◆宋彥峰

對(duì)于剛剛擺脫貧困的地區(qū)來(lái)說(shuō)，還存在發(fā)展基礎(chǔ)薄弱、脫貧戶持續(xù)增收能力不強(qiáng)以及各種風(fēng)險(xiǎn)事件時(shí)有發(fā)生的情況，誘發(fā)脫貧戶返貧的風(fēng)險(xiǎn)因素還較多。為守住來(lái)之不易的脫貧攻堅(jiān)成果，進(jìn)入過(guò)渡銜接期，高質(zhì)量地鞏固脫貧工程成果并接續(xù)推動(dòng)鄉(xiāng)村振興，需要通過(guò)多種途徑、手段和機(jī)制防止返貧的發(fā)生?！吨泄仓醒腙P(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》中提出，要“健全防止返貧監(jiān)測(cè)和幫扶機(jī)制”。2022 年中央一號(hào)文件更是將“守住不發(fā)生規(guī)模性返貧”作為底線任務(wù)，顯示了鞏固脫貧攻堅(jiān)成果的重要性和迫切性。健全防止返貧的幫扶機(jī)制，不能等到已脫貧戶陷入貧困的邊緣再進(jìn)行干預(yù)，必須把幫扶工作盡量向前延伸，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)戶發(fā)展能力和防風(fēng)險(xiǎn)手段的前置性干預(yù)，持續(xù)提升農(nóng)戶的家庭收入和抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力。

剛剛實(shí)現(xiàn)脫貧的農(nóng)戶其生計(jì)系統(tǒng)具有較強(qiáng)的脆弱性，在自我資本積累有限以及缺乏資金支持實(shí)現(xiàn)自我發(fā)展的情況下，一旦遭受風(fēng)險(xiǎn)沖擊很容易出現(xiàn)返貧現(xiàn)象[1]。無(wú)論是支持脫貧戶的自我發(fā)展、增強(qiáng)資本積累，還是增加脫貧戶防范風(fēng)險(xiǎn)的有效手段，更好地應(yīng)對(duì)意外風(fēng)險(xiǎn)事件，金融介入是有效的幫扶方式，金融資本對(duì)防止返貧具有積極作用[2,3]。一般來(lái)說(shuō)，金融資產(chǎn)較多及金融資產(chǎn)布局和結(jié)構(gòu)較多樣化的家庭，其抗風(fēng)險(xiǎn)能力也強(qiáng)，陷入貧困的可能性較低。但是，脫貧戶依然是弱勢(shì)群體，被商業(yè)金融排斥在外，在獲得融資支持及利用金融手段防范風(fēng)險(xiǎn)時(shí)依然存在困難。普惠金融旨在增強(qiáng)金融服務(wù)的包容性，為邊遠(yuǎn)地區(qū)、低收入群體等弱勢(shì)群體提供金融服務(wù)，其一直被視為反貧困的重要機(jī)制，我國(guó)也一直致力于普惠金融的發(fā)展，并將其上升為國(guó)家戰(zhàn)略，在脫貧攻堅(jiān)時(shí)期發(fā)揮了重要作用[4,5]。延續(xù)脫貧攻堅(jiān)時(shí)期普惠金融的良好績(jī)效，基于當(dāng)下鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果的重要任務(wù)和防止返貧的底線任務(wù)，需要探討新時(shí)期普惠金融如何實(shí)現(xiàn)防返貧固脫貧的機(jī)理和路徑。

一、普惠金融防止返貧的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

一方面我國(guó)將普惠金融的發(fā)展上升為國(guó)家戰(zhàn)略，普惠金融在農(nóng)村地區(qū)實(shí)現(xiàn)了較大的發(fā)展，農(nóng)村地區(qū)和低收入群體金融服務(wù)的可得性不斷增強(qiáng)；另一方面脫貧攻堅(jiān)時(shí)期，普惠金融參與貧困治理有著良好的績(jī)效，也積累了豐富的貧困治理經(jīng)驗(yàn)，為鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果、防止返貧治理打下基礎(chǔ)。

（一）農(nóng)村地區(qū)金融基礎(chǔ)設(shè)施的不斷完善

普惠金融戰(zhàn)略的推進(jìn)也有效地提升了農(nóng)村地區(qū)金融基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，農(nóng)村地區(qū)金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的不斷完善為農(nóng)村地區(qū)金融的深化和普惠金融戰(zhàn)略的實(shí)施創(chuàng)造了條件，也為不同時(shí)期以金融為手段推進(jìn)的貧困治理創(chuàng)造了有利條件。目前農(nóng)村地區(qū)的基礎(chǔ)金融服務(wù)基本實(shí)現(xiàn)了行政村的全覆蓋，截至2020 年末，全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)覆蓋率達(dá)到97.13%，金融機(jī)構(gòu)空白鄉(xiāng)鎮(zhèn)從2009 年10 月的2945 個(gè)減少至892個(gè)（見(jiàn)圖1），線下服務(wù)能力得到極大的改善。

