范麗莉 單瑞芳 張 麗

（1.長(zhǎng)安大學(xué)人文學(xué)院 西安 710064；2.長(zhǎng)安大學(xué)陜西文化發(fā)展與融合創(chuàng)新智庫(kù) 西安 710064；3.陜西省圖書館 西安 710064）

1 問題緣起與研究方法

加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系，推進(jìn)公共文化服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展，需要積極探索創(chuàng)新公共文化產(chǎn)品與服務(wù)的供給模式?！吧鐣?huì)力量辦公共文化是大趨勢(shì)?！盵1]公共文化服務(wù)社會(huì)化是指公共文化服務(wù)從單一依托國(guó)家力量轉(zhuǎn)向由全社會(huì)力量共同提供的過程，從提供主體看，它是從以政府為主向社會(huì)、市場(chǎng)組織及個(gè)人等多元主體的擴(kuò)展[2]。近年來，我國(guó)制定了《文化部關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入文化領(lǐng)域的實(shí)施意見》《關(guān)于做好政府向社會(huì)力量購(gòu)買公共文化服務(wù)工作的意見》等一系列政策文件，尤其是《中華人民共和國(guó)公共文化服務(wù)保障法》將“推動(dòng)公共文化服務(wù)社會(huì)化”上升到法律層面，為公共文化服務(wù)社會(huì)化提供了有力的政策環(huán)境。

筆者縱觀40 多篇有關(guān)公共文化服務(wù)社會(huì)化的研究，發(fā)現(xiàn)學(xué)者們主要圍繞公共文化服務(wù)社會(huì)化的意義[3]、實(shí)踐與案例[4-6]、運(yùn)營(yíng)模式[7]、發(fā)展路徑[8]等展開研究。研究中關(guān)于社會(huì)化發(fā)展政策的分析較少，側(cè)重于對(duì)政策的闡釋，例如李龍淵[9]分析了《公共文化服務(wù)保障法》中有關(guān)社會(huì)化發(fā)展的規(guī)定；李祝啟對(duì)安徽省制定的10 部公共文化服務(wù)社會(huì)化政策文件進(jìn)行了解讀和分析[10]；荊曉燕分析總結(jié)了美國(guó)、日本、英國(guó)公共文化服務(wù)社會(huì)化制度建設(shè)啟示[11]?？傮w而言，以上研究缺少對(duì)政策的深入分析，尤其缺少基于量化角度的分析。

內(nèi)容分析法作為一種客觀、系統(tǒng)、定量的對(duì)傳播內(nèi)容進(jìn)行描述的研究方法，能夠?qū)⒎橇炕⒎墙Y(jié)構(gòu)化的信息轉(zhuǎn)為定量數(shù)據(jù)，從而提升研究的可信度與科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)性。政策文本作為因政策活動(dòng)而形成的記錄文獻(xiàn)，具有特定的格式，便于研究者對(duì)其進(jìn)行編碼進(jìn)而展開內(nèi)容分析?；谡吖ぞ呃碚搶?duì)政策文獻(xiàn)進(jìn)行文本內(nèi)容分析已成為公共政策研究的一種主要方式。因此，文章以我國(guó)公共文化服務(wù)社會(huì)化政策為研究對(duì)象，基于政策工具理論，從政策工具和政策要素兩方面構(gòu)建內(nèi)容分析框架，對(duì)政策文本進(jìn)行量化分析，以期為后續(xù)政策工具的優(yōu)化與選擇提供參考。

2 基于政策工具的公共文化服務(wù)社會(huì)化政策文本分析框架

政策工具是政府機(jī)構(gòu)或相關(guān)單位圍繞政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)而采取的舉措與手段。政策工具的選擇是否恰當(dāng)決定了政策效力發(fā)揮的程度。理想的政策制定應(yīng)是各種政策工具的有機(jī)組合，彼此實(shí)現(xiàn)功能互補(bǔ)，充分發(fā)揮政策的預(yù)期效果。但是政策工具不能描述政策的要素或內(nèi)容特征，例如目標(biāo)群體、適用領(lǐng)域等，即不能反映政策對(duì)公共文化服務(wù)社會(huì)化供給涉及由誰提供、提供什么、如何提供等方面的具體規(guī)定。因此，文章以基本政策工具類型為橫向（X）維度，以政策要素為縱向（Y）維度構(gòu)建“工具—要素”二維分析框架。從政策工具維度出發(fā)，有助于探究政策實(shí)施的手段方法及其演進(jìn)變化；從政策要素維度出發(fā)，有助于把握政策的具體內(nèi)容及其精細(xì)程度。

2.1 X 維度：基本政策工具維度

目前，學(xué)界對(duì)于政策工具的劃分存在多種類型，本研究借鑒英國(guó)學(xué)者Roy Rothwell和Walter Zegveld的研究成果，將政策工具劃分為供給型、需求型和環(huán)境型。供給型政策工具主要體現(xiàn)為政策對(duì)公共文化服務(wù)社會(huì)化的推動(dòng)力，是指政府扮演著“供給者”的角色，直接通過人才、技術(shù)、資金等要素的支持或直接供給來推動(dòng)發(fā)展進(jìn)程。需求型政策工具是對(duì)公共文化服務(wù)社會(huì)化的拉動(dòng)力，是通過相關(guān)扶持措施創(chuàng)造市場(chǎng)需求，減少社會(huì)化過程中可能存在的障礙性因素。環(huán)境型政策工具體現(xiàn)為政策致力于為社會(huì)化營(yíng)造良好的發(fā)展環(huán)境并提供有利的條件保障，更多體現(xiàn)為外部影響和滲透作用。

本研究結(jié)合公共文化服務(wù)社會(huì)化的特點(diǎn)，以Rothwell和 Zegveld 對(duì)政策工具類型的闡釋為基礎(chǔ)，借鑒卿倩等[12]、汪圣等[13]劃分公共文化服務(wù)政策工具的觀點(diǎn)，將供給型政策工具劃分為人才培養(yǎng)、資金投入、科技信息支持、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)等；需求型工具劃分為政府購(gòu)買、海外交流、需求培育等；環(huán)境型工具包括目標(biāo)規(guī)劃、稅收優(yōu)惠、融資支持、策略性措施、法規(guī)管制等。各類政策工具的名稱及其含義與示例如表1 所示。

