張立哲 任思奇

黨的十九大報告提出“統(tǒng)籌考慮各類機(jī)構(gòu)設(shè)置”“對職能相近的黨政機(jī)關(guān)探索合并設(shè)立或合署辦公”，明確了深化機(jī)構(gòu)改革的方向。公共部門職能整合貫穿堅持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的重要原則，從黨領(lǐng)導(dǎo)自身工作機(jī)關(guān)、領(lǐng)導(dǎo)同級組織、領(lǐng)導(dǎo)中央和地方關(guān)系維度，對黨和國家組織結(jié)構(gòu)和管理體制進(jìn)行重構(gòu)，為推進(jìn)國家制度建設(shè)和國家治理提供了組織保障。公共部門機(jī)構(gòu)改革涉及公權(quán)力行使主體，需要憲法、法律和黨內(nèi)法規(guī)的引領(lǐng)和保障，對合署模式省思能夠為機(jī)構(gòu)改革提供理論與實踐上的前瞻分析。已有文獻(xiàn)多集中在“應(yīng)然性”“正當(dāng)性”“合法性”層次分析，但本輪機(jī)構(gòu)改革對公共部門職能進(jìn)行深度調(diào)整，不僅體現(xiàn)了價值理性的基本立場，而且對理論的應(yīng)用要求也提出了更高的要求。職能相近的規(guī)范含義是什么？適用類型是什么？尚有待理論實踐探索予以解決。本文基于法教義學(xué)的研究視角，梳理職能相近在機(jī)構(gòu)整合相關(guān)的法律規(guī)范、黨內(nèi)法規(guī)中的規(guī)定，為職能相近概念提供框架性、操作性的解釋，并通過結(jié)構(gòu)化的概念分析中央和地方黨政機(jī)構(gòu)整合實踐，反映其所投射的組織結(jié)構(gòu)特點。

一、研究述評

黨政機(jī)構(gòu)整合研究主要從黨的十九大提出“職能相近的機(jī)構(gòu)合設(shè)或合署辦公”開始，逐步發(fā)展出“機(jī)構(gòu)改革的必要性研究”“機(jī)構(gòu)整合的合法性研究”“機(jī)構(gòu)整合后的責(zé)任主體研究”等主要議題。機(jī)構(gòu)改革必要性研究主要包括職能優(yōu)化協(xié)同、整體布局與系統(tǒng)解決、公共部門關(guān)系規(guī)范性方面，公共部門整合合法性研究主要聚焦行政法行政主體理論〔1〕、行政責(zé)任理論〔2〕、行政行為與行政程序制度〔3〕、行政法治監(jiān)督體系〔4〕等行政法基本理論研究方面。從政治和行政管理視角看，黨政機(jī)構(gòu)改革首先應(yīng)當(dāng)解決機(jī)構(gòu)整合的正當(dāng)性問題；從規(guī)范視角審視，黨和政府組織和運(yùn)作都應(yīng)符合國家法律的規(guī)定。無論正當(dāng)性還是合法性研究，憲法、行政法中的邏輯起點均在于對權(quán)力的有效控制。我國的公共部門在形式上有明確的區(qū)分，能夠使行政法的理論和規(guī)范保持自洽，黨組織對行政過程起著主導(dǎo)作用。本輪機(jī)構(gòu)改革中公共部門融合不再是個別的探索性實踐，對行政過程起主導(dǎo)作用的黨的機(jī)構(gòu)越來越多地走到前臺，形成了對行政法理論體系更強(qiáng)烈的沖擊?；趹椃?、行政法理論破解黨政整合機(jī)構(gòu)身份、責(zé)任歸屬的關(guān)鍵正在于公共部門的職能劃分，通常將其稱為“黨務(wù)與政務(wù)之別”〔5〕。該理論的要點在于，通過公共部門中黨組織和政府機(jī)構(gòu)不同的權(quán)力、職能定位，區(qū)分政策決策與法律執(zhí)行?，F(xiàn)有研究主要通過黨務(wù)和政務(wù)的實質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，對整合后的機(jī)構(gòu)屬性進(jìn)行判斷，進(jìn)而續(xù)洽行政主體訴訟被告理論。以黨務(wù)政務(wù)概念的提出為公共部門整合提供了正當(dāng)性、合法性依據(jù)，并可以與行政主體責(zé)任、訴訟主體自洽，解決了機(jī)構(gòu)是否可以整合，以及機(jī)構(gòu)整合后的責(zé)任歸屬問題。但該理論最大的問題在于，相關(guān)研究并沒有提出具體的判定衡量黨政職能的參照依據(jù)與實施標(biāo)準(zhǔn)，屬于理論思辨和理論假設(shè)，其在多大程度上可以適用于實踐，尚需經(jīng)驗實證支持。如果不能從規(guī)范視角對該問題進(jìn)行回應(yīng)，公共部門的劃分與整合就有可能僅成為一個抽象的理論工具無法落地。尋找到一個可以有效指引機(jī)構(gòu)改革，又便于操作的標(biāo)識性概念，不僅有助于理解當(dāng)前公共部門機(jī)構(gòu)改革中合署辦公的現(xiàn)象，也可以為未來機(jī)構(gòu)改革提供操作指引。

