許天翔

提 要：百年來，黨中央根據(jù)管黨治黨特別是黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭形勢和任務(wù)的變化，不斷與時(shí)俱進(jìn)推進(jìn)紀(jì)檢監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制改革，為全面從嚴(yán)治黨特別是黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭向縱深發(fā)展、向基層延伸，從而為偉大自我革命引領(lǐng)偉大社會革命提供了體制機(jī)制保證。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)體制可以分為三種“理想類型”——屬地領(lǐng)導(dǎo)、垂直領(lǐng)導(dǎo)與雙重領(lǐng)導(dǎo)，其中雙重領(lǐng)導(dǎo)又可以進(jìn)一步分為以屬地為主的雙重領(lǐng)導(dǎo)和以垂直為主的雙重領(lǐng)導(dǎo)。各種領(lǐng)導(dǎo)體制面臨的治理成本、負(fù)荷不一，并形塑出不同的監(jiān)督執(zhí)紀(jì)模式和效果，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的角色定位和功能作用也會隨之不同。而堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、建立并不斷充實(shí)監(jiān)督專責(zé)機(jī)關(guān)的力量、充分發(fā)揮中央與地方“兩個(gè)積極性”、科學(xué)認(rèn)識并處理好黨的紀(jì)律檢查與國家監(jiān)察之間的辯證統(tǒng)一關(guān)系、始終圍繞黨和國家工作中心是百年來紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)體制改革所取得的寶貴經(jīng)驗(yàn)。

習(xí)近平總書記在慶祝中國共產(chǎn)黨成立100周年大會上發(fā)表重要講話時(shí)莊嚴(yán)宣告：“我們黨歷經(jīng)千錘百煉而朝氣蓬勃，一個(gè)很重要的原因就是我們始終堅(jiān)持黨要管黨、全面從嚴(yán)治黨，不斷應(yīng)對好自身在各個(gè)歷史時(shí)期面臨的風(fēng)險(xiǎn)考驗(yàn)，確保我們黨在世界形勢深刻變化的歷史進(jìn)程中始終走在時(shí)代前列，在應(yīng)對國內(nèi)外各種風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的歷史進(jìn)程中始終成為全國人民的主心骨！”紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)作為行使黨內(nèi)監(jiān)督、國家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)，構(gòu)成了全面從嚴(yán)治黨的重要一環(huán)，對于完善黨和國家監(jiān)督體系、推動中國特色社會主義制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能具有重要作用。黨的十九屆三中、四中全會對堅(jiān)持和完善黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度、推進(jìn)紀(jì)檢監(jiān)察體制改革做出了戰(zhàn)略部署。紀(jì)檢監(jiān)察體制主要包括紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)體制、職能職責(zé)、監(jiān)督范圍、權(quán)限程序、自我監(jiān)督等方面的機(jī)制制度，其中起決定性作用就是領(lǐng)導(dǎo)體制?；仡櫦o(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)體制不斷改革完善的歷史過程，總結(jié)其中的寶貴經(jīng)驗(yàn)，對于推動新時(shí)代黨的建設(shè)新的偉大工程和全面從嚴(yán)治黨向基層延伸、向縱深發(fā)展，從而以偉大自我革命引領(lǐng)偉大社會革命具有重要意義。

一、百年來紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)體制改革的歷程

（一）新民主主義革命時(shí)期黨對紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)體制的探索

新民主主義革命時(shí)期，我們黨依據(jù)馬克思列寧主義建黨原則，積極開展紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)體制的探索。迫于當(dāng)時(shí)戰(zhàn)爭頻仍的國內(nèi)外環(huán)境，這一時(shí)期紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)興廢不定，其組織、職責(zé)、權(quán)限以及領(lǐng)導(dǎo)體制都經(jīng)歷了較大變化。除了誕生之初采用了平行模式之外，大多數(shù)時(shí)期無論是黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)還是行政監(jiān)察機(jī)關(guān)都是同級黨委、政府下的一個(gè)部門，實(shí)行屬地領(lǐng)導(dǎo)，但上級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)被賦予了一定的指導(dǎo)權(quán)。為新中國成立后紀(jì)檢監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制的進(jìn)一步改革完善奠定了基礎(chǔ)。

1.對紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)體制的探索

1921年，黨的一大召開宣告了中國共產(chǎn)黨的誕生。黨的一大通過的綱領(lǐng)規(guī)定，在全黨建立統(tǒng)一的組織和嚴(yán)格的紀(jì)律，地方組織必須接受中央的監(jiān)督和指導(dǎo)。這一時(shí)期，中國共產(chǎn)黨已經(jīng)敏銳地意識到監(jiān)督執(zhí)紀(jì)的重要性，隨著革命形勢的發(fā)展和黨員隊(duì)伍的不斷壯大，設(shè)立黨內(nèi)監(jiān)督專責(zé)機(jī)關(guān)的條件逐漸成熟。1927年，黨的五大選舉產(chǎn)生的中央監(jiān)察委員會，是黨的歷史上第一個(gè)中央紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)。黨中央及省監(jiān)委由全國代表大會及省代表大會選舉產(chǎn)生；中央及省委不得取消中央及省監(jiān)委的決議；但中央及省監(jiān)委之決議，必須得中央及省委同意，方能生效與執(zhí)行；遇中央或省監(jiān)委與中央或省委意見不同時(shí)，則移交至中央或省監(jiān)委與中央或省委聯(lián)席會議，如聯(lián)席會議再不能解決時(shí)，則移交省及全國代表大會或移交于高級監(jiān)委解決之。這種領(lǐng)導(dǎo)體制受列寧晚年黨內(nèi)監(jiān)督思想的強(qiáng)烈影響，使監(jiān)委與同級黨委之間處于平行的權(quán)力關(guān)系，兩者共同對黨的權(quán)力機(jī)關(guān)——黨代會負(fù)責(zé)。大革命失敗后，由于黨的組織受到嚴(yán)重破壞，大量監(jiān)委委員被捕、被殺害，這一構(gòu)想尚未得到充分實(shí)踐就不得不做出轉(zhuǎn)變。黨的八七會議決定每一黨部委員會之下，現(xiàn)時(shí)須即組織審查委員會（各省委就是監(jiān)查委員會），開展黨員審查。1928年7月，黨的六大黨章將五大黨章中“監(jiān)察委員會”一章正式改為“審查委員會”，中央及省縣市審查委員會分別由黨的全國大會、省縣市代表大會選舉，但職責(zé)僅限于“監(jiān)督各級黨部之財(cái)政、會計(jì)及各機(jī)關(guān)之工作”。1933年8月，黨中央決定在黨的中央監(jiān)委未正式成立前特設(shè)立中央黨務(wù)委員會，各省縣監(jiān)察委員會則由本級黨代會選舉產(chǎn)生?！爸醒朦h務(wù)委員會及省縣監(jiān)察委員會在其職權(quán)內(nèi)進(jìn)行工作時(shí)，得指揮下級監(jiān)察委員會、黨務(wù)委員會或黨員執(zhí)行一定的職務(wù)”，從而首次對黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)關(guān)上下級關(guān)系做出明確規(guī)定。1938年，黨的六屆六中全會通過的《關(guān)于各級黨委暫行組織機(jī)構(gòu)的決定》中規(guī)定：“由各中央局決定，在區(qū)黨委之下，得設(shè)監(jiān)察委員會”，“監(jiān)察委員會的決定，一般須經(jīng)過當(dāng)?shù)攸h委會之批準(zhǔn)，上級監(jiān)察委員會有權(quán)改變或取消下級監(jiān)察委員會之決定”。1945年，黨的七大將六大黨章中“審查委員會”一章改為“黨的監(jiān)督機(jī)關(guān)”，并規(guī)定：中央監(jiān)委由中央全會選舉，地方各級監(jiān)委則由同級黨委全會選舉并由上級組織批準(zhǔn)；各級監(jiān)委在同級黨委指導(dǎo)下進(jìn)行工作。這是黨章首次對黨的紀(jì)檢機(jī)關(guān)與同級黨委間的關(guān)系作出明確規(guī)定，初步確立了同級黨委的單一領(lǐng)導(dǎo)體制。但由于機(jī)構(gòu)的臨時(shí)性和革命戰(zhàn)爭等原因的影響，黨的監(jiān)委并沒有建立。