表1 公共文化服務(wù)社會(huì)化政策工具的分類及其含義

2.2 Y 維度：政策要素維度

有效完善的政策要求要素完備、明確清晰。從政策要素角度而言，公共文化服務(wù)社會(huì)化政策需要明確這些問題：目標(biāo)群體——由誰提供（供給主體）、適用領(lǐng)域——提供什么（供給客體）、怎么提供（供給形式）以及對(duì)公共文化服務(wù)社會(huì)化的規(guī)范與保障（供給管理）。因此，本研究將政策要素劃分為主體、客體、形式、管理四個(gè)方面。主體，即政策對(duì)社會(huì)力量組成的具體界定，能夠顯示政策工具對(duì)目標(biāo)群體的覆蓋；客體，即政策對(duì)社會(huì)力量能夠參與的公共文化服務(wù)的內(nèi)容或領(lǐng)域說明，能夠顯示政策工具的適用領(lǐng)域；形式，即政策對(duì)社會(huì)力量參與公共文化服務(wù)的方式、模式的說明；管理，即政策對(duì)公共文化服務(wù)社會(huì)化的流程、管理責(zé)任要求等的說明。

3 政策文本選擇及量化分析

3.1 政策文本的選取

為了全面采集我國(guó)有關(guān)公共文化服務(wù)社會(huì)化的政策條例，文章在“北大法寶”數(shù)據(jù)庫(kù)、中國(guó)政府網(wǎng)以及文化和旅游部門戶網(wǎng)站的“政府信息公開”欄目下檢索了所有有關(guān)公共文化服務(wù)方面的法律法規(guī)、規(guī)范性文件等，并按照如下原則進(jìn)行樣本選?。阂皇菣?quán)威性原則，政策發(fā)文機(jī)構(gòu)為國(guó)家中央機(jī)構(gòu)，主要包括中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳、國(guó)務(wù)院各部委及直屬機(jī)構(gòu)等；二是相關(guān)性原則，所選政策文本必須包括公共文化服務(wù)社會(huì)化內(nèi)容。截至2021年8月底，筆者最終梳理出有效政策文件51 份，具體見表2。

表2 公共文化服務(wù)社會(huì)化政策文件一覽表

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3.2 政策文本內(nèi)容編碼

本研究將所有涉及公共文化服務(wù)社會(huì)化的政策文本拆分為多個(gè)分析單元，按照“政策序號(hào)—具體章節(jié)—條款—分析單元序號(hào)”進(jìn)行編碼。如果某一政策條款僅涉及一種政策工具，則將該條款列為一個(gè)分析單元。如果涉及多種政策工具，則將其拆分為多個(gè)分析單元，并依其在條款中出現(xiàn)的次序依次賦予分析單元序號(hào)。本研究采用3 人獨(dú)立編碼校驗(yàn)制，編碼的一致性系數(shù)高于85%，符合信度要求。以其中編碼一致性程度最好的編碼表為模板，經(jīng)過討論修正，最終得到591 個(gè)編碼。政策文本內(nèi)容編碼樣例見表3。

表3 政策文本內(nèi)容分析單元編碼表（部分）

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3.3 政策工具維度分析

從表4 可以看出，在推動(dòng)公共文化服務(wù)社會(huì)化的過程中，政策工具應(yīng)用數(shù)量總體呈線性上升趨勢(shì)，逐漸由依靠單一政策工具向綜合應(yīng)用多種政策工具轉(zhuǎn)變，從多方面合力推動(dòng)公共文化服務(wù)社會(huì)化發(fā)展。但表中也顯示出無論是在供給型、需求型和環(huán)境型三種政策工具之間還是在某種政策工具子類下的應(yīng)用都存在不均衡現(xiàn)象。

表4 政策文本內(nèi)容統(tǒng)計(jì)分析總況表

3.3.1 總體情況：應(yīng)用全面但不夠均衡

從表4 可看出，在政策工具應(yīng)用的整體層面上，供給型占比為27.24%，需求型占比為13.37%，環(huán)境型占比為59.39%，這說明對(duì)于公共服務(wù)的社會(huì)化目前中央政府更傾向于發(fā)揮環(huán)境型政策工具的外部影響力和間接滲透作用，即政府在公共文化服務(wù)社會(huì)化中主要發(fā)揮著引導(dǎo)的功能，政策用詞主要為鼓勵(lì)（167 次）、支持（103 次）、引導(dǎo)（72次）、推動(dòng)（51 次）等。從一定意義上而言，公共文化服務(wù)社會(huì)化是以社會(huì)力量為主體推動(dòng)公共文化服務(wù)共建共治共享，更多是一種自發(fā)自愿的行為，因此良好的政策環(huán)境是重要的推動(dòng)因素，這也符合現(xiàn)代治理理念的政策導(dǎo)向。但是從我國(guó)公共服務(wù)社會(huì)化實(shí)踐來看，無論是文化類企業(yè)還是文化領(lǐng)域的社會(huì)組織都沒有很好地適應(yīng)社會(huì)化發(fā)展。此外，公共文化服務(wù)的公益性屬性也決定了政府要發(fā)揮主導(dǎo)作用，需要更高的參與度去直接培育社會(huì)力量主體。因此，供給型和需求型工具在目前還沒有得到充分應(yīng)用。

3.3.2 供給型：占比基本適中，側(cè)重公共服務(wù)

