積極面對老齡化視角下機構(gòu)養(yǎng)老發(fā)展的困境及對策
——以貴陽市X區(qū)為例

王 丹

（貴州財經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院，貴陽 550025）

引言

根據(jù)聯(lián)合國《世界人口老齡化：1950—2050》預(yù)測，中國65 歲及以上人口數(shù)量占總?cè)丝诘谋戎貙?000 年的6.9%上升至2025 年的13.2%，2050 年將升高至22.7%；2000 年左右將會進入老齡化社會。根據(jù)第七次全國人口普查，我國65 周歲及以上人口已達19 063萬人（約1.91 億人），占總?cè)丝诘?3.50%,較第六次全國人口普查上升了4.63 個百分比?？梢?，人口老齡化的速度已經(jīng)超過了預(yù)測。隨著老齡化程度的加深，老年人對養(yǎng)老服務(wù)的需求也在日益增長。隨著人均壽命的增加，現(xiàn)階段“421”家庭結(jié)構(gòu)規(guī)模不斷擴大，推進機構(gòu)養(yǎng)老的發(fā)展與完善成為養(yǎng)老保障體系發(fā)展的必由之路，也是“老有所養(yǎng)”的迫切需要。

據(jù)第七次人口普查結(jié)果顯示，貴州省的常住人口達到3 856.21 萬人，65 周歲以上人口445.78 萬人，占比達到11.56%，同第六次人口普查相比上升了2.99%。貴陽市常住人口598.70 萬人，其中X 區(qū)常住人口96.63萬人，2020 年年底65 歲以上人口已達80 780 人，占X區(qū)總?cè)丝诘?.36%。根據(jù)1956 年聯(lián)合國劃分的老齡化標(biāo)準(zhǔn)（地區(qū)65 歲及以上老人數(shù)量占總?cè)丝诒壤^7%），X區(qū)已經(jīng)進入人口老齡化階段，所以需要將養(yǎng)老機構(gòu)的發(fā)展和當(dāng)下老年人的迫切需求結(jié)合起來。本文選取X 區(qū)20 家養(yǎng)老機構(gòu)作為研究對象，分析X 區(qū)機構(gòu)養(yǎng)老存在的問題，并提出針對性的對策建議。

一、X 區(qū)機構(gòu)養(yǎng)老發(fā)展的現(xiàn)狀

（一）養(yǎng)老機構(gòu)的基礎(chǔ)設(shè)施概況

1.機構(gòu)成立時間和規(guī)模

在20 家養(yǎng)老機構(gòu)中成立時間最早的在2002 年，2/3 的養(yǎng)老院成立于2010 年到2020 年之間。從機構(gòu)占地面積來說，2 000 平方米以下的養(yǎng)老院占1/3，占地4 000 平方米以上的有近1/3。20 家養(yǎng)老機構(gòu)中只有一家公辦養(yǎng)老機構(gòu)。其余均為民營養(yǎng)老機構(gòu)，多數(shù)養(yǎng)老機構(gòu)的建筑樓層在五樓以下，方便老年人行動，少數(shù)新成立的養(yǎng)老機構(gòu)有電梯。X 區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)目前擁有的床位總數(shù)為1 720 張，最小規(guī)模的養(yǎng)老機構(gòu)有32 張床位，最大的有230 張床位，床位超過100 張的養(yǎng)老機構(gòu)占抽取樣本的1/2。在居住環(huán)境方面，超過80%的養(yǎng)老機構(gòu)蓋有庭院，少數(shù)養(yǎng)老機構(gòu)有種植場地、畜牧場地等。

2.機構(gòu)公共服務(wù)設(shè)施

X 區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)大部分設(shè)立了公共洗浴間、洗衣房、餐廳、公用電話和生活用車等公共服務(wù)設(shè)施，但是設(shè)立心理咨詢室的養(yǎng)老機構(gòu)較少，且存在部分養(yǎng)老機構(gòu)餐廳和客廳共用，部分廁所沒有無障礙標(biāo)識的情況。部分養(yǎng)老機構(gòu)公共設(shè)施存在數(shù)量和質(zhì)量的問題，例如洗衣機的功能比較落后、洗衣機和洗浴間部分損壞和缺少的物品未及時修葺和配備等。

