做好頂層設(shè)計(jì)，深入推進(jìn)美麗海灣建設(shè)

文 李方 蘭冬東 許妍 于春艷

海灣是沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的高地、生態(tài)保護(hù)的重地、親海戲水的勝地，是推動(dòng)海洋生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善的關(guān)鍵地理單元?！吨腥A人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》明確“推進(jìn)美麗海灣保護(hù)與建設(shè)”。《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見(jiàn)》明確“建成一批具有全國(guó)示范價(jià)值的美麗河湖、美麗海灣”。生態(tài)環(huán)境部等6部門(mén)聯(lián)合印發(fā)的《“十四五”海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》明確提出“推進(jìn)海洋生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善和建設(shè)美麗海灣”“以海洋生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善為核心，聚焦建設(shè)美麗海灣的主線”；“十四五”期間“推進(jìn)50個(gè)左右海灣綜合治理和美麗海灣建設(shè)”，到2035年“80%以上的大中型海灣基本建成‘水清灘凈、魚(yú)鷗翔集、人海和諧’的美麗海灣”的遠(yuǎn)景目標(biāo)。由此可見(jiàn)，實(shí)施海灣綜合治理、建設(shè)美麗海灣已成為新時(shí)期海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)的主題、主線，既是海洋領(lǐng)域貫徹落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想和黨中央國(guó)務(wù)院重大決策部署的必然要求，也是建設(shè)美麗中國(guó)不可或缺的重要舉措。

美麗海灣建設(shè)工作取得積極成效

堅(jiān)持人民至上、問(wèn)題導(dǎo)向，貫徹落實(shí)精準(zhǔn)治污、科學(xué)治污、依法治污總體要求，推動(dòng)海灣生態(tài)環(huán)境綜合治理、系統(tǒng)治理、源頭治理，持續(xù)改善海洋生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)人海和諧共生，是美麗海灣建設(shè)的核心要求。概念一經(jīng)提出，即得到各有關(guān)部門(mén)和沿海地方政府的認(rèn)同和支持。近年來(lái)，通過(guò)編制實(shí)施規(guī)劃、開(kāi)展案例征集、開(kāi)展指標(biāo)研究，美麗海灣建設(shè)工作取得積極成效。

一是細(xì)化落實(shí)規(guī)劃要求，美麗海灣建設(shè)的目標(biāo)任務(wù)框架日益清晰。為確保規(guī)劃目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，《“十四五”海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》明確了系統(tǒng)謀劃、梯次推進(jìn)海灣生態(tài)環(huán)境綜合治理，強(qiáng)化“水清灘凈、魚(yú)鷗翔集、人海和諧”的美麗海灣示范建設(shè)和長(zhǎng)效監(jiān)管，切實(shí)解決老百姓反映強(qiáng)烈的突出海洋生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，全面帶動(dòng)和促進(jìn)我國(guó)海洋生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善，助力建設(shè)美麗中國(guó)的美麗海灣建設(shè)思路。2022年1月，生態(tài)環(huán)境部印發(fā)了《“十四五”海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》重點(diǎn)任務(wù)措施清單，針對(duì)各海灣（灣區(qū)）擬解決的突出問(wèn)題，逐一部署了“十四五”期間的重點(diǎn)任務(wù)措施和工程項(xiàng)目，提出了沿海283個(gè)海灣（灣區(qū)）目標(biāo)指標(biāo)要求。截至2022年上半年，沿海?。▍^(qū)、市）和大部分沿海地市編制印發(fā)海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)規(guī)劃，進(jìn)一步明確了各地美麗海灣建設(shè)目標(biāo)。為深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)，2022年2月，生態(tài)環(huán)境部等七部委聯(lián)合印發(fā)《重點(diǎn)海域綜合治理攻堅(jiān)戰(zhàn)行動(dòng)方案》進(jìn)一步明確“形成一批具有全國(guó)示范價(jià)值的美麗海灣”，在美麗海灣建設(shè)方面，“實(shí)施‘一灣一策’海灣綜合治理，推進(jìn)美麗海灣建設(shè)、海灣生態(tài)環(huán)境常態(tài)化監(jiān)測(cè)監(jiān)管等重要措施”。浙江、江蘇等也編制了省級(jí)美麗海灣建設(shè)工作方案和沿海地市美麗海灣建設(shè)實(shí)施方案。隨著各級(jí)規(guī)劃和行動(dòng)方案的細(xì)化，美麗海灣建設(shè)思路、目標(biāo)、任務(wù)不斷明晰，有關(guān)規(guī)劃方案不僅為推進(jìn)工作指明了方向，同時(shí)也為該項(xiàng)工作打下了堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。