供給型占比為27.24%，從理論層面看，應(yīng)用比例基本適中，符合治理理念和推行社會(huì)化的初衷。但是如前所述，立足現(xiàn)實(shí)，政府的“供給”角色有待進(jìn)一步強(qiáng)化。在供給型政策工具中，最主要的手段為公共服務(wù)，占比為52.80%，各級(jí)文化行政部門以組織保障、宣傳推廣、供需對(duì)接、溝通協(xié)調(diào)、流程優(yōu)化等方式服務(wù)于各種社會(huì)化主體、項(xiàng)目與活動(dòng)，與目前服務(wù)型政府的定位高度契合。資金投入和人才培養(yǎng)作為兩種常用的政策工具占比分別為19.25%和16.77%。資金投入工具比例較為適中，主要表現(xiàn)為政府通過直接采購(gòu)、項(xiàng)目補(bǔ)貼、定向資助、專項(xiàng)資金等吸引社會(huì)力量參與公共文化服務(wù)。人才培養(yǎng)主要體現(xiàn)在志愿者和民間藝人的培養(yǎng)方面，但目前存在覆蓋面不足的問題，需給予更多關(guān)注?？萍夹畔⒅С终急葹?.45%，此處反映了政策在利用信息科技提高社會(huì)力量參與公共文化管理和服務(wù)的參與度方面還不夠充分，僅提出為志愿者、民營(yíng)藝術(shù)表演團(tuán)體、群眾文藝團(tuán)體、文化PPP 項(xiàng)目等建立相應(yīng)的系統(tǒng)、數(shù)據(jù)庫(kù)與平臺(tái)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)占比僅為3.73%，處于被忽視的地位，應(yīng)用對(duì)象主要為民營(yíng)藝術(shù)表演團(tuán)體，要求為其排練、下鄉(xiāng)演出提供場(chǎng)地。盡管社會(huì)化的主要目的在于吸引社會(huì)力量直接建設(shè)公共文化設(shè)施以增加供給，在一定程度上弱化了政府在這方面的作用，但是考慮到一些社會(huì)化內(nèi)容是與活動(dòng)、項(xiàng)目有關(guān)，涉及優(yōu)秀文化傳承、非遺保護(hù)、公共數(shù)字文化服務(wù)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困落后地區(qū)等公共文化建設(shè)實(shí)踐，還是應(yīng)當(dāng)加大對(duì)該工具的利用力度。

3.3.3 需求型：應(yīng)用不足，類型單一

總體而言，需求型政策工具發(fā)揮的作用較為有限，占比僅為13.37%，而且主要使用了政府購(gòu)買的方式。政府購(gòu)買占比為70.89%，主要是因?yàn)椤蛾P(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的意見》提出“建立健全政府向社會(huì)力量購(gòu)買公共文化服務(wù)機(jī)制”，《關(guān)于做好政府向社會(huì)力量購(gòu)買公共文化服務(wù)工作的意見》也對(duì)購(gòu)買公共文化服務(wù)進(jìn)行了規(guī)劃和安排，要求制定政府購(gòu)買目錄，這對(duì)社會(huì)力量產(chǎn)生了直接的拉動(dòng)作用。海外交流有助于豐富公共服務(wù)社會(huì)化供給的主體類型，培育扶持社會(huì)力量，但總體而言，這種手段的作用十分有限，占比僅為8.86%。需求培育主要表現(xiàn)為政策圍繞社會(huì)化提出樹立典型、打造品牌、示范推廣、消費(fèi)補(bǔ)貼、市場(chǎng)培育等要求，對(duì)文化行政部門形成潛在的任務(wù)目標(biāo)，從而為吸納社會(huì)力量提供更多可能，但是該工具的作用也較為有限，占比為20.25%。

3.3.4 環(huán)境型：占據(jù)主導(dǎo)地位，但以策略性措施為主

環(huán)境型工具占比為59.39%，其下的目標(biāo)規(guī)劃、稅收優(yōu)惠、融資支持、策略性措施、法規(guī)管制五種措施分別占比為4.84%、8.83%、1.42%、72.08%、12.82%，呈現(xiàn)出不均衡性。除了策略性措施，其他都存在短缺情況。

策略性措施占據(jù)絕對(duì)主導(dǎo)地位，而且在全部政策工具中的總占比也高達(dá)42.81%，這反映出目前政府推動(dòng)公共文化服務(wù)社會(huì)化更多是從思想原則、鼓勵(lì)創(chuàng)新、健全機(jī)制等宏觀層面展開，而沒有具體可操作的措施。這在一定程度上使得環(huán)境型政策工具局限在營(yíng)造氛圍、提高認(rèn)識(shí)層面。法規(guī)管制位居第二，主要是由于現(xiàn)有政策對(duì)社會(huì)力量捐贈(zèng)資金的使用，對(duì)文化志愿服務(wù)、政府購(gòu)買、文化PPP 模式等提出了公開透明、規(guī)范有效、信息保護(hù)等相關(guān)要求。稅收優(yōu)惠是使用得最早的手段，從最初鼓勵(lì)社會(huì)組織、機(jī)構(gòu)和個(gè)人對(duì)藝術(shù)表演團(tuán)體、圖書文化館站、文物保護(hù)單位的捐贈(zèng)進(jìn)行稅收減免，擴(kuò)展到利用稅收政策吸引社會(huì)力量興辦公益性文化事業(yè)，但是除了捐贈(zèng)有比較明確的政策支持外，其他都體現(xiàn)得不夠具體。目標(biāo)規(guī)劃目前僅圍繞文化志愿及文化志愿邊疆行、群眾文藝團(tuán)體發(fā)展、公共文化數(shù)字化等方面進(jìn)行了規(guī)定，需要制定更為明確具體的目標(biāo)來進(jìn)一步發(fā)揮導(dǎo)向作用。融資支持占比最低，考慮到社會(huì)化的主體除了企業(yè)，更多為社會(huì)組織、個(gè)人等，融資應(yīng)用少可以理解。但是通過市場(chǎng)機(jī)制引入社會(huì)資本也是社會(huì)化的重要內(nèi)容，尤其是在面對(duì)文化類企業(yè)“輕資產(chǎn)”的特殊性以及民營(yíng)文化企業(yè)規(guī)模弱小等現(xiàn)實(shí)時(shí)，需要更多更有針對(duì)性的融資政策支持。

3.4 政策要素維度分析

3.4.1 主體：格局界定清晰，但針對(duì)性不強(qiáng)