事實上，黨的十九大報告對公共部門整合的判定標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)作出了明確的判斷，即以職能相近作為黨政機(jī)構(gòu)整合的重要依據(jù)。公共部門整合是機(jī)構(gòu)職能深度調(diào)整的結(jié)果〔6〕，法定職能是公共部門整合的依據(jù)，通過黨規(guī)、國法實現(xiàn)組織關(guān)系規(guī)范化后，機(jī)構(gòu)設(shè)置應(yīng)當(dāng)依規(guī)進(jìn)行。黨政機(jī)構(gòu)整合不僅帶有政治屬性，同樣也具有法律屬性，在對機(jī)構(gòu)整合現(xiàn)象分析論證時，可以發(fā)現(xiàn)在憲法、組織法、黨內(nèi)法規(guī)場域中有大量可挖掘的規(guī)范資源。本文基于黨內(nèi)法規(guī)和憲法文本中的內(nèi)部規(guī)范、意義脈絡(luò)關(guān)聯(lián)而獲得整合性原則，在法教義學(xué)基礎(chǔ)上探究職能相近在黨政機(jī)構(gòu)改革中的概念內(nèi)涵、適用條件、發(fā)展特點，通過規(guī)范分析初步搭建黨政機(jī)構(gòu)整合的憲法教義學(xué)的分析框架，在規(guī)范框架內(nèi)分析黨政協(xié)同的內(nèi)在邏輯〔7〕，為機(jī)構(gòu)改革提供規(guī)范法學(xué)研究的支持。