2.對行政監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)體制的探索

新民主主義革命時(shí)期，中國共產(chǎn)黨在革命根據(jù)地政權(quán)建設(shè)中十分注重行政監(jiān)察工作。黨領(lǐng)導(dǎo)創(chuàng)建的中華蘇維埃共和國從中央執(zhí)行委員會到區(qū)執(zhí)行委員會以及城市蘇維埃均設(shè)立了工農(nóng)檢察機(jī)關(guān)，受各該級執(zhí)行委員會及其主席團(tuán)的指揮，同時(shí)受他上級工農(nóng)檢察機(jī)關(guān)的命令；工農(nóng)檢察人民委員由中央執(zhí)委會選任，各級工農(nóng)檢察部長及科長由各該級政府執(zhí)行委員會或城市蘇維埃主席團(tuán)選任，同時(shí)報(bào)告上級政府工農(nóng)檢察部備案。此外，《中華蘇維埃共和國地方蘇維埃暫行組織法（草案）》中還規(guī)定，省、縣、區(qū)、市各級工農(nóng)檢察委員會，應(yīng)與中國共產(chǎn)黨省、縣、區(qū)、市各級監(jiān)察委員會在一個(gè)機(jī)關(guān)內(nèi)辦公，取得密切的聯(lián)系。從而首次提出了紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)合署辦公的構(gòu)想。抗日戰(zhàn)爭時(shí)期，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的根據(jù)地政權(quán)性質(zhì)，由蘇維埃政權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)榭谷彰裰髡?quán)，沿用了國民政府的議會監(jiān)察制度。但邊區(qū)政府在下轄的每個(gè)行政分區(qū)設(shè)立行政督察專員公署，作為邊區(qū)政府的代表機(jī)關(guān)，依據(jù)其命令與指示，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)督查該分區(qū)所轄各縣政務(wù)及邊區(qū)政府駐在分區(qū)的附屬機(jī)關(guān)。解放戰(zhàn)爭時(shí)期，華北人民監(jiān)察院設(shè)在華北行政大區(qū)一級，大區(qū)下的各級政府不設(shè)監(jiān)察院，監(jiān)察工作統(tǒng)一由華北人民監(jiān)察院負(fù)責(zé)，并由其根據(jù)工作需要派出工作組到各地巡視。

（二）社會主義革命和建設(shè)時(shí)期黨對紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)體制的變遷

新中國成立后，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)開始全面履行其職責(zé)，真正發(fā)揮其應(yīng)有作用，為創(chuàng)造社會主義革命和建設(shè)的偉大成就作出了自己的貢獻(xiàn)。其間，上級紀(jì)檢機(jī)關(guān)的垂直領(lǐng)導(dǎo)雖然一度出現(xiàn)強(qiáng)化趨勢，但由于時(shí)間過于短暫，沒有得到充分實(shí)踐，尚未從根本上改變同級黨委領(lǐng)導(dǎo)為主的性質(zhì)。不過，上級紀(jì)檢機(jī)關(guān)始終能夠通過決定審核、工作檢查、聽取下級監(jiān)委反映情況和報(bào)告、請示等途徑保有一定的“糾偏”的權(quán)力，從而為改革開放后雙重領(lǐng)導(dǎo)體制的正式形成奠定了基礎(chǔ)。

1.紀(jì)律檢查領(lǐng)導(dǎo)體制的變遷

1949年11月，中央政治局決定成立中央和各級黨的紀(jì)律檢查委員會，中央紀(jì)委在中央政治局領(lǐng)導(dǎo)下工作；中央局、分局、省委、區(qū)黨委、市委、地委、縣委的紀(jì)委，由各該級黨委提出名單，經(jīng)上兩級黨委批準(zhǔn)后，在各該黨委會指導(dǎo)之下進(jìn)行工作；上級黨的紀(jì)律檢查委員會，有權(quán)改變或取消下級黨的紀(jì)律檢查委員會的決定。新中國成立之初，雖然各級紀(jì)委仍是同級黨委的一個(gè)工作部門，直接在后者的領(lǐng)導(dǎo)下工作，但由于上級紀(jì)委有了一定的指導(dǎo)權(quán)，其領(lǐng)導(dǎo)體制已經(jīng)開始突破了單一的屬地領(lǐng)導(dǎo)，開始加強(qiáng)垂直領(lǐng)導(dǎo)，向雙重領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行探索。

1955年，黨的全國代表會議決定，成立黨的中央和地方各級監(jiān)察委員會，代替中央地方各級黨的紀(jì)律檢查委員會，以加強(qiáng)黨的紀(jì)律，加強(qiáng)對各種違法亂紀(jì)現(xiàn)象的斗爭。與紀(jì)委相比，黨的監(jiān)委在產(chǎn)生方式、領(lǐng)導(dǎo)體制方面有了較大變化，職權(quán)進(jìn)一步擴(kuò)大。各級監(jiān)委由本級黨代會選舉并由上一級黨委批準(zhǔn)，在同級黨委的指導(dǎo)下進(jìn)行工作，下級監(jiān)委在上級監(jiān)委的領(lǐng)導(dǎo)下工作。監(jiān)委垂直領(lǐng)導(dǎo)的趨勢大幅強(qiáng)化：中央監(jiān)委得以經(jīng)常檢查和處理各地方黨的組織，在必要時(shí)直接檢查處理各地方黨的組織所屬黨員有關(guān)違反黨章、黨紀(jì)和國家法律、法令的案件，并領(lǐng)導(dǎo)地方監(jiān)委的工作；上級監(jiān)委擁有對下級監(jiān)委的決定復(fù)核權(quán)、報(bào)告審議權(quán)和工作檢查權(quán)，必要時(shí)上級監(jiān)委有權(quán)直接處理本應(yīng)由下級黨委處理的黨委委員違紀(jì)違法行為。

1956年，黨的八大著重提出了黨的建設(shè)問題，強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持民主集中制和集體領(lǐng)導(dǎo)制度，系統(tǒng)總結(jié)了建黨以來央地關(guān)系和上下級關(guān)系成果、經(jīng)驗(yàn)和問題。隨著央地職權(quán)劃分的重大調(diào)整，屬地領(lǐng)導(dǎo)出現(xiàn)加強(qiáng)態(tài)勢。八大黨章重新將同級黨委與監(jiān)委的關(guān)系由指導(dǎo)關(guān)系變?yōu)轭I(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，各級監(jiān)委的產(chǎn)生方式也由黨代會選舉變?yōu)橥夵h委全會選舉，上級監(jiān)委仍具有對下級監(jiān)委的工作檢查權(quán)、決定批準(zhǔn)—變更權(quán)，下級監(jiān)委應(yīng)向上級監(jiān)委報(bào)告工作和黨員違紀(jì)情況。盡管如此，八大黨章將黨的監(jiān)委從七大黨章規(guī)定中必要時(shí)才成立的臨時(shí)性機(jī)構(gòu)，升格為必須設(shè)立的經(jīng)常性機(jī)構(gòu)。

1962年，黨的八屆十中全會通過《關(guān)于加強(qiáng)黨的監(jiān)察機(jī)關(guān)的決定》，采取了同時(shí)加強(qiáng)屬地領(lǐng)導(dǎo)和垂直領(lǐng)導(dǎo)的方式，一方面要求各級黨委必須加強(qiáng)對同級監(jiān)委的領(lǐng)導(dǎo)，定期討論監(jiān)察工作；另一方面又規(guī)定各級監(jiān)委和全體監(jiān)察工作人員都必須及時(shí)向同級黨委和上級監(jiān)委反映情況（有權(quán)不通過同級黨委，向上級黨委、監(jiān)委直至中央直接反映情況），都必須經(jīng)常地向同級黨委和上級監(jiān)委報(bào)告和請示工作。此外，由于監(jiān)察部撤銷后，其派出機(jī)構(gòu)則改為黨的中央監(jiān)委派出機(jī)構(gòu)，全會還決定中央監(jiān)委可以向國務(wù)院所屬各部門派駐監(jiān)察組，監(jiān)察組由中央監(jiān)委直接領(lǐng)導(dǎo)。因此，從新中國成立后到“文化大革命”期間被取消前，黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)就已經(jīng)出現(xiàn)了從屬地領(lǐng)導(dǎo)向雙重領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)變的過程，其間甚至一度以垂直領(lǐng)導(dǎo)為主。