圖1 全國(guó)金融機(jī)構(gòu)空白鄉(xiāng)村數(shù)量（單位：個(gè)）

為有效解決行政村基礎(chǔ)金融服務(wù)問(wèn)題，我國(guó)在農(nóng)村地區(qū)大力推行銀行卡助農(nóng)取款服務(wù)，將金融服務(wù)延伸到廣大偏遠(yuǎn)農(nóng)戶門(mén)口。截至2020 年末，農(nóng)村地區(qū)有銀行卡助農(nóng)取款服務(wù)點(diǎn)89.33 萬(wàn)個(gè)，行政村覆蓋率達(dá)到了99.31%。以銀行卡助農(nóng)取款服務(wù)為主體的基礎(chǔ)支付服務(wù)基本實(shí)現(xiàn)了行政村的全覆蓋，有效填補(bǔ)了農(nóng)村地區(qū)特別是欠發(fā)達(dá)地區(qū)金融服務(wù)資源不足的問(wèn)題，基本滿足了農(nóng)戶的基本支付服務(wù)，實(shí)現(xiàn)了基礎(chǔ)金融服務(wù)不出村。還有一些經(jīng)辦機(jī)構(gòu)將助農(nóng)取款服務(wù)與鄉(xiāng)村振興有機(jī)結(jié)合，依托助農(nóng)取款服務(wù)點(diǎn)發(fā)展農(nóng)村電商，推動(dòng)欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)、種養(yǎng)殖業(yè)、批發(fā)零售業(yè)等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。截至2020 年末，已經(jīng)有20.08 萬(wàn)個(gè)助農(nóng)服務(wù)點(diǎn)加載了電商服務(wù)，占服務(wù)點(diǎn)總數(shù)的22.48%。

（二）農(nóng)村地區(qū)金融服務(wù)可得性持續(xù)提升

農(nóng)村地區(qū)金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)得不斷提升，同步提高改善了農(nóng)村金融服務(wù)質(zhì)量和提高農(nóng)戶金融服務(wù)可得性，有效地支持了欠發(fā)達(dá)地區(qū)建檔立卡貧困戶和已脫貧戶發(fā)展生產(chǎn)及收入的持續(xù)增加。作為獲取各項(xiàng)金融服務(wù)和各項(xiàng)金融業(yè)務(wù)實(shí)施的基礎(chǔ)條件，農(nóng)村地區(qū)銀行結(jié)算賬戶和銀行卡擁有量穩(wěn)步增長(zhǎng)（見(jiàn)圖2），農(nóng)村地區(qū)現(xiàn)代金融支付意識(shí)得到了加大的增強(qiáng)，基本實(shí)現(xiàn)了家家有賬戶，早在2014 年農(nóng)村地區(qū)人均持卡量已經(jīng)超過(guò)1 張。截至2020 年末，農(nóng)村地區(qū)累計(jì)開(kāi)立個(gè)人結(jié)算賬戶47.41 億戶，占全國(guó)累計(jì)開(kāi)立個(gè)人銀行結(jié)算賬戶總量的38.05%，農(nóng)村地區(qū)銀行卡發(fā)卡38 億張。

圖2 農(nóng)村地區(qū)結(jié)算賬戶和銀行卡情況（單位：億戶、億張）

為有效緩解農(nóng)戶在貸款中沒(méi)有可抵押物問(wèn)題，我國(guó)持續(xù)推動(dòng)農(nóng)村地區(qū)信用體系建設(shè)，以緩解農(nóng)戶融資難題，助力精準(zhǔn)扶貧和普惠金融發(fā)展。農(nóng)村信用體系建設(shè)是保障農(nóng)戶、小微企業(yè)等農(nóng)村地區(qū)信貸需求主體融資、發(fā)展普惠金融的有效手段，通過(guò)農(nóng)戶信用信息系統(tǒng)建立信用檔案的農(nóng)戶數(shù)穩(wěn)步增加，截至2020 年末，農(nóng)戶信用信息系統(tǒng)已累計(jì)為1.9 億農(nóng)戶建立了信用檔案，2020 年建檔農(nóng)戶信貸獲得率為52%，其中農(nóng)戶信用貸款比例為19.02%。