二、職能相近的法教義學(xué)解釋

1.職能相近的概念限定

職能是機(jī)構(gòu)設(shè)置的依據(jù)，職能相近是機(jī)構(gòu)整合的依據(jù)，職能相近在不同語境和背景中可以有不同詮釋。立足于規(guī)范研究的立場，應(yīng)當(dāng)從歷次機(jī)構(gòu)改革的歷史實踐出發(fā)，研究機(jī)構(gòu)設(shè)置與職能配置的關(guān)系，從而得到一個關(guān)于職能相近概念的基本判斷，并從這個基本判斷中分解出職能相近的具體標(biāo)準(zhǔn)，最終形成一個關(guān)于黨政機(jī)構(gòu)整合中職能條件的最低限度分析框架。法學(xué)研究應(yīng)當(dāng)提取職能相近的規(guī)范要素，從規(guī)范解釋視角去調(diào)和文本與實踐的沖突，在保持法律文本穩(wěn)定的同時兼顧社會發(fā)展。職能相近盡管帶有一定的規(guī)范要素，但顯然沒有成為特定立法主體的解釋對象。通過文本適用的經(jīng)驗歸納總結(jié)其內(nèi)涵可能是一種較好的方案，但這種解釋通常還需要目的解釋從整體上把握概念的適用空間。通過目的解釋與文本解釋相結(jié)合的方式，不僅能夠兼顧歷史、文本的邏輯，更重要的是可以兼顧條款在實施中對現(xiàn)實的回應(yīng)。歷次機(jī)構(gòu)改革均聚焦職能轉(zhuǎn)變，都是由特定歷史背景賦予機(jī)構(gòu)改革不同的歷史使命，而每次機(jī)構(gòu)改革的實踐和目標(biāo)都在不斷豐富概念的內(nèi)涵。例如，黨的十三大對機(jī)構(gòu)改革的要求是“實行黨政分開、發(fā)揚(yáng)社會主義民主、克服官僚主義”；黨的十四大、十五大對機(jī)構(gòu)改革的要求是“按照社會主義市場經(jīng)濟(jì)的要求、實現(xiàn)政企分開”；黨的十六大對機(jī)構(gòu)改革的要求主要是“深化行政管理體制改革、按照政事分開原則改革事業(yè)單位管理體制”；黨的十七大以及十七屆二中全會關(guān)于機(jī)構(gòu)改革的目標(biāo)主要是“緊緊圍繞職能轉(zhuǎn)變和理順職責(zé)關(guān)系，探索實行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制”；黨的十八大和十八屆三中全會關(guān)于機(jī)構(gòu)改革的目標(biāo)主要是“統(tǒng)籌黨政群機(jī)構(gòu)改革、理順部門職責(zé)關(guān)系”；黨的十九大對機(jī)構(gòu)改革的要求是“科學(xué)配置黨政機(jī)構(gòu)及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)權(quán)力”。黨的十九屆三中全會通過的《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》(以下簡稱《改革方案》)提出機(jī)構(gòu)改革的基本目的在于“加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的制度”，將機(jī)構(gòu)改革的目的進(jìn)一步概括為“構(gòu)建黨和國家機(jī)構(gòu)職能體系”“形成總攬全局、協(xié)調(diào)各方的黨的領(lǐng)導(dǎo)體系”。很顯然，職能相近這一概念的理解應(yīng)當(dāng)在“加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)”“完善職能體系”這樣的目標(biāo)下進(jìn)行解讀。結(jié)合前文職能的基礎(chǔ)含義與職能概念的“二元劃分”，職能相近可以理解為，在加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)、完善職能體系指引下，需要整合機(jī)構(gòu)的職能，使其在對象、事項以及任務(wù)方面呈現(xiàn)緊密關(guān)系。

2.黨政機(jī)構(gòu)整合中職能相近概念的結(jié)構(gòu)化分析

(1)黨的職能“三層規(guī)范結(jié)構(gòu)”以及“二元劃分”

