建筑市場圍標(biāo)串標(biāo)進(jìn)化演變及對策建議

文/浦洋

一個(gè)統(tǒng)一有序的建筑市場是建立在健全的招投標(biāo)制度基礎(chǔ)上的，招標(biāo)人按照“公開、公平、公正”的原則組織招標(biāo)，投標(biāo)人秉持“誠實(shí)信用”的原則參與競爭。近年來全國建筑工程市場交易監(jiān)管體制日趨成熟，制度不斷完善，但是圍標(biāo)串標(biāo)問題依然比較突出，已經(jīng)成為了招投標(biāo)過程中的“癌細(xì)胞”。

一、圍標(biāo)串標(biāo)出現(xiàn)的根源及造成的危害

（一）出現(xiàn)的根源

1.利益驅(qū)動(dòng)，為求利潤不惜鋌而走險(xiǎn)

現(xiàn)階段“低價(jià)中標(biāo)”在建筑市場大行其道，投標(biāo)人即使項(xiàng)目中標(biāo)了也無利可圖。圍標(biāo)串標(biāo)，其目的不是為了通過市場競爭低價(jià)中標(biāo)，而是為了抬高均價(jià)或者拉大報(bào)價(jià)極差，使得某些投標(biāo)人報(bào)價(jià)得高分，能夠高價(jià)中標(biāo)，項(xiàng)目獲取利潤可操作的空間變大。馬克思說過：“有適當(dāng)?shù)睦麧?，資本就會(huì)非常膽壯起來。有100%，就會(huì)使人不顧一切法律；有300%，就會(huì)使人不怕犯罪，甚至不怕絞首的危險(xiǎn)?！蓖稑?biāo)人追求利潤不擇手段是導(dǎo)致圍標(biāo)串標(biāo)盛行的直接原因。

2.制度缺陷，使得投機(jī)者能夠有機(jī)可乘

（1）建筑工程招投標(biāo)的法律法規(guī)相對于市場發(fā)展的現(xiàn)狀存在滯后性，需要改進(jìn)和完善。

目前我國招投標(biāo)法及實(shí)施條例僅列舉了部分可認(rèn)定為或視為串通投標(biāo)的行為，并沒有規(guī)定圍標(biāo)行為該如何認(rèn)定及其認(rèn)定范圍。建筑市場監(jiān)管體制不健全，行政主管部門履行監(jiān)管職責(zé)不到位，違紀(jì)違法現(xiàn)象的監(jiān)察執(zhí)法力度不大，打擊力度不夠，圍標(biāo)串標(biāo)人違法成本太低。

而在政府采購工程中，由于招標(biāo)投標(biāo)法和政府采購法在行政監(jiān)管主體、招標(biāo)適用條件、供應(yīng)商資格、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)、廢標(biāo)及其處理、法律責(zé)任等方面規(guī)定存在差異和沖突。兩者法律位階相同，這樣的矛盾在招投標(biāo)實(shí)踐操作中帶來不少混亂。

（2）招標(biāo)代理市場配套制度不健全，從業(yè)人員素質(zhì)良莠不齊。

招投標(biāo)活動(dòng)監(jiān)管方式已由審批管理依法改變?yōu)檫^程監(jiān)督，整個(gè)招投標(biāo)過程的流程都由招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)來完成，招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的操作空間及彈性很大。招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)之間的惡性競爭現(xiàn)象嚴(yán)重，為了業(yè)績增長以各種不正當(dāng)手段承攬業(yè)務(wù)，造成的后果就是不能架起招標(biāo)人與投標(biāo)人之間溝通的橋梁，而是從中變相牟利。招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)從業(yè)人員缺乏招投標(biāo)相關(guān)專業(yè)知識(shí)和技能，基本素質(zhì)、職業(yè)道德、操守及執(zhí)業(yè)行為有待進(jìn)一步規(guī)范和提高。