（三）金融科技為普惠金融的發(fā)展提質(zhì)增效

科技引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)變革、驅(qū)動(dòng)發(fā)展和加快數(shù)字化轉(zhuǎn)型升級(jí)已成為共識(shí)，在科技創(chuàng)新力量驅(qū)動(dòng)下，高效便捷的金融科技產(chǎn)品和技術(shù)逐步滲透到金融領(lǐng)域，并加速了金融在各個(gè)領(lǐng)域的深化發(fā)展和創(chuàng)新應(yīng)用。金融科技通過(guò)提升金融機(jī)構(gòu)獲客、信息收集、風(fēng)險(xiǎn)控制等環(huán)節(jié)的能力和效率，有效地改善了金融機(jī)構(gòu)在農(nóng)村地區(qū)面臨的成本高、收益低、風(fēng)險(xiǎn)高等問(wèn)題。金融機(jī)構(gòu)面向“三農(nóng)”和欠發(fā)達(dá)地區(qū)，在金融科技賦能作用下，圍繞涉農(nóng)信貸、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、移動(dòng)支付、風(fēng)控管理等場(chǎng)景，提供安全、便捷的特色化金融科技服務(wù)，解決金融服務(wù)“最后一公路”難題。在為農(nóng)村地區(qū)弱勢(shì)群體提供精準(zhǔn)化金融服務(wù)的同時(shí)，使普惠金融在農(nóng)村地區(qū)更具有可獲得性和發(fā)展的可持續(xù)性，成為普惠金融提質(zhì)增效的支撐因素。如在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)方面，將人工智能、衛(wèi)星遙感等先進(jìn)技術(shù)應(yīng)用于核保、理賠等環(huán)節(jié)，提升農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)的數(shù)字化和精準(zhǔn)化程度。同時(shí)，適應(yīng)疫情期間特點(diǎn)，普惠金融以科技賦能為推動(dòng)力，其線上運(yùn)行能力和效率不斷創(chuàng)新和增強(qiáng)，加快推動(dòng)各金融機(jī)構(gòu)將客戶從物理網(wǎng)點(diǎn)向線上渠道的遷移，數(shù)字服務(wù)渠道不斷完善和多樣化，線上線下渠道的協(xié)同更加緊密。

（四）普惠金融在脫貧攻堅(jiān)中取得了豐富的治理經(jīng)驗(yàn)

脫貧攻堅(jiān)時(shí)期，金融精準(zhǔn)扶貧作為貧困治理的一個(gè)重要工具，為打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)提供了有力支撐，同時(shí)在助力脫貧攻堅(jiān)過(guò)程中也積累了豐富的貧困治理經(jīng)驗(yàn)。為助力精準(zhǔn)扶貧，我國(guó)創(chuàng)新扶貧小額信貸政策，解決貧困戶發(fā)展中的資金短缺問(wèn)題，提升貧困戶自我發(fā)展的能力和動(dòng)力，實(shí)現(xiàn)貧困戶增收和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的雙贏。脫貧攻堅(jiān)以來(lái)全國(guó)建檔立卡貧困戶及已脫貧戶的貸款余額不斷增加（見(jiàn)圖3），截至2020 年末，貧困地區(qū)人口貸款額度為7881 億元，產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧貸款發(fā)放9.2 萬(wàn)億元。2016~2020 年，累計(jì)發(fā)放貧困人口貸款近3 萬(wàn)億元和產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧貸款4 萬(wàn)億元，累計(jì)支持貧困人口9000 多萬(wàn)人次。為建立脫貧長(zhǎng)效機(jī)制，鞏固脫貧成果，保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)充分發(fā)揮專業(yè)機(jī)構(gòu)分散風(fēng)險(xiǎn)的職能，針對(duì)致貧和返貧的主要風(fēng)險(xiǎn)，推出了“防返貧保險(xiǎn)”，發(fā)揮保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)在鞏固脫貧攻堅(jiān)成果中的金融支撐作用。

圖3 全國(guó)建檔立卡貧困人口及已脫貧人口貸款余額

二、普惠金融防止返貧的內(nèi)在機(jī)理

普惠金融是否能夠?qū)崿F(xiàn)防止防貧，關(guān)鍵在于普惠金融的幫扶與防止返貧在目標(biāo)和任務(wù)上是否具有一致性，以及普惠金融能否通過(guò)其自有方法和手段有效的防止脫貧戶返貧。本質(zhì)上講，普惠金融的包容特性，能夠?qū)⒇毨е卫淼沫h(huán)節(jié)進(jìn)行前置或前延，通過(guò)各種金融產(chǎn)品或服務(wù)提升脫貧戶的發(fā)展能力和風(fēng)險(xiǎn)防范能力，奠定防止脫貧戶返貧的基礎(chǔ)。