二是開(kāi)展美麗海灣建設(shè)優(yōu)秀案例征集，示范引領(lǐng)沿海地方實(shí)踐。為在全國(guó)范圍優(yōu)選具有典型性、先進(jìn)性、示范性的美麗海灣建設(shè)優(yōu)秀案例，讓各地“學(xué)有榜樣、做有標(biāo)尺、行有示范、趕有目標(biāo)”，2021年，生態(tài)環(huán)境部首次開(kāi)展了美麗海灣優(yōu)秀案例征集活動(dòng)，通過(guò)屬地推薦、集中展示、同行評(píng)議、現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研、公眾投票等多個(gè)環(huán)節(jié)，共評(píng)議出8個(gè)美麗海灣案例。其中，青島靈山灣、秦皇島灣北戴河段、汕頭青澳灣等案例，通過(guò)實(shí)施陸海統(tǒng)籌的海灣綜合治理，有效控制各類入海污染源排放，長(zhǎng)期保持近岸海域水質(zhì)優(yōu)良、岸灘潔凈。鹽城東臺(tái)條子泥岸段、福州濱海新城岸段等案例，堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、保護(hù)為主的原則，加強(qiáng)濱海灘涂濕地生物生態(tài)保護(hù)，全力保護(hù)好生態(tài)原真性和生物多樣性。深圳大鵬灣、溫州洞頭諸灣、大連金石灘灣等案例，注重長(zhǎng)效機(jī)制建立、開(kāi)展親海環(huán)境整治，不斷滿足公眾親海戲水需求。這些案例各具特色、各美其美，在推動(dòng)重點(diǎn)海灣環(huán)境質(zhì)量改善和生態(tài)服務(wù)功能提升方面，取得了顯著成效，積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)，產(chǎn)生了良好社會(huì)反響，是沿海地區(qū)積極推進(jìn)美麗海灣建設(shè)的基層實(shí)踐創(chuàng)新的代表，對(duì)沿海地方開(kāi)展美麗海灣建設(shè)實(shí)踐起到積極示范引領(lǐng)作用。

三是探索開(kāi)展海灣（灣區(qū)）劃分和目標(biāo)指標(biāo)研究，為規(guī)范美麗海灣建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)奠定基礎(chǔ)。首先，在海灣（灣區(qū)）劃分方面。在海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃過(guò)程中形成了海灣（灣區(qū)）劃分的總體要求，明確海灣（灣區(qū)）范圍邊界確定要堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，以推動(dòng)解決海灣（灣區(qū)）內(nèi)突出的、老百姓關(guān)注的海洋生態(tài)環(huán)境問(wèn)題為核心，統(tǒng)籌考慮海灣生態(tài)環(huán)境特征、海洋資源利用情況、潛在生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)以及行政管轄機(jī)制等因素，聚焦海洋（海岸）開(kāi)發(fā)活動(dòng)和近岸海域人類活動(dòng)集中分布區(qū)域，充分發(fā)揮沿海地市對(duì)所轄近岸海域生態(tài)環(huán)境保護(hù)監(jiān)管的行政主體作用。按照這一要求，沿海地市在保護(hù)近岸海洋生態(tài)系統(tǒng)完整性和連通性的基礎(chǔ)上，宜灣則灣、宜灘則灘，因地制宜初步劃分了283個(gè)海灣（灣區(qū)）。其次，在美麗海灣標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)方面。在美麗海灣優(yōu)秀案例征集過(guò)程中形成的案例審查要點(diǎn)，從海灣環(huán)境質(zhì)量、海灣生物生態(tài)狀況、親海環(huán)境品質(zhì)三方面，對(duì)優(yōu)秀案例提出了水質(zhì)清潔、岸灘整潔、生態(tài)良好、生物多樣、親?？臻g充足、環(huán)境品質(zhì)優(yōu)良、環(huán)境安全水平高等基本要求。為突出建設(shè)成效和示范性，審查要點(diǎn)同時(shí)對(duì)海灣生態(tài)環(huán)境治理前后變化情況，保護(hù)與建設(shè)成效及有關(guān)措施是否可持續(xù)，是否有示范價(jià)值提出了具體要求。這些探索性工作，不僅保障了規(guī)劃編制和案例征集工作的順利開(kāi)展，同時(shí)也為規(guī)范美麗海灣建設(shè)管理單元和構(gòu)建美麗海灣建設(shè)目標(biāo)指標(biāo)體系打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

