跨界流域水資源管理沖突體制性障礙及其優(yōu)化路徑

呂添貴，孔安妮，耿 燦，李澤英，陳安瑩

(1.江西財經(jīng)大學旅游與城市管理學院，330013，南昌；2.江西財經(jīng)大學生態(tài)文明研究院，330013，南昌；3.南京農(nóng)業(yè)大學公共管理學院，210095，南京)

0 引言

流域水資源是社會經(jīng)濟發(fā)展中最重要的基礎資源。目前中國大部分地區(qū)水資源管理基于省、市、縣劃分，而跨界流域自然生態(tài)流域系統(tǒng)完整性與行政區(qū)劃發(fā)展定位的分割性，成為水資源管理沖突潛在成因。因此，如何解決跨界流域水資源管理矛盾成為當前研究熱點。

目前流域水資源沖突管理制度性障礙研究仍處于深化探索階段。關于系統(tǒng)研究流域水資源管理主要聚集于上游和下游河流之間水資源分配的沖突博弈分析[1]。在研究目標方面，強調(diào)以流域水資源管理為核心構建流域復雜生態(tài)系統(tǒng)，協(xié)調(diào)社會、經(jīng)濟、環(huán)境、生產(chǎn)、生活和生態(tài)水之間關系。以實現(xiàn)人、水和諧，維持流域社會、經(jīng)濟和生態(tài)效益協(xié)調(diào)發(fā)展[2-3]。在治理理念上，則強調(diào)流域水資源管理需運用流域治理發(fā)展和保護措施，以實現(xiàn)流域綜合效益最大化[4]。在跨界沖突成因方面，認為規(guī)劃滯后、管理職能分散和發(fā)展權定位差異是形成跨界沖突的主要來源。綜上所述，已有研究從目標、理念和成因等方面闡述了流域水資源管理沖突的現(xiàn)實狀況，為跨界流域水資源管理沖突研究奠定了良好基礎。已有研究多重于跨界流域水資源的環(huán)境治理和國外的跨界流域，而對流域水資源沖突研究尚未涉及體制性障礙及其優(yōu)化路徑，對于促進區(qū)域水資源合理利用更具有代表性。鑒于此，本研究嘗試從“跨界”角度出發(fā)，探討跨界流域水資源管理沖突制度性障礙表征及其制度分析，以期為推動全流域綜合治理提供理論支撐。

1 跨界流域水資源管理沖突的體制性障礙表征

由于行政區(qū)域劃分以及各利益主體之間目標定位差異而成為跨界水資源管理沖突成因。體現(xiàn)為部門管理導致職能重疊和缺位共存、行政區(qū)劃的垂直管理違背自然生態(tài)流域系統(tǒng)完整性，以及流域科學決策機制不完善等方面。尤其是各個行業(yè)和部門之間存在一定程度重疊、錯位以及缺位現(xiàn)象，導致主體職責不明確、管理缺乏監(jiān)督以及水糾紛等問題，在沖突成因上，體現(xiàn)協(xié)調(diào)機制不健全，水資源和水環(huán)境信息的技術支持體系建設不足(表1)。

表1 跨界流域水資源沖突表征與案例

1.1 流域條塊分割，流域管理跨行政沖突

目前水資源管理以省、市、縣等行政區(qū)為基礎，根據(jù)行政區(qū)域劃分為不同部分，破壞了流域水資源系統(tǒng)的整體性與完整性[5]。與此同時，各個地區(qū)都爭相在流域兩岸建設各種引水設施，以滿足不斷增長的用水需求，存在不同程度的“取水競賽”；此外，流域內(nèi)各行政單位著重地方利益與局部利益，輕視流域以及國家利益[6]。因此，大規(guī)模開發(fā)水資源容易形成生態(tài)退化風險，進而導致水資源“公地悲劇”[7]。

1.2 流域管理跨部門利益沖突，流域整體管理效能低下

事實上，水資源往往結合同一區(qū)域內(nèi)不同功能和用途，分屬不同部門管理，造成水資源需求、供給、質量管控、數(shù)量管控及其水資源循環(huán)利用等處于脫節(jié)狀態(tài)[8]。此外，涉及水資源管理部門作為管理流域水資源的主體，為爭取本部門利益最大化，間接地降低了水資源綜合利用效益[8-9]。