（一）普惠金融與防止返貧的目標(biāo)一致性

源于小額信貸的普惠金融是金融參與貧困治理的重要手段，以其包容特性能夠直接面向低收入群體與貧困群體，讓長(zhǎng)期被商業(yè)銀行排斥的階層和群體享受平等、便利的金融服務(wù)，避免他們因資本要素不足而喪失發(fā)展和擺脫貧困的機(jī)會(huì)。普惠金融在脫貧攻堅(jiān)時(shí)期與精準(zhǔn)扶貧有著一致的目標(biāo)和任務(wù)，在進(jìn)入鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果時(shí)期，防止返貧是過(guò)渡期的重要任務(wù)，普惠金融與防止返貧在服務(wù)對(duì)象、支持方式、服務(wù)主體和最終目標(biāo)上依然有著諸多共同點(diǎn)。在服務(wù)對(duì)象上，防返貧主要針對(duì)的是已脫貧不穩(wěn)定戶，他們是農(nóng)村地區(qū)的弱勢(shì)群體，也是普惠金融的服務(wù)對(duì)象。在支持方式上，二者均致力于脫貧不穩(wěn)定戶自我發(fā)展能力和發(fā)展動(dòng)力的提升、風(fēng)險(xiǎn)防范化解能力的增強(qiáng)。在服務(wù)主體上，都需要政府作為推動(dòng)主體，多方的共同參與協(xié)作。在服務(wù)目標(biāo)上，普惠金融和防止返貧都是以不斷增強(qiáng)脫貧戶的持續(xù)增收能力，改善這些群體的生活生產(chǎn)條件為最終目標(biāo)。

防止返貧是切斷已脫貧人員的返貧路徑，為脫貧者提供多種防止返貧的防護(hù)網(wǎng)[6]，即將貧困治理進(jìn)行前移，將貧困治理工具或手段進(jìn)行前置，防止脫貧人員再次滑入貧困標(biāo)準(zhǔn)以內(nèi)。普惠金融的防止返貧內(nèi)在邏輯，是以普惠金融的包容性為基石，將金融反貧困的工具以前置的方式嵌入貧困治理中，為已脫貧戶提供必要的金融服務(wù)或避險(xiǎn)工具，提升已脫貧戶持續(xù)增收能力和抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力，降低已脫貧戶受到風(fēng)險(xiǎn)沖擊后返貧的概率[7]。當(dāng)然普惠金融的治理手段并不能覆蓋所有的返貧因素，也不能形成當(dāng)已脫貧戶受到風(fēng)險(xiǎn)沖擊時(shí)的絕對(duì)防范能力，但普惠金融是利用市場(chǎng)化的機(jī)制應(yīng)對(duì)返貧的有效手段。

（二）多層面賦能實(shí)現(xiàn)普惠金融的返貧治理

普惠金融防止返貧的治理在表面上是基于一種或幾種金融產(chǎn)品的組合，對(duì)貧困治理進(jìn)行前置性干預(yù)，賦予低收入群體風(fēng)險(xiǎn)管理工具及提高低收入群體風(fēng)險(xiǎn)抵御的能力，本質(zhì)上，普惠金融在防止返貧過(guò)程通過(guò)對(duì)脫貧戶實(shí)現(xiàn)多層面賦能，實(shí)現(xiàn)脫貧戶生計(jì)能力的不斷提升和抵御風(fēng)險(xiǎn)手段的不斷增強(qiáng)。

一是以賬戶服務(wù)為基礎(chǔ)的連通性賦能——奠定普惠性基礎(chǔ)。賬戶是交易和各項(xiàng)金融服務(wù)實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)，賬戶服務(wù)為低收入群體提供儲(chǔ)蓄增值服務(wù)及形成與金融相連接的中介。普惠金融立足機(jī)會(huì)平等的原則，讓所有階層和群體能夠享受到金融服務(wù)。當(dāng)下各種類型的金融機(jī)構(gòu)以金融科技為手段，將金融服務(wù)延伸到農(nóng)村及偏遠(yuǎn)地區(qū)，為低收入人群開(kāi)設(shè)銀行賬戶或支付賬戶，向這些低收入群體提供最基礎(chǔ)的金融服務(wù)，增加這些群體的金融可得性。通過(guò)賬戶服務(wù)建立起農(nóng)戶與金融業(yè)務(wù)的關(guān)聯(lián)關(guān)系，為低收入群體獲取其他類型的金融服務(wù)提供基礎(chǔ)，增強(qiáng)低收入群體的社會(huì)融入度[8]。賬戶服務(wù)作為農(nóng)戶家庭資產(chǎn)增值保值的手段，可獲取一定的利息收入，實(shí)現(xiàn)一定的資本積累，也可平滑風(fēng)險(xiǎn)沖擊后農(nóng)戶的消費(fèi)。

二是以信貸服務(wù)為動(dòng)力的驅(qū)動(dòng)性賦能——推動(dòng)內(nèi)源式發(fā)展。普惠金融為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供生產(chǎn)資本，通過(guò)信貸服務(wù)縮短了低收入群體的資本積累周期。低收入群體抵質(zhì)押物的缺乏使得常規(guī)的授信業(yè)務(wù)難以開(kāi)展[9]。普惠金融創(chuàng)新性地將授信前置，提前為低收入群體提供信貸支持，破解低收入群體貸款難題。如普惠金融的蘭考模式，變“先有信用再貸款”為“先貸款再有信用”的方式，為低收入群體提供生產(chǎn)和生活所需的資金。一方面低收入群體得到資本注入后，可以與其他要素相結(jié)合，使得低收入群體有更多的投資和發(fā)展機(jī)會(huì)，幫助低收入群體獲得更多的資本積累，提高低收入群體的可持續(xù)發(fā)展能力；另一方面可以緩釋消費(fèi)約束，避免因資金投向教育、醫(yī)療及應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)沖擊等方面而擠占了家庭的消費(fèi)支出，造成福利下降。