頂層設(shè)計(jì)亟待進(jìn)一步規(guī)范細(xì)化

通過(guò)近年來(lái)的努力，美麗海灣建設(shè)理念深入人心、目標(biāo)逐步明晰、實(shí)踐不斷豐富，尤其通過(guò)案例征集和規(guī)劃實(shí)施，美麗海灣建設(shè)地方實(shí)踐取得積極成效，但有關(guān)理論認(rèn)識(shí)仍需不斷深化，尤其在頂層設(shè)計(jì)方面，仍存在建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)缺失、監(jiān)管評(píng)估和組織推廣亟待加強(qiáng)等關(guān)鍵問(wèn)題。

一是美麗海灣建設(shè)指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)亟待完善。目前，關(guān)于海灣（灣區(qū)）的劃分和美麗海灣建設(shè)指標(biāo)體系研究已有一定基礎(chǔ)，但暫無(wú)統(tǒng)一規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)。在海灣（灣區(qū)）劃分方面，應(yīng)在地方工作基礎(chǔ)上，以“尊重自然、規(guī)模適度、責(zé)任明晰、利于管控”為原則，制定全國(guó)海灣（灣區(qū)）劃分具體技術(shù)規(guī)則和方法，明確海灣（灣區(qū)）岸段范圍，向海、向陸兩側(cè)邊界，統(tǒng)一規(guī)范美麗海灣建設(shè)管理的基本單元，為做好建設(shè)、監(jiān)管、評(píng)估等各項(xiàng)工作奠定基礎(chǔ)。在建設(shè)指標(biāo)體系方面，要結(jié)合美麗海灣建設(shè)目標(biāo)要求，按照科學(xué)性、系統(tǒng)性、可操作性的原則，從海水環(huán)境質(zhì)量狀況、岸灘環(huán)境質(zhì)量狀況、海洋生物多樣性狀況、海洋生態(tài)系統(tǒng)狀況等方面選擇可反映海洋生態(tài)環(huán)境狀況的指標(biāo)，提出水清灘凈、魚(yú)鷗翔集的標(biāo)準(zhǔn)；從入海污染治理、海洋生態(tài)保護(hù)修復(fù)、親海環(huán)境品質(zhì)、監(jiān)管支撐體系建設(shè)和群眾獲得感等方面選擇可凸顯人海關(guān)系和相互作用的指標(biāo)，提出人海和諧共生的標(biāo)準(zhǔn)，研究構(gòu)建美麗海灣建設(shè)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，規(guī)范美麗海灣建設(shè)工作。另外，隨著海灣（灣區(qū)）劃分和評(píng)價(jià)指標(biāo)的規(guī)范，有關(guān)建設(shè)方案還需進(jìn)一步具體細(xì)化。全國(guó)規(guī)劃和地方規(guī)劃明確了海灣（灣區(qū)）的建設(shè)目標(biāo)和任務(wù)要求，但針對(duì)不同海灣（灣區(qū)）的實(shí)際情況，還需堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，結(jié)合海灣（灣區(qū)）生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀和地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀，進(jìn)一步具體細(xì)化“一灣一策”工作范圍、目標(biāo)指標(biāo)、工作任務(wù)、工程措施、進(jìn)度安排和組織保障，保障規(guī)劃確定的目標(biāo)任務(wù)順利實(shí)施。

二是美麗海灣建設(shè)需加強(qiáng)監(jiān)督評(píng)估。盡管國(guó)家和地方已開(kāi)展了大量實(shí)踐工作，但美麗海灣建設(shè)工作仍缺乏監(jiān)督評(píng)估技術(shù)體系和工作機(jī)制。如前所述，有關(guān)評(píng)價(jià)范圍和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)有待進(jìn)一步研究確定并盡快正式發(fā)布。另外，由于現(xiàn)有的海洋環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)面向的是全國(guó)海域，在海灣（灣區(qū)）等近岸重點(diǎn)海域仍存在監(jiān)測(cè)點(diǎn)位較少，部分海灣（灣區(qū)）甚至沒(méi)有監(jiān)測(cè)點(diǎn)位等問(wèn)題。另外，美麗海灣建設(shè)成效除海水環(huán)境質(zhì)量狀況指標(biāo)外，還涉及入海污染治理、岸灘環(huán)境質(zhì)量、海洋生物生態(tài)、親海品質(zhì)等多方面指標(biāo)，因此對(duì)單個(gè)海灣（灣區(qū)）監(jiān)測(cè)調(diào)查評(píng)估的系統(tǒng)性、全面性還需進(jìn)一步加強(qiáng)。

