結(jié)構(gòu)困境到要素演進：應(yīng)急物資保障體系的路徑轉(zhuǎn)向

張世政

(華南理工大學(xué) 公共管理學(xué)院，廣東 廣州 510641)

重大突發(fā)事件考驗著國家應(yīng)急管理體系和管理能力的現(xiàn)代化水平，也是對應(yīng)急物資保障體系及其功能的重要檢驗。健全統(tǒng)一的應(yīng)急物資保障體系是推動應(yīng)急管理體制機制有序運行和應(yīng)急管理目標(biāo)實現(xiàn)的基本保障，能夠反映出一個國家統(tǒng)籌協(xié)調(diào)應(yīng)急資源的能力、保障民生的使命追求和多元主體協(xié)同應(yīng)對危機的績效。盡管經(jīng)濟社會發(fā)展和國家財富的增加在很大程度上提升了應(yīng)急物資保障能力，但是在重大突發(fā)事件應(yīng)對中，各類應(yīng)急資源仍存在較大缺口[1]，應(yīng)急物資保障混亂、保障不及時不準(zhǔn)確等現(xiàn)象突出[2]，暴露出應(yīng)急物資儲備不足、物流管理存在短板[3]、物資供應(yīng)主體間協(xié)調(diào)力度不夠、法規(guī)政策保障欠缺[4]等問題，嚴(yán)重制約突發(fā)事件應(yīng)對處置效率。著眼于推動集中管理、統(tǒng)一調(diào)撥、高效配置的應(yīng)急物資保障體系建設(shè)，需要深度把握其發(fā)展過程和演進規(guī)律，進一步優(yōu)化安全高效的現(xiàn)代化應(yīng)急物資保障體系的路徑設(shè)計，夯實應(yīng)對各類重大突發(fā)事件的物質(zhì)基礎(chǔ)。

一、文獻回顧與分析框架

應(yīng)急物資保障的邏輯起點是在公共突發(fā)事件使得民眾面臨生存威脅的情況下，保證民眾健康安全和基本生活需求，踐行以個體生命安全為保障、以民生建設(shè)為定位的應(yīng)急管理理念[5]，切實增強民眾的安全感?！氨Ｕ稀钡母緦?dǎo)向主要涉及物資供應(yīng)是否充足和物資能否順利、精準(zhǔn)、及時到達需求地兩個方面，其背后凸顯的是應(yīng)急物資儲備及其效能、應(yīng)急物資調(diào)度機制和應(yīng)急物流建設(shè)情況，具體可細化為物資儲備結(jié)構(gòu)布局[6]、物資調(diào)度和信息平臺建設(shè)[7]、應(yīng)急物流及其管理機制[8]等。從整體性視角看，應(yīng)急物資保障作為一項系統(tǒng)性支撐工程主要包括流轉(zhuǎn)架構(gòu)和信息機制兩大方面[9]。前者涉及應(yīng)急物資的統(tǒng)籌、調(diào)配和管理等，其實質(zhì)是權(quán)力問題，這種權(quán)力對應(yīng)急物資保障主體行為具有決定性影響，進而延伸至多元主體協(xié)作的探討；后者即應(yīng)急物資保障運行過程中的信息要求及其實現(xiàn)方式，引致出信息共享問題，信息資源和信息共享機制共同支撐了應(yīng)急物資保障活動的運行。應(yīng)急物資保障體系科學(xué)的權(quán)責(zé)配置和有效的信息溝通的實現(xiàn)，有賴于在制度體系、治理架構(gòu)、運行機制等方面的結(jié)構(gòu)性安排。

應(yīng)急物資保障體系的結(jié)構(gòu)性體現(xiàn)的是基于突發(fā)事件應(yīng)急物資需求的制度框架，其制度變遷首先表現(xiàn)在政府職能變化上，進而影響其他主體的權(quán)力配置和責(zé)任劃分，最終促使整個應(yīng)急物資保障體系發(fā)生調(diào)整。其中，權(quán)責(zé)變化成為體系調(diào)整的重要條件，應(yīng)急物資保障體系的有效運行需要對不同主體的權(quán)力進行明確和規(guī)范，注重主體間的協(xié)同互動和人力、物資、信息等外部要素的流動，推動應(yīng)急物資保障的全過程運行。隨著重大突發(fā)事件的突發(fā)性、不確定性以及對經(jīng)濟社會發(fā)展造成的不利影響持續(xù)增強，在很大程度上賦予了國家與社會協(xié)同應(yīng)對的重要機遇，多元主體間的合作成為有效防范化解重大風(fēng)險和處置公共突發(fā)事件的前提。科學(xué)有效的治理體系是治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)，應(yīng)急物資保障體系現(xiàn)代化意味著其結(jié)構(gòu)和要素的變化，即以政府為主導(dǎo)主體，市場、企業(yè)、民間組織等為協(xié)同主體和社會公眾為參與主體，通過協(xié)同合作的方式有效整合各種應(yīng)急資源，實現(xiàn)應(yīng)急物資保障的網(wǎng)狀化管理，高效統(tǒng)籌和合理配置應(yīng)急資源。

盡管應(yīng)對不同類型突發(fā)事件所需的應(yīng)急物資的類型、需求、供應(yīng)方式、調(diào)配機制等存在差異，但是應(yīng)急管理或應(yīng)急物資保障的尺度和結(jié)構(gòu)是相對穩(wěn)定的，其中，“尺度”即應(yīng)急管理的視野范圍，“結(jié)構(gòu)”即應(yīng)急管理核心要素之間的相互關(guān)系[10]。結(jié)構(gòu)決定了在突發(fā)事件中采取何種的制度以實現(xiàn)應(yīng)急物資保障目標(biāo)。如上所述，應(yīng)急物資保障體系現(xiàn)代化的前提在于如何通過制度安排、體系設(shè)計來優(yōu)化其結(jié)構(gòu)，以主體間的良性互動提升應(yīng)急物資保障效能，推動應(yīng)急物資保障過程的有效運行。因此，需要從結(jié)構(gòu)層面將主體間的關(guān)系抽象出來，解答在不同時期、不同類型突發(fā)事件下權(quán)力主體、權(quán)力運用方式及其產(chǎn)生的結(jié)果，并通過具體案例實現(xiàn)結(jié)構(gòu)和實踐經(jīng)驗之間的相互連接，進而發(fā)現(xiàn)“當(dāng)權(quán)力作用效果不佳時，表明現(xiàn)存的結(jié)構(gòu)不符合制度規(guī)約，結(jié)構(gòu)亟需進行自我調(diào)整”[11]的治理邏輯?；诖?，本文依據(jù)應(yīng)急管理領(lǐng)域的“結(jié)構(gòu)-過程”理論分析范式，結(jié)合重大突發(fā)事件中的應(yīng)急物資保障實踐效果，從治理結(jié)構(gòu)、政府架構(gòu)、政策體系、運行機制4個方面論述我國應(yīng)急物資保障體系的結(jié)構(gòu)性演變過程、趨勢及其困境，并嘗試通過結(jié)構(gòu)優(yōu)化的路徑為實現(xiàn)應(yīng)急物資保障體系現(xiàn)代化提供一定借鑒。