三是以風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移為兜底的保障性賦能——提高預(yù)防性水平。保險(xiǎn)是對(duì)風(fēng)險(xiǎn)沖擊后進(jìn)行事后補(bǔ)償，其作用重在“事前防范”和“事后補(bǔ)償”，對(duì)于防止脫貧群體返貧來(lái)說(shuō)這也是一種前置的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移機(jī)制[10]。針對(duì)自然風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、疾病風(fēng)險(xiǎn)和以外風(fēng)險(xiǎn)等返貧關(guān)鍵因素，涉農(nóng)保險(xiǎn)主要包括農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、人身保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、貸款保證保險(xiǎn)、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保單質(zhì)押等，能夠?yàn)榉乐狗地殬?gòu)建全方位、廣覆蓋的保險(xiǎn)保障體系[11]。針對(duì)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)時(shí)期防止返貧這一關(guān)鍵要?jiǎng)?wù)，一些保險(xiǎn)公司推出了“防返貧責(zé)任險(xiǎn)”，突出防止返貧風(fēng)險(xiǎn)的核心需求，聚焦于農(nóng)村人口因病、因?yàn)?zāi)導(dǎo)致的返貧關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)，一并將新冠疫情、家庭財(cái)產(chǎn)損失等可能引發(fā)的返貧風(fēng)險(xiǎn)也包含了進(jìn)去。涉農(nóng)保險(xiǎn)為低收入群體提供風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移的功能，可補(bǔ)償?shù)褪杖肴后w因風(fēng)險(xiǎn)而遭受的福利損失，能夠平滑低收入群體受到風(fēng)險(xiǎn)沖擊后的消費(fèi)和支出，防止其再次陷入貧困。

四是以平臺(tái)化為支撐的組織性賦能——提升深層次能力。普惠金融機(jī)構(gòu)搭建了多種類型的平臺(tái)，通過(guò)產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈與金融的互聯(lián)互通，在提高農(nóng)戶金融可得性的同時(shí)提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的組織化水平，對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的組織方式進(jìn)行改造，推動(dòng)欠發(fā)達(dá)地區(qū)和農(nóng)戶深度融入市場(chǎng)。大型綜合互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)也是現(xiàn)階段我國(guó)普惠金融的重要供給者，包括螞蟻金服、京東金融等多家機(jī)構(gòu)。這些綜合性互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)不僅能夠?yàn)檗r(nóng)村地區(qū)提供融資、保險(xiǎn)、支付、理財(cái)?shù)绕栈萁鹑诜?wù)，更重要的是，這些綜合性互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)提供的普惠金融服務(wù)大多與產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈和生活消費(fèi)息息相關(guān)，有效地了解決農(nóng)戶在農(nóng)資采購(gòu)、生產(chǎn)發(fā)展及農(nóng)產(chǎn)品銷(xiāo)售等環(huán)節(jié)的資金需求問(wèn)題，助力鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和農(nóng)戶致富增收。組織性賦能在于破解長(zhǎng)期以來(lái)農(nóng)戶融資過(guò)程中和農(nóng)產(chǎn)品銷(xiāo)售過(guò)程中組織成本和交易成本過(guò)高的問(wèn)題，通過(guò)組織化解決農(nóng)戶在融資和生產(chǎn)中的難題，對(duì)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)鏈和價(jià)值鏈進(jìn)行改造，破解欠發(fā)達(dá)地區(qū)原有的結(jié)構(gòu)性困境，引導(dǎo)低收入群體深度參與到產(chǎn)業(yè)鏈價(jià)值鏈中，提升欠發(fā)達(dá)地區(qū)和低收入群體的深層次能力。

三、普惠金融防止返貧的現(xiàn)實(shí)困境

剛剛擺脫貧困的地區(qū)由于區(qū)位劣勢(shì)因素的慣性，還存在諸多誘發(fā)貧困的因素[12]，以及普惠金融發(fā)展的不足，使得普惠金融在參與返貧治理中也面臨著一些困難和挑戰(zhàn)。