2.行政監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制的變遷

新中國成立后，各級人民政府設(shè)立行政監(jiān)察機(jī)關(guān)，以監(jiān)督各級國家行政機(jī)關(guān)及其公職人員，是否正確履行其職責(zé)。1949年11月，中央人民政府政務(wù)院人民監(jiān)察委員會正式成立。地方層面建立了四級行政監(jiān)察機(jī)關(guān)，各大行政區(qū)、省、專員公署、縣人民政府設(shè)人民監(jiān)察委員會，負(fù)責(zé)該轄區(qū)監(jiān)察工作，接受該級人民政府領(lǐng)導(dǎo)，并接受上級監(jiān)委指導(dǎo)。省監(jiān)委向?qū)T公署的派出機(jī)構(gòu)，亦受省監(jiān)委和專員公署的雙重領(lǐng)導(dǎo)。中央國家機(jī)關(guān)層面，政務(wù)院財(cái)經(jīng)委員會所屬的七個(gè)國家業(yè)務(wù)部門、省級以上政府財(cái)經(jīng)機(jī)關(guān)和國營財(cái)經(jīng)企業(yè)部門設(shè)立的監(jiān)察室，受本機(jī)關(guān)、部門首長及上級機(jī)關(guān)監(jiān)察室的雙重領(lǐng)導(dǎo)，并受其主管機(jī)關(guān)的同級人民監(jiān)察委員會指導(dǎo)。其下屬二級單位的監(jiān)察分室則受本單位、本部門行政首長和監(jiān)察室的雙重領(lǐng)導(dǎo)，在監(jiān)察業(yè)務(wù)上還受所在地同級監(jiān)委的指導(dǎo)。

行政監(jiān)察系統(tǒng)建立后，一度也曾出現(xiàn)垂直領(lǐng)導(dǎo)強(qiáng)化的趨勢。1954年，大行政區(qū)和縣一級的監(jiān)察機(jī)構(gòu)撤銷，監(jiān)察部決定由專署或省的監(jiān)察機(jī)關(guān)向重點(diǎn)縣（市）派遣的監(jiān)察組，受各該監(jiān)察機(jī)關(guān)的垂直領(lǐng)導(dǎo)，必要時(shí)可委托所在縣人民委員會指導(dǎo)。1955年，國務(wù)院常務(wù)會議批準(zhǔn)，監(jiān)察部在國務(wù)院所屬財(cái)經(jīng)部門設(shè)立的內(nèi)部監(jiān)察室升格為國家監(jiān)察局，受監(jiān)察部和所在部門的雙重領(lǐng)導(dǎo)，必要時(shí)經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)可改為監(jiān)察部直接領(lǐng)導(dǎo)；而由國家監(jiān)察局向各部所屬單位派出的機(jī)構(gòu)和人員，則改為垂直領(lǐng)導(dǎo)。這種調(diào)整使其實(shí)行了近似于省部以下的垂直領(lǐng)導(dǎo)的體制，但垂直領(lǐng)導(dǎo)強(qiáng)化的趨勢并未持續(xù)多久。

黨的八大對央地關(guān)系和上下級關(guān)系的調(diào)整，同樣對行政監(jiān)察機(jī)關(guān)產(chǎn)生了持久的影響。1957年，行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)組織結(jié)構(gòu)和領(lǐng)導(dǎo)體制再次調(diào)整，加強(qiáng)了各級政府對監(jiān)察權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)?？h級行政監(jiān)察機(jī)關(guān)得到恢復(fù)，省、專署派駐縣的監(jiān)察機(jī)構(gòu)仍可保留，但由垂直領(lǐng)導(dǎo)改為雙重領(lǐng)導(dǎo)；省級行政監(jiān)察機(jī)關(guān)由雙重領(lǐng)導(dǎo)變?yōu)橐詫俚貫橹鞯碾p重領(lǐng)導(dǎo)，內(nèi)部監(jiān)察機(jī)關(guān)仍實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)。中央和地方各財(cái)經(jīng)部門及其所屬企事業(yè)單位國家監(jiān)察局，降格為各部門、單位的內(nèi)部監(jiān)察機(jī)構(gòu)，直接受該主管部門或單位的領(lǐng)導(dǎo)，上級監(jiān)察機(jī)關(guān)僅予以業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)。1959年，國務(wù)院決定撤銷監(jiān)察部，對行政監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)體制的探索也隨之暫告停止。

（三）改革開放初期至黨的十八大前紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)體制的變遷

1.黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)的恢復(fù)和雙重領(lǐng)導(dǎo)的確立

黨的十一大決定恢復(fù)黨的紀(jì)律檢查制度、重建黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)。各級紀(jì)委由同級黨委選舉產(chǎn)生，在同級黨委的領(lǐng)導(dǎo)下工作。黨的十一屆三中全會把全黨工作重點(diǎn)，從以階級斗爭為中心轉(zhuǎn)移到社會主義現(xiàn)代化建設(shè)上來的同時(shí)，選舉產(chǎn)生了中央紀(jì)律檢查委員會。到20世紀(jì)80年代初，各級紀(jì)檢系統(tǒng)基本得到恢復(fù)。1980年2月，黨中央決定將省級（含）以下紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)體制，由同級黨委單一領(lǐng)導(dǎo)調(diào)整為同級黨委和上級紀(jì)委的雙重領(lǐng)導(dǎo)，而以同級黨委領(lǐng)導(dǎo)為主；紀(jì)委的產(chǎn)生方式也由同級黨委全會選舉產(chǎn)生轉(zhuǎn)變?yōu)楸炯夵h代會選舉產(chǎn)生；紀(jì)委主要領(lǐng)導(dǎo)干部的任免，要征求上級黨委紀(jì)委的意見。此時(shí)，黨的紀(jì)檢機(jī)關(guān)實(shí)行“以屬地為主的雙重領(lǐng)導(dǎo)”，并從同級黨委的工作部門升格為一級地方組織的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)之一。

黨的十二大通過的黨章對紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)的產(chǎn)生方式、領(lǐng)導(dǎo)體制等方面作出新的規(guī)定，明確地方各級紀(jì)委在同級黨委和上級紀(jì)委的雙重領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行工作。同時(shí)，各級黨代會增加了“聽取和審查同級紀(jì)律檢查委員的報(bào)告”和“選舉同級黨的紀(jì)律檢查委員會”的兩項(xiàng)職權(quán)。中央紀(jì)委根據(jù)工作需要可向中央一級黨和國家機(jī)關(guān)派駐紀(jì)檢組或紀(jì)檢委員。駐紀(jì)檢組、黨組紀(jì)檢組（紀(jì)委）受中央紀(jì)委和所在部門黨組（黨委）的雙重領(lǐng)導(dǎo)；副局級以上干部由中央紀(jì)委商所在部門黨組提出人選，各派駐紀(jì)檢組的人員均列入駐在機(jī)關(guān)編制，其政治和生活待遇，由駐在機(jī)關(guān)按規(guī)定安排。由此，紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)雙重領(lǐng)導(dǎo)體制正式確立。