二、應(yīng)急物資保障體系的結(jié)構(gòu)性演變過程

(一)應(yīng)急物資保障體系的治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型

公共突發(fā)事件的突發(fā)性、復(fù)雜性以及危害衍生性等對政府傳統(tǒng)管理模式形成挑戰(zhàn)，需要加強與非政府組織之間的合作，提升應(yīng)對危機的韌性，而且組織目標(biāo)理念的契合、政治體制改革和公民社會的發(fā)展為組織間合作創(chuàng)造了可能和發(fā)展空間[12]。基于治理理論在應(yīng)急管理領(lǐng)域的應(yīng)用，在認(rèn)識到“政府公共危機管理失靈”的基礎(chǔ)上，理應(yīng)重視其他主體力量的參與，遵循公共利益和價值理性的原則，強調(diào)政府與市場、社會展開廣泛的合作，尋求以最有效的方式應(yīng)對重大突發(fā)事件。

應(yīng)急管理實踐過程中，以政府為唯一主體的協(xié)調(diào)管理系統(tǒng)在應(yīng)對處置突發(fā)事件中依然占據(jù)主導(dǎo)。但是，在面對龐大的物資需求時，僅僅依靠政府自身的物資儲備、整合和分配能力，無法及時高效供給所需物資。而非政府主體尤其是企業(yè)在提供物資資源方面具有顯著優(yōu)勢，能夠在很大程度上緩解物資短缺的困境，成為應(yīng)急物資供給的重要一環(huán)。從本質(zhì)上講，私人企業(yè)和社會力量參與應(yīng)急物資保障，滿足受災(zāi)群眾的基本需求，是一種“自組織”的參與行為，政府需要將其納入到應(yīng)急物資保障體系中。

由于我國應(yīng)急管理起步較晚，非政府組織在應(yīng)急物資保障體系中長期處于主體“弱位”。伴隨著市場經(jīng)濟發(fā)展和公民社會的成熟，新興市場主體和社會組織逐漸在應(yīng)急物資保障中發(fā)揮關(guān)鍵作用。如互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)在物資生產(chǎn)供應(yīng)、儲備倉庫建設(shè)、應(yīng)急物流等方面形成的技術(shù)治理，正在成為“一種國家權(quán)力的運行工具和實現(xiàn)方式，賦權(quán)和賦能于管理的主體和客體”[13]；志愿者組織也在獲取社會資源、調(diào)配應(yīng)急物資等方面扮演著重要角色。由此，應(yīng)急物資保障體系的治理結(jié)構(gòu)由政府單一主體轉(zhuǎn)變?yōu)檎鲗?dǎo)、私人部門和社會力量協(xié)同參與，非政府組織在參與過程中開始具備較強的組織性和顯著的自主性，也更具專業(yè)化和有序性。

在多元主體協(xié)同的治理結(jié)構(gòu)中，政府與市場、社會之間合理的權(quán)責(zé)關(guān)系，是科學(xué)高效的應(yīng)急物資保障體系的前提，能夠?qū)崿F(xiàn)政府單個組織無法完成的應(yīng)急物資保障目標(biāo)，解決短時間內(nèi)應(yīng)急物資嚴(yán)重匱乏和配置效率不佳的問題。因此，重大突發(fā)事件應(yīng)急物資保障必須借助市場和社會提供異質(zhì)性資源的優(yōu)勢，發(fā)揮多元主體的物資整合效用，進一步實現(xiàn)應(yīng)急物資配置效率的“帕累托”最優(yōu)和物資保障的科學(xué)化。

(二)應(yīng)急物資保障體系的政府架構(gòu)設(shè)置

政府架構(gòu)在縱向上表現(xiàn)為不同層級政府間的關(guān)系，橫向上表現(xiàn)為政府內(nèi)部部門之間的關(guān)系。依據(jù)復(fù)雜性理論(Complexity theory)，針對公共突發(fā)事件的應(yīng)急管理適用于社會系統(tǒng)的失序狀態(tài)，此時政府架構(gòu)形態(tài)表現(xiàn)為網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)而非科層結(jié)構(gòu)。在此架構(gòu)中，協(xié)調(diào)政府間關(guān)系成為減少突發(fā)事件不利影響和增強應(yīng)急物資保障能力的重要支撐，而這種合作式的應(yīng)急管理模式，往往通過結(jié)構(gòu)化的方式解決組織間的協(xié)調(diào)問題[14]。

在政府架構(gòu)的縱向?qū)用妫煌瑢蛹壵畤@應(yīng)急管理形成的權(quán)力結(jié)構(gòu)、管理職責(zé)和任務(wù)分工，決定了應(yīng)急物資分布、配置、流動以及信息傳播方式等，但其架構(gòu)和職能基本按照中央政府應(yīng)急物資保障機構(gòu)的調(diào)整進行相應(yīng)配置。中華人民共和國成立初期，我國應(yīng)急管理主要集中在應(yīng)對自然災(zāi)害方面，由國家統(tǒng)一對應(yīng)急物資進行管理。改革開放以來，負(fù)責(zé)重點生產(chǎn)企業(yè)物資供應(yīng)和全國物資流通網(wǎng)絡(luò)管理的物資部、統(tǒng)籌全國糧油儲備的糧食儲備局、具有災(zāi)害物資管理職責(zé)的民政部等相繼成立，物資保障體系的政府架構(gòu)初具雛形。在應(yīng)對“非典”和“汶川地震”過程中，應(yīng)急物資保障體系的政府架構(gòu)逐步完善。例如，應(yīng)急指揮部下屬的后勤保障組負(fù)責(zé)物資保障，這種臨時性專業(yè)機構(gòu)具備明確的職能，而且其設(shè)置傳統(tǒng)延續(xù)至今；基于抗震救災(zāi)總指揮部，自上而下建立統(tǒng)一高效的應(yīng)急物資調(diào)度系統(tǒng)；2018年應(yīng)急管理部成立，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌應(yīng)急物資儲備和突發(fā)事件中物資的統(tǒng)一調(diào)度等。在縱向架構(gòu)體系中，中央政府介入程度較大，在短時間內(nèi)促使應(yīng)急物資無條件聚集[15]，具有動員能力強、運輸效率高、行政協(xié)調(diào)阻力小等優(yōu)勢。同時，諸多因素導(dǎo)致不同地方政府應(yīng)急物資儲備經(jīng)費來源、物資管理主體設(shè)定、物資儲備方式等不盡相同。

