面放棄，這對鄉(xiāng)城流動人口而言是一筆不小的損失，因而普遍缺少戶籍退出意愿。他們更傾向于“流而不退”，人進城，籍在鄉(xiāng)，兼得城鄉(xiāng)兩利。因此，戶籍與權益的制度性關聯(lián)，成了鄉(xiāng)城流動人口戶籍退出的牽絆，有序切斷農(nóng)地權益與農(nóng)村戶籍的依附關系，將目前依附于戶籍的農(nóng)地權益轉(zhuǎn)化為農(nóng)村退出群體的利益保障，是推動農(nóng)村戶籍退出的關鍵所在。

(二)關于農(nóng)地退出的障礙與思考

1.承包地經(jīng)營權退出障礙與思考。

現(xiàn)行政策設計中，將承包地經(jīng)營權視為鄉(xiāng)城流動人口抵御流動風險的兜底性保障，一直采取保護性政策。一方面以法律的形式確認承包人對承包地的占有、使用和收益權，(8)2002年國家頒布的《土地管理法》、2007年發(fā)布的《物權法》均從不同角度明確承包人對承包地依法享有占有、使用和收益的權利。另一方面通過延長承包期穩(wěn)定承包關系。(9)1984年中央1號文件《關于1984年農(nóng)村工作的通知》規(guī)定，第一輪土地承包期一般在15年以上，開啟了我國第一輪土地承包。事實上，全國多數(shù)地區(qū)土地承包期為15年，即1984—1998年。1993年，中共中央、國務院發(fā)布《關于當前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的若干政策措施》提出，在第一輪承包期到期之后，再延長30年不變，明確了第二輪土地承包期為1999—2028年。2017年黨的十九大提出保持土地承包關系穩(wěn)定并長久不變，2019年《中共中央 國務院關于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》落實第二輪土地承包到期后再延長30年的政策。在這一政策框架下，部分地方政府采取了“以土地換保障”或“讓農(nóng)民帶地進城”的政策，引導農(nóng)村剩余勞動力進入城鎮(zhèn)。但該類“準退出”政策，在保障了鄉(xiāng)城流動人口的土地權益的同時，也增強了農(nóng)村的“拉力”，導致了鄉(xiāng)城流動人口“流而不退”的現(xiàn)象，影響了鄉(xiāng)城流動人口的城鎮(zhèn)化進程。

這種以土地作為兜底性保障的思路，直接來源是對鄉(xiāng)城流動人口城市經(jīng)濟機會、能力和收入水平的片面認知，深層來源則是20世紀50年代西方經(jīng)濟學提出的勞動力城市遷移須遵循“農(nóng)業(yè)部門—城市非正規(guī)部門—城市正規(guī)部門”路徑的理論。(10)張廣濟：《鄉(xiāng)城流動人口市民化研究：歷史脈絡、現(xiàn)實困境與發(fā)展態(tài)勢》，《關東學刊》2020年第5期。但事實上，隨著經(jīng)濟結構的深度調(diào)整，就業(yè)結構已發(fā)生顛覆性變化。非正規(guī)就業(yè)以其對多層次勞動力強大的吸納能力逐漸成為城鎮(zhèn)主流就業(yè)形式，甚至成為一種制度安排，勞動力市場整體也出現(xiàn)非正規(guī)化趨勢。2018年，國際非正規(guī)就業(yè)人口已超過就業(yè)總人口的61%，國內(nèi)非正規(guī)就業(yè)人口已經(jīng)占到城鎮(zhèn)就業(yè)總人口的四分之三。(11)黃宗智：《中國的非正規(guī)經(jīng)濟》，《文化縱橫》2021年第6期。非正規(guī)就業(yè)固然存在問題，但其天然地意味著低薪、貧困、排斥和城鎮(zhèn)生活風險的觀點，以及必須過渡到正規(guī)就業(yè)才能融入城鎮(zhèn)社會的西方理論已不符合當代中國社會實際。這從下面兩組數(shù)據(jù)對比即可看出。

表2顯示，農(nóng)民工與城鎮(zhèn)私企職工月收入差距并不大，2018年410元，2019年505元，2020年738元。如排除2019年和2020年疫情影響農(nóng)民工流動與就業(yè)等特殊因素，農(nóng)民工收入已接近城鎮(zhèn)私企職工收入水平。可以預期，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展的不斷向好、非正規(guī)就業(yè)規(guī)范化水平的不斷提升，農(nóng)民工與城鎮(zhèn)私企職工收入差距將越來越小。