不過，由于紀(jì)委主要領(lǐng)導(dǎo)干部的提名、考察，立案檢查的批準(zhǔn)和財(cái)政供給等均由屬地負(fù)責(zé)，實(shí)踐中同級黨委往往成為更強(qiáng)勢的領(lǐng)導(dǎo)方。具體而言，地方各級紀(jì)委書記、副書記的任免、調(diào)動、獎懲需要征得上一級紀(jì)委的同意。但其人選是由同級黨委進(jìn)行初始提名、考察，這使得同級黨委對其具有較強(qiáng)的人事控制權(quán)。同時(shí)，地方紀(jì)委要把處理特別重要或復(fù)雜的案件中的問題和處理的結(jié)果，同時(shí)向同級黨委和上級紀(jì)委報(bào)告。各級紀(jì)委雖然能夠?qū)ν夵h委委員違紀(jì)行為進(jìn)行初步核實(shí)，但同級黨委具有對黨委委員違紀(jì)行為是否進(jìn)行立案檢查的批準(zhǔn)權(quán)，針對同級黨委常委違紀(jì)行為的立案檢查，也是經(jīng)報(bào)同級黨委后，再報(bào)上級紀(jì)委批準(zhǔn)。此外，地方各級紀(jì)委開展活動的經(jīng)費(fèi)也依賴于屬地財(cái)政供給。尤其是在恢復(fù)重建之初，各級紀(jì)委特別是基層紀(jì)委的辦公經(jīng)費(fèi)、辦公用房、車輛甚至宿舍普遍較為困難，需要同級黨委和財(cái)政部門給予保障。

2.行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的恢復(fù)和雙重領(lǐng)導(dǎo)的確立

1986年12月，六屆全國人大常委會第十八次會議決定恢復(fù)行政監(jiān)察體制。監(jiān)察部和地方各級行政監(jiān)察機(jī)關(guān)隨之陸續(xù)恢復(fù)設(shè)立。監(jiān)察部在國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下主管全國監(jiān)察工作，地方各級行政監(jiān)察機(jī)關(guān)受所在人民政府和上級行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的雙重領(lǐng)導(dǎo)，其主要領(lǐng)導(dǎo)干部的任免，必須征求上級監(jiān)察機(jī)關(guān)的意見。1988年5月，國務(wù)院同意監(jiān)察部在中央國家機(jī)關(guān)中派出監(jiān)察局和監(jiān)察專員辦公室，受監(jiān)察部和所在單位雙重領(lǐng)導(dǎo)，監(jiān)察業(yè)務(wù)以監(jiān)察部領(lǐng)導(dǎo)為主，其干部任免經(jīng)共同協(xié)商后由監(jiān)察部任免，行政經(jīng)費(fèi)由國務(wù)院機(jī)關(guān)事務(wù)管理局直接撥付駐在部門。

1990年12月，國務(wù)院常務(wù)會議通過并發(fā)布施行《中華人民共和國行政監(jiān)察條例》在重申行政監(jiān)察機(jī)關(guān)實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)的同時(shí)，補(bǔ)充了“監(jiān)察業(yè)務(wù)受上級監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)”“派出監(jiān)察機(jī)構(gòu)或人員根據(jù)派出它的機(jī)關(guān)的要求履職”等規(guī)定。同時(shí)，明確地方各級監(jiān)察機(jī)關(guān)的正、副職領(lǐng)導(dǎo)人員的任免、調(diào)動，應(yīng)當(dāng)分別在提請本級人大常委會或人民政府決定之前，征得上一級監(jiān)察機(jī)關(guān)的同意；派出機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人或派出監(jiān)察人員由派出它的機(jī)關(guān)任免、調(diào)動，但應(yīng)當(dāng)事先征求駐在地區(qū)或者部門、單位的意見。《行政監(jiān)察條例》以及后來的《行政監(jiān)察法》，明確賦予了上級監(jiān)察機(jī)關(guān)可以采取提級管轄的方式，辦理下一級（必要時(shí)也可以為所轄各級）監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄范圍內(nèi)的監(jiān)察事項(xiàng)，并對下級之間所產(chǎn)生的管轄范圍爭議進(jìn)行指定管轄的權(quán)力。這使得實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)的行政監(jiān)察機(jī)關(guān)，在業(yè)務(wù)上具有較強(qiáng)的垂直領(lǐng)導(dǎo)色彩，在一定程度上能夠突破分級屬地管轄的局限，更好發(fā)揮監(jiān)察效能。

為集中監(jiān)督力量、更好發(fā)揮監(jiān)督效能，同時(shí)避免職能的交叉、重復(fù)，精簡機(jī)構(gòu)和人員，中央紀(jì)委與國務(wù)院監(jiān)察部于1993年開始合署辦公。此后，黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)與國家行政監(jiān)察機(jī)關(guān)實(shí)行一套工作機(jī)構(gòu)、兩塊牌子，同時(shí)履行黨的紀(jì)律檢查和行政監(jiān)察兩項(xiàng)職能的合署辦公體制。

20世紀(jì)90年代以來，隨著黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗形勢和任務(wù)的變化，黨中央在保持雙重領(lǐng)導(dǎo)體制的既定框架下，從領(lǐng)導(dǎo)干部選任、紀(jì)檢監(jiān)察權(quán)行使、派駐機(jī)構(gòu)統(tǒng)管等多方面加強(qiáng)了垂直領(lǐng)導(dǎo)的程度，保證紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)履職所必需的相對獨(dú)立性和權(quán)威性。習(xí)近平總書記曾總結(jié)道：“總的來說，這種雙重領(lǐng)導(dǎo)體制自黨的十二大確立以來發(fā)揮了積極作用，是基本符合黨情國情的。同時(shí)，實(shí)踐中也出現(xiàn)了一些不適應(yīng)、不協(xié)調(diào)問題，特別是查辦腐敗案件時(shí)受到的牽制比較多……這種現(xiàn)象很不正常，必須有所改變。”

（四）黨的十八大以來紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)體制改革

黨的十八大以來，中國特色社會主義進(jìn)入新時(shí)代，對推進(jìn)黨的紀(jì)律檢查體制和國家監(jiān)察體制改革提出新的要求。以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅(jiān)定不移、一以貫之全面從嚴(yán)治黨，一刻不停推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭，堅(jiān)持和完善黨和國家監(jiān)督體系，強(qiáng)化對權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，以全面深化改革為抓手，健全黨中央對紀(jì)檢監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)體制，推動紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)雙重領(lǐng)導(dǎo)體制具體化、程序化、制度化，加強(qiáng)紀(jì)檢監(jiān)察垂直領(lǐng)導(dǎo)。使全面依法治國和全面從嚴(yán)治黨有機(jī)統(tǒng)一，黨內(nèi)監(jiān)督和國家機(jī)關(guān)監(jiān)督、黨的紀(jì)律檢查和國家監(jiān)察貫通融合，黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭取得壓倒性勝利，推動新時(shí)代全面從嚴(yán)治黨取得歷史性、開創(chuàng)性成就。

1.實(shí)行“兩個(gè)為主”

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，“各級紀(jì)委要履行協(xié)助黨委加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)和組織協(xié)調(diào)反腐敗工作的職責(zé)，加強(qiáng)對同級黨委特別是常委會成員的監(jiān)督”，“推動黨的紀(jì)律檢查工作雙重領(lǐng)導(dǎo)體制具體化、程序化、制度化，強(qiáng)化上級紀(jì)委對下級紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)。查辦腐敗案件以上級紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)為主，線索處置和案件查辦在向同級黨委報(bào)告的同時(shí)必須向上級紀(jì)委報(bào)告。各級紀(jì)委書記、副書記的提名和考察以上級紀(jì)委會同組織部門為主”。黨的十九大修改黨章后，各級紀(jì)委對違紀(jì)的同級黨委委員進(jìn)行立案檢查需要向同級黨委和上級紀(jì)委報(bào)告；同級黨委常委有違紀(jì)行為不再是報(bào)告同級黨委后再報(bào)上級紀(jì)委批準(zhǔn)，而是直接報(bào)告上級紀(jì)委，由其進(jìn)行初核并經(jīng)上級黨委批準(zhǔn)后立案審查。盡管財(cái)政供給仍屬地負(fù)責(zé)，但隨著“兩個(gè)為主”的實(shí)行，各級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部的選任、案件調(diào)查權(quán)的上收，增強(qiáng)了其相對獨(dú)立性和權(quán)威性，加強(qiáng)了黨對黨風(fēng)廉政建和反腐敗斗爭的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。

2.構(gòu)建集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的中國特色國家監(jiān)察體系

以習(xí)近平同志為核心的黨中央在深化黨的紀(jì)律檢查體制改革的同時(shí)，將國家監(jiān)察體制改革作為事關(guān)全局的重大政治體制改革、作為健全黨和國家監(jiān)督體系、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大決策部署。