現(xiàn)有政策除了使用“社會(huì)力量”一詞之外，還使用了多種主體稱謂。從利用微詞云的“文本詞頻統(tǒng)計(jì)”生成的圖1來看，企業(yè)、社會(huì)組織、公民、群眾、個(gè)人、法人、民間資本等是高頻詞。除了《公共文化服務(wù)保障法》《公共圖書館法》將社會(huì)化主體分為“公民、法人和其他組織”之外，絕大多數(shù)政策都遵循社會(huì)組織、市場(chǎng)主體、群眾或個(gè)人的三分格局。概括來說，社會(huì)組織有社會(huì)組織、社會(huì)團(tuán)體、文化非營(yíng)利機(jī)構(gòu)、民辦公益性文化機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會(huì)、行業(yè)組織、文化基金會(huì)、民辦非企業(yè)單位等表述，合計(jì)72 次；市場(chǎng)主體有社會(huì)資本、文化企業(yè)、民間資本、民營(yíng)資本、文化投資公司等表述，合計(jì)80 次；個(gè)人有公民、群眾、個(gè)人、社會(huì)各界人士等整體性表達(dá)，也包括離退休文體工作者、文體院校學(xué)生、鄉(xiāng)土文化能人、農(nóng)民、學(xué)生等特定群體，合計(jì)105 次。還有大量事業(yè)單位、高校科研機(jī)構(gòu)、藝術(shù)表演團(tuán)體等無法歸類。

圖1 公共文化服務(wù)社會(huì)化主體稱謂圖

總體而言，現(xiàn)有政策較好地把握了社會(huì)化的內(nèi)涵：第一，力爭(zhēng)動(dòng)員所有社會(huì)力量。除了上述市場(chǎng)主體、社會(huì)組織和個(gè)人三種力量之外，現(xiàn)有政策還提到展覽館、科技館、青少年宮等國(guó)有文化單位以及擁有文化設(shè)施或文化資源的黨政機(jī)關(guān)、國(guó)有企事業(yè)單位、學(xué)校、科研機(jī)構(gòu)等，鼓勵(lì)這些機(jī)構(gòu)以開放文化設(shè)施或舉辦公益性文化活動(dòng)的方式參與到公共文化服務(wù)中。第二，對(duì)社會(huì)組織和個(gè)人高度重視，主要體現(xiàn)在用詞多為“孵化、培育、指導(dǎo)”，明確將政府購(gòu)買視為支持培育社會(huì)組織發(fā)展的重要手段。盡管對(duì)企業(yè)提及的次數(shù)較多，但除了提出對(duì)小微企業(yè)、專業(yè)文化運(yùn)營(yíng)商的培育外，其他多為一般性鼓勵(lì)，如“支持參與”這樣的表述。第三，對(duì)民間力量的高度重視，使用了“民營(yíng)”（34 次）、“民間”（31 次）、“民辦”（11 次）、“非公有制”（4 次）、“非國(guó)有”（1 次）等詞。

從政策工具的針對(duì)性來看，整體性政策較多，針對(duì)性政策較少。這一方面表現(xiàn)為明確提出社會(huì)力量具體范疇的政策文本有267 條，占比為45.18%，其中仍有40 條的目標(biāo)群體同時(shí)包括市場(chǎng)主體、社會(huì)組織、個(gè)人三種類型。專門針對(duì)市場(chǎng)主體、社會(huì)組織、個(gè)人的政策文本較少，分別為50 條、43 條、61 條。另一方面表現(xiàn)為對(duì)社會(huì)力量的界定缺少操作性定義或指南。政策的很多表述過于籠統(tǒng)，忽視了目標(biāo)群體的復(fù)雜性。以民營(yíng)文藝表演團(tuán)體為例，實(shí)際上包括在市場(chǎng)監(jiān)管部門注冊(cè)登記、市場(chǎng)化程度較高的民營(yíng)演出企業(yè)，在民政部門登記、從事非營(yíng)利演出的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)以及具有一定表演功能但尚未達(dá)到注冊(cè)登記條件的群眾自辦文藝團(tuán)體，都未能在政策中予以區(qū)分。

3.4.2 客體：范圍覆蓋較為廣泛，但是邊界不夠清晰

從客體來看，公共文化服務(wù)涉及的領(lǐng)域基本都允許社會(huì)力量介入，既包括對(duì)藝術(shù)表演團(tuán)體、公共文化服務(wù)館站、文物保護(hù)單位等機(jī)構(gòu)的捐贈(zèng)，也包括公共文化服務(wù)機(jī)構(gòu)內(nèi)部具體業(yè)務(wù)的外包，如公共圖書館將信息采集、書刊編目等業(yè)務(wù)外包；從類型來看，包括設(shè)施、項(xiàng)目、活動(dòng)、產(chǎn)品與服務(wù)等；從面向的服務(wù)對(duì)象看，有農(nóng)村、邊疆民族地區(qū)居民，農(nóng)民工等弱勢(shì)群體等。

具體來說，包括：①基礎(chǔ)文化設(shè)施建設(shè)：包括公共圖書館、博物館、科技館、美術(shù)館（站）、紀(jì)念館等場(chǎng)館設(shè)施的建設(shè)；②公共文化產(chǎn)品創(chuàng)作生產(chǎn)：例如參與群眾文藝創(chuàng)作、博物館文創(chuàng)產(chǎn)品的開發(fā)；③公益性文化產(chǎn)品和服務(wù)供給：例如非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的保護(hù)、傳承、展示等，面向弱勢(shì)群體提供公益性文化服務(wù)等；④重大文化惠民工程：包括全國(guó)文化信息資源共享工程、農(nóng)村電影放映工程、農(nóng)家書屋；⑤公共性文化活動(dòng)：例如閱讀推廣、戲曲進(jìn)鄉(xiāng)村、藝術(shù)普及推廣等；⑥其他：例如滿意度測(cè)評(píng)、考核評(píng)估等。