職能的內(nèi)涵和外延應(yīng)在自身詞義基礎(chǔ)上結(jié)合相關(guān)條款進(jìn)行目的解釋、體系解釋和歷史解釋，可以將涉及黨政職能的規(guī)范條款區(qū)分為目的性規(guī)范、指導(dǎo)性規(guī)范、操作性規(guī)范。目的性規(guī)范是立法主體的主客觀目的的規(guī)范化表達(dá)，在挖掘立法背景與回應(yīng)社會變遷的同時，可以保持規(guī)范的動態(tài)、包容與穩(wěn)定。規(guī)范向未來開放是不可避免的，目的性規(guī)范這種綱領(lǐng)性條款在規(guī)范文本中的出現(xiàn)，是法的安定性回應(yīng)社會高度復(fù)雜性的必然結(jié)果。公共部門中黨的組織機(jī)構(gòu)的職能定位中蘊(yùn)含的目的性規(guī)范在于《憲法》序言“在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興”的歷史定位，這一內(nèi)容不僅對黨組織的職能作了綱領(lǐng)性倡導(dǎo)，也是對我國政治生活的客觀提煉。指導(dǎo)性規(guī)范主要是指，為了實現(xiàn)立法目的，結(jié)合立法對象作出的，貫穿規(guī)范始終的，符合通常事理，具有規(guī)范要素的規(guī)則。當(dāng)指導(dǎo)性規(guī)范與其他操作性規(guī)范一同實現(xiàn)目的性規(guī)范確定方向時，其功能定位在于補(bǔ)充、修正操作性規(guī)范法網(wǎng)之疏密，在價值定位上關(guān)涉到整個規(guī)范的立法原旨。目的性規(guī)范與指導(dǎo)性規(guī)范對操作性規(guī)范予以補(bǔ)強(qiáng)以應(yīng)對高速發(fā)展的社會政治經(jīng)濟(jì)生活，但目標(biāo)和原則的實現(xiàn)則需要操作性規(guī)范完成?！叭龑右?guī)范結(jié)構(gòu)”的操作性規(guī)范是“實的”，是機(jī)構(gòu)改革中職能分配的直接依據(jù)，是目的性規(guī)范和指導(dǎo)性規(guī)范的具體化?！饵h章》等黨內(nèi)規(guī)范以及黨政機(jī)構(gòu)的“三定”規(guī)定都為機(jī)構(gòu)職能的分配提供了直接的規(guī)范依據(jù)。操作性規(guī)范與目的性規(guī)范、指導(dǎo)性規(guī)范一同為黨政職能配置提供了規(guī)范支持。綜上，《憲法》《黨章》以及“三定”規(guī)定中有關(guān)黨的機(jī)構(gòu)職能的規(guī)范內(nèi)容，可以依照“三層規(guī)范結(jié)構(gòu)”整理(詳見表1)。

表1 黨的機(jī)構(gòu)職能的“三層規(guī)范結(jié)構(gòu)”表

本文黨政職能結(jié)構(gòu)分析的主要依據(jù)在于《憲法》《黨章》以及“三定”方案中。從“三層規(guī)范結(jié)構(gòu)”看，目的性規(guī)范和指導(dǎo)性規(guī)范的規(guī)定應(yīng)當(dāng)是較為原則的，主要由《憲法》的序言和總綱部分規(guī)定，具體包括黨的領(lǐng)導(dǎo)的“三個對象”：各族人民、統(tǒng)一戰(zhàn)線和政黨制度。操作性規(guī)范較為具體，主要由規(guī)定黨組織規(guī)范的黨章、黨內(nèi)法規(guī)以及“三定”規(guī)定所決定，具體包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)文明建設(shè)，以及全面建成小康社會、深化改革、依法治國以及從嚴(yán)治黨等九個事項。本文研究分析的主要規(guī)范文本，秉持“實質(zhì)”“規(guī)范”“有效”的原則，根據(jù)黨內(nèi)法規(guī)理論研究成果，在法律規(guī)范之外將《黨章》、“三定”規(guī)定都納入研究視野中。

一是《憲法》沒有也不適合詳細(xì)規(guī)定政黨的職能。這一觀點不僅可以由代議制慣例推導(dǎo)出，也可通過反觀世界民主共和國家的政黨立法得到佐證。二戰(zhàn)前，西方國家基本對政黨沒有專門的法律規(guī)定；二戰(zhàn)后，基于對法西斯政黨暴行的反思，預(yù)防政黨以合法方式推翻民主政體，防止政黨濫用權(quán)力和政治腐敗，國家才開始在《憲法》或其他法律(黨內(nèi)規(guī)范)中積極承認(rèn)政黨〔8〕。比較而言，中國的政黨立法主要是通過黨內(nèi)法規(guī)實現(xiàn)。單純從《憲法》文本中無法獲得政黨基本職能的詳細(xì)內(nèi)容，較為合理的方式是通過《黨章》和《憲法》互參，補(bǔ)強(qiáng)政黨職能的內(nèi)容。