黨的十九大提出構(gòu)建集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的國家監(jiān)察體系。黨的十九屆三中全會作出深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定，并將組建國家監(jiān)委列為《深化黨中央機(jī)構(gòu)改革方案》的第一條。十三屆全國人大一次會議表決通過了《中華人民共和國憲法修正案》和《中華人民共和國監(jiān)察法》，把黨對國家監(jiān)察體制改革的主張以國家法律的形式固定下來。監(jiān)察體制改革后，監(jiān)察委員會整合了原行政監(jiān)察部門、預(yù)防腐敗機(jī)構(gòu)、檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等相關(guān)職責(zé)“解決了過去監(jiān)察范圍過窄、反腐敗力量分散、紀(jì)法銜接不暢等問題，優(yōu)化了反腐敗資源配置，實(shí)現(xiàn)了黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)察、依規(guī)治黨和依法治國有機(jī)統(tǒng)一”。監(jiān)察委員會依法履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)，擁有談話、訊問、搜查、留置等調(diào)查權(quán)限，實(shí)現(xiàn)了對所有行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)察全覆蓋，徹底消除了權(quán)力監(jiān)督的“死角”。

新的國家監(jiān)察機(jī)關(guān)在產(chǎn)生方式、領(lǐng)導(dǎo)干部選任、職權(quán)履行、監(jiān)察管轄等方面都體現(xiàn)了雙重領(lǐng)導(dǎo)具體化、程序化、制度化，強(qiáng)化垂直領(lǐng)導(dǎo)的特征。在機(jī)構(gòu)產(chǎn)生方式上，國家監(jiān)委由全國人大產(chǎn)生，對全國人大及其常委會負(fù)責(zé)，并接受其監(jiān)督；地方各級監(jiān)委由本級人大產(chǎn)生，對本級人大及其常委會和上一級監(jiān)委負(fù)責(zé)，并接受其監(jiān)督。在干部選任方面，各級監(jiān)委主任由本級人大選舉，副主任、委員由監(jiān)委主任提請本級人大常委會任免。在監(jiān)督執(zhí)法工作方面，上級監(jiān)委可以按程序糾正或要求下級監(jiān)委糾正其作出的錯誤或者不當(dāng)決定，并依法統(tǒng)一調(diào)用所轄各級監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察人員辦理監(jiān)察事項(xiàng)；下級監(jiān)委則必須執(zhí)行上級監(jiān)委的決定，線索處置、案件查辦在向同級黨委報(bào)告的同時(shí)必須向上一級監(jiān)察委員會報(bào)告。更為重要的是，國家監(jiān)察機(jī)關(guān)在行政監(jiān)察部門所擁有的提級管轄和管轄爭議解決方式的基礎(chǔ)上，又賦予了上級監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行“指定管轄”、下級監(jiān)察機(jī)關(guān)“報(bào)請?zhí)峒壒茌牎钡臋?quán)力。這兩種權(quán)力都是上下級監(jiān)察機(jī)關(guān)之間領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的重要體現(xiàn)。

國家監(jiān)察體制改革后，紀(jì)委監(jiān)委繼續(xù)實(shí)行合署辦公，實(shí)行一套工作機(jī)構(gòu)、兩個(gè)機(jī)關(guān)名稱，同時(shí)履行黨的紀(jì)律檢查和國家監(jiān)察兩項(xiàng)職責(zé)。中央紀(jì)委常委會履行紀(jì)檢監(jiān)察兩項(xiàng)職能，對紀(jì)檢監(jiān)察工作實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，對黨中央全面負(fù)責(zé)。地方各級紀(jì)委監(jiān)委通過接受紀(jì)委常委會領(lǐng)導(dǎo)的方式，直接接受同級黨委的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，在同級黨委和上級紀(jì)委監(jiān)委的雙重領(lǐng)導(dǎo)下工作。

3.深化派駐機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)體制改革、實(shí)現(xiàn)派駐全覆蓋

深化派駐機(jī)構(gòu)改革是以習(xí)近平同志為核心的黨中央作出的又一項(xiàng)重大決策部署。通過干部統(tǒng)一管理、派駐范圍的全覆蓋和預(yù)算單列等方式，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)也加強(qiáng)了對派駐機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)，增強(qiáng)了派駐機(jī)構(gòu)的權(quán)威性和有效性，使其聚焦監(jiān)督執(zhí)紀(jì)主責(zé)主業(yè)，既加強(qiáng)對駐在部門本級機(jī)關(guān)和直屬單位的監(jiān)督、督促駐黨組（黨委）切實(shí)履行主體責(zé)任，又加強(qiáng)對駐在部門機(jī)關(guān)紀(jì)委和直屬單位、省級垂管單位紀(jì)檢工作的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，更好地發(fā)揮“派”的權(quán)威和“駐”的優(yōu)勢。

首先，明確了派駐紀(jì)檢監(jiān)察組是中央紀(jì)委國家監(jiān)委的重要組成部分，由中央紀(jì)委國家監(jiān)委直接領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一管理，建立中央紀(jì)委常委會統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、中央紀(jì)委國家監(jiān)委統(tǒng)一管理，中央紀(jì)委副書記（常委）、國家監(jiān)委副主任（委員）分管，相關(guān)職能部門分工負(fù)責(zé)、協(xié)調(diào)配合的派駐工作領(lǐng)導(dǎo)體制。

其次，加強(qiáng)了對派駐機(jī)構(gòu)干部的統(tǒng)一管理，紀(jì)檢組組長不分管駐在部門其他業(yè)務(wù)工作，其人選由中央紀(jì)委會同中央組織部提名、考察；中央紀(jì)委加強(qiáng)對派駐機(jī)構(gòu)信訪舉報(bào)、問題線索處置、查辦案件等業(yè)務(wù)的管理；派駐機(jī)構(gòu)的后勤保障雖然繼續(xù)由駐在部門負(fù)責(zé)，但工作經(jīng)費(fèi)在駐在部門預(yù)算中單列。

最后，實(shí)現(xiàn)了派駐監(jiān)督全覆蓋。黨的十八大前，中央紀(jì)委監(jiān)察部只在52家中央一級黨和國家機(jī)關(guān)單位中設(shè)置了派駐機(jī)構(gòu)，其余尚未設(shè)置派駐機(jī)構(gòu)，此外也沒有向黨的工作部門、人大機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)進(jìn)行派駐。2015年3月根據(jù)中央規(guī)定，中央紀(jì)委首次向中央辦公廳、中央組織部、中央宣傳部、中央統(tǒng)戰(zhàn)部、全國人大機(jī)關(guān)、國務(wù)院辦公廳、全國政協(xié)機(jī)關(guān)等7家中央和國家機(jī)關(guān)派駐紀(jì)檢組。同年11月，經(jīng)黨中央同意，中央紀(jì)委共設(shè)置47家派駐機(jī)構(gòu)，采用單獨(dú)派駐與綜合派駐兩種方式，對139家中央一級黨和國家機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)派駐紀(jì)檢機(jī)構(gòu)全覆蓋。監(jiān)察體制改革后，中央紀(jì)委國家監(jiān)委設(shè)置46家派駐紀(jì)檢監(jiān)察組，對129家中央一級黨和國家機(jī)關(guān)進(jìn)行統(tǒng)一的派駐監(jiān)督。同時(shí)，又依法賦予監(jiān)察權(quán)，使其既依照黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)履行監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)職責(zé)，又依照憲法和監(jiān)察法履行監(jiān)督調(diào)查處置職責(zé)，實(shí)現(xiàn)監(jiān)察全覆蓋。

二、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)體制的類型學(xué)分析

從紀(jì)檢監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制改革的百年歷程中可知，監(jiān)督機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)體制涉及四對權(quán)力主體之間的關(guān)系，即各級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)與同級黨委政府間的關(guān)系、上級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)與下級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)之間的關(guān)系、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)與其派駐機(jī)構(gòu)間關(guān)系的選擇與調(diào)整。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)“由誰領(lǐng)導(dǎo)，對誰負(fù)責(zé)”是其領(lǐng)導(dǎo)體制的主要內(nèi)容。百年來，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)體制幾經(jīng)變遷，成為加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督、完善反腐倡廉建設(shè)的關(guān)鍵。

紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)實(shí)行屬地領(lǐng)導(dǎo)、垂直領(lǐng)導(dǎo)或雙重領(lǐng)導(dǎo)，會形成截然不同的監(jiān)督執(zhí)紀(jì)模式和效果，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的角色定位和功能作用也會隨之不同。特定的領(lǐng)導(dǎo)體制背后也存在與其相配套的制度安排來維系。紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)三種重要權(quán)力——干部人事任用、案件查辦的領(lǐng)導(dǎo)和財(cái)政預(yù)算供給既是判斷地方監(jiān)督機(jī)關(guān)以何者領(lǐng)導(dǎo)為主的重要標(biāo)志，又是維系這種領(lǐng)導(dǎo)體制的三種制度支柱。人事權(quán)本身是上級權(quán)威的體現(xiàn)，而案件查辦權(quán)則是監(jiān)督機(jī)關(guān)的核心職能，財(cái)政撥款是監(jiān)督機(jī)關(guān)和監(jiān)督權(quán)賴以行使的物質(zhì)基礎(chǔ)。這三種權(quán)力歸屬、劃分往往成為判斷監(jiān)督機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)體制以何者為主的關(guān)鍵。以此為標(biāo)準(zhǔn)，我們可以將百年來，監(jiān)督機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)體制劃分為三大“理想類型”——屬地領(lǐng)導(dǎo)、垂直領(lǐng)導(dǎo)與雙重領(lǐng)導(dǎo)體制。

（一）屬地領(lǐng)導(dǎo)體制

在屬地領(lǐng)導(dǎo)體制下，權(quán)力監(jiān)督與執(zhí)紀(jì)執(zhí)法屬于央地共同事權(quán)，其具體分工為：中央政府是負(fù)責(zé)制定統(tǒng)一的黨紀(jì)國法，作出重大決策部署，但其監(jiān)督專責(zé)機(jī)關(guān)只負(fù)責(zé)對中管干部開展監(jiān)督執(zhí)紀(jì)；地方各級黨委在其管轄范圍內(nèi)承擔(dān)管黨治黨政治責(zé)任，支持同級監(jiān)督機(jī)關(guān)開展工作，選優(yōu)配強(qiáng)干部隊(duì)伍，同樣對本級管理的干部開展監(jiān)督執(zhí)紀(jì)。監(jiān)督機(jī)關(guān)實(shí)行屬地領(lǐng)導(dǎo)是基于分級管理的屬地負(fù)責(zé)制的邏輯延伸，最大限度降低了中央直接承擔(dān)的治理成本和治理負(fù)荷。但其風(fēng)險(xiǎn)在于，央地之間客觀上存在目標(biāo)差異、信息不對稱和各種委托—代理任務(wù)的沖突性，且由于各級監(jiān)督機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)干部任免、案件查辦和財(cái)政供給均由屬地負(fù)責(zé)，導(dǎo)致后者擁有高度的自由裁量權(quán)，使監(jiān)督執(zhí)紀(jì)的力度、范圍又往往以地方中心任務(wù)和主政官員的施政需要為轉(zhuǎn)移，一旦任何一級地方或部門出于自身利益最大化的考量采取合謀變通或選擇性執(zhí)行策略，極容易使同級監(jiān)督處于“不敢管”“不能管”“不愿管”的境地，長此以往導(dǎo)致管黨治黨“寬松軟”現(xiàn)象，各級“中間段”就會變?yōu)椤爸泄Ｗ琛?。為此，必須自上而下層層傳?dǎo)壓力、級級落實(shí)責(zé)任，形成全黨動手一起抓的格局，堅(jiān)決防止和克服地方和部門保護(hù)主義。

（二）垂直領(lǐng)導(dǎo)體制

在垂直領(lǐng)導(dǎo)體制下，權(quán)力監(jiān)督和執(zhí)紀(jì)執(zhí)法完全成為中央事權(quán)。中央監(jiān)督機(jī)關(guān)接受中央政府領(lǐng)導(dǎo)，各級監(jiān)督機(jī)關(guān)作為中央監(jiān)督機(jī)關(guān)在各地的分支機(jī)構(gòu)接受后者的直接領(lǐng)導(dǎo)，其人、財(cái)、事也由中央或上級機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。垂直領(lǐng)導(dǎo)且高度獨(dú)立的監(jiān)督機(jī)關(guān)直接對各級領(lǐng)導(dǎo)干部和所有公職人員開展監(jiān)督執(zhí)紀(jì)。

這種體制的最大優(yōu)勢在于，第一，中央政府能夠通過高度垂直的“條條”系統(tǒng)迅速傳導(dǎo)壓力，提高直接控制官僚的能力，從而防范地方政府的代理風(fēng)險(xiǎn)特別是廉政風(fēng)險(xiǎn)。第二，增強(qiáng)各級監(jiān)督機(jī)關(guān)的獨(dú)立性和權(quán)威性，使其能夠借助中央和上級的“政治勢能”有效開展同級監(jiān)督，特別是破除案件查辦方面的干擾和阻力，防止和克服“地方保護(hù)主義”。第三，更符合紀(jì)法統(tǒng)一性的原則，能夠在更大程度上統(tǒng)一權(quán)力監(jiān)督和執(zhí)紀(jì)執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)和力度，壓縮地方自由裁量權(quán)的空間。第四，加強(qiáng)監(jiān)督機(jī)關(guān)垂直領(lǐng)導(dǎo)對于調(diào)整集權(quán)—分權(quán)程度、平衡央地關(guān)系也具有重要意義。不過，垂直領(lǐng)導(dǎo)也并非克服屬地領(lǐng)導(dǎo)弊端的“靈丹妙藥”。首先，顯而易見的是由于各級監(jiān)督機(jī)關(guān)的人、財(cái)、事均由中央政府直接負(fù)責(zé)，導(dǎo)致中央政府面臨極其高昂的治理成本與治理負(fù)荷。其次，地方組織管黨治黨的責(zé)任將受到分解和削弱，也不符合黨的組織原則。最后，實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)、封閉運(yùn)行的“條條”系統(tǒng)同樣存在“做對激勵”的難題，且“條塊”之間同樣存在形成“共謀”的可能性，面臨“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”的難題。此外，屬地政府雖然無法輕易介入高度垂直管理的系統(tǒng)，但后者亦很少介入地方政治，這種“條塊”相對隔絕的狀態(tài)不利于保證監(jiān)督執(zhí)紀(jì)的精準(zhǔn)性和有效性。

（三）雙重領(lǐng)導(dǎo)體制

在黨的百年歷史中，監(jiān)督專責(zé)機(jī)關(guān)實(shí)行純粹的屬地領(lǐng)導(dǎo)或垂直領(lǐng)導(dǎo)的時(shí)期多較為短暫，更多時(shí)期實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)。在雙重領(lǐng)導(dǎo)下，地方各級監(jiān)督機(jī)關(guān)在同級黨委和上級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)共同領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，既執(zhí)行屬地的指令又履行本系統(tǒng)的職責(zé)。監(jiān)督機(jī)關(guān)的兩個(gè)領(lǐng)導(dǎo)方級別相同，其人、事、財(cái)三種控制權(quán)也被分別配置于條塊之間。雙重領(lǐng)導(dǎo)兼具了屬地領(lǐng)導(dǎo)和垂直領(lǐng)導(dǎo)的特色和優(yōu)勢，使中央政府的重大決策部署能夠通過“條”“塊”兩種路徑自上而下層層傳遞，在一定程度上解決了單一的屬地領(lǐng)導(dǎo)或垂直領(lǐng)導(dǎo)所面臨的問題，維持了條塊之間權(quán)力平衡。