表2 2018—2020年城鎮(zhèn)職工與農(nóng)民工月薪對照表 單位：元

表3顯示，城鄉(xiāng)居民人均可支配收入差距較大，2020年26703元，2021年28481元。但兩組數(shù)據(jù)對比則依次反映出以下四層邏輯：第一，城鄉(xiāng)居民人均可支配收入差距大于農(nóng)民工和城鎮(zhèn)私企職工的收入差距；第二，城鄉(xiāng)之間地域和產(chǎn)業(yè)因素造成的收入差距，大于城鎮(zhèn)私企職工和農(nóng)民工工作性質(zhì)因素造成的收入差距；第三，農(nóng)地對鄉(xiāng)城流動人口收入的貢獻明顯小于城鎮(zhèn)就業(yè)對收入的貢獻；第四，基于上述三點可見，農(nóng)地的兜底保障功能正在弱化，進城務工增加收入對社會保障的支持功能將逐步凸顯。

表3 城鄉(xiāng)居民人均可支配收入對照表 單位：元

因此，破除農(nóng)地兜底性保障功能的固有思維，推動承包地經(jīng)營權退出，不會成為鄉(xiāng)城流動人口城鎮(zhèn)生活風險的來源，反而可以促進其城鎮(zhèn)化進程。

2.宅基地使用權退出障礙與思考。

現(xiàn)行政策對農(nóng)村住宅及宅基地使用權交易進行了嚴格限制，只允許在村集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)，不允許城鎮(zhèn)戶籍人口購買，以保障農(nóng)戶“戶有所居、民不失所”。這就造成一個二難困境：鄉(xiāng)城流動人口想在城鎮(zhèn)購房，但缺少資金，想出售農(nóng)村住房，卻難以售賣變現(xiàn)；城鎮(zhèn)居民想在農(nóng)村買房置業(yè)，滿足田園生活需求，但政策不允許。這不僅導致房屋繼續(xù)空置與貶值，而且影響了鄉(xiāng)城流動人口聚攏資金進城購房的城鎮(zhèn)化進程，導致事實上的退出障礙。

事實上，在對待宅基地使用權的態(tài)度上，鄉(xiāng)城流動人口與第一代農(nóng)民工不同。第一代農(nóng)民工多是單人進城，季節(jié)性流動，家在農(nóng)村；進城是手段，增收是目的；故鄉(xiāng)是他們的精神家園，葉落歸根是他們的必然選擇，對農(nóng)村住宅的需求是剛性的。鄉(xiāng)城流動人口多是家庭整體移居城鎮(zhèn)，進城不但為增收，還為了追求城鎮(zhèn)優(yōu)質(zhì)生活；故鄉(xiāng)是他們?nèi)松钠瘘c，城鎮(zhèn)才是他們的精神歸宿。他們返鄉(xiāng)的可能性很低，對農(nóng)村住宅的需求也越來越弱。即便返鄉(xiāng)，基于農(nóng)村空置房多而且價格便宜的情況，他們認為，隨時可以以便宜的價格買到住房。

因此，鑒于鄉(xiāng)城流動人口已定居城鎮(zhèn)的客觀情況，改革農(nóng)村宅基地使用權流轉(zhuǎn)限制，打破城鄉(xiāng)房地產(chǎn)市場流通渠道，允許城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購房，可為鄉(xiāng)城流動人口退出農(nóng)村提供政策工具與資金支持。

(三)養(yǎng)老保險障礙與思考

鄉(xiāng)城流動人口養(yǎng)老保險曾嘗試過“城保模式”“農(nóng)保模式”和“綜保模式”，但均未能走出困局。2014年，國家合并城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險和新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，建立與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險并列的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險體系，專門為城鎮(zhèn)非從業(yè)居民和農(nóng)村居民提供基本養(yǎng)老保險服務。鄉(xiāng)城流動人口養(yǎng)老保險以城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險為主。政策規(guī)定，保費由個人繳費、集體補助和政府補貼構成。但實際執(zhí)行中遭遇三個問題：一是繳費水平低。廣東省、上海市、吉林省和貴州省作為華南、華東、東北和西南地區(qū)典型，基本代表了國內(nèi)不同經(jīng)濟發(fā)展地區(qū)的社會保險繳費水平。2021年，廣東省居民養(yǎng)老保險設十檔，檔位標準從180元/年到4800元/年不等；上海市也設十檔，檔位標準從500元/年到5300元/年不等；吉林省設11檔，檔位標準從200元/年到2000元/年不等；貴州省設10檔，檔位標準從100/年到3000元/年不等。集體補助、政府補貼視情況不同而異，但普遍金額很小，有的省份還沒有，整體上存在繳費水平低的問題。二是保險待遇低。低繳費決定了低待遇。2020年，全國城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險待遇，年人均水平2088元，月均174元，保障功能極低。三是參保意愿差。低待遇必然導致低參保率。2020年，我國大陸具有參加城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險資格的約有7.71億人，但同年底，參加城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險人數(shù)僅為5.42億，尚有2.29億人未參加城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險。