政府架構(gòu)的橫向?qū)用嬷饕w現(xiàn)為地方政府之間、政府部門之間的應(yīng)急物資統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。一是跨區(qū)域應(yīng)急物資協(xié)調(diào)機制逐漸發(fā)揮關(guān)鍵作用。例如，“新冠肺炎疫情”防控期間，中央政府指導(dǎo)下的省際協(xié)同機制、九省聯(lián)保聯(lián)供協(xié)作機制、長三角“三省一市”疫情聯(lián)防聯(lián)控機制，省級行政區(qū)對口支援湖北省各地級市機制等，在物資保障方面做出突出貢獻。二是多部門協(xié)同機制持續(xù)顯現(xiàn)。例如，“汶川地震”中，民政部、商務(wù)部等協(xié)同行動將救災(zāi)物資運送至災(zāi)區(qū)；抗擊“甲型H1N1流感”時期，國家應(yīng)急管理辦協(xié)同衛(wèi)生部、交通運輸部、藥監(jiān)局等多部門，組織應(yīng)急物資運輸和調(diào)配；“新冠肺炎疫情”防控期間，應(yīng)急管理部、衛(wèi)生健康委員會與其他部門組成的物資保障組，通過建立快速聯(lián)動工作機制，保障全國生活物資的生產(chǎn)供應(yīng)，負(fù)責(zé)物資供應(yīng)和統(tǒng)籌調(diào)配工作。

基于常規(guī)狀態(tài)和應(yīng)急狀態(tài)下應(yīng)急物資保障的政府架構(gòu)設(shè)置(見圖1)可以發(fā)現(xiàn)，在政府架構(gòu)的縱向?qū)用?，地方政府以相?yīng)的政府職能機構(gòu)設(shè)置為基礎(chǔ)，在應(yīng)對處置突發(fā)事件時執(zhí)行中央政府有關(guān)部門的行政命令，實現(xiàn)央地之間應(yīng)急物資保障的統(tǒng)一聯(lián)動，形成整體性的物資供應(yīng)、調(diào)度和運輸體系。在政府架構(gòu)的橫向?qū)用?，?yīng)急物資保障涉及多個部門，并且凸顯出物資儲備、管理、調(diào)度的主體分離的趨勢，主要分為應(yīng)急物資供應(yīng)系統(tǒng)、調(diào)度運輸系統(tǒng)和指揮系統(tǒng)，其作用在于實現(xiàn)應(yīng)急物資儲備、管理和應(yīng)急物流的專業(yè)化、高效化。

(三)應(yīng)急物資保障體系的政策設(shè)計變遷

從公共政策角度看，應(yīng)急物資保障至少包括政策立法和政策執(zhí)行的過程，立法呈現(xiàn)的是應(yīng)急物資保障政策的剛性和相對穩(wěn)定性，執(zhí)行則表現(xiàn)為應(yīng)急物資保障預(yù)案的靈活性和彈性。應(yīng)急物資保障政策體系伴隨著多次重大突發(fā)事件不斷調(diào)整完善，其主要體現(xiàn)在法律制度和應(yīng)急物預(yù)案兩個方面。

圖1 應(yīng)急物資保障體系的政府架構(gòu)設(shè)置

“非典”時期，原有的應(yīng)急立法資源在應(yīng)對突發(fā)事件中捉襟見肘，為此我國于2003年出臺了《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》，對縣級以上人民政府的應(yīng)急物資儲備職責(zé)作出規(guī)定。2005年國務(wù)院頒布的《重大動物疫情應(yīng)急條例》，強調(diào)重視應(yīng)急物資儲備和調(diào)度，對征用的應(yīng)急物資進行合理補償，對違規(guī)挪用和截留的進行處罰。在歷經(jīng)2008年“南方雪災(zāi)”和“汶川地震”后，國務(wù)院發(fā)布了《物流業(yè)調(diào)整和振興規(guī)劃》，將“加強應(yīng)急物流體系建設(shè)”納入經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略范疇，強調(diào)從信息系統(tǒng)、儲備體系、設(shè)施設(shè)備方面加強應(yīng)急物流體系建設(shè)。2010年《中華人民共和國國防動員法》對“戰(zhàn)略物資儲備與調(diào)用”進行了原則性規(guī)定，同年原衛(wèi)生部發(fā)布的《關(guān)于加快突發(fā)公共事件衛(wèi)生應(yīng)急體系建設(shè)和發(fā)展的指導(dǎo)意見》，明確規(guī)定完善應(yīng)急物資目錄、建立應(yīng)急物資調(diào)度機制。其他應(yīng)急物資保障的法規(guī)散見于有關(guān)部門規(guī)章中。

隨著2003年以“一案三制”為核心的應(yīng)急管理體系的建立，應(yīng)急預(yù)案也逐漸得到廣泛應(yīng)用。國務(wù)院在2006年制定的《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》，對中央政府和地方政府關(guān)于物資保障的職責(zé)劃分和保障內(nèi)容作出了相應(yīng)的規(guī)定，提出要完善應(yīng)急物資監(jiān)測、預(yù)警、生產(chǎn)、調(diào)配體系。同年《國家突發(fā)公共事件醫(yī)療衛(wèi)生救援應(yīng)急預(yù)案》明確了衛(wèi)生行政部門和發(fā)展改革部門在應(yīng)急物資保障方面的職責(zé)分工；《國家突發(fā)重大動物疫情應(yīng)急預(yù)案》強調(diào)，落實物資儲備工作，規(guī)定由民政部負(fù)責(zé)社會捐贈物資的分配和使用。“甲型H1N1流感”發(fā)生后，我國多地快速啟動了突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案，保障應(yīng)急物資供應(yīng)。而后，原國家衛(wèi)生和計劃生育委員會在2017年頒布了《突發(fā)事件衛(wèi)生應(yīng)急預(yù)案管理辦法》，其中對省、市、縣三級地方政府關(guān)于物資保障的內(nèi)容提出相應(yīng)要求。