但由于條塊關(guān)系無外乎處于“塊強(qiáng)條弱”和“條強(qiáng)塊弱”兩種狀態(tài)，加之“條塊矛盾”的存在，雙重領(lǐng)導(dǎo)趨于向“以屬地為主的雙重領(lǐng)導(dǎo)”或“以垂直為主的雙重領(lǐng)導(dǎo)”進(jìn)一步演化。在“以屬地為主雙重領(lǐng)導(dǎo)”下，監(jiān)督機(jī)關(guān)的人、財(cái)、事仍以屬地負(fù)責(zé)為主，其相對獨(dú)立性和權(quán)威性相對不足，其履職方向、范圍和力度仍以地方中心工作任務(wù)為轉(zhuǎn)移。但上級監(jiān)督機(jī)關(guān)仍保留了一定的業(yè)務(wù)指導(dǎo)權(quán)或領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，確保了必要時(shí)進(jìn)行“糾偏”的權(quán)力，同時(shí)中央的治理成本和治理負(fù)荷也維持在較低水平。而在“以垂直為主的雙重領(lǐng)導(dǎo)”下，各級監(jiān)督機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部的任免、案件查辦主要以上級監(jiān)督機(jī)關(guān)為主，其相對獨(dú)立性和權(quán)威性得到增強(qiáng)，上下級監(jiān)督專責(zé)機(jī)關(guān)之間建立了緊密的聯(lián)系，更有利于加強(qiáng)同級監(jiān)督，督促同級黨委積極履行主體責(zé)任，對中央政府而言其治理成本與負(fù)荷又低于完全的垂直領(lǐng)導(dǎo)。

屬地領(lǐng)導(dǎo)、垂直領(lǐng)導(dǎo)、雙重領(lǐng)導(dǎo)三種領(lǐng)導(dǎo)體制雖然各有利弊，但各種領(lǐng)導(dǎo)體制之間沒有絕對的優(yōu)劣之分，也并不存在一種“放之四海而皆準(zhǔn)”的領(lǐng)導(dǎo)體制。百年來，中央根據(jù)管黨治黨特別是黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭所面臨的形勢與任務(wù)的變化，與時(shí)俱進(jìn)推進(jìn)紀(jì)檢監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制改革，不斷打通貫徹落實(shí)中央決策部署的各種“中梗阻”，為全面從嚴(yán)治黨和反腐敗斗爭取得歷史性、開創(chuàng)性成就提供了體制機(jī)制保證。

三、百年來紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)體制改革的寶貴經(jīng)驗(yàn)

（一）必須始終堅(jiān)持并加強(qiáng)黨對紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的全面領(lǐng)導(dǎo)

習(xí)近平總書記指出：“全面從嚴(yán)治黨，必須堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)?！秉h的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征和最顯著優(yōu)勢。百年來特別是黨的十八大以來，全面從嚴(yán)治黨、黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭取得歷史性、開創(chuàng)性成就，關(guān)鍵在于始終堅(jiān)持并不斷加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)。百年來的實(shí)踐也反復(fù)證明，堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，既是紀(jì)檢監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制改革的出發(fā)點(diǎn)也是落腳點(diǎn)。只有堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，才能確保紀(jì)檢監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制改革沿著正確的方向前進(jìn)，必須始終把堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)作為深化紀(jì)檢監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制改革的根本目標(biāo)，作為紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)最重要、最根本的責(zé)任和使命。

黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的最高原則，是貫徹落實(shí)黨的民主集中制的根本要求，也是我國制度優(yōu)勢的根本保證。黨中央對包括紀(jì)檢監(jiān)察在內(nèi)的重大工作的領(lǐng)導(dǎo)體制越是健全，黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)就越能得到有效維護(hù)。在雙重領(lǐng)導(dǎo)體制下，各級黨委雖然有在職責(zé)范圍內(nèi)對紀(jì)檢監(jiān)察工作進(jìn)行相應(yīng)部署的權(quán)威，但全黨只有黨中央權(quán)威，各地區(qū)各部門各領(lǐng)域的權(quán)威都來自于黨中央的權(quán)威，地方和部門工作必須以貫徹執(zhí)行為中央重大決策部署為前提。因此，必須確保各級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)始終以黨中央為中心，以黨中央的大局為大局，堅(jiān)決做到黨中央決策部署到哪里、監(jiān)督檢查就跟進(jìn)到哪里，維護(hù)黨中央一錘定音、定于一尊的權(quán)威，徹底打通實(shí)現(xiàn)黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的“中梗阻”和“最后一公里”，推動全面從嚴(yán)治黨和反腐敗斗爭向縱深發(fā)展、向基層延伸。

（二）必須建立并不斷充實(shí)監(jiān)督專責(zé)機(jī)關(guān)的力量

通過百年來的不懈努力，我們黨已形成了較為完備的黨內(nèi)法規(guī)體系，中國特色社會主義法律體系也已經(jīng)形成。黨的紀(jì)律、黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的生命力在于執(zhí)行。全體黨員、干部和所有行使公權(quán)力的公職人員必須無條件地遵紀(jì)守法，嚴(yán)格執(zhí)行黨的路線、方針、政策、決議以及黨中央重大決策部署。但為防止有紀(jì)不執(zhí)、有法不依的情況發(fā)生，又需要專責(zé)機(jī)關(guān)對黨紀(jì)國法和中央決策部署的執(zhí)行情況進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督。完備的權(quán)力監(jiān)督制度和發(fā)達(dá)的執(zhí)紀(jì)執(zhí)法體系，一直是中國國家治理體系中不可或缺的重要組成部分。各級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)既是本級黨組織和國家機(jī)關(guān)的組成部分，又共同組成一個(gè)縱向的“條條”系統(tǒng)，自上而下嵌入各級“塊塊”的屬地之中對其開展同級監(jiān)督，并憑借派駐機(jī)構(gòu)和人員對同級黨政部門進(jìn)行派駐監(jiān)督，是開展黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)察的最佳專責(zé)機(jī)關(guān)。百年來，我們黨對紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)設(shè)置和體制機(jī)制進(jìn)行了長期的探索和實(shí)踐，既取得了輝煌成果，也遭受過撤銷紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的挫折。我們黨以偉大自我革命引領(lǐng)偉大社會革命的歷史經(jīng)驗(yàn)表明，要充分發(fā)揮全面從嚴(yán)治黨引領(lǐng)保障作用，紀(jì)檢監(jiān)察力量不僅不能削弱，而且需要根據(jù)管黨治黨所面臨形勢任務(wù)的變化加以充實(shí)，從而更好地圍繞社會主義現(xiàn)代化建設(shè)大局發(fā)揮監(jiān)督保障執(zhí)行、促進(jìn)完善發(fā)展作用。同時(shí)，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)還要接受最嚴(yán)格的約束和監(jiān)督，針對自身權(quán)力運(yùn)行機(jī)制和管理監(jiān)督體系的薄弱環(huán)節(jié)扎緊織密制度籠子，堅(jiān)決防止“燈下黑”，確保黨和人民賦予的權(quán)力不被濫用。

（三）必須充分發(fā)揮中央與地方兩個(gè)積極性

在我國，黨規(guī)、黨紀(jì)和國家法律具有統(tǒng)一性，全面從嚴(yán)治黨和反腐敗斗爭是全黨的共同任務(wù)，任何一級黨組織和任何一名黨員都不能置身事外。另一方面，權(quán)力監(jiān)督和執(zhí)紀(jì)執(zhí)法體系采取基于分級管理的屬地負(fù)責(zé)制，各級能夠進(jìn)行實(shí)質(zhì)性監(jiān)督執(zhí)紀(jì)的對象主要是本級直接管理的、具有任免權(quán)的干部。全面從嚴(yán)治黨特別是黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭必須充分發(fā)揮中央與地方、“條”與“塊”之間的“兩個(gè)積極性”。百年來，我們黨在偉大自我革命的探索過程中形成了黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制，黨的十八大后進(jìn)一步升格為全面從嚴(yán)治黨責(zé)任制，科學(xué)劃分了中央與地方、黨委與紀(jì)委、“一把手”與班子成員在黨的自身建設(shè)中職責(zé)分工，通過一級抓一級的辦法推動全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展、向基層延伸。