三是美麗海灣建設(shè)還需進(jìn)一步做好組織協(xié)調(diào)和宣傳推廣。美麗海灣建設(shè)涉及多個(gè)部門(mén)的職責(zé)，《“十四五”海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》《重點(diǎn)海域綜合治理攻堅(jiān)戰(zhàn)行動(dòng)方案》等的印發(fā)實(shí)施為推動(dòng)落實(shí)各部門(mén)職責(zé)，形成建設(shè)合力奠定了基礎(chǔ)，未來(lái)還需進(jìn)一步加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和評(píng)估推廣，促進(jìn)政策、制度等相關(guān)要素集聚，形成工作合力，推動(dòng)美麗海灣建設(shè)落實(shí)落地。2021年美麗海灣優(yōu)秀案例征集工作取得的積極反響，對(duì)激勵(lì)推動(dòng)地方工作起到了積極作用，優(yōu)秀案例征集、經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和宣傳推廣工作還應(yīng)繼續(xù)堅(jiān)持，并通過(guò)實(shí)踐不斷規(guī)范有關(guān)工作流程。

進(jìn)一步做好美麗海灣建設(shè)頂層設(shè)計(jì)的對(duì)策建議

一是做好美麗海灣建設(shè)系統(tǒng)謀劃。首先，要根據(jù)目標(biāo)要求，系統(tǒng)謀劃各地美麗海灣建設(shè)布局和時(shí)序安排。針對(duì)民眾關(guān)切的重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)問(wèn)題，優(yōu)先推進(jìn)城鎮(zhèn)建成區(qū)、人口密度大的海灣，增強(qiáng)公眾對(duì)美麗海灣建設(shè)的獲得感幸福感。要與綜合治理攻堅(jiān)戰(zhàn)緊密結(jié)合，通過(guò)落實(shí)攻堅(jiān)戰(zhàn)任務(wù)協(xié)同推進(jìn)美麗海灣建設(shè)。沿海?。▍^(qū)、市）應(yīng)從海灣（灣區(qū)）自身稟賦、工作基礎(chǔ)、功能定位等實(shí)際出發(fā)，對(duì)照美麗海灣建設(shè)要求，“一灣一策”細(xì)化制訂美麗海灣建設(shè)和海灣綜合治理實(shí)施方案。其次，要按照方案確定目標(biāo)任務(wù)，推動(dòng)海灣（灣區(qū)）實(shí)現(xiàn)“水清灘凈、魚(yú)鷗翔集、人海和諧”。一要堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向、綜合施策，統(tǒng)籌推進(jìn)河口、海灣、岸灘污染綜合治理，保持海洋質(zhì)量良好或持續(xù)改善，保持重點(diǎn)河口、海灣、岸灘等無(wú)明顯垃圾，切實(shí)做到“水清灘凈”；二要堅(jiān)持以自然恢復(fù)為主、人工修復(fù)為輔，嚴(yán)格保護(hù)重點(diǎn)典型海洋生態(tài)系統(tǒng)，積極開(kāi)展生態(tài)恢復(fù)修復(fù)，切實(shí)做到“魚(yú)鷗翔集”；三要倡導(dǎo)綠色低碳生產(chǎn)生活方式，拓展親海空間、提升親海品質(zhì)，建立完善保持或持續(xù)改善優(yōu)良海洋生態(tài)環(huán)境的長(zhǎng)效機(jī)制和監(jiān)管制度，促進(jìn)人海和諧共生，切實(shí)做到“人海和諧”。