但政策工具對(duì)適用領(lǐng)域的覆蓋范圍較為籠統(tǒng)，邊界比較模糊。首先，表現(xiàn)為明確政策工具具體適用領(lǐng)域的政策文本僅有184 條，占比為31.13%，多數(shù)政策僅籠統(tǒng)使用“公共文化服務(wù)”“公益性文化事業(yè)”這些詞來表述。其次，表現(xiàn)為政策內(nèi)容精細(xì)化程度不高。以政府購(gòu)買公共文化服務(wù)為例，現(xiàn)有政策的表述多為“加大政府采購(gòu)公共文化服務(wù)的力度”，而且很多地方制定的《政府購(gòu)買公共文化服務(wù)目錄》都過于籠統(tǒng)，導(dǎo)致政策工具作用領(lǐng)域邊界不清。由此帶來兩個(gè)方面的問題：一是會(huì)削弱政策的合法性，政府容易將本應(yīng)由自己提供的基本公共文化服務(wù)外包給社會(huì)力量；二是會(huì)降低需求滿足的精準(zhǔn)性，即往往基于政府意愿而不是公眾文化需求來提供公共服務(wù)[14]。

3.4.3 形式：多元多樣，但合作關(guān)系有待深化

從政策文本來看，社會(huì)力量有多元多樣的參與形式，包括捐贈(zèng)捐資、興辦興建、運(yùn)營(yíng)管理、志愿服務(wù)、合作共建（包括PPP）、合同外包、建立專項(xiàng)基金、法人治理結(jié)構(gòu)、總分館建制、設(shè)施開放、公益創(chuàng)投、公益眾籌、興辦群眾文化團(tuán)體或社會(huì)組織等?？傮w而言，社會(huì)化的形式包括兩種：一種是市場(chǎng)化形式，主要是通過競(jìng)爭(zhēng)投標(biāo)將原本由政府提供的公共文化設(shè)施、服務(wù)或產(chǎn)品，以合作共建、委托運(yùn)營(yíng)、合同外包的形式交由市場(chǎng)主體或社會(huì)組織完成。另一種是非市場(chǎng)化方式，主要有內(nèi)部分權(quán)和社會(huì)參與。內(nèi)部分權(quán)即放權(quán)于社會(huì)力量，主要是采取法人治理結(jié)構(gòu)，吸納有代表性的社會(huì)人士、專業(yè)人士、基層群眾參與管理；社會(huì)參與是指市場(chǎng)主體、社會(huì)組織、個(gè)人等以公益為基礎(chǔ)進(jìn)行的非營(yíng)利、免費(fèi)志愿等參與行為。

社會(huì)化形式從目的上看，可以分為三類：一是社會(huì)資金的利用：以捐贈(zèng)、贊助、資助、公益眾籌等形式吸納社會(huì)力量的資金投入；二是社會(huì)主體的引入：鼓勵(lì)企業(yè)、社會(huì)組織和個(gè)人等通過合同外包承接政府職能，或以興辦興建、自辦等形式參與到公共文化服務(wù)中，拓展公共文化服務(wù)供給主體；三是社會(huì)化價(jià)值的肯定：將市場(chǎng)機(jī)制的關(guān)注成本與品質(zhì)、顧客意識(shí)、服務(wù)至上等價(jià)值取向，以及公益志愿機(jī)制的強(qiáng)調(diào)靈活適應(yīng)性、兼顧公平與效率等優(yōu)勢(shì)引入公共文化服務(wù)中，強(qiáng)調(diào)政社合作，例如委托運(yùn)營(yíng)管理、合作共建等。經(jīng)統(tǒng)計(jì)，筆者發(fā)現(xiàn)涉及志愿服務(wù)的文本累計(jì)143 條，捐贈(zèng)、資助、贊助等形式累計(jì)74 條，興辦興建、自辦開辦等累計(jì)56條，合作共建及政府與社會(huì)資本合作（PPP）37 條，委托運(yùn)營(yíng)15 條，法人治理12 條，這在一定程度上反映出政社合作程度有待深化。

從政策工具對(duì)形式的覆蓋面看，與社會(huì)化形式相關(guān)的政策文本為251 條，占比為42.47%，由此也反映出政策文本精細(xì)化不足。

3.4.4 管理：內(nèi)容較為短缺，而且有待細(xì)化

管理是為了提升公共文化服務(wù)社會(huì)化的科學(xué)性、規(guī)范性，并對(duì)社會(huì)化過程中政府與社會(huì)力量的行為規(guī)范以及管理體制機(jī)制進(jìn)行完善說明。目前涉及管理的內(nèi)容主要是對(duì)社會(huì)化過程中的組織協(xié)調(diào)保障、信息公開、績(jī)效評(píng)估、督促檢查、社會(huì)組織年檢、捐贈(zèng)資金?？顚Ｓ?、工作流程、價(jià)格機(jī)制、資質(zhì)評(píng)價(jià)等提出要求，以及針對(duì)某一具體的社會(huì)化行為，如志愿服務(wù)管理、政府購(gòu)買、政府與社會(huì)資本合作等方面的流程與規(guī)范予以明確。

從政策工具對(duì)管理內(nèi)容的覆蓋面看，針對(duì)管理的政策文本共計(jì)63 條，占比僅為10.66%，而且同樣存在不夠精細(xì)的問題。除了《文化志愿服務(wù)管理辦法》《“春雨工程”——全國(guó)文化志愿者邊疆行工作實(shí)施方案》有相對(duì)完備的針對(duì)志愿者招募、培訓(xùn)、激勵(lì)方面的規(guī)定之外，大多數(shù)政策都較為籠統(tǒng)。例如《關(guān)于在文化領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見》的政策文本內(nèi)容過于簡(jiǎn)單，都是原則性要求，可操作性不強(qiáng)，未能對(duì)國(guó)家有關(guān)PPP 模式、績(jī)效管理的系列政策出具更具操作性的細(xì)則。

3.5 “工具—要素”交叉維度分析

如前所述，同主體相關(guān)的政策文本共有267 條，占比為45.18%；同客體相關(guān)的共有184 條，占比為31.13%；同形式相關(guān)的共有251 條，占比為42.47%；同管理相關(guān)的共有63 條，占比為10.66%。這些數(shù)據(jù)表明絕大多數(shù)政策工具作用的目標(biāo)群體、內(nèi)容領(lǐng)域等都是較為籠統(tǒng)的表述，反映出政策工具與政策要素的整體適配性較低。