3.老人的住房設(shè)施

老人住房的房間類型有單人間、雙人間、三人間，以及三人以上的多人間和夫妻間等，設(shè)有親子間的養(yǎng)老院較少。老人住房中都配備了床、衣柜、桌椅、床頭燈和呼叫鈴，大部分配備了電視、洗手間和普通采暖等設(shè)備，少數(shù)新成立的會配備空調(diào)和監(jiān)控攝像設(shè)備。整體來看，民營養(yǎng)老院的設(shè)施沒有公辦養(yǎng)老院的齊全，民營機構(gòu)大部分是共用設(shè)備且比較老舊，同時存在沒有及時更換破舊設(shè)施的情況，如存在呼叫鈴無法呼叫等情況。

4.醫(yī)療和安全設(shè)施

大部分養(yǎng)老院都有醫(yī)務(wù)室和保健室，其中也配有基礎(chǔ)檢查設(shè)備和應(yīng)急設(shè)備的，如呼吸機、血壓計和心電監(jiān)護儀等。部分機構(gòu)會與醫(yī)院簽約走綠色通道。例如，親情養(yǎng)老院便與X 區(qū)人民醫(yī)院簽約長期合作。但也存在部分機構(gòu)注重環(huán)境而導(dǎo)致距離醫(yī)院較遠，從而造成就醫(yī)等待時間較長的問題。安全方面，大部分都設(shè)有安全扶手、輪椅坡道和消防設(shè)備等，但是還存在部分安全隱患問題，例如滅火器的使用方法未普及、安全設(shè)施損壞問題。

5.娛樂設(shè)施

養(yǎng)老機構(gòu)皆設(shè)立棋牌室、室內(nèi)活動室和室外活動場所，但只有少部分的機構(gòu)設(shè)立讀書室、手工藝室，極少機構(gòu)會單獨設(shè)立電影放映室和網(wǎng)絡(luò)室，所以無法滿足特定老人的需求。根據(jù)對老人的訪問，74%的老人認為需要增加健身房，40%的老人希望增加電影放映室；除此之外，有90%的老人認為養(yǎng)老機構(gòu)的娛樂設(shè)施不能滿足需要。

（二）養(yǎng)老機構(gòu)的服務(wù)內(nèi)容概況

1.生活照料服務(wù)

X 區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)都會提供穿衣、修飾、清潔衛(wèi)生照料、如廁照料、飲食起居和便溺護理等生活照料服務(wù)，同時機構(gòu)會根據(jù)老人選擇的套餐提供相應(yīng)的照料服務(wù)。但部分機構(gòu)護理人員提供服務(wù)中存在護理人員不專業(yè)以及短缺的情況。據(jù)統(tǒng)計，X 區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)的護理人員與老人的平均配備比在1:8 左右，然而國際規(guī)定養(yǎng)老院的護理人員配備比應(yīng)該在1:4.5 左右。

2.膳食服務(wù)

X 區(qū)大部分機構(gòu)都會根據(jù)老人自身情況進行一日三餐的供應(yīng)，50%的養(yǎng)老院會咨詢專業(yè)營養(yǎng)師來做到均衡營養(yǎng)，并做到飯菜品種多樣、食品安全等。但是，由于民辦養(yǎng)老院較多，許多機構(gòu)的負責(zé)人和護工都比較業(yè)余，所以存在忽略膳食均衡搭配和廚房衛(wèi)生工作不到位的情況。例如，采用自助餐形式，就無法控制老人餐食攝取量。

3.醫(yī)療和健康管理服務(wù)