在此基礎(chǔ)上，建立雙重領(lǐng)導(dǎo)體制并不斷使之具體化、程序化、制度化是發(fā)揮“兩個(gè)積極性”的內(nèi)在要求和具體實(shí)踐方式。一方面，各級黨委選優(yōu)配強(qiáng)紀(jì)檢監(jiān)察干部隊(duì)伍，支持紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)依紀(jì)依規(guī)依法開展工作，并通過定期主持研判問題線索、分析反腐敗形勢、把握政治生態(tài)，第一時(shí)間聽取重大案件情況報(bào)告，對初核、立案、采取留置措施、作出處置決定等審核把關(guān)，隨時(shí)聽取重要事項(xiàng)匯報(bào)，加強(qiáng)黨對紀(jì)檢監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督。另一方面，上級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)加強(qiáng)垂直領(lǐng)導(dǎo)更多的是針對下級紀(jì)檢監(jiān)察的重要事項(xiàng)、重點(diǎn)問題和關(guān)鍵環(huán)節(jié)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，其目的是督促下級黨委切實(shí)履行主體責(zé)任，幫助下級紀(jì)委排除干擾和阻力、提高依紀(jì)依法自主辦案的能力，履行好監(jiān)督責(zé)任，而不是事事介入下級的日常工作，更不是取代下級工作。通過垂直領(lǐng)導(dǎo)和屬地領(lǐng)導(dǎo)的相互協(xié)作與相互制約，既使各級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在同級黨委的領(lǐng)導(dǎo)下“因地制宜”履行職責(zé)，又密切了上下級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的聯(lián)系，既堅(jiān)持了黨對紀(jì)檢監(jiān)察的全面領(lǐng)導(dǎo)和黨管干部的原則，又保證紀(jì)檢監(jiān)察權(quán)的行使，有利于發(fā)揮中央與地方、條與塊的兩個(gè)積極性，從而推動全面從嚴(yán)治黨和反腐敗斗爭向基層延伸，從根本上扭轉(zhuǎn)一些地方一些領(lǐng)域存在的黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化、監(jiān)督虛化、黨的建設(shè)缺失等狀況。

（四）必須處理好黨的紀(jì)律檢查與國家監(jiān)察之間的辯證關(guān)系

紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在黨和國家監(jiān)督體系中居于樞紐地位，促進(jìn)各類監(jiān)督貫通融合、增強(qiáng)監(jiān)督合力，使制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能，必須正確認(rèn)識并處理好黨的紀(jì)律檢查與國家監(jiān)察之間的辯證關(guān)系。一方面，依規(guī)治黨與依法治國、黨內(nèi)監(jiān)督與國家監(jiān)督、黨的紀(jì)律檢查與國家監(jiān)察存在一定區(qū)別。全面從嚴(yán)治黨要求依據(jù)黨章、黨規(guī)、黨紀(jì)管黨治黨、建設(shè)黨；全面依法治國要求依據(jù)憲法、法律、法規(guī)治國理政。黨紀(jì)嚴(yán)于國法、堅(jiān)持把紀(jì)律挺在前面，實(shí)現(xiàn)紀(jì)法分開。黨在實(shí)踐中也很早注意到黨內(nèi)監(jiān)督和國家機(jī)關(guān)監(jiān)督之間的分工，在黨內(nèi)先后建立了監(jiān)察委員會、審查委員會、黨務(wù)委員會、紀(jì)律檢查委員會、監(jiān)察委員會作為黨內(nèi)監(jiān)督專責(zé)機(jī)關(guān)，而在國家機(jī)關(guān)中建立了工農(nóng)檢察部、華北人民監(jiān)察院、人民監(jiān)察委員會、監(jiān)察部等機(jī)構(gòu)履行行政監(jiān)察職責(zé)。另一方面，依規(guī)治黨與依法治國、黨內(nèi)監(jiān)督與國家監(jiān)督、黨的紀(jì)律檢查和國家監(jiān)察是有機(jī)統(tǒng)一的。習(xí)近平總書記指出，要嚴(yán)格依照紀(jì)律和法律的尺度，把執(zhí)紀(jì)和執(zhí)法貫通起來。黨紀(jì)與國法的本質(zhì)目標(biāo)是一致的，紀(jì)委監(jiān)督、執(zhí)紀(jì)、問責(zé)的職責(zé)和監(jiān)委監(jiān)督、調(diào)查、處置的職責(zé)也是相互匹配對應(yīng)的。實(shí)踐中，我們黨也逐漸探索出一條能夠正確處理紀(jì)檢與監(jiān)察辯證統(tǒng)一關(guān)系的新模式——合署辦公制度。實(shí)現(xiàn)一套工作機(jī)構(gòu)、兩個(gè)機(jī)關(guān)名稱，中央紀(jì)委履行紀(jì)律檢查和行政監(jiān)察兩項(xiàng)職能，對黨中央全面負(fù)責(zé)。監(jiān)察體制改革后，監(jiān)察委員會把分散的反腐敗工作力量整合起來，繼續(xù)同黨的紀(jì)委合署辦公，對違紀(jì)違法的公職人員一體開展紀(jì)律審查和監(jiān)察調(diào)查、分別做出黨紀(jì)處分和政務(wù)處分，并對構(gòu)成犯罪的移送監(jiān)察機(jī)關(guān)依法審查起訴。通過科學(xué)把握紀(jì)律檢查和國家監(jiān)察的統(tǒng)一性，促進(jìn)黨內(nèi)監(jiān)督、國家機(jī)關(guān)監(jiān)督貫通融合，最大限度發(fā)揮了監(jiān)督合力。

（五）必須始終圍繞黨和國家工作中心推動紀(jì)檢監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制改革

習(xí)近平總書記指出：“推進(jìn)偉大工程，要結(jié)合偉大斗爭、偉大事業(yè)、偉大夢想的實(shí)踐來進(jìn)行?！眹@中心、服務(wù)大局，必須把紀(jì)檢監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制改革放到完善和發(fā)展中國特色社會主義、推進(jìn)黨的建設(shè)新的偉大工程來思考、謀劃和推進(jìn)。當(dāng)中國革命進(jìn)入新的高潮時(shí)期，黨的紀(jì)檢機(jī)關(guān)從最初與同級黨委相平行的體制轉(zhuǎn)變?yōu)樵谕夵h委指導(dǎo)下進(jìn)行工作，就成為堅(jiān)持民主集中制，克服任何無紀(jì)律無政府狀態(tài)，把一切可能和必須集中的權(quán)力集中于中央，奪取新民主主義革命最終勝利的必然要求。新中國成立后，中國共產(chǎn)黨成為了全國執(zhí)政黨，其根本任務(wù)變?yōu)樵谏鐣髁x條件下集中力量發(fā)展生產(chǎn)力?！搬槍χ@種情況，黨必須經(jīng)常注意進(jìn)行反對主觀主義、官僚主義和宗派主義的斗爭，經(jīng)常警戒脫離實(shí)際和脫離群眾的危險(xiǎn)?！痹趯俚仡I(lǐng)導(dǎo)的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的垂直領(lǐng)導(dǎo)，是探索加強(qiáng)對同級黨委政府及其領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督的重要途徑。黨的十一屆三中全會開啟了我國改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的新時(shí)期，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)雙重領(lǐng)導(dǎo)體制正式確立，為黨和國家事業(yè)發(fā)展提供了有力保障。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央根據(jù)黨情、國情、世情的深刻變化，統(tǒng)籌“兩個(gè)大局”，推動雙重領(lǐng)導(dǎo)體制具體化、程序化、制度化，加強(qiáng)上級紀(jì)委監(jiān)委對下級紀(jì)委監(jiān)委的領(lǐng)導(dǎo)，為推動全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展、向基層延伸，創(chuàng)造新時(shí)代中國特色社會主義的偉大成就提供重要制度保障。在全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的新征程上，必須進(jìn)一步完善紀(jì)檢監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制，加強(qiáng)黨對紀(jì)檢監(jiān)察的全面領(lǐng)導(dǎo)，把黨建設(shè)得更加堅(jiān)強(qiáng)有力，確保黨在新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展中國特色社會主義的歷史進(jìn)程中始終成為堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)核心。