（3）評標(biāo)專家抽取制度有漏洞，專家水平有待提高。

評標(biāo)專家在整個(gè)招標(biāo)投標(biāo)過程中擁有至關(guān)重要的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，圍標(biāo)串標(biāo)若要成局必須“搞定”評標(biāo)專家，而招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)往往在其中充當(dāng)了重要角色?！案愣▽＜摇逼鋵?shí)就是招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)在長期的工作交流中，獲得專家姓名、工作單位及聯(lián)系方式后，與專家建立了“戰(zhàn)略伙伴”合作關(guān)系，每次評標(biāo)前都會(huì)準(zhǔn)備好相應(yīng)的“咨詢費(fèi)”。雖然目前都是采取評標(biāo)前隨機(jī)抽選專家的方式，但是評標(biāo)專家?guī)炖锏膶＜胰藬?shù)畢竟有限，加上工作人員從中斡旋操作，想要提前獲得專家名單并不難。某些評標(biāo)專家建有微信“業(yè)務(wù)群”，在群里相互交流各種評標(biāo)的信息。雖然在評標(biāo)過程中專家很輕易就能發(fā)現(xiàn)投標(biāo)人圍標(biāo)串標(biāo)的跡象，但由于提前被“打好招呼”，也只是睜一只眼閉一只眼，喪失其職業(yè)操守。

（4）建筑業(yè)資質(zhì)管理不夠科學(xué)，施工單位掛靠資質(zhì)現(xiàn)象比較普遍。

建筑業(yè)里所謂的掛靠，是指一個(gè)施工企業(yè)允許他人在一定時(shí)間或者地域范圍內(nèi)使用自己企業(yè)名義對外承攬工程項(xiàng)目的行為。究其出現(xiàn)的根源是我國目前對建筑業(yè)實(shí)行審批制。企業(yè)申請資質(zhì)需按照其凈資產(chǎn)、注冊建造師、中高級職稱、技工人員數(shù)量等條件申請，并經(jīng)建設(shè)行政主管部門審查合格。對于長期在施工一線“面朝黃土背朝天”的掛靠人而言難度非常大，門檻很高。于是選擇有資質(zhì)的企業(yè)掛靠，相比于自己成立公司再申請資質(zhì)來說成本較低，自然成為了理性經(jīng)濟(jì)人的必然選擇。然而掛靠行為實(shí)質(zhì)上是一種很嚴(yán)重的違法行為。被掛靠企業(yè)采取地區(qū)承包的經(jīng)營模式，掛靠人繳納若干費(fèi)用后在承包地區(qū)不受任何管理與限制，以被掛靠企業(yè)的名義不分良莠吸納更多的掛靠人，出賣資質(zhì)圍標(biāo)串標(biāo)擾亂市場。組織圍標(biāo)或者串標(biāo)中標(biāo)后，可以肆意轉(zhuǎn)包或者違法分包，從中收取管理費(fèi)，賺取高額利潤。無須顧及自身的財(cái)務(wù)狀況及施工能力，中標(biāo)的項(xiàng)目“多多益善”。

（二）造成的危害

1.公平合理的競爭秩序能夠有效激發(fā)市場活力與企業(yè)創(chuàng)造力，充分凝聚社會(huì)力量，催生豐碩成果，體現(xiàn)了市場競爭中的“物競天擇與優(yōu)勝劣汰”。圍標(biāo)串標(biāo)削弱了招標(biāo)活動(dòng)的競爭性，影響招標(biāo)活動(dòng)公正性、公平性、嚴(yán)肅性。

2.穩(wěn)健有序的發(fā)展環(huán)境是實(shí)現(xiàn)資源有效配置的基礎(chǔ)條件，為一個(gè)行業(yè)的發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的保障，持續(xù)推進(jìn)建筑業(yè)又好又快發(fā)展。圍標(biāo)串標(biāo)不僅擾亂了建筑市場秩序，破壞誠信環(huán)境，提高交易成本、降低經(jīng)濟(jì)效率，而且滋生了腐敗與權(quán)力尋租的土壤。