X 區(qū)養(yǎng)老院大都能協(xié)助老年人完成醫(yī)療護理所需要的輔助性工作，包括疾病診治、醫(yī)療告知、轉(zhuǎn)診轉(zhuǎn)院和健康體檢等，也提供了日常用藥管理和代取藥品等服務(wù)。但其中存在醫(yī)療人員態(tài)度不好或資歷不夠的問題。在心理診療方面，老人在日常生活中會出現(xiàn)矛盾和心理問題，管理人員和護工無法對他們進行專業(yè)的診療和調(diào)節(jié)；同時調(diào)查顯示，僅有1/3 的機構(gòu)提供心理或精神支持服務(wù)，提供康復(fù)服務(wù)的機構(gòu)更是不足一半，老年人的滿意度整體不高。

4.文體娛樂服務(wù)

休閑娛樂服務(wù)旨在滿足老人的精神需求。X 區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)主要是提供一些讓老年人身心愉悅的服務(wù)，如組織文藝匯演、大學(xué)生志愿和社會組織獻愛心等活動。但是很少有機構(gòu)會組織老年人進行戶外活動，同時大部分養(yǎng)老機構(gòu)并未配備專業(yè)人員教老人們?nèi)绾五憻捝眢w或組織老人們定期開展活動等。

二、X 區(qū)機構(gòu)養(yǎng)老發(fā)展過程中存在的困境

（一）養(yǎng)老機構(gòu)存在的困境

1.基礎(chǔ)設(shè)施配備不完善和資金欠缺

X 區(qū)的養(yǎng)老機構(gòu)用房大部分是原住房改造的，且因成立時間較早，所以存在基礎(chǔ)設(shè)施不完善、安全設(shè)施修葺不全面等情況。例如，有1/3 的養(yǎng)老院扶手沒有遍布老人活動區(qū)域；娛樂設(shè)施單一，老人只能通過簡單的棋牌、電視等方式娛樂；醫(yī)療設(shè)施簡陋，養(yǎng)老機構(gòu)內(nèi)部的醫(yī)療用具不夠先進，甚至個別養(yǎng)老機構(gòu)并未采購必備醫(yī)療器具。在資金方面，首先X 區(qū)民辦機構(gòu)對比公辦數(shù)量較多，政府對公辦養(yǎng)老機構(gòu)的財政支持力度要大于民辦；其次無論是個人還是組織承辦的養(yǎng)老院，一定程度上都在扮演“經(jīng)濟人”的角色，養(yǎng)老院開辦初期大量的資金投入和少量的資金回攏會讓申辦人不能再持續(xù)投入，資金不足的惡性循環(huán)直接導(dǎo)致服務(wù)質(zhì)量不足和基礎(chǔ)設(shè)施不完善。

2.人員隊伍落后

X 區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)工作人員明顯表現(xiàn)出學(xué)歷較低、資質(zhì)差等特點，77.5%中中?；蚋咧幸韵滤剑究埔陨蠈W(xué)歷的只有10%（見表2.1）。從隊伍組成結(jié)構(gòu)上看，護理人員85%是女性，并且90%都是40 歲以上中年婦女，身體機能以及學(xué)習(xí)能力都比較弱。從專業(yè)性看，X 區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)中大部分工作人員工作經(jīng)驗不夠，沒有經(jīng)歷或較少受過專業(yè)培訓(xùn)。經(jīng)訪談發(fā)現(xiàn)，只有22%的員工曾獲得過專業(yè)資格證書。

表1 X 區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)員工學(xué)歷占比表 %

3.養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容不健全

目前X 區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)所提供的服務(wù)沒有前瞻性，都旨在實現(xiàn)基本的服務(wù)，以解決老人簡單的養(yǎng)老問題，并且大部分機構(gòu)所提供的服務(wù)相差不大，這就嚴(yán)重導(dǎo)致了服務(wù)內(nèi)容單一、無法充分囊括所有老人需求的結(jié)果。據(jù)調(diào)查，當(dāng)下的養(yǎng)老機構(gòu)并無系統(tǒng)化專業(yè)化地向老人的需求進行調(diào)查和統(tǒng)計，機構(gòu)僅憑日常的生活經(jīng)驗以偏概全地設(shè)立服務(wù)功能，大大降低了老年人的體驗感以及滿意程度。