二是《黨章》作為黨內(nèi)最高規(guī)范，不僅具有黨內(nèi)的約束力，對黨外的非黨主體也會產(chǎn)生積極作用，甚至產(chǎn)生決定性影響〔9〕。這一點是由我國堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)的憲法原則所決定?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》將“黨內(nèi)法規(guī)體系”置于“形成完備的法律規(guī)范體系”“高效的法治實施體系”“嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系”“有力的法治保障體系”中，將其視為法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)的重要組成部分。因此，無論從羅豪才(2015)的軟法〔10〕、強(qiáng)世功(2015)的多元一體法治共和國〔11〕等理論對黨內(nèi)法規(guī)效力的學(xué)理解釋，還是《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》等重要文件的內(nèi)容，《黨章》以及黨內(nèi)法規(guī)中涉及黨政機(jī)構(gòu)職能的條款均可以成為機(jī)構(gòu)整合的重要規(guī)范依據(jù)。

三是從“三定”規(guī)定的公布實施來看，公示的“三定”規(guī)定的多數(shù)屬于黨委政府辦公廳發(fā)布的文件。如果按照《立法法》的要求，設(shè)區(qū)的市一級政府擁有立法權(quán)，制定并公開的規(guī)范性文件應(yīng)該屬于法律范疇。同樣，根據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，黨內(nèi)法規(guī)的制定主體包括黨的中央組織、中央紀(jì)律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委，以上主體制定的黨內(nèi)文件，自然屬于規(guī)范性文件，同《黨章》一樣，可以成為規(guī)范的來源。符合上述要求的黨政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)或制定的“三定”規(guī)定理應(yīng)成為“輔職”的規(guī)范依據(jù)。概而言之，如果屬于縣級政府制定的規(guī)定，根據(jù)《關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問題的座談會紀(jì)要》《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知》等規(guī)范精神，可以推演出：縣級以上人民政府、省級以上黨組織制定發(fā)布的具有針對不特定對象約束力的文件，只要符合實質(zhì)法治的要求，應(yīng)當(dāng)將其納入規(guī)范研究視野中〔12—14〕。

“三層規(guī)范結(jié)構(gòu)”解決了公共部門中黨和政府職能的規(guī)范依據(jù)問題，但不能在理論方面解釋，為什么公共部門中黨和政府職能在《憲法》中可以區(qū)分，但實踐中職能卻存在交叉。本文認(rèn)為在“三層規(guī)范結(jié)構(gòu)”基礎(chǔ)上，黨政職能與黨和政府機(jī)構(gòu)職能需要通過主要職能(以下簡稱“主職”)與輔助職能(以下簡稱“輔職”)的“二元劃分”得以釋明。

主職是基于黨組織作為整體在《憲法》中的定位而產(chǎn)生的概念，是黨政職能合法性、規(guī)范性的依據(jù)。目的性規(guī)范和指導(dǎo)性規(guī)范都屬于主職；黨和政府的職能，在主職這一分析工具中得以涇渭分明。黨組織的輔職可以理解為黨的機(jī)構(gòu)的職能。輔職主要基于《憲法》《黨章》以及“三定”規(guī)定等操作性規(guī)范通過對象與事項兩個維度來界定。黨的主職與輔職二分法的邏輯展開如圖1所示。