從應(yīng)急物資保障政策設(shè)計的過程看，應(yīng)急物資保障政策立法呈現(xiàn)出部門規(guī)章較多、涉及內(nèi)容較為宏觀、立法資源分散等特征；在應(yīng)急物資保障預(yù)案方面，預(yù)案內(nèi)容逐漸趨于細致完善，例如突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急物資保障預(yù)案，經(jīng)歷了從提出儲備計劃，到明確部門職責(zé)，再到規(guī)定物資儲備目錄、供應(yīng)方式、調(diào)用機制的過程[16]。但是，專門性的物資儲備、應(yīng)急物流、物資調(diào)度等的預(yù)案仍極為匱乏。

(四)應(yīng)急物資保障體系的運行機制支撐

應(yīng)急管理的實踐過程就是其機制運行的過程。在實踐中，應(yīng)急管理的運行機制包括“準(zhǔn)備”“響應(yīng)”“恢復(fù)”等環(huán)節(jié)，每個環(huán)節(jié)都具有獨特的地位、角色和功能。在應(yīng)急管理循環(huán)過程中，支撐應(yīng)急物資保障體系運行的主要有應(yīng)急物資儲備和應(yīng)急物流兩個機制。

應(yīng)急管理的重點是響應(yīng)與處置，但其關(guān)鍵在于預(yù)防與準(zhǔn)備，相對應(yīng)的是應(yīng)急物資儲備工作。時效性決定了在突發(fā)事件發(fā)生初期，以物資儲備應(yīng)對突發(fā)事件能夠?qū)崿F(xiàn)應(yīng)急物資的快速供應(yīng)。歷經(jīng)七十多年物資儲備機構(gòu)調(diào)整和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，我國應(yīng)急物資儲備的數(shù)量、規(guī)模、種類、模式和布局不斷豐富完善。從歷時性角度看，新中國成立初期我國共設(shè)有東北、西北、中南、西南、華東5大區(qū)物資儲備分局，受國家物資儲備局和大區(qū)財政經(jīng)濟委員會(或計劃委員會)的雙重領(lǐng)導(dǎo)[17]。改革開放后，物資儲備體系逐漸確立了從中央到地方再到基層的自上而下的垂直管理結(jié)構(gòu)，初步形成了以重要戰(zhàn)略物資和軍民通用物質(zhì)為主的儲備倉庫網(wǎng)絡(luò)，并依據(jù)災(zāi)害分布和救災(zāi)需要，設(shè)立應(yīng)急物資儲備庫和救災(zāi)物資代儲單位?！笆濉逼陂g，國家加強中西部多災(zāi)易災(zāi)地區(qū)123個地市級和714個縣級救災(zāi)物資儲備庫建設(shè)，極大地提高了基層救災(zāi)物資儲備保障能力[18]。當(dāng)前，我國應(yīng)急物資儲備體系主要涉及救災(zāi)、防汛抗旱、安全生產(chǎn)裝備、醫(yī)藥等方面的物資，設(shè)有省、市、縣三級救災(zāi)物資儲備體系；應(yīng)急救災(zāi)物資儲備庫涵蓋中央和省級救災(zāi)物資儲備庫、防汛抗旱物資儲備庫、部消防局戰(zhàn)勤保障中心和省級戰(zhàn)勤保障基地等[19]。

應(yīng)急物流是應(yīng)急管理和商貿(mào)物流的交叉部分，應(yīng)急物流能力直接關(guān)乎到物資能否及時、通暢運輸?shù)叫枨蟮?，在很大程度上影響突發(fā)公共事件的應(yīng)對成效。相對于應(yīng)急物資儲備，應(yīng)急物流在“非典”之后才正式進入應(yīng)急管理范疇，并因“南方雪災(zāi)”和“汶川地震”兩次重大突發(fā)事件對應(yīng)急物流能力的強大需求和更高要求，而逐漸獲得重視。2008年全國首家企業(yè)物流配送應(yīng)急保障動員中心在武漢成立，形成應(yīng)急物流配送和供應(yīng)網(wǎng)絡(luò)，可輻射周圍8個省份。在此期間，相關(guān)政策法律的完善推動應(yīng)急物流的規(guī)?；彤a(chǎn)業(yè)化發(fā)展，具有應(yīng)急物流能力的相關(guān)企業(yè)被國家納入到應(yīng)急物流體系中。黨的十八大以來，中央政府尤為重視應(yīng)急物流的中長期規(guī)劃，強調(diào)要加強應(yīng)急物流的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和信息化程度，強化應(yīng)急物流企業(yè)培育。而且，將應(yīng)急物流與物資體系相銜接，搭建物資儲備、物資生產(chǎn)、物資來源等信息的互通共享機制，致力于形成一套較為完整的應(yīng)急物流鏈，應(yīng)急物流逐漸進入規(guī)范化、專業(yè)化和一體化發(fā)展。隨著我國進入風(fēng)險社會，應(yīng)急管理的重點開始向事前預(yù)防轉(zhuǎn)移，應(yīng)急物流也轉(zhuǎn)向供應(yīng)鏈風(fēng)險防范，朝著智慧化和創(chuàng)新化發(fā)展。