從“工具—主體”的角度分析，針對(duì)主體應(yīng)用的267 條政策工具中，供給型工具占比為24.72%，需求型工具占比為13.86%，環(huán)境型工具占比為61.42%，存在不均衡現(xiàn)象。針對(duì)市場(chǎng)主體、社會(huì)組織、個(gè)人三種目標(biāo)群體的政策工具使用次數(shù)分別為104 次、95 次、132 次（見表5），政策工具的具體類型也存在不均衡問題。對(duì)于市場(chǎng)主體而言，政策工具類型主要為策略性措施、政府購(gòu)買和稅收優(yōu)惠，企業(yè)最需要的融資支持僅4 次。對(duì)于社會(huì)組織而言，主要的政策工具類型也是策略性措施、政府購(gòu)買、稅收優(yōu)惠，其中企業(yè)的策略性措施多為支持發(fā)展、培育方面的內(nèi)容。對(duì)于個(gè)人而言，主要的政策工具類型為策略性措施、人才培養(yǎng)和公共服務(wù)，其中策略性措施側(cè)重于發(fā)展文化志愿服務(wù)、群眾自辦文化活動(dòng)、群眾文化團(tuán)體等；人力支持主要表現(xiàn)為對(duì)文化志愿者、民間文化藝人的培訓(xùn)；公共服務(wù)主要體現(xiàn)為為文化志愿活動(dòng)、群眾文藝活動(dòng)等提供服務(wù)。

表5 政策工具對(duì)不同目標(biāo)群體的覆蓋情況

從“工具—客體”的角度分析，針對(duì)客體應(yīng)用的184條政策工具中，供給型工具占比為21.20%，需求型工具占比為11.96%，環(huán)境型工具占比為66.84%。從應(yīng)用的政策工具類型來看，主要是策略性措施，應(yīng)用次數(shù)105 次（57.07%），其余依次為公共服務(wù)（30 次/16.30%）、政府購(gòu)買（17 次/9.24%）、稅收優(yōu)惠（14 次/7.61%）、資金投入（7 次/3.80%）、需求培育（5 次/2.72%）、目標(biāo)規(guī)劃（3 次/1.63%），此外人才培養(yǎng)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、科技信息支持、融資支持均為1 次，海外交流與法規(guī)管制則為0。以全民閱讀推廣為例，培養(yǎng)專業(yè)的閱讀推廣人才以及完善全民閱讀基礎(chǔ)設(shè)施都是其重點(diǎn)任務(wù)，但目前這兩項(xiàng)政策工具的應(yīng)用都未能涉及。

從“工具—形式”的角度分析，在針對(duì)形式應(yīng)用的251條政策工具中，供給型工具占比為19.92%，需求型占比為5.98%，環(huán)境型占比為74.10%。從政策工具的具體類型來看，應(yīng)用的政策工具主要是策略性措施（140 次/55.78%）、公共服務(wù)（34 次/13.55%）、稅收優(yōu)惠（21 次/8.37%）、法規(guī)管制（18 次/7.17%）、需求培育（11 次/4.38%）、人才培養(yǎng)（7 次/2.79%）、資金投入（5 次/1.99%）、目標(biāo)規(guī)劃（4次/1.59%）、科技信息支持（4 次/1.59%）、政府采購(gòu)（3 次/1.20%）、融資支持（3 次/1.20%）、海外交流（1 次/0.39%），而基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為0。公共服務(wù)和法規(guī)管制主要針對(duì)的是志愿服務(wù)和PPP；稅收優(yōu)惠主要針對(duì)捐贈(zèng)形式，影響了政策工具適用參與形式的針對(duì)性與有效性。

從“工具—管理”的角度分析，針對(duì)管理應(yīng)用的63 條政策工具中，供給型工具占比為31.75%，需求型占比為14.29%，環(huán)境型占比為53.96%。從政策工具的具體類型來看，應(yīng)用的政策工具主要是法律管制（20 次/31.75%）、策略性措施（14 次/22.22%）、公共服務(wù)（14 次/22.22%）、政府購(gòu)買（9 次/14.29%）、人才培養(yǎng)（3 次/4.76%）、資金投入（2 次/3.17%）、科技信息支持（1 次/1.58%），其余措施均為0。以上數(shù)據(jù)充分反映出政策工具未能有效全面應(yīng)用到管理維度。

綜上所述，可以看出政策工具作用于政策要素不僅存在應(yīng)用不充分的問題，而且應(yīng)用結(jié)構(gòu)也較為失衡，充分反映出政策工具與政策要素的適配性較低。

4 公共文化服務(wù)社會(huì)化政策工具的演進(jìn)分析

4.1 1996—2005 年：探索階段

這一階段的相關(guān)政策文件共有6 個(gè)，基本是以增加投入、拓寬籌資渠道為目的，政策工具的類型、目標(biāo)群體的界定、社會(huì)化的形式與內(nèi)容都較為單一。這一階段的政策工具僅應(yīng)用了環(huán)境型，且集中在稅收優(yōu)惠和策略性措施，共計(jì)13 次。形式主要包括捐贈(zèng)和興辦設(shè)施，鼓勵(lì)社會(huì)力量對(duì)藝術(shù)表演團(tuán)體，文化館、圖書館、紀(jì)念館等文化館站或文物保護(hù)單位等進(jìn)行捐贈(zèng)，興辦公共文化體育設(shè)施，鼓勵(lì)公益性文化事業(yè)吸納社會(huì)資金。2005 年出臺(tái)的《關(guān)于深化文化體制改革的若干意見》中明確提出“鼓勵(lì)、支持、引導(dǎo)民營(yíng)資本進(jìn)入政策許可的經(jīng)營(yíng)范圍”。