1.3 流域水資源綜合管理滯后，權責利界定模糊

盡管水資源綜合管理部門設置七大流域管理局，但流域差異性導致各流域水資源管理缺乏更加明晰的操作性。尤其是有關水資源法律法規(guī)中，有關《中華人民共和國水法》《中華人民共和國水污染防治法》和《中華人民共和國水土保持法》等，實行統(tǒng)分權結合的管理原則。然而，由于流域水資源缺乏明晰統(tǒng)與分的尺度和界限，極大地削弱了各級水行政主管部門職責，而分管部門的權力被加強，權責利界線模糊容易造成權力和職責交叉進而影響管理效率。

2 跨界流域水資源管理沖突的體制性障礙分析

由于流域自然邊界與行政區(qū)邊界不一致，以及流域上中下游產(chǎn)業(yè)布局、資源稟賦和社會經(jīng)濟發(fā)展差異成為跨界水資源沖突來源，而由此形成的管理制度錯位、治理主體、法律政策以及治理機制的“碎片化”成為體制性障礙的重要表現(xiàn)。

2.1 行政區(qū)域利益不一致，形成流域上條塊分割

在流域內(nèi)，上游、中游和下游的協(xié)調(diào)通常會因為行政區(qū)域之間利益分歧或意見不一致而產(chǎn)生糾紛[10-11]。根據(jù)流域自然邊界，通常通過諸多行政區(qū)域，在上游行政區(qū)，具有優(yōu)先取水權，水質較好，而在中下游行政區(qū)域，則較難保障其水量和水質。為爭奪流域取水權，上游行政區(qū)域為給未來經(jīng)濟發(fā)展保留足夠的水資源，通過建立水庫等一些水利工程以保障水資源優(yōu)先使用權，從而導致下游河道內(nèi)流量、水溫和水質發(fā)生重大變化，在很大程度上改變了河流流態(tài)，形成了特有的流域上中下游“搶水大戰(zhàn)”[12]。此外，基于行政區(qū)劃的垂直管理違背了流域自然單元的完整性，導致流域水資源因利益主體不同形成條塊分割的局面，不利于統(tǒng)籌配置水資源，影響流域水資源可持續(xù)利用[13]。

2.2 跨界流域管理部門利益沖突，導致功能上部門分割

由于部門利益主要體現(xiàn)在權力管理和部門的地位中。同一地區(qū)各個部門通常會以各自的角度去爭取與水資源有關的項目，使得部分水資源設施建設費用被轉移到增加內(nèi)部機構和擴大利益規(guī)模上，形成水資源建設的資金缺口[8]。與此同時，在區(qū)域內(nèi)，當存在與水資源相關利益時，各部門爭相管理流域水資源；而出現(xiàn)流域水資源管理失范時，各部門存在推脫責任行為，部門間利益沖突導致跨界流域水資源管理規(guī)范約束滯后。

2.3 流域綜合管理法律不完善，導致權責利不對等

缺乏綜合考慮和具體的綜合治理流域水資源的法律法規(guī)，導致沒有從全流域保護的角度適度開發(fā)和利用流域水資源，同時也沒有實施有效的監(jiān)督管理機制，不僅違反經(jīng)濟管理規(guī)律，而且區(qū)劃和部門劃分也嚴重違反了水的自然屬性。因此，水資源生態(tài)系統(tǒng)沒有得到很好地保護，而且受到了嚴重破壞。對于一定的水資源價值或特性，制定多個法律法規(guī)，不同的法律又有不同的執(zhí)法機構，流域往往被劃分到不同的行政區(qū)域，在各個行政區(qū)域內(nèi)又存在多個水資源管理部門,導致水資源管理的混亂，同時，職能交叉、權責脫節(jié)的現(xiàn)象嚴重。結果造成中國目前的水資源管理體制存在明顯性的障礙、機構設置重疊、管水治水龍頭眾多，相關部門責、權不對等的局面[14]。

3 跨界流域水資源管理沖突的體制性障礙優(yōu)化路徑

跨界水資源管理最主要特征，體現(xiàn)在行政區(qū)域劃分而形成的管理分散，以及各個利益主體之間的矛盾糾紛。因此，重建跨界流域管理基本模式，對于推動流域綜合管理具有重要意義(圖1)。