三、應(yīng)急物資保障體系的演進特征與結(jié)構(gòu)性困境

(一)治理結(jié)構(gòu)演進與非制度主體的參與困境

建立科學(xué)高效的應(yīng)急物資保障體系，需要調(diào)整政府機構(gòu)、私營部門和社會組織的權(quán)責(zé)關(guān)系。以企業(yè)參與應(yīng)急物資保障的案例復(fù)盤來看：“非典”時期，諸多企業(yè)為應(yīng)急物資保障提供一定的支持，但是企業(yè)參與度不高、缺乏組織性和積極性，而且其專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢沒有得到充分發(fā)揮。“汶川地震”中，應(yīng)急物資主要依賴市場庫存和緊急生產(chǎn)供應(yīng)，依托市場機制建立起的物資生產(chǎn)能力是抗震救災(zāi)中獲得充足物資的重要保障[20]。通過汲取“非典”和“汶川地震”兩次重大突發(fā)事件中暴露出的物資供應(yīng)不足的經(jīng)驗教訓(xùn)，政府從“社會資源掌控主體”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皯?yīng)急資源動員和協(xié)調(diào)主體”，從依賴行政指令工具到適度放權(quán)給市場和私人部門。反映在2013年“蘆山地震”救援中，互聯(lián)網(wǎng)、出租車、物流等行業(yè)的多家企業(yè)發(fā)揮各自優(yōu)勢，有效保障了應(yīng)急物流高效運行?；趹?yīng)急管理機制體制和相關(guān)立法的不斷完善以及多次突發(fā)事件的實踐經(jīng)驗，在“新冠肺炎疫情”防控期間，我國應(yīng)急物資保障呈現(xiàn)出政府籌集、政企合作和企業(yè)自發(fā)參與3種方式。在“新冠肺炎疫情”防控期間，政府聯(lián)動多家國內(nèi)外頂級制藥企業(yè)，保障藥品供給；政府與部分物流公司建立合作伙伴關(guān)系，開辟藥品運送通道；國有企事業(yè)單位和部分私人企業(yè)通過復(fù)產(chǎn)轉(zhuǎn)產(chǎn)的方式增加應(yīng)急物資的生產(chǎn)供應(yīng)，有效解決了應(yīng)急物資緊缺的問題。

從“非典”到“新冠肺炎疫情”，我國應(yīng)急物資保障主體的多元化趨勢不斷凸顯，政府與市場、社會形成的協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)，破除了政府與非政府合作的壁壘，強化多元主體之間深度協(xié)作，使得物資需求信息在不同主體間充分流動，形成應(yīng)急物資保障合力。如此，在國家和社會之間形成應(yīng)對重大突發(fā)事件的共識，減小了應(yīng)急物資供應(yīng)和生產(chǎn)的時間成本，在一定程度上提升了物資保障效率。但是，我國現(xiàn)有的相關(guān)法律和政策對企業(yè)、社會組織在應(yīng)急物資保障中的地位、作用、參與方式等尚未形成明確的規(guī)定，這使得非政府組織參與應(yīng)急物資保障的動力主要來源于國家政治動員而非法律依據(jù)，導(dǎo)致參與主體之間缺少協(xié)作經(jīng)驗、信息溝通渠道不通暢等問題。

(二)政府架構(gòu)演進及應(yīng)急物資保障能力缺陷

實現(xiàn)制度優(yōu)勢與治理效能之間的轉(zhuǎn)化以府際關(guān)系為重要支撐和紐帶。我國在政府架構(gòu)層面逐漸形成了上下聯(lián)動、跨地區(qū)聯(lián)防聯(lián)控和跨部門協(xié)同的工作格局，這種網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)式的應(yīng)急物資保障體系增強了應(yīng)急預(yù)案的可操作性，提升了應(yīng)急物資管理主體的組織能力，能夠?qū)嵭薪y(tǒng)一協(xié)調(diào)和調(diào)度，為高效率的應(yīng)急物資保障創(chuàng)造制度基礎(chǔ)。而且，屬地聯(lián)責(zé)使得地方各級政府形成了“按層級兜底”與“逐級依附”并存的治理共同體，促進應(yīng)急資源在政府間內(nèi)部實現(xiàn)靈活調(diào)配。統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和自上而下精準(zhǔn)施策的治理體系能夠有效調(diào)節(jié)應(yīng)急物資的有限性與公共危機的突發(fā)性之間的矛盾，實現(xiàn)危機治理能力和物資保障效能的最大化。

然而，應(yīng)急物資的調(diào)度模式隨著應(yīng)急管理階段的變化會發(fā)生改變，具有權(quán)變特征。僅僅依靠自上而下的行政管理體制和行政命令統(tǒng)籌和調(diào)度應(yīng)急物資，其成本和代價也往往較高。同時，應(yīng)急物資保障體系政府架構(gòu)橫向?qū)用娴脑O(shè)置仍有待優(yōu)化。一是，政府內(nèi)部部門間的物資保障協(xié)同?！胺堑洹睍r期，同一政府中不同部門之間的橫向聯(lián)動和協(xié)調(diào)難以進行，加之缺乏統(tǒng)一的應(yīng)急物資保障信息共享平臺，應(yīng)急物資調(diào)運效率低下?！靶鹿诜窝滓咔椤狈揽仄陂g，多部門組成的物資保障組對應(yīng)急物資目錄不清、物資生產(chǎn)尤其是物流產(chǎn)業(yè)布局不明、企業(yè)名錄和生產(chǎn)能力掌握不足；應(yīng)急管理部也因?qū)I(yè)技術(shù)人才缺乏、購置渠道不通暢等問題導(dǎo)致物資保障效率不高。二是，跨地區(qū)政府間應(yīng)急物資保障協(xié)作機制成效不明顯?！般氪ǖ卣稹敝?，泛珠三角、京津冀等地區(qū)的地方政府之間均簽訂應(yīng)急管理合作協(xié)議。但是，由于法律強制力缺失、協(xié)議內(nèi)容不完善、執(zhí)行不到位等原因，跨區(qū)域應(yīng)急管理合作模式在應(yīng)急物資籌集、協(xié)調(diào)、運輸方面未能展現(xiàn)出其優(yōu)勢作用。與此同時，不同地區(qū)的政府、市場和社會之間自發(fā)性物資保障協(xié)作機制尚未建立。三是，地方政府物資保障能力建設(shè)不足。一方面，應(yīng)急物資保障不同于地方經(jīng)濟發(fā)展，其建設(shè)成效不易被直接呈現(xiàn)，因此容易為地方政府所忽視，導(dǎo)致應(yīng)急物資保障建設(shè)投入不足。另一方面，應(yīng)急管理體制的“屬地管理”缺乏一定的約束規(guī)范機制，進一步將應(yīng)急物資保障推向地方政府工作的邊緣地位。

(三)政策體系固化導(dǎo)致相關(guān)法律法規(guī)相對滯后

一般而言，應(yīng)急管理立法的效力要遠遠高于預(yù)案，而且法律作為基礎(chǔ)性、前瞻性、規(guī)范性的法律依據(jù)指引應(yīng)急管理預(yù)案設(shè)定。但是由于我國應(yīng)急預(yù)案體系“預(yù)案在先，法律在后”，導(dǎo)致應(yīng)急預(yù)案在短時間內(nèi)替代法律成為應(yīng)急管理的主要依據(jù)[21]，應(yīng)急行動的合法性遭受質(zhì)疑。同時，應(yīng)急預(yù)案與應(yīng)急立法之間產(chǎn)生脫節(jié)，應(yīng)急管理預(yù)案功能的發(fā)揮也受到立法滯后的制約。從我國應(yīng)急物資保障的政策層面看，應(yīng)急預(yù)案往往先于應(yīng)急立法產(chǎn)生。隨著應(yīng)急預(yù)案的不斷發(fā)展和完善，應(yīng)急預(yù)案越能支撐起應(yīng)急物資保障的運行，為物資保障目標(biāo)的實現(xiàn)提供動力，相關(guān)的應(yīng)急立法就可能越滯后。