4.2 2006—2012 年：迅速發(fā)展階段

2006 年發(fā)布的《國(guó)家“十一五”時(shí)期文化發(fā)展規(guī)劃綱要》明確提出“公共文化服務(wù)”的概念，并將“鼓勵(lì)社會(huì)力量捐助和興辦公益性文化事業(yè)“列為主要任務(wù)之一。這一時(shí)期主要以“增強(qiáng)公共文化產(chǎn)品和服務(wù)供給能力”和“不斷滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的精神文化需求”為目的，即擴(kuò)大供給。因此，政策進(jìn)一步細(xì)分，對(duì)市場(chǎng)主體、社會(huì)組織、個(gè)人等目標(biāo)群體作出了不同規(guī)定，并針對(duì)個(gè)人和民間資本分別出臺(tái)了《關(guān)于組織開展“春雨工程”——全國(guó)文化志愿者邊疆行工作的通知》和《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入文化領(lǐng)域的實(shí)施意見》。

這一階段，相關(guān)政策文件共16 個(gè)，政策工具累計(jì)應(yīng)用190 次，其中環(huán)境型工具97 次（51.05%），供給型工具72次（37.90%），需求型工具21 次（11.05%），主要集中在策略性措施（67 次/35.26%）、公共服務(wù)（40 次/21.05%）、資金投入（16 次/8.42%）、政府購(gòu)買（13 次/6.84%）、人才培養(yǎng)（12 次/6.32%）、稅收優(yōu)惠（12 次/6.32%）等方面。盡管供給型工具應(yīng)用的大幅度增加是因《關(guān)于組織開展“春雨工程”——全國(guó)文化志愿者邊疆行工作的通知》與《“春雨工程”——全國(guó)文化志愿者邊疆行工作實(shí)施方案》及其細(xì)則對(duì)文化行政部門多次提出組織保障、溝通協(xié)調(diào)、供需對(duì)接等公共服務(wù)要求，但是從資金投入、人才培養(yǎng)、政府購(gòu)買等政策工具應(yīng)用來看，政府也開始以“供給者”“需求者”身份直接推動(dòng)公共文化服務(wù)的社會(huì)化。

4.3 2013 年至今：全面深化階段

這一階段，公共文化服務(wù)體系建設(shè)以“著力提高公共文化服務(wù)效能”“增強(qiáng)公共文化服務(wù)發(fā)展動(dòng)力”“著力推進(jìn)文化體制機(jī)制創(chuàng)新”為目的，“共建共享”“開放發(fā)展”成為深入推進(jìn)公共文化服務(wù)社會(huì)化的重要路徑。2013 年，中共十八屆三中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系”，“引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，推動(dòng)公共文化服務(wù)社會(huì)化發(fā)展”，這個(gè)精神也被深入貫徹到后面的政策文件中。2015 年發(fā)布的《關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的意見》將培育和促進(jìn)文化消費(fèi)、鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)力量參與、發(fā)展文化非營(yíng)利組織作為構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的重要內(nèi)容，進(jìn)一步明確了公共文化服務(wù)社會(huì)化發(fā)展的方向、思路和實(shí)施路徑。2016 年的《公共文化服務(wù)保障法》將“推動(dòng)公共文化服務(wù)社會(huì)化”上升到法律層面。此外，這一時(shí)期還圍繞公共文化服務(wù)領(lǐng)域的政府購(gòu)買、政府與社會(huì)資本合作出臺(tái)了專項(xiàng)政策。

這一階段，相關(guān)的政策文件共有29 個(gè)，政策工具應(yīng)用388 次，其中環(huán)境型工具242 次（62.37%）、供給型工具89次（22.94%）、需求型工具57 次（14.69%），主要集中在策略性措施（174 次/44.85%）、公共服務(wù)（45 次/11.60%）、政府購(gòu)買（44 次/11.34%）、法規(guī)管制（37 次/9.54%）、稅收優(yōu)惠（16 次/4.12%）、資金投入（15 次/3.87%）、人才培養(yǎng)（15 次/3.87%）、目標(biāo)規(guī)劃（13 次/3.35%）、需求培育（12 次/3.09%）等方面，在一定程度上形成了多措并舉推動(dòng)公共文化服務(wù)社會(huì)化不斷深化的態(tài)勢(shì)。供給型比例下降，環(huán)境型和需求型比例上升能夠反映這一時(shí)期的政策工具應(yīng)用理念總體較為科學(xué)。

5 結(jié)語(yǔ)

5.1 研究結(jié)論

從政策工具的角度看，隨著政策數(shù)量的持續(xù)增加，政策工具應(yīng)用日益多元化，其以環(huán)境型工具為主，供給型與需求型工具為輔，需求型工具較為不足。在歷時(shí)性上三種類型的政策工具一直呈上升態(tài)勢(shì)，但是每類政策工具下都存在較為嚴(yán)重的不均衡問題。

從政策要素的角度看，政策不再僅僅是“鼓勵(lì)與支持社會(huì)力量參與公共文化服務(wù)”這樣一種理念，而是圍繞公共文化社會(huì)化供給的主體、客體、形式和管理進(jìn)行規(guī)定。但是這種規(guī)定依舊較為籠統(tǒng)，不夠精細(xì)，容易導(dǎo)致目標(biāo)群體難以“對(duì)號(hào)入座”。

從“政策工具—政策要素”的適配度看，兩者不但整體適配性不高，而且每種政策要素的政策工具應(yīng)用結(jié)構(gòu)也存在失衡問題。

5.2 政策建議

5.2.1 推動(dòng)政策工具適配均衡發(fā)展

政策工具的均衡發(fā)展體現(xiàn)在不同類型的工具之間以及同種類型的工具內(nèi)部。

首先，考慮到政策工具結(jié)構(gòu)也存在“木桶效應(yīng)”，需要平衡三種政策工具結(jié)構(gòu)，因此要大量增加需求型工具和適度增加供給型工具的比重，從供給側(cè)和需求側(cè)兩端發(fā)力，發(fā)揮政策對(duì)公共文化服務(wù)社會(huì)化的直接“推—拉”作用。