3.建設(shè)工程的質(zhì)量與安全切實(shí)關(guān)系到國家與人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全。圍標(biāo)串標(biāo)提高了招標(biāo)人的工程成本，嚴(yán)重降低招標(biāo)項(xiàng)目質(zhì)量與效益。不利于法律效果與社會(huì)效果的高度統(tǒng)一，同時(shí)也會(huì)侵害到其他投標(biāo)人以及社會(huì)公眾的合法權(quán)益。

二、傳統(tǒng)投標(biāo)方式中圍標(biāo)串標(biāo)的典型表現(xiàn)形式

(一)招標(biāo)人與投標(biāo)人的串通——多見于邀請招標(biāo)及設(shè)有資格預(yù)審的公開招標(biāo)

招標(biāo)人已經(jīng)確定中標(biāo)人，但是需要走個(gè)正式流程與手續(xù)。

1.招標(biāo)人違規(guī)操作將本該依法公開招標(biāo)的項(xiàng)目改為邀請招標(biāo)的形式，親自組織或授意投標(biāo)人組織串通投標(biāo)，邀請的都是內(nèi)定中標(biāo)單位與陪標(biāo)單位，招投標(biāo)流程純粹走走過場。

2.在公開招標(biāo)情況下，資格預(yù)審的設(shè)置成為了“防火墻”，是排斥潛在競爭對手的“利器”。為使某一特定投標(biāo)人中標(biāo)，在資格預(yù)審文件審查辦法中設(shè)置為內(nèi)定中標(biāo)人量身定做的資格條件，暗示、誘導(dǎo)招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)及評標(biāo)委員會(huì)對正常參與競爭的其他投標(biāo)人區(qū)別對待，幫助內(nèi)定的中標(biāo)人中標(biāo)。

為了規(guī)避“高價(jià)中標(biāo)”的風(fēng)險(xiǎn)，招標(biāo)人故意向投標(biāo)人透露標(biāo)底或者與投標(biāo)人共同商定標(biāo)底，承諾投標(biāo)人低價(jià)中標(biāo)后會(huì)在項(xiàng)目實(shí)施過程中利用索賠、設(shè)計(jì)變更、現(xiàn)場簽證等方式給予投標(biāo)人額外的補(bǔ)償。

(二)投標(biāo)人之間的串通——多見于不設(shè)資格預(yù)審的公開招標(biāo)

投標(biāo)人之間通過各種渠道結(jié)成圍標(biāo)聯(lián)盟與利益共同體，達(dá)成利益分配協(xié)議。采取輪流坐莊、多家陪標(biāo)的方式串通投標(biāo)；投標(biāo)人之間相互約定投標(biāo)報(bào)價(jià)，內(nèi)定了誰中標(biāo)，通過給其他投標(biāo)人“陪標(biāo)補(bǔ)償費(fèi)”讓其一起參與該項(xiàng)目的投標(biāo)，約定好一致抬高或拉低投標(biāo)報(bào)價(jià)，排擠其他投標(biāo)人。作為陪標(biāo)方除了能夠獲得中標(biāo)方給的陪標(biāo)費(fèi)用，以后自己圍標(biāo)時(shí)，也可以讓對方陪標(biāo)。采取未按招標(biāo)文件要求遞交投標(biāo)保證金，報(bào)價(jià)漏項(xiàng)、重復(fù)計(jì)價(jià)等各種辦法，故意制造無效投標(biāo)，擾亂投標(biāo)秩序。

圍標(biāo)聯(lián)盟里的單位若是高價(jià)中標(biāo)，可轉(zhuǎn)賣標(biāo)的套取利益。若是低價(jià)中標(biāo)，則可故意放棄，讓給第二中標(biāo)候選人博取標(biāo)價(jià)差。

(三)投標(biāo)人與招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)串通

在招標(biāo)人沒有意向單位的項(xiàng)目中，招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)為了謀取非法經(jīng)濟(jì)利益，泄露應(yīng)當(dāng)保密的與招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)有關(guān)的情況資料，與投標(biāo)人勾結(jié)，相互串通組織或協(xié)助投標(biāo)人圍標(biāo)，出賣招標(biāo)人的利益并損害國家利益、社會(huì)公共利益。