政策體系固化具體表現(xiàn)在：一是，《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》(以下簡稱《突發(fā)事件應(yīng)對法》)中關(guān)于應(yīng)急物資保障的條文長期未進行更改或完善，對物資保障主體權(quán)責(zé)的規(guī)定不明晰，其實踐效力逐漸減弱，已不能夠適應(yīng)應(yīng)急物資保障的需求和變化，對應(yīng)急物資保障的發(fā)展形成結(jié)構(gòu)性約束。二是，包括《突發(fā)事件應(yīng)對法》在內(nèi)的諸多應(yīng)急法律，主要立足于對應(yīng)急物資保障的宏觀制度設(shè)計，本質(zhì)上是一種粗放式、經(jīng)驗式、命令式的管理模式[22]。應(yīng)急管理立法需要在應(yīng)急物資的調(diào)動、征用和管理等方面進一步細化和完善。三是，應(yīng)急物資保障的專門性法規(guī)位階較低，多以部門規(guī)章為主；物資保障涉及多個部門，職能分布決定了物資保障的相關(guān)法規(guī)呈現(xiàn)出立法分散的特征；應(yīng)急管理法律關(guān)于應(yīng)急物資保障的制度設(shè)計較為籠統(tǒng)，應(yīng)急物資保障相關(guān)法規(guī)的內(nèi)容缺乏細致性規(guī)定。例如，應(yīng)急物資儲備的部門規(guī)章，僅對糧食等若干物資儲備進行了規(guī)定，而對石油、礦產(chǎn)等重要戰(zhàn)略物資的儲備問題并未涉及[23]?？偠灾?，應(yīng)急物資保障政策體系的不完善、不健全無法為應(yīng)急物資保障體系的運行形成穩(wěn)定有效的法律和制度保障，進而影響應(yīng)急物資保障的效率和效能。

(四)運行機制固化對應(yīng)急物資保障運行的制約

在重大突發(fā)事件發(fā)生初期，應(yīng)急物資的巨大需求缺口與落后的生產(chǎn)效能之間的矛盾始終存在，應(yīng)急物資儲備和生產(chǎn)能力儲備建設(shè)仍待加強。如“非典”時期，政府更傾向于運用行政手段要求企業(yè)加大市場供應(yīng)，未能重視市場調(diào)控工具的作用，導(dǎo)致應(yīng)急物資生產(chǎn)能力儲備明顯不足?！靶鹿诜窝滓咔椤狈揽爻跗冢t(yī)療物資“應(yīng)儲未儲”；地方政府缺乏物資分配標(biāo)準(zhǔn)，多根據(jù)有限的信息進行應(yīng)急物資的分配調(diào)度；在面對原材料供應(yīng)不足、商品運輸難度大等困難時，企業(yè)無法維持正常的物資生產(chǎn)供應(yīng)水平。如口罩生產(chǎn)能力由日常的2 000萬只降到800萬只[24]。

綜上看出，當(dāng)前我國應(yīng)急物資儲備體系尚不健全，在應(yīng)對突發(fā)事件中顯現(xiàn)出儲備品種單一、管理制度不完善、資源配置效率低下等問題，應(yīng)急物資儲備能力建設(shè)的韌性不足。一方面，對市場儲備和社會儲備重視度不夠，法律上也尚未賦予企事業(yè)單位和個人進行物資儲備的義務(wù)[25]；另一方面，政府物資儲備面臨成本過高、物資更新慢、靈活性差以及容易受到資金、技術(shù)、有效期等因素制約的困境，政府物資倉儲網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)性不足、標(biāo)準(zhǔn)化和專業(yè)化程度不高。同時，應(yīng)急物資儲備的模式、數(shù)量、方式、種類等大多依據(jù)以往經(jīng)驗，而非建立在災(zāi)害風(fēng)險評估的基礎(chǔ)之上。

由此，應(yīng)急物資運行機制固化對物資保障功能發(fā)揮形成制約。一是，應(yīng)急物資儲備意識不足導(dǎo)致物資保障體系建設(shè)的績效欠佳。二是，缺乏應(yīng)急物資儲備與實際需求之間的科學(xué)體系，導(dǎo)致資源供需錯位，應(yīng)急物資短時間內(nèi)供給嚴(yán)重不足。如地方政府在應(yīng)急物資的儲備、管理和分配方面未能夠依據(jù)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和方案，導(dǎo)致物資保障的可操作性差、指導(dǎo)性不足；有效識別和精準(zhǔn)評估應(yīng)急物資需求的能力欠缺，應(yīng)急物資儲備的規(guī)模、類型難以有效滿足應(yīng)對重大突發(fā)事件的急劇需求。三是，受到交通管制和物資信息共享不通暢等因素的影響，救災(zāi)物資難以及時運輸至需求地，應(yīng)急物流系統(tǒng)存在缺陷。

四、優(yōu)化應(yīng)急物資保障體系的路徑設(shè)計

(一)創(chuàng)新政企合作機制，強化政府應(yīng)急物資保障監(jiān)管

重大突發(fā)事件中應(yīng)急資源需求的不斷增加，需要非制度化行動主體的參與，以公私合作為指導(dǎo)理念有效解決應(yīng)急物資稀缺及配置不合理的問題，通過增加資源的冗余的方式提升應(yīng)急管理系統(tǒng)的韌性[26]。因此，完善應(yīng)急物資保障體系首先需要調(diào)整保障主體，尤其是政府與企業(yè)之間的關(guān)系，根據(jù)突發(fā)事件的發(fā)展階段促進政企關(guān)聯(lián)和體系優(yōu)化，實現(xiàn)在政府主導(dǎo)下物資保障主體體系的整體涌現(xiàn)。為此，應(yīng)通過完善相關(guān)制度，明確企業(yè)參與應(yīng)急物資保障的主體地位和資格，完善企業(yè)參與物資保障的制度設(shè)計；健全政府與企業(yè)之間應(yīng)急物資保障的聯(lián)動預(yù)案，建立利益一致紐帶。在應(yīng)急管理結(jié)束后，通過減免稅收、頒布榮譽、提升企業(yè)資質(zhì)、建立應(yīng)急保障企業(yè)評價機制等方式，激發(fā)企業(yè)參與應(yīng)急物資保障工作的積極性，充分賦予企業(yè)在物資保障方面發(fā)揮其資源優(yōu)勢的機會和話語權(quán)。