圖1 跨界流域一體化發(fā)展優(yōu)化路徑

3.1 構建全流域水資源管理機制，實現(xiàn)全流域利益一體化

流域水資源綜合管理是實現(xiàn)經(jīng)濟、社會及生態(tài)各方面協(xié)調(diào)發(fā)展的最佳途徑[15-16]。一是設置流域水資源綜合管理機構以改變原有管理體制，打破地方利益，突破部門界限，立足綜合效益，上中下游規(guī)劃和管理相統(tǒng)一，促使流域統(tǒng)一管理和治理，打破行政區(qū)域劃分的利益分配問題，推動流域的整體性[3]。二是整體治理強調(diào)協(xié)調(diào)和整合機制，推進系統(tǒng)從局部到整體、從零碎到集成發(fā)展[17]。并設置跨部門 、跨行政區(qū)域水資源綜合管理機構，將流域作為不容分割的整體，統(tǒng)籌流域用水管理[18]。三是建立從中央到地方、從流域到區(qū)域的水資源綜合管理機構，實現(xiàn)水資源規(guī)劃、配置和管理統(tǒng)一性。四是通過協(xié)調(diào)管理跨部門或地區(qū)開發(fā)、利用和保護水資源，充分利用生態(tài)系統(tǒng)功能，實現(xiàn)流域的經(jīng)濟、社會和環(huán)境效益提升，推動流域社會經(jīng)濟一體化發(fā)展[19-20]。

3.2 建立流域統(tǒng)一水資源管理機構，實現(xiàn)流域管理部門利益統(tǒng)一化

關于職能上部門分割，一方面需調(diào)整部門的權力和責任，理清不同部門之間的職能分工，以克服管水治水龍頭眾多的弊端，改善各個部門之間職能交叉重疊的關系[21-23]；另一方面，應將涉及部門管理職能分配給流域水資源綜合管理機構，通過統(tǒng)籌管理流域水資源，實現(xiàn)開發(fā)與治理的統(tǒng)一，質與量的統(tǒng)一、節(jié)約與保護的統(tǒng)一，進而維護最佳的生態(tài)水環(huán)境、促進水資源的可持續(xù)利用[12]。

3.3 完善協(xié)同治理的法律法規(guī)體系，實現(xiàn)流域權責一致化

通過流域立法強化流域管理機構的權力，規(guī)范地方之間利益沖突以實現(xiàn)流域水資源統(tǒng)一優(yōu)化管理和調(diào)度[21-22]。首先，應當制定系統(tǒng)的流域管理法律，以闡明流域生態(tài)完整性的概念，明確以國家利益和整體利益為重點的思想，指導流域管理機構的工作，保證流域管理機構的法律地位。其次，結合流域實際情況，界定各機關部門的權力和責任，明晰流域管理機構以及各級政府和相關部門，在流域承擔的權力與義務，制定流域法規(guī)以實現(xiàn)協(xié)調(diào)和統(tǒng)一規(guī)劃。最后，強化地方立法建設，促使地方水資源開發(fā)利用行為規(guī)范化，與流域綜合管理機構合作開展地方工作，以實現(xiàn)流域層面、地方政府層面與國家層面之間的有效銜接[23]。

4 結論與討論

本研究基于表征—成因—對策為脈絡，梳理跨界水資源特征基礎上，探討流域自然生態(tài)流域系統(tǒng)完整性與行政區(qū)發(fā)展定位分割性，剖析水資源利用管理體制性障礙沖突的重要成因。結論如下：1)流域水資源管理條塊分割、流域管理跨部門利益沖突和流域水資源綜合管理滯后是跨界水資源管理沖突的重要表征；2)行政區(qū)域利益、部門利益和法律體系不完善導致的權責利不對等是跨界水資源沖突的重要原因；3)構建全流域水資源管理機制、建立統(tǒng)一的水資源管理機構和協(xié)同治理的法律法規(guī)體系，實現(xiàn)流域權責利一致化是改善流域水資源體制性障礙的優(yōu)化路徑。

值得注意的是，跨界流域上中下游的自然資源稟賦、產(chǎn)業(yè)布局以及發(fā)展階段差異明顯，尤其是以具體水資源開發(fā)工程項目推進區(qū)域協(xié)作發(fā)展的實證案例顯得尤為重要，如贛浙粵運河世紀水運工程，如何通過實證數(shù)據(jù)驗證水資源開發(fā)和產(chǎn)業(yè)協(xié)同布局發(fā)展，都是未來值得研究的方向。