三、電子招投標(biāo)方式中圍標(biāo)串標(biāo)的進(jìn)化演變

（一）電子招投標(biāo)對圍標(biāo)串標(biāo)行為的制約。為有效打擊圍標(biāo)串標(biāo)行為，國家一直不遺余力地全面推行電子招投標(biāo)，堵塞了現(xiàn)行建設(shè)工程招投標(biāo)中的一些漏洞。

1.增加圍標(biāo)串標(biāo)的難度

（1）擴(kuò)大投標(biāo)人的范圍，增加競爭性。工程項(xiàng)目簡單資質(zhì)比對合格后即可下載招標(biāo)文件，而且下載是匿名方式，招標(biāo)人、投標(biāo)人以及招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)在投標(biāo)截止日前都不能知曉潛在投標(biāo)人的名稱及數(shù)量。招標(biāo)公告及招標(biāo)文件都是統(tǒng)一范本，這就解決了以往招標(biāo)人或者代理機(jī)構(gòu)通過招標(biāo)公告及招標(biāo)文件設(shè)置種種不合理的條件，限制、排斥潛在投標(biāo)人的行為。

1.3 統(tǒng)計(jì)方法 采用SPSS 17.0統(tǒng)計(jì)軟件進(jìn)行數(shù)據(jù)處理;對計(jì)量資料采用均數(shù)標(biāo)準(zhǔn)差描述，用方差分析法來進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析;對計(jì)數(shù)資料采用例數(shù)(構(gòu)成比)描述。

（2）電子化評標(biāo)更加公平公正。有別于傳統(tǒng)的紙質(zhì)標(biāo)書，電子版投標(biāo)文件中包含了上傳時(shí)網(wǎng)絡(luò)的IP地址、上傳電腦MAC碼以及預(yù)算軟件CA鎖的序列號等信息，自動(dòng)判斷是否由同一臺(tái)電腦制作或上傳。評標(biāo)過程中信息化的輔助評標(biāo)系統(tǒng)減少了人為因素的影響，自動(dòng)計(jì)算匯總各項(xiàng)評分。詳細(xì)的操作日志記錄增強(qiáng)了監(jiān)管力度，招投標(biāo)全程留痕，全程追溯，全程記錄。

2.增加圍標(biāo)串標(biāo)的成本

（1）設(shè)置了信用分門檻，低于60分篩選不通過。

（2）業(yè)績明確要求在全國建筑市場公共監(jiān)管公共服務(wù)平臺(tái)可查。

（3）嚴(yán)格到場條件，明確要求投標(biāo)人的法定代表人或擬派項(xiàng)目經(jīng)理必須到場參加開標(biāo)。擬派項(xiàng)目經(jīng)理即注冊建造師基本情況及是否有在建項(xiàng)目，以開標(biāo)當(dāng)日建設(shè)市場管理信息平臺(tái)采集的數(shù)據(jù)內(nèi)容為準(zhǔn), 項(xiàng)目經(jīng)理在履行合同過程中發(fā)生變更的，如變更后時(shí)間未滿半年，不得參與投標(biāo)。

（4）明確要求投標(biāo)人繳納投標(biāo)保證金的方式只接受投標(biāo)保函，開具保函的賬戶必須是投標(biāo)人的基本賬戶，開標(biāo)時(shí)提供基本賬戶證明。

（二）圍標(biāo)串標(biāo)的進(jìn)化演變

為了應(yīng)對電子招投標(biāo)實(shí)施后圍標(biāo)串標(biāo)難度以及成本的增加，圍標(biāo)串標(biāo)方式也在不斷地進(jìn)化演變，越來越具有隱蔽性和欺騙性。