強調(diào)應(yīng)急物資保障參與主體的多元化，并不意味著政府在應(yīng)急物資保障中的主導(dǎo)作用要弱化。從“非典”到“新冠肺炎疫情”，社會組織尤其是慈善組織、紅十字會等在應(yīng)急物資捐贈和調(diào)配方面的作用越來越突出，但也存在應(yīng)急物資調(diào)度分配上的不及時、不合理問題，引致社會輿論的廣泛批評。這說明，在我國公民社會尚不發(fā)達、社會組織發(fā)展較為滯后的情況下，政府仍需要承擔(dān)對其他參與主體的引導(dǎo)和監(jiān)管責(zé)任，保證多元主體在應(yīng)急物資保障制度框架下的合理行為。此外，應(yīng)基于災(zāi)害脆弱性在社會層面的分布特征，針對性培育社會組織發(fā)展，提升社會組織在滿足民眾救災(zāi)物資和生活物資需求的保障能力。

(二)提高跨區(qū)域應(yīng)急物資協(xié)調(diào)能力，優(yōu)化政府間職責(zé)關(guān)系

由于我國尚未出臺跨省之間應(yīng)急物資保障的法律法規(guī)，在此需要明確跨區(qū)域應(yīng)急資源保障機制的主體，賦予其統(tǒng)一指揮權(quán)；建立區(qū)域協(xié)調(diào)機制，從法律、制度框架、技術(shù)層面完善我國區(qū)域應(yīng)急資源保障協(xié)調(diào)的平臺建設(shè)，優(yōu)化應(yīng)急物資產(chǎn)能保障和區(qū)域布局，明確物資調(diào)撥的程序和流程，建立應(yīng)急物資保障聯(lián)動機制。通過跨省之間的共享協(xié)同機制，提高區(qū)域間應(yīng)急物資保障效率，有效減輕各層級、各部門的資源配置壓力。

在應(yīng)急物資保障體系的政府架構(gòu)方面，2018年政府機構(gòu)改革使得應(yīng)對各類突發(fā)事件的主管機構(gòu)發(fā)生了較大變化。在“新冠肺炎疫情”防控中，暴露出“條塊”職責(zé)不清晰的問題，尤其是應(yīng)急管理機構(gòu)與其他部門在權(quán)責(zé)和事務(wù)劃定上還有改進的空間。為此，當(dāng)前已有諸多地方政府根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H，相繼設(shè)立了應(yīng)急管理委員會，作為統(tǒng)籌、指揮和協(xié)調(diào)轄區(qū)應(yīng)急管理工作的最高領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，并采取領(lǐng)導(dǎo)高配(由地方黨委一把手擔(dān)任委員會主任)的方式，優(yōu)化應(yīng)急管理機構(gòu)權(quán)責(zé)配置。這對解決重大突發(fā)事件中跨部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)難度大、應(yīng)急管理部門權(quán)威不足和組織間協(xié)同困難的問題，以及提高應(yīng)急物資保障效率具有重要的借鑒意義。

政府架構(gòu)的縱向?qū)用?，?yīng)急物資保障的權(quán)變特征與縱向府際關(guān)系存在沖突，條塊分割的管理體制和基層行政組織應(yīng)急管理能力不足對縱向府際關(guān)系形成挑戰(zhàn)，使得應(yīng)急物資保障調(diào)度無法有序協(xié)調(diào)和運作。而且，應(yīng)急物資調(diào)配不僅要滿足受災(zāi)民眾多樣性、差異化的需求，還要協(xié)調(diào)物資儲備、企業(yè)生產(chǎn)、社會捐贈、國際化采購等多種渠道供應(yīng)的物資。為此，應(yīng)利用大數(shù)據(jù)和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，搭建統(tǒng)一的應(yīng)急物資指揮調(diào)度平臺，通過建立信息高度共享的資源協(xié)同平臺，使應(yīng)急資源保障體系的各個主體充分實現(xiàn)信息交換和業(yè)務(wù)流程配合[27]。在加強地方政府應(yīng)急物資保障能力方面，健全應(yīng)急物資調(diào)度決策機制，精準(zhǔn)統(tǒng)籌安排各種應(yīng)急物資，實現(xiàn)應(yīng)急物資保障能力最大化和災(zāi)害最小化的目標(biāo)。

(三)完善相關(guān)立法規(guī)定和預(yù)案，科學(xué)評估應(yīng)急物資需求

完善應(yīng)急立法相關(guān)規(guī)定。我國應(yīng)盡快出臺重要應(yīng)急物資儲備的專門性立法，完善物資儲備法律體系，對國家戰(zhàn)略性應(yīng)急物資進行規(guī)范，明確物資儲備的財政保障和監(jiān)督機制。如在應(yīng)急物資供應(yīng)、統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)方面，應(yīng)給予物資保障主體適當(dāng)?shù)淖杂刹昧繖?quán)；對各級地方政府間的責(zé)任劃分作出明確和可操作的規(guī)定，防止應(yīng)急物資保障不及時、不到位情況的發(fā)生。在應(yīng)急物資調(diào)度方面，完善應(yīng)急管理配套立法，強化不同區(qū)域間應(yīng)急物資協(xié)調(diào)保障能力，健全應(yīng)急物流主體的權(quán)責(zé)體系，統(tǒng)一應(yīng)急物流主要環(huán)節(jié)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。

健全應(yīng)急物資保障預(yù)案內(nèi)容。我國雖已擁有諸多專項預(yù)案以及政府各部門的應(yīng)急預(yù)案，但缺乏應(yīng)急物資保障的功能性預(yù)案。應(yīng)急物資保障預(yù)案必須置于應(yīng)急管理總體性預(yù)案、風(fēng)險認(rèn)知和應(yīng)急管理的治理結(jié)構(gòu)中進行分析，在有效識別風(fēng)險場景和應(yīng)急物資需求的前提下及時更新、完善、評估和優(yōu)化預(yù)案。根據(jù)公共突發(fā)事件的分類、特征和性質(zhì)，以應(yīng)急物資保障目標(biāo)為導(dǎo)向，規(guī)范職責(zé)、強調(diào)功能、明確流程、優(yōu)化配置、注重宣傳，提高應(yīng)急物資保障的科學(xué)技術(shù)性、精準(zhǔn)性和可操作性，與新時期公共安全需求同步同趨。同時，將應(yīng)急物資保障預(yù)案的修訂納入公共突發(fā)事件應(yīng)對的評估，與應(yīng)急處置實踐緊密互動[28]。