（二）老人自身存在的問題

1.傳統(tǒng)觀念較深

20 家養(yǎng)老機構(gòu)中50%都處于入住率40%的狀態(tài)，民辦養(yǎng)老機構(gòu)最高入住率僅能到達70%。從養(yǎng)老模式來說，子女贍養(yǎng)老人模式由于傳統(tǒng)觀念的影響更容易被接受，社區(qū)養(yǎng)老對于老人來說也較容易接受；從養(yǎng)老機構(gòu)類型來說，大眾在思想上認為，公辦型養(yǎng)老院專業(yè)性和安全性等要素要優(yōu)于民辦養(yǎng)老機構(gòu)，導(dǎo)致公辦機構(gòu)的床位數(shù)量不夠，呈現(xiàn)供不應(yīng)求的狀態(tài)；然而民辦機構(gòu)卻與之相反，經(jīng)常處于床位大量閑置狀態(tài)。

2.老人和家庭跟機構(gòu)之間存在觀念沖突

老人在養(yǎng)老機構(gòu)養(yǎng)老時，由于自身原因常常會與機構(gòu)管理人員和護理人員產(chǎn)生沖突。例如糖尿病老人想要吃自己不能吃的食物，護工極力阻止卻受到老人的惡意評價等。這是機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)與老人需求不同產(chǎn)生的沖突。此外，家庭與機構(gòu)之間會因為老人而產(chǎn)生沖突，例如突發(fā)性疾病會造成家庭對機構(gòu)的評價不好。

（三）政府和政策方面的問題

1.政策的不明晰和制度的不完善

2012 年貴陽市頒布的《貴陽市養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)管理辦法》中有屬于非盈利的養(yǎng)老機構(gòu)享受國土劃撥、免征稅費、適當(dāng)?shù)倪\營補貼、免稅或低收市建費等條例。但是由于X 區(qū)土地緊缺、地價不菲，同時水電費、氣費等優(yōu)惠政策并未實施到位，從而導(dǎo)致機構(gòu)養(yǎng)老發(fā)展進程減緩。

2.政府職能不健全

政府在養(yǎng)老服務(wù)體系的發(fā)展中主要作為統(tǒng)籌主導(dǎo)者、監(jiān)管者和保障者。首先，資金籌集機制不完善，X 區(qū)政府對養(yǎng)老院投資的資金中，財政支出占比較大，伴隨著老齡化進程的加快，財政支出已經(jīng)無法負擔(dān)龐大的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的支出，從而制約了機構(gòu)發(fā)展，例如養(yǎng)老機構(gòu)基礎(chǔ)設(shè)施的不完善。其次，作為監(jiān)管者，政府對于部分養(yǎng)老院的管理機制和設(shè)施方面監(jiān)管不到位，導(dǎo)致養(yǎng)老機構(gòu)在民眾心中失去信譽。最后，養(yǎng)老機構(gòu)申辦人申辦養(yǎng)老機構(gòu)時程序十分復(fù)雜，沒有做到放管服中的“高效服務(wù)，營造便利環(huán)境”。

三、推進X 區(qū)機構(gòu)養(yǎng)老發(fā)展的對策建議

（一）推進養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)

1.加強隊伍建設(shè)，優(yōu)化專業(yè)護理水平

首先是建立人才引進機制。政府應(yīng)該鼓勵專業(yè)人才進入養(yǎng)老機構(gòu)工作，只有新鮮血液的注入才能改善隊伍組成的懶散性。鼓勵員工通過提升自我能力或獲得專業(yè)證書來提升薪酬，有歸屬感和成就感才會長久專注于工作。其次是提升養(yǎng)老機構(gòu)經(jīng)營管理者的能力。根據(jù)專業(yè)對口招聘管理人員，采用新型的管理理念提升管理者的水平。最后是提高機構(gòu)醫(yī)護專業(yè)水平?？梢远ㄆ趯︷B(yǎng)老機構(gòu)醫(yī)護人員進行培訓(xùn)、聘用具有豐富臨床經(jīng)驗的醫(yī)生以及外派本機構(gòu)的醫(yī)生到正規(guī)醫(yī)院進行交流學(xué)習(xí)；除此之外，還可以引進新型醫(yī)療設(shè)備提高醫(yī)護水平。