一是脫貧地區(qū)承載金融資源的能力還不夠。脫貧地區(qū)發(fā)展相對(duì)滯后，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)防止返貧致貧的支撐、帶動(dòng)和投入不夠。盡管經(jīng)歷脫貧攻堅(jiān)后，貧困縣全部脫貧摘帽，但是一些脫貧縣經(jīng)濟(jì)實(shí)力較弱、鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)依然不足、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)突出的情況尚未根本轉(zhuǎn)變，鞏固脫貧的基礎(chǔ)還不牢靠，使得普惠金融支持脫貧地區(qū)發(fā)展的政策傳導(dǎo)難、實(shí)施難、維護(hù)難，見(jiàn)效難。特別是脫貧地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展來(lái)說(shuō)，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)是助力脫貧攻堅(jiān)、鞏固脫貧攻堅(jiān)成果及接續(xù)推動(dòng)鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)通過(guò)脫貧攻堅(jiān)時(shí)期的推動(dòng)，實(shí)現(xiàn)了一定的發(fā)展，但是產(chǎn)業(yè)發(fā)展有內(nèi)在規(guī)律，需要一個(gè)持續(xù)的過(guò)程。有的周期性較長(zhǎng)的產(chǎn)業(yè)還沒(méi)有真正見(jiàn)效，特別是一些脫貧縣、脫貧村特色產(chǎn)業(yè)尚處于培育成長(zhǎng)階段，如果在鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)時(shí)期缺乏后續(xù)扶持，就有可能出現(xiàn)波折甚至前功盡棄，產(chǎn)業(yè)吸附承載金融資源的能力較弱，對(duì)防范返貧致貧的支撐作用還不夠。

二是已脫貧群眾穩(wěn)定脫貧還有風(fēng)險(xiǎn)。全國(guó)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的貧困人口雖然收入超過(guò)了貧困線、實(shí)現(xiàn)了“兩不愁三保障”，但并非就一勞永逸、脫貧無(wú)憂了，在脫貧戶中，還有很大一部分喪失和無(wú)勞動(dòng)力的，這部分人口稍不注意就有可能滑到貧困線以下。一方面，返貧原因具有多樣性和不確定性，脫貧地區(qū)因病、因殘、因就業(yè)不穩(wěn)定以及突發(fā)事件產(chǎn)生的誘貧問(wèn)題突出[13,14]。2021 年7 月河南遭遇洪澇災(zāi)害，“河南省加快災(zāi)后重建第五場(chǎng)新聞發(fā)布會(huì)”數(shù)據(jù)顯示，洪澇災(zāi)害導(dǎo)致37 個(gè)脫貧縣、39.09 萬(wàn)建檔立卡脫貧人口和監(jiān)測(cè)對(duì)象受災(zāi)，一些受災(zāi)脫貧戶還比較脆弱，一旦幫扶措施跟不上，很容易返貧。另一方面，脫貧戶持續(xù)增收困難。黨的十八大以來(lái)，貧困地區(qū)農(nóng)村居民人均可支配收入由2013 年的6079 元增長(zhǎng)到2020 年的12588 元，共增加6509 元。從收入增長(zhǎng)的構(gòu)成來(lái)看，工資性收入和轉(zhuǎn)移性凈收入分別增加2524 元和2259 元，占收入增加總數(shù)的38.78%和34.7%。脫貧戶收入的增加主要是務(wù)工收入和轉(zhuǎn)移性收入，受當(dāng)前疫情及突發(fā)風(fēng)險(xiǎn)的影響，工資性收入變得更加不穩(wěn)定，或者已脫貧戶不再享受有關(guān)特惠政策后，脫貧戶的收入受到較大影響，一旦發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)事件、突發(fā)事件需要額外支出時(shí)，已脫貧戶容易滑到貧困線以下。

三是農(nóng)村地區(qū)普惠金融發(fā)展的組織體系還不健全。防止返貧的區(qū)域和對(duì)象主要在鄉(xiāng)村，重點(diǎn)是農(nóng)村和偏遠(yuǎn)地區(qū)。盡管?chē)?guó)家在大力推進(jìn)普惠金融戰(zhàn)略，但是由于我國(guó)農(nóng)村金融體系的不完善使得普惠金融在面向防止返貧治理工作和治理對(duì)象時(shí)，在機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)布局、服務(wù)人員配置及金融基礎(chǔ)設(shè)施投向等方面不夠充分。大型商業(yè)銀行為欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、龍頭企業(yè)發(fā)展了全面有力的支持，但是除了在脫貧攻堅(jiān)中推進(jìn)的金融扶貧服務(wù)外，對(duì)小微企業(yè)、低收入人群的深入下沉仍有欠缺，網(wǎng)點(diǎn)優(yōu)勢(shì)和資源優(yōu)勢(shì)發(fā)揮不充分。農(nóng)村信用社作為縣域土生土長(zhǎng)服務(wù)“三農(nóng)”的主要金融機(jī)構(gòu)，其科技化、信息化和數(shù)字化能力不足，針對(duì)多種因素引發(fā)的返貧現(xiàn)象難以提供個(gè)性化的、具有針對(duì)性的金融服務(wù)治理方案。對(duì)于在普惠金融發(fā)展中深耕細(xì)作的互聯(lián)網(wǎng)金融企業(yè)來(lái)說(shuō)，盡管其依托金融科技迅猛地打開(kāi)了傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)統(tǒng)治的農(nóng)村金融市場(chǎng)，開(kāi)發(fā)了多種面向低收入群體的普惠金融產(chǎn)品，但是這些企業(yè)發(fā)展的良莠不齊及金融風(fēng)險(xiǎn)的多樣化，合規(guī)發(fā)展成為互聯(lián)網(wǎng)金融需要面對(duì)的重中之重。