沒有養(yǎng)老保險，或只有低水平的養(yǎng)老保險，加劇了鄉(xiāng)城流動人口的養(yǎng)老擔憂，也增強了他們對農(nóng)地養(yǎng)老功能的依賴，形成農(nóng)村退出障礙。如能將農(nóng)地權益、農(nóng)業(yè)補貼等政策性資源轉(zhuǎn)入其養(yǎng)老保險體系，幫助其提高繳費檔位標準，提升保險待遇，則有助于增強城鎮(zhèn)“拉力”，化解鄉(xiāng)城流動人口對農(nóng)地的非必要依賴。

三

鄉(xiāng)城流動人口農(nóng)村退出雖條件尚不充分，但退出的必要性、價值與意義卻日益彰顯，因此到了為農(nóng)村退出做理論準備與機制探索的階段了。

(一)呼吁—退出

“呼吁—退出”是美國經(jīng)濟學家赫希曼于1960年代提出的一種理論。赫希曼認為，由于技術的進步和生產(chǎn)力水平的提高，各類組織的生產(chǎn)活動都會發(fā)生低效運行即可滿足目標達成的現(xiàn)象。久而久之，必然導致績效衰減、經(jīng)濟松弛和組織衰退，并進而引發(fā)組織成員的不滿情緒。組織成員一般通過兩種方式表達不滿：一種是“退出”，即退出該組織；二是“呼吁”，即保留組織成員的身份，但會發(fā)出抱怨，制造輿論，發(fā)出倡議，促成改變。赫希曼認為，退出和呼吁一般是相互結合同時運用的。退出是市場力量作用的結果，而呼吁則是政治行為。赫希曼的“退出—呼吁”理論對思考鄉(xiāng)城流動人口農(nóng)村退出機制具有啟發(fā)價值。

中央政府對鄉(xiāng)城流動人口農(nóng)村退出早已布局。早在2015年，國務院頒布的《土地管理法》、同年全國人大通過的《農(nóng)村土地承包法》，均提及農(nóng)村土地退出問題。同年10月，中央又提出支持引導鄉(xiāng)城流動人口“依法自愿有償轉(zhuǎn)讓”土地承包經(jīng)營權、宅基地使用權和農(nóng)村集體收益權的指導性意見。(12)中共中央十八屆五中全會：《關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》，http://www.gov.cn/xinwen/2015-11/03/content_5004093.htm。因此，現(xiàn)行農(nóng)地承包責任制長久不變的政策可以視為是城鎮(zhèn)化過程中的過渡性保障政策，從長遠看，鄉(xiāng)城流動人口從農(nóng)村退出，完全市民化，理論上已經(jīng)得到政策支持，學術界理應為此發(fā)出“呼吁”，為“退出”做好思想、輿論和理論準備。

(二)制定退出原則

鄉(xiāng)城流動人口農(nóng)村退出，需要制定科學、合理、可持續(xù)的退出原則，保障包括退出者在內(nèi)的多方權益。

1.統(tǒng)籌原則。

鄉(xiāng)城流動人口農(nóng)村退出需堅持統(tǒng)籌原則，做到城市與農(nóng)村統(tǒng)籌，現(xiàn)實與發(fā)展協(xié)調(diào)，各方需求兼顧，重點扶持突出。從農(nóng)村退出的角度看，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就是要打破城鄉(xiāng)資源壁壘，實現(xiàn)資源流動與耦合，為農(nóng)村退出創(chuàng)造政策、資源和產(chǎn)業(yè)條件?，F(xiàn)實與發(fā)展協(xié)調(diào)，就是杜絕短期行為，相關政策不但要滿足退出群體現(xiàn)實的利益需求，還要為其未來發(fā)展提供更多的保障。各方需求兼顧，即保障退出方、留守方、輸入地、輸出地等多方權益。重點扶持，即采取傾斜性過渡政策，對鄉(xiāng)城流動人口進行重點扶持。因為其退出行為，既是追求個體發(fā)展的理性選擇，也是對國家發(fā)展戰(zhàn)略的響應與支持，因此，應對其退出行為予以肯定、鼓勵、支持和補償。