2.推動基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

基礎(chǔ)設(shè)施是一個服務(wù)場所的硬件措施，首先，機構(gòu)應(yīng)該合理支配資金，加大養(yǎng)老院基礎(chǔ)設(shè)施資金占總支出的投入，其次，養(yǎng)老機構(gòu)管理人員應(yīng)該對基礎(chǔ)設(shè)施的情況做實施登記并及時處理相關(guān)問題。

3.市場精準(zhǔn)調(diào)查，豐富服務(wù)項目內(nèi)容

首先，機構(gòu)需要通過調(diào)查市場精準(zhǔn)定位老年需求，差異化覆蓋化的服務(wù)才能最大程度上滿足老年人需求。其次，應(yīng)該豐富養(yǎng)老服務(wù)項目，養(yǎng)老院是服務(wù)性機構(gòu)，老人不只為了安享晚年同時也為了享受生活，盡快將傳統(tǒng)養(yǎng)老機構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)樾滦偷姆?wù)養(yǎng)老機構(gòu)，提升養(yǎng)老服務(wù)種類與質(zhì)量。

4.加大機構(gòu)養(yǎng)老優(yōu)勢的傳播，打消傳統(tǒng)養(yǎng)老觀念

首先，養(yǎng)老機構(gòu)可以制定宣傳手冊，將家庭養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老和機構(gòu)養(yǎng)老作比較，鮮明地突出機構(gòu)養(yǎng)老的優(yōu)劣，打消對機構(gòu)養(yǎng)老的偏見。其次，養(yǎng)老機構(gòu)可以采用老年人試入住的方法，讓廣大群眾切身感受到機構(gòu)養(yǎng)老模式帶來的便捷和優(yōu)質(zhì)服務(wù)。最后，可以讓已經(jīng)入住的老人自由發(fā)表意見及評論養(yǎng)老機構(gòu)的優(yōu)劣，再通過宣傳的手段直觀地將入住老人的感受展現(xiàn)在大眾面前。

（二）推進政府完善職能

從保障補貼方面來說，政府可在用水用電方面讓相關(guān)部門按照X 區(qū)最低標(biāo)準(zhǔn)對養(yǎng)老機構(gòu)收費，稅收可以按照當(dāng)?shù)刈畹退缴侠U，可以給予入住老人適當(dāng)補貼，增加其入院的機會。在政府引導(dǎo)方面，政府可以鼓勵多元化開展社區(qū)宣傳會，傳播養(yǎng)老院的建設(shè)思想，推動人民大眾投身于養(yǎng)老事業(yè)；同時，鼓勵機構(gòu)加快建設(shè)服務(wù)型機構(gòu)，引進新型先進的設(shè)備。在資金方面，政府可以健全多渠道籌資機制開拓投資主體。首先可以增加對養(yǎng)老服務(wù)投資的比例，其次可以鼓勵社會非政府組織加入到養(yǎng)老服務(wù)的建設(shè)中，最后可以擴大宣傳帶動社會民眾、機關(guān)工作人員和慈善人員進行捐款。在監(jiān)管方面，政府應(yīng)該針對養(yǎng)老機構(gòu)的運營、建設(shè)、信息披露以及政策是否落實進行全面的實時監(jiān)管，對于不符合監(jiān)管要求的機構(gòu)或部門應(yīng)該建立獎懲機制并進行公開批評。在統(tǒng)籌方面，政府應(yīng)該依據(jù)國家“十四五”規(guī)劃積極推進養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)，以適應(yīng)目前國家和地區(qū)的新形勢，比如深化公辦養(yǎng)老機構(gòu)的改革、加大對民辦養(yǎng)老機構(gòu)的支持力度等。