四是普惠金融的排斥現(xiàn)象依然延續(xù)。普惠金融除了立足機(jī)會(huì)平等為弱勢(shì)群體提供金融服務(wù)外，還要體現(xiàn)商業(yè)可持續(xù)性，在金融機(jī)構(gòu)供給端需要平衡收益與成本，即在金融供給中既能滿足弱勢(shì)群體的金融需求，又能實(shí)現(xiàn)金融機(jī)構(gòu)的成本可算和風(fēng)險(xiǎn)可控。普惠金融推進(jìn)的意義不僅僅是消除貧困，而是惠及更多的群體，倘若普惠金融定位出現(xiàn)偏頗，普惠金融的推進(jìn)效果也將會(huì)打折扣。2017 年開(kāi)始我國(guó)大中型商業(yè)銀行響應(yīng)國(guó)家號(hào)召設(shè)立普惠金融事業(yè)部，包括已經(jīng)轉(zhuǎn)制為農(nóng)村商業(yè)銀行的農(nóng)村信用社，普惠金融的供給主體依然是商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)，致力于服務(wù)農(nóng)村地區(qū)的新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)不良不足。由于脫貧地區(qū)及低收入群體的高風(fēng)險(xiǎn)性，金融機(jī)構(gòu)在推進(jìn)普惠金融過(guò)程中，出現(xiàn)了“掐尖現(xiàn)象”或“去風(fēng)險(xiǎn)化”，將客戶群體聚焦在抵押充足的優(yōu)質(zhì)客戶上，對(duì)缺少抵押的群體依然考慮較少，普惠金融的可持續(xù)性得到保證，但是普惠金融的“普”和“惠”對(duì)于低收入群體來(lái)說(shuō)依然沒(méi)有[15]。

四、普惠金融防止返貧的提升路徑

得益于普惠金融在返貧治理中瞄準(zhǔn)對(duì)象和實(shí)現(xiàn)手段的良好特性，在鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)階段，已脫貧群體在持續(xù)提升發(fā)展能力和防范化解風(fēng)險(xiǎn)方面得以保障。在此背景下，進(jìn)一步推動(dòng)普惠金融發(fā)展構(gòu)建防止返貧的金融保障和支持體系，除了實(shí)現(xiàn)普惠金融貧困治理能力的縱深化發(fā)展外，還需要與反貧困治理策略的協(xié)同發(fā)展、與返貧治理對(duì)象實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)對(duì)接，不斷提升普惠金融防止返貧的治理能力。

一是頂層設(shè)計(jì)發(fā)力重在推進(jìn)普惠金融的縱深化發(fā)展。普惠金融戰(zhàn)略持續(xù)推進(jìn)的議題，與地區(qū)差異、城鄉(xiāng)差異、群體差異議題具有同構(gòu)性特征，對(duì)于欠發(fā)達(dá)地區(qū)來(lái)說(shuō)其政策落腳點(diǎn)在于弱勢(shì)群體能夠得到有效的金融支持，甚至能否通過(guò)普惠金融在農(nóng)村地區(qū)的縱深化發(fā)展來(lái)彌合與城市地區(qū)已形成的差距?！锻苿?dòng)普惠金融發(fā)展規(guī)劃（2016-2020）》與脫貧攻堅(jiān)一道在2020 年完成其歷史性任務(wù)，但是普惠金融的發(fā)展需要深入推進(jìn)，貧困治理也沒(méi)有終點(diǎn)，現(xiàn)階段貧困治理的主要任務(wù)是鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果并接續(xù)推進(jìn)鄉(xiāng)村振興。在普惠金融深入發(fā)展和鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果的雙重作用下，并著眼于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略任務(wù)，需要對(duì)普惠金融的發(fā)展框架和內(nèi)容進(jìn)行優(yōu)化設(shè)計(jì)：一是要建立系統(tǒng)化的普惠金融發(fā)展組織架構(gòu)和保障體系，推進(jìn)普惠金融治理體系和能力的不斷完善；二是立足當(dāng)前鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果的需要，強(qiáng)化普惠金融在參與貧困治理中的事前干預(yù)和防止返貧能力的建設(shè)。