二是強(qiáng)化美麗海灣建設(shè)示范引領(lǐng)。一要規(guī)范美麗海灣建設(shè)管理單元和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。按照全國(guó)統(tǒng)一的原則劃分海灣（灣區(qū)），逐一細(xì)化海灣（灣區(qū)）綜合治理的目標(biāo)，形成可檢測(cè)、可評(píng)估、可考核的評(píng)估指標(biāo)體系。二要鼓勵(lì)先行先試。鼓勵(lì)沿海地方發(fā)揮首創(chuàng)精神，在美麗海灣建設(shè)和海灣綜合治理過(guò)程中先行先試、主動(dòng)創(chuàng)新，不斷健全美麗海灣建設(shè)和海灣綜合治理技術(shù)體系和長(zhǎng)效機(jī)制。三要加強(qiáng)美麗海灣優(yōu)秀案例征集和宣傳。持續(xù)開(kāi)展美麗海灣優(yōu)秀案例征集活動(dòng)，持續(xù)深入挖掘好經(jīng)驗(yàn)、好做法、好模式。凝練總結(jié)相關(guān)模式，加大推廣應(yīng)用力度，為各地提供借鑒。

三是嚴(yán)格美麗海灣建設(shè)監(jiān)管評(píng)估。一要進(jìn)一步嚴(yán)格海灣生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理和跟蹤監(jiān)測(cè)。進(jìn)一步優(yōu)化海灣（灣區(qū)）監(jiān)測(cè)點(diǎn)位布局，填補(bǔ)監(jiān)測(cè)空白；加強(qiáng)聯(lián)防聯(lián)控，充分利用各類監(jiān)管手段，建立常態(tài)化監(jiān)管機(jī)制，建立健全生態(tài)環(huán)境問(wèn)題發(fā)現(xiàn)和推進(jìn)解決機(jī)制。二要加強(qiáng)成效評(píng)估。定期不定期開(kāi)展美麗海灣建設(shè)成效評(píng)估，發(fā)揮評(píng)估結(jié)果在監(jiān)管考核中的作用。三要加強(qiáng)海灣生態(tài)環(huán)境智慧監(jiān)管，提升對(duì)重點(diǎn)海灣生態(tài)環(huán)境狀況、人為活動(dòng)等精細(xì)化智慧化監(jiān)管能力。

四是加強(qiáng)美麗海灣建設(shè)組織宣傳。首先，要加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)、強(qiáng)化政策支持。明確各級(jí)分工。國(guó)家要加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和評(píng)估推廣；各級(jí)管理部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)協(xié)調(diào)溝通，組織和指導(dǎo)本地區(qū)美麗海灣建設(shè)；地市根據(jù)需要建立工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制、完善保障措施。沿海地方和有關(guān)管理部門(mén)應(yīng)結(jié)合實(shí)際，完善政策、資金等方面的支持政策。探索建立多元化投入渠道，吸引社會(huì)資本參與美麗海灣建設(shè)和海灣綜合治理。其次，要鼓勵(lì)公眾參與、加強(qiáng)宣傳教育。加強(qiáng)美麗海灣優(yōu)秀案例評(píng)選、美麗海灣建設(shè)等信息公開(kāi)。拓寬公眾參與渠道，引導(dǎo)社會(huì)團(tuán)體、志愿者等參與美麗海灣建設(shè)和海灣綜合治理。通過(guò)多種方式宣傳工作推進(jìn)、建設(shè)成果、優(yōu)秀案例。通過(guò)展覽展示、教育科普、舉辦活動(dòng)等多種方式宣傳推廣美麗海灣建設(shè)理念。

實(shí)施海灣綜合治理、建設(shè)美麗海灣已成為新時(shí)期海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)的主題、主線。通過(guò)編制實(shí)施規(guī)劃、開(kāi)展案例征集、開(kāi)展指標(biāo)研究，美麗海灣建設(shè)工作已取得積極成效。但有關(guān)理論認(rèn)識(shí)仍需不斷深化，尤其在頂層設(shè)計(jì)方面，仍存在建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)缺失、監(jiān)管評(píng)估和組織推廣亟待加強(qiáng)等關(guān)鍵問(wèn)題。針對(duì)這些問(wèn)題，建議從做好系統(tǒng)謀劃、強(qiáng)化示范引領(lǐng)、嚴(yán)格監(jiān)管評(píng)估、加強(qiáng)組織宣傳等方面做好美麗海灣建設(shè)頂層設(shè)計(jì)，進(jìn)而不斷深化對(duì)美麗海灣的認(rèn)識(shí)，更有效地指導(dǎo)推動(dòng)地方實(shí)踐，不斷深入推進(jìn)美麗海灣建設(shè)工作。