2.自愿原則。

現(xiàn)行《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，對進城落戶的農(nóng)戶，可引導支持其“按照自愿有償原則”，將承包地經(jīng)營權轉(zhuǎn)讓給所在集體經(jīng)濟組織的成員或交回發(fā)包方，明確了農(nóng)地退出的“自愿”和“有償”原則。因此，鄉(xiāng)城流動人口農(nóng)地退出必須在法律框架內(nèi)遵循自愿有償原則進行。自愿和有償互為表里，互相依賴。有研究表明，如果沒有相應的補償，鄉(xiāng)城流動人口基本都不愿意退出農(nóng)村，但如果將退出與補償及城鎮(zhèn)保障聯(lián)系在一起，則體現(xiàn)出一定的退出意愿。(13)鄭興明：《中國城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)民退出機制研究》，北京：人民出版社，2012年，第113頁。因此，自愿原則，體現(xiàn)為兩個層面的自覺：一是自愿不等于自發(fā)，并不是靜待其產(chǎn)生退出意愿，而是要建立相關引導機制激發(fā)其產(chǎn)生退出意愿；二是引導機制的核心是利益保障機制，特別是明晰而有吸引力的農(nóng)地退出補償機制、公平公正的社保獲取機制。

3.補償原則。

按現(xiàn)行《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定，承包方在承包期內(nèi)交回承包地，則有權獲得相應的補償，而補償標準是影響鄉(xiāng)城流動人口農(nóng)村退出決策的重要變量。只有補償效用超過農(nóng)地經(jīng)濟效用，他們才會考慮從農(nóng)村退出。補償應包括直接貨幣補償和城市生活保障補償。直接貨幣補償即退出后給予的農(nóng)地補償。對此，國內(nèi)已有一些實踐探索，如按“退出補償額”=“土地年平均流轉(zhuǎn)價格”ד第二輪承包期剩余年限”的公式計算補償額度。但鄉(xiāng)城流動人口退地意愿并不高，因為按照國家政策，2028年第二輪承包期結束后，承包期還將再延長30年。如僅以第二輪承包期剩余年限計算補償時間，農(nóng)民自然不愿接受，更不會激發(fā)其退出土地的積極性。理論上，只有當退地的預期收益超過目前可見的農(nóng)地收益時，退出才會成為主流選擇。因此，退出補償可以考慮補償加補貼的形式。補償額依據(jù)承包期內(nèi)的土地平均收入計算，補貼即政府提供的各種政策性補貼，如農(nóng)業(yè)直接補貼、養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險補貼等。各種補貼以直接或間接、貨幣或非貨幣的方式補償給退出者，以此調(diào)動農(nóng)村退出積極性，具體補償方式可將城市社會保障資格與待遇綜合起來整體設計。

4.漸進原則。

鄉(xiāng)城流動人口農(nóng)村退出是一個漫長的過程，特別在農(nóng)村“拉力”穩(wěn)定、城市未知風險猶存的情況下，其退出應遵循循序漸進的原則。漸進原則一方面體現(xiàn)為退出群體的漸進性。國家應鼓勵在城市能穩(wěn)定就業(yè)、有穩(wěn)定住房，具備一定經(jīng)濟條件和風險抵御能力的鄉(xiāng)城流動人口先行退出，然后再根據(jù)其他鄉(xiāng)城流動人口城市融合的能力與深度，逐漸推動其進入退出日程。另一方面體現(xiàn)為退出領域的漸進性。農(nóng)村戶籍、承包地經(jīng)營權、宅基地使用權不必同步完全退出，可以先部分退出，如戶籍先退出，或宅基地使用權先退出，或承包地經(jīng)營權先退出，然后擇機陸續(xù)退出其他權益，直至完全退出。