二是返貧治理要不斷提升返貧風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警能力。防止返貧的前提是有效地識(shí)別返貧因素，這需要建立返貧預(yù)警機(jī)制，提高返貧的識(shí)別能力，實(shí)現(xiàn)普惠金融的供給與返貧治理對(duì)象金融需求的精準(zhǔn)對(duì)接，提高普惠金融返貧治理精準(zhǔn)度和金融資源的利用率，從而增強(qiáng)普惠金融返貧治理的針對(duì)性和有效性。風(fēng)險(xiǎn)管理的基本流程是風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、制定策略等，科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)管理過(guò)程是從風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別與評(píng)估開(kāi)始的，風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別與評(píng)估是風(fēng)險(xiǎn)管理的前提。通過(guò)科學(xué)的方式和手段來(lái)識(shí)別和判定風(fēng)險(xiǎn)，是為了降低決策信息的不對(duì)稱性，最終提高風(fēng)險(xiǎn)主體響應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)的速度和決策能力。就返貧預(yù)警體系和能力建設(shè)來(lái)說(shuō)，主要是利用大數(shù)據(jù)管理工具，建立符合地方實(shí)際情況的返貧風(fēng)險(xiǎn)測(cè)量指標(biāo)體系，通過(guò)對(duì)低收入群體生產(chǎn)生活數(shù)據(jù)的甄別、評(píng)判和監(jiān)測(cè)等，分析低收入群體返貧的概率、成因和類型，及時(shí)發(fā)出返貧預(yù)警，為防止返貧奠定前提和基礎(chǔ)，在這個(gè)過(guò)程中更需要各行業(yè)主管部門(mén)（包括民政部、殘聯(lián)等）協(xié)助以及實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通和協(xié)助，最終能夠立體、全面、準(zhǔn)確、及時(shí)的刻畫(huà)和反映低收入群體的真實(shí)狀況。

三是提升普惠金融在返貧治理中的數(shù)字化建設(shè)?；谖覈?guó)普惠金融組織體系的不完善和金融科技的迅猛發(fā)展，普惠金融在返貧治理中可充分利用金融科技的技術(shù)紅利，不斷提升普惠金融的數(shù)字化能力建設(shè)，彌補(bǔ)金融機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)和人員的不足，提高普惠金融返貧治理能力。脫貧攻堅(jiān)完成后，脫貧地區(qū)的金融需求發(fā)生了很大的變化，數(shù)字普惠金融的供給需要主動(dòng)轉(zhuǎn)換思維和服務(wù)模式，將對(duì)“最后一公路”的送達(dá)變成對(duì)“第一公里”需求的滿足。適應(yīng)農(nóng)村地區(qū)與農(nóng)戶觸網(wǎng)率不斷提升的現(xiàn)狀，通過(guò)普惠金融的數(shù)字化建設(shè)對(duì)金融服務(wù)模式進(jìn)行重塑，通過(guò)產(chǎn)業(yè)鏈金融、供應(yīng)鏈金融和消費(fèi)金融等豐富多樣的場(chǎng)景建設(shè)，推動(dòng)金融機(jī)構(gòu)與低收入群體之間的互動(dòng)融合，拓展普惠金融返貧治理的廣度和深度。通過(guò)數(shù)字化技術(shù)擴(kuò)大普惠金融供給，豐富普惠金融返貧治理的工具和產(chǎn)品，實(shí)現(xiàn)多元化的金融產(chǎn)品和服務(wù)能力創(chuàng)新，降低金融機(jī)構(gòu)返貧治理的成本，提升金融機(jī)構(gòu)返貧治理的能動(dòng)性。

四是強(qiáng)化普惠金融與各項(xiàng)扶貧要素的聯(lián)動(dòng)發(fā)展。推動(dòng)普惠金融與貧困治理各項(xiàng)工作的有機(jī)銜接，強(qiáng)化普惠金融防止返貧治理與其他貧困治理環(huán)節(jié)的協(xié)同功效，形成金融深化和貧困治理的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。充分發(fā)揮普惠金融貧困治理的支點(diǎn)功能，實(shí)現(xiàn)金融要素與其他要素的有機(jī)融合，提升扶貧要素的利用率，提高治理效率。通過(guò)普惠金融支持脫貧地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，鞏固脫貧攻堅(jiān)時(shí)期的扶貧產(chǎn)業(yè)，以產(chǎn)業(yè)的發(fā)展帶動(dòng)低收入群體可持續(xù)發(fā)展能力的增強(qiáng)和收入的增加；通過(guò)普惠金融支持低收入群體的教育事業(yè)、勞動(dòng)技能的提升等，實(shí)現(xiàn)貧困代際傳遞的阻斷和自我發(fā)展能力的增強(qiáng)；通過(guò)普惠金融投向農(nóng)村生態(tài)環(huán)境建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施等，補(bǔ)足農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的短板，為農(nóng)村和收入群體的發(fā)展提供基礎(chǔ)保障。