（1）串通招標(biāo)人，非大型工程或復(fù)雜工程項(xiàng)目也進(jìn)行資格預(yù)審，采取有限數(shù)量制，限制排除其他投標(biāo)人。通過不收取管理費(fèi)甚至返稅的模式吸引掛靠人，以及相互之間將項(xiàng)目肢解分包，短時(shí)間內(nèi)迅速提升自己業(yè)績與信用分。對于設(shè)置資格預(yù)審審批不通過的項(xiàng)目，故意設(shè)置很高的業(yè)績和信用分門檻，使?jié)撛谕稑?biāo)人范圍縮小，降低競爭性。

（2）串通投標(biāo)人，“陪標(biāo)補(bǔ)償費(fèi)”全包制，包含了所謂的“配合費(fèi)”、投標(biāo)文件制作費(fèi)、投標(biāo)保函手續(xù)費(fèi)、項(xiàng)目經(jīng)理出場費(fèi)及交通費(fèi)等。陪標(biāo)人整個(gè)招投標(biāo)全過程都自己參與，僅投標(biāo)報(bào)價(jià)總價(jià)由圍標(biāo)人指定。這樣的操作方式下除了開標(biāo)的時(shí)候幾家投標(biāo)人的報(bào)價(jià)異常接近于投標(biāo)控制價(jià)（然而這不能認(rèn)定圍標(biāo)串標(biāo)），沒有任何痕跡，很難被發(fā)現(xiàn)與舉證。

2.應(yīng)對圍標(biāo)串標(biāo)成本增加的演變方式

（1）“陪標(biāo)補(bǔ)償費(fèi)”采取年費(fèi)制：圍標(biāo)人向陪標(biāo)人一次性繳納一筆費(fèi)用，“承包”一年的投標(biāo)使用權(quán)。相比于每陪一個(gè)項(xiàng)目交一筆費(fèi)用，大大節(jié)約成本。

（2）“開標(biāo)人員”職業(yè)化：更換法定代表人，安排一個(gè)人擔(dān)任法定代表人職務(wù)，專職開標(biāo)。留一個(gè)無在建工程有業(yè)績的項(xiàng)目經(jīng)理證書不掛項(xiàng)目，專門陪標(biāo)。

（3）“資金成本”最小化：與小額擔(dān)保公司合作，僅需付很少的手續(xù)費(fèi)就能開出基本戶銀行的銀行保函，大大減少了投標(biāo)保證金的資金占用成本。

四、對策建議

（一）完善招投標(biāo)相關(guān)法律法規(guī)，加大執(zhí)法力度

伴隨著我國經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，招投標(biāo)相關(guān)法律法規(guī)未能適應(yīng)這一變化，配套性有所不足，而且沒能足夠地完善及精細(xì)化。應(yīng)對照現(xiàn)實(shí)情況認(rèn)真查找法律法規(guī)存在的缺陷和漏洞，積極探索并完善相關(guān)制度。

例如圍標(biāo)串標(biāo)行為的認(rèn)定，原有法規(guī)規(guī)定已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)現(xiàn)實(shí)的情況，應(yīng)該增加其范圍。又例如有關(guān)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)若存在違法違規(guī)行為的，只接受投標(biāo)人和其他利害關(guān)系人異議與投訴明顯不合理，應(yīng)擴(kuò)大范圍接受所有人的投訴。圍標(biāo)串標(biāo)的違法成本太低，應(yīng)加重處罰。

（二）完善有形工程建設(shè)市場，加強(qiáng)聯(lián)合監(jiān)管力度

進(jìn)一步整合利用各類資源，建立健全統(tǒng)一規(guī)范的工程建設(shè)有形市場。按照“政府建立、規(guī)范管理、公共服務(wù)、公平交易”的原則，堅(jiān)持交易中心同政府職能部門分開，明確建筑市場的服務(wù)責(zé)任。促進(jìn)公平競爭、打破地區(qū)封鎖和行業(yè)壟斷。工程建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行統(tǒng)一進(jìn)場、集中交易，加大進(jìn)場交易的規(guī)范力度，為政府監(jiān)管提供條件。招投標(biāo)監(jiān)管部門聯(lián)合紀(jì)委、公檢法、審計(jì)等部門加強(qiáng)協(xié)作配合，完善信息共享機(jī)制，強(qiáng)化聯(lián)合監(jiān)管力度。