其次，在供給型工具下，需要大力強(qiáng)化科技信息支持和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)兩種政策工具，立足公共文化服務(wù)的均等化、數(shù)字化以及精準(zhǔn)化，有針對(duì)性地彌補(bǔ)短板；進(jìn)一步明晰資金投入方向，豐富財(cái)政支持形式，而不是籠統(tǒng)加大政府購(gòu)買、項(xiàng)目補(bǔ)貼；結(jié)合公共文化服務(wù)社會(huì)化的多元內(nèi)容領(lǐng)域，擴(kuò)大人才培養(yǎng)知識(shí)覆蓋范圍；優(yōu)化公共服務(wù)內(nèi)容，圍繞優(yōu)化簡(jiǎn)政放權(quán)流程、搭建平臺(tái)以促進(jìn)供需精準(zhǔn)對(duì)接。

再次，在需求型工具下，針對(duì)政府購(gòu)買工具，要進(jìn)一步明確政府購(gòu)買的機(jī)制與管理規(guī)范，切實(shí)發(fā)揮政府購(gòu)買對(duì)社會(huì)力量培育的作用；海外交流工具應(yīng)用應(yīng)在堅(jiān)持“走出去”的同時(shí)強(qiáng)化“走進(jìn)來”的力度，做好海外交流服務(wù)工作；在需求培育方面，要從培育文化市場(chǎng)、促進(jìn)文化消費(fèi)、加大品牌培育力度等方面展開，例如可進(jìn)一步落實(shí)發(fā)放消費(fèi)券等惠企利民政策等。

最后，在環(huán)境型工具下，以分類推進(jìn)為理念，進(jìn)一步明晰策略性措施的目標(biāo)群體、適用領(lǐng)域，明確策略性措施的具體落實(shí)細(xì)節(jié)；將有助于社會(huì)力量參與的項(xiàng)目設(shè)計(jì)、群團(tuán)組織培育、合作形式與內(nèi)容等都納入目標(biāo)規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的具體化與可量化，強(qiáng)化目標(biāo)規(guī)劃的引領(lǐng)和頂層設(shè)計(jì)作用；加大融資支持力度，以設(shè)立公共文化服務(wù)政社合作引導(dǎo)基金、落實(shí)無形資產(chǎn)與知識(shí)產(chǎn)權(quán)抵押貸款制度等措施，解決文化企業(yè)融資難的問題；完善文化經(jīng)濟(jì)政策，進(jìn)一步實(shí)施稅收優(yōu)惠政策，從鼓勵(lì)捐贈(zèng)擴(kuò)展到更多參與形式和參與領(lǐng)域。此外，隨著公共文化服務(wù)社會(huì)化的不斷開展，還需要進(jìn)一步強(qiáng)化法規(guī)的規(guī)范與引導(dǎo)作用，一方面要加強(qiáng)對(duì)政府和社會(huì)力量行為的規(guī)范；另一方面要通過加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、規(guī)范文化市場(chǎng)運(yùn)行等方式引導(dǎo)社會(huì)力量有序參與。

5.2.2 推動(dòng)政策要素精細(xì)化

以提高政策精準(zhǔn)化實(shí)施為目的，細(xì)化社會(huì)化供給的主體、客體、形式和管理的規(guī)定。

在主體角度，應(yīng)遵循“全面覆蓋+分類引導(dǎo)”的原則，一方面使用“社會(huì)力量”這樣的籠統(tǒng)稱謂，力爭(zhēng)納入所有目標(biāo)群體，真正形成全社會(huì)共建共治共享的公共文化服務(wù)新格局；另一方面又要明確政策工具的具體目標(biāo)群體，可以借鑒2021 年的《關(guān)于營(yíng)造更好發(fā)展環(huán)境支持民營(yíng)文藝表演團(tuán)體改革發(fā)展的實(shí)施意見》中對(duì)分類管理的規(guī)定，以提高政策工具的針對(duì)性。

在客體角度，第一，應(yīng)進(jìn)一步明晰社會(huì)力量在公共文化服務(wù)中的作用邊界；第二，要結(jié)合公共文化服務(wù)的數(shù)字化，鼓勵(lì)納入文化科技融合方面的內(nèi)容，政社合作共同探索公共數(shù)字文化服務(wù)新業(yè)態(tài)；第三，結(jié)合公共文化服務(wù)的均等化要求，進(jìn)一步加大公共文化服務(wù)向基層、偏遠(yuǎn)地區(qū)、弱勢(shì)群體的傾斜力度；第四，改變“重硬輕軟”的傾向，推動(dòng)建立反映公眾文化需求的征詢反饋制度，鼓勵(lì)社會(huì)力量以項(xiàng)目、活動(dòng)、產(chǎn)品或服務(wù)等形式參與供給。

在形式角度，鼓勵(lì)采用更多能夠有效融合政府、市場(chǎng)或社會(huì)雙方優(yōu)勢(shì)的合作方式；鼓勵(lì)盤活存量，推動(dòng)合作從“重建設(shè)”轉(zhuǎn)向“重運(yùn)營(yíng)”。

在管理角度，加強(qiáng)制度管理，對(duì)社會(huì)化過程中的管理體制機(jī)制、組織與制度保障、績(jī)效評(píng)估、監(jiān)督監(jiān)管等作出明確規(guī)定。

綜上所述，我國(guó)鼓勵(lì)社會(huì)力量參與公共文化服務(wù)的政策體系已基本形成，既有《公共文化服務(wù)保障法》從法律層面給予保障，也有專門針對(duì)文化領(lǐng)域的志愿服務(wù)、政府購(gòu)買、政府與社會(huì)資本合作、法人治理結(jié)構(gòu)等出臺(tái)的專項(xiàng)政策，還有促進(jìn)民營(yíng)藝術(shù)表演團(tuán)體、文化類社會(huì)組織發(fā)展，支持文化事業(yè)發(fā)展的若干經(jīng)濟(jì)政策。今后我國(guó)相關(guān)部門需要運(yùn)用精準(zhǔn)思維，進(jìn)一步強(qiáng)化政策工具應(yīng)用結(jié)構(gòu)的均衡性，實(shí)現(xiàn)政策要素的精細(xì)化，以不斷提升政策實(shí)施的精準(zhǔn)性和有效性。

（來稿時(shí)間：2022 年5 月）