根據(jù)應(yīng)急物資保障預(yù)案，以物資需求為決策依據(jù)配置應(yīng)急物資。評估應(yīng)急物資需求要依據(jù)地域特點和事件類型分類進行動態(tài)評估，需要將應(yīng)急物資保障預(yù)案規(guī)定的應(yīng)急物資最低需求標(biāo)準(zhǔn)納入應(yīng)急資源數(shù)據(jù)庫，根據(jù)影響危機的因素和危機治理的脆弱性科學(xué)評估應(yīng)急資源保障的需求，將其作為完善應(yīng)急物資預(yù)案和提升應(yīng)急物資儲備效能的重要依據(jù)。根據(jù)應(yīng)急物資保障需求、物資保障目標(biāo)和應(yīng)急管理階段的變化，調(diào)整物資儲備的種類、數(shù)量規(guī)模和結(jié)構(gòu)，指導(dǎo)應(yīng)急物資采購和生產(chǎn)布局。識別評估應(yīng)急物資需求也需要考慮跨區(qū)域應(yīng)急物資的統(tǒng)籌和整合，加強不同地區(qū)應(yīng)急物資需求和應(yīng)急資源數(shù)據(jù)庫建設(shè)。

(四)健全應(yīng)急物資儲備體系，推動智慧化應(yīng)急物流網(wǎng)絡(luò)建設(shè)

應(yīng)急物資儲備體系的現(xiàn)代化建設(shè)需要從優(yōu)化物資儲備模式、加快數(shù)字化物資儲備轉(zhuǎn)型和科學(xué)規(guī)劃物資儲備建設(shè)3個方面進行。首先，構(gòu)建多樣化應(yīng)急物資儲備模式。政企共建常態(tài)化應(yīng)急物資生產(chǎn)保障基地，統(tǒng)一政府和企業(yè)物資儲備標(biāo)準(zhǔn)，提升倉儲網(wǎng)絡(luò)的標(biāo)準(zhǔn)化、系統(tǒng)化、規(guī)范化建設(shè)。其次，加快數(shù)字化應(yīng)急物資儲備轉(zhuǎn)型。例如，建立以企業(yè)為主體、市場為導(dǎo)向、產(chǎn)學(xué)研融合的物資儲備技術(shù)體系，將互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)納入物資儲備體系；借助信息化手段升級和完善物資儲備庫；通過收集、監(jiān)測和分析相關(guān)企業(yè)的產(chǎn)能、庫存、產(chǎn)量等情況，動態(tài)掌握地區(qū)的物資儲備、保障底數(shù)、物資生產(chǎn)能力布局，增強物資保障整合能力。最后，科學(xué)規(guī)劃物資儲備建設(shè)。將全國第一次自然災(zāi)害風(fēng)險普查尤其是普查試點的數(shù)據(jù)和成果，應(yīng)用到應(yīng)急物資保障體系建設(shè)規(guī)劃和決策中；根據(jù)不同等級自然災(zāi)害風(fēng)險區(qū)的劃分，結(jié)合防災(zāi)減災(zāi)需求、風(fēng)險水平、政府突發(fā)事件應(yīng)對能力，進行物資儲備和生產(chǎn)能力布局，形成全國范圍內(nèi)不同層級物資儲備數(shù)據(jù)庫。同時，政府部門要做好目錄內(nèi)物資生產(chǎn)、供應(yīng)、流通、運輸?shù)钠髽I(yè)摸底，建立物資儲備重點企業(yè)清單制度。

借助信息化、網(wǎng)絡(luò)化手段完善應(yīng)急物流網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。完善應(yīng)急物流網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的根本理念是明確政府在應(yīng)急供應(yīng)中的主導(dǎo)作用，同時借助市場和企業(yè)提高應(yīng)急物流的信息化程度、物資保障水平和配送體系。主要途徑是政府借助人工智能、大數(shù)據(jù)、無人機物流等技術(shù)手段，加強應(yīng)急物流的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，統(tǒng)籌現(xiàn)有應(yīng)急物流管理平臺資源，實現(xiàn)應(yīng)急物資信息儲存、統(tǒng)一調(diào)度、實時監(jiān)控、數(shù)據(jù)分析、輔助決策等統(tǒng)籌管理功能的智能化水平；運用區(qū)塊鏈技術(shù)保障應(yīng)急物資流通的時效性和高效率運輸，實現(xiàn)應(yīng)急物流各個環(huán)節(jié)的協(xié)同配合、高效匹配物資供給與需求和應(yīng)急物資精準(zhǔn)溯源；支持大型物流企業(yè)積極搭建應(yīng)急物資智慧物流平臺等；依據(jù)“十四五”規(guī)劃著重建設(shè)一批應(yīng)急物流基地。以此促進應(yīng)急物流指揮調(diào)度與物資信息共享和一體化運作，實現(xiàn)應(yīng)急物資保障的全周期綜合管理。

從整體上看，我國應(yīng)急物資保障體系在結(jié)構(gòu)層面呈現(xiàn)出演進與固化并存的特征，即主體間的關(guān)系趨于優(yōu)化，政府橫向系統(tǒng)與縱向系統(tǒng)的協(xié)同性不斷增強，但是應(yīng)急物資內(nèi)部管理和外部環(huán)境的銜接，包括應(yīng)急物資供應(yīng)、信息、資源等要素的流動，并不能體現(xiàn)政府架構(gòu)層面的職能配置，相應(yīng)的政策框架和支撐機制也無法推動應(yīng)急物資保障體系的高效運行。合理的結(jié)構(gòu)是系統(tǒng)整體效能發(fā)揮的基礎(chǔ)，因此要明確應(yīng)急物資保障體系中各個結(jié)構(gòu)的基本功能，優(yōu)化結(jié)構(gòu)間的關(guān)系。進一步研究，可從量化角度分析應(yīng)急物資保障體系的治理結(jié)構(gòu)、政府間權(quán)責(zé)配置、運行機制等的動態(tài)演化過程及其內(nèi)在機理。