（三）完善建設(shè)領(lǐng)域誠信體系，加大失信打擊力度

進(jìn)一步整合利用各類資源，聯(lián)合天眼查、企查查、信用中國等平臺(tái)，全面推進(jìn)“四庫一平臺(tái)”的建設(shè)，將市場主體的企業(yè)資質(zhì)資格、注冊人員信息、工程項(xiàng)目業(yè)績、信譽(yù)評價(jià)、良好行為、不良行為等全部記錄在案，并向社會(huì)公布。建立健全守信聯(lián)合激勵(lì)制度和失信聯(lián)合懲戒制度，將市場主體的不良行為與評標(biāo)直接對接，納入全國統(tǒng)一的企業(yè)和個(gè)人征信系統(tǒng)，使失信者在招投標(biāo)領(lǐng)域寸步難行。

（四）規(guī)范招標(biāo)人及招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)行為，改進(jìn)和完善招標(biāo)程序

1.切斷招標(biāo)人投標(biāo)人之間利益輸送，增加不同投標(biāo)人之間利益捆綁的障礙。從招標(biāo)結(jié)構(gòu)上控制，做到信息拆分（需求、采購方案、采購結(jié)果的相互獨(dú)立，一方難以獲知全部信息）和權(quán)力拆分（招標(biāo)、評標(biāo)、定標(biāo)相互獨(dú)立，任何一方不易控制全局，左右結(jié)果）。

2.加強(qiáng)對招標(biāo)代理單位機(jī)構(gòu)的約束，實(shí)行招標(biāo)負(fù)責(zé)人終身負(fù)責(zé)制，促進(jìn)其規(guī)范從業(yè)。依法加強(qiáng)對招投標(biāo)程序和過程的監(jiān)督。

3.規(guī)范評標(biāo)工作，建立科學(xué)的評標(biāo)辦法，評分標(biāo)準(zhǔn)客觀化、量化和細(xì)化，削弱評標(biāo)專家的自由裁量權(quán)，防止投標(biāo)人和評標(biāo)委員會(huì)的串通。

（五）利用先進(jìn)技術(shù)大數(shù)據(jù)分析，推動(dòng)行業(yè)健康發(fā)展

大數(shù)據(jù)對招投標(biāo)過程中的各種數(shù)據(jù)進(jìn)行全方位分析判斷，如清單文件校驗(yàn)和分析、報(bào)價(jià)甄別及合理低價(jià)模擬計(jì)算等。對不同單位的整體數(shù)據(jù)進(jìn)行分析對比，如清單子項(xiàng)目報(bào)價(jià)雷同檢查等，能夠使監(jiān)管部門更好地掌控整個(gè)招投標(biāo)過程，完善建筑市場信用信息平臺(tái)的建設(shè)，為行業(yè)的健康發(fā)展保駕護(hù)航。

五、結(jié)束語

近期，國家發(fā)展和改革委員會(huì)對已實(shí)施22年之久的《招標(biāo)投標(biāo)法》公布了修訂草案征求意見稿。這次修訂涵蓋了最低價(jià)中標(biāo)、評標(biāo)方法、中標(biāo)候選人、評定分離等市場從業(yè)人員關(guān)注的熱點(diǎn)內(nèi)容，提升了招投標(biāo)過程中的科技含量，明確了救濟(jì)途徑與糾錯(cuò)機(jī)制，對圍標(biāo)串標(biāo)等難點(diǎn)、痛點(diǎn)設(shè)置了多處針對性條款。相信隨著法律法規(guī)的不斷完善和進(jìn)步，圍標(biāo)串標(biāo)行為將無所遁形，制度更加開放、透明、規(guī)范，市場也會(huì)越來越健康。