(三)優(yōu)化退出路線

鄉(xiāng)城流動人口農(nóng)村退出應遵循“準退出”—“部分退出”—“完全退出”的路線。“準退出”就是鄉(xiāng)城流動人口在保留戶籍、宅基地使用權、承包地經(jīng)營權及村集體相關權益的條件下，通過流轉(zhuǎn)的方式將其經(jīng)營權或使用權流轉(zhuǎn)給其他村民、村集體或農(nóng)業(yè)經(jīng)濟組織，以利益分享的方式保障自己的土地利益?！安糠滞顺觥本褪菍艏⒄厥褂脵?、承包地經(jīng)營權及村集體相關權益分離，而從其中的某個(或某些)領域退出，同時仍保留其他方面的權益；“完全退出”就是戶籍、宅基地使用權、承包地經(jīng)營權，以及村集體相關權益等完全從農(nóng)村退出，這是實質(zhì)性的退出，退出之后，與農(nóng)村再無利益關系。該退出路線循序漸進，更易被退出者接受。

目前，鄉(xiāng)城流動人口農(nóng)村退出處于“準退出”階段，即人雖進城，但農(nóng)村權益都在。下一步應進入“部分退出”階段。該階段可首先推動鄉(xiāng)城流動人口宅基地使用權退出。建立全國統(tǒng)一大市場的戰(zhàn)略部署，為此提供了理論依據(jù)和實踐可行性。特別是打通城鄉(xiāng)房地產(chǎn)市場制度壁壘方面，可率先進行政策實驗。賦予城鎮(zhèn)居民農(nóng)村閑置房屋購買權，這不僅可滿足城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村買房置業(yè)以度假或養(yǎng)老的需要，而且可以增加鄉(xiāng)城流動人口的貨幣收入，提升城市購房能力，促進其農(nóng)村退出，待時機成熟后，再推動戶籍、承包地經(jīng)營權退出。

(四)創(chuàng)新社會保障機制，以“城鎮(zhèn)進入”推動“農(nóng)村退出”

在建立全國統(tǒng)一的社保體系條件尚不成熟的情況下，建立省級城鄉(xiāng)耦合、區(qū)域協(xié)調(diào)的社保體系將是積極的過渡政策。

1.將農(nóng)村政策性補貼轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)社會保障資源。

鄉(xiāng)城流動人口農(nóng)村退出后，政府可采取直接干預的辦法，將現(xiàn)有的政策性補貼納入其城鎮(zhèn)社會保障體系中。具體而言，將農(nóng)業(yè)直接補貼納入退出者的養(yǎng)老保險系統(tǒng)，按比例劃入其個人與統(tǒng)籌賬戶，這樣可提高退出者的養(yǎng)老保險繳費水平，而繳費方式、賬戶結構、養(yǎng)老金計算辦法則與市民相同，可有效提高社保待遇，對退出者產(chǎn)生較強的吸引力；政府還可提供一定額度的職業(yè)培訓、醫(yī)療保險和失業(yè)保險補貼，并直接按比例劃入退出者相應賬戶，實現(xiàn)醫(yī)保和失業(yè)保險同城化。

2.實行“區(qū)域協(xié)調(diào)，分程核算”的社保模式。

鄉(xiāng)城流動人口養(yǎng)老保險參保意愿低、繳費難和便攜性差的問題，可通過“區(qū)域協(xié)調(diào)，分程核算”的社保模式解決。所謂“區(qū)域協(xié)調(diào)，分程核算”，就是在不同行政區(qū)內(nèi)繳納養(yǎng)老保險后，統(tǒng)籌賬戶里面的基金不必隨人員流動而轉(zhuǎn)移到其他行政區(qū)社保賬戶中，而是采取分程核算的辦法，根據(jù)參保者在本行政區(qū)內(nèi)的保費繳納情況，計算出其應得的退休金，然后劃入?yún)⒈Ｕ呷珖ㄒ坏纳鐣Ｕ峡ㄙ~戶中。舉例說，假如某人在A市工作5年并參保，然后流動到B市，工作并參保了3年，此后又回到家鄉(xiāng)附近的C鎮(zhèn)定居并參保。那么，該人退休時，A市、B市和最后所在C鎮(zhèn)分別根據(jù)其在本區(qū)域內(nèi)的保費繳納情況，計算出其退休金，并分別注入該人社會保障卡賬戶。這樣無需轉(zhuǎn)移就可接續(xù)，又可以有效保障參保者的利益，激發(fā)其加入城鎮(zhèn)社保體系的積極性，推動農(nóng)村退出。