圖1 黨的機(jī)構(gòu)的主職與輔職分類圖

基于上述邏輯，根據(jù)法律法規(guī)、黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容，黨的機(jī)構(gòu)職能可以劃分為包括目的性規(guī)范和指導(dǎo)性規(guī)范的主職和包含“三個職能對象”“九項職能事項”以及公共部門的“三定”規(guī)定?！稇椃ā沸蜓灾悬h的領(lǐng)導(dǎo)的三個對象：各族人民、統(tǒng)一戰(zhàn)線和政黨制度，可以理解為黨的機(jī)構(gòu)的職能對象；《黨章》序言中“四個全面”與“五位一體”的九項職能以及“三定”規(guī)定中涉及職能的事項，可理解為黨的機(jī)構(gòu)的職能事項。政府組織的輔職也可以通過同樣的原理劃定邊界。黨和政府機(jī)構(gòu)在實踐中的分工、協(xié)調(diào)、交叉、重合現(xiàn)象通過輔職概念的設(shè)定得以解釋，“職能相近的黨政機(jī)構(gòu)合并或者合署”這一命題也因此得以加強(qiáng)。

(2)政府職能的“三層規(guī)范結(jié)構(gòu)”以及“二元劃分”

縱觀《憲法》與《地方人大和政府組織法》等憲法性規(guī)范，政府職能的規(guī)范依據(jù)同樣的邏輯，可以劃分為目的性規(guī)范、指導(dǎo)性規(guī)范與操作性規(guī)范(詳見表2)。

表2 政府職能的“三層規(guī)范結(jié)構(gòu)”統(tǒng)計表

政府機(jī)構(gòu)的目的性規(guī)范主要是《憲法》總綱第二十七條第二款確定的“為人民服務(wù)”；指導(dǎo)性規(guī)范主要是《憲法》總綱第二十七條第一款對政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的限定原則——精簡與效能。同時，《憲法》將“服務(wù)”概念進(jìn)一步拓展，并對其外延進(jìn)行了全面列舉，即《憲法》第八十九條以及《地方人大和政府組織法》第五十九條、第六十一條中的二十五項職能事項。因此，這三個條款以及黨和政府的“三定”規(guī)定中涉及政府職能的規(guī)范，應(yīng)當(dāng)屬于政府職能的操作性規(guī)范。

根據(jù)上文同樣的邏輯劃分辦法，政府主職與輔職二分法的邏輯展開如圖2所示。

圖2 政府主職與輔職分類圖

根據(jù)主職與輔職的“二元劃分”，政府的主職主要是《憲法》目的性規(guī)范的“為人民服務(wù)”與指導(dǎo)性規(guī)范的“精簡和效能”；輔職則由《憲法》《地方人大和政府組織法》規(guī)定的二十五項職能事項，以及黨和政府機(jī)構(gòu)“三定”規(guī)定中政府機(jī)構(gòu)的職能條款組成。

(3)公共部門職能“三層規(guī)范結(jié)構(gòu)”與“二元劃分”的理論與實踐意義

分權(quán)理論要求某一個機(jī)構(gòu)只能享有某一項職能，機(jī)構(gòu)之間的職能盡可能不要交叉，并通過職能的分配彼此予以制衡。顯然這種權(quán)力分置只是一種理想類型，現(xiàn)代政黨與國家機(jī)構(gòu)的復(fù)合型權(quán)力已成為主流。“三層規(guī)范結(jié)構(gòu)”“二元劃分”的理論價值在于：前者為機(jī)構(gòu)的設(shè)置提供了規(guī)范意義的指引，即通過目的性規(guī)范、指導(dǎo)性規(guī)范與操作性規(guī)范確定機(jī)構(gòu)設(shè)置的尺度與邊界；后者對政黨與國家機(jī)構(gòu)復(fù)合型權(quán)力的問題給出分析工具，并可以為機(jī)構(gòu)改革視域下我國黨政機(jī)構(gòu)的分與合提供理論解釋框架。

一是如果從普遍共識的意義上理解黨的機(jī)構(gòu)職能，在我國的政治和規(guī)范中，公共部門輔職之間由于黨政機(jī)構(gòu)的執(zhí)行性，公共管理系統(tǒng)的嵌入性，機(jī)構(gòu)設(shè)置的體系性、職能任務(wù)的分工性，職能之間存在交叉與重疊的可能。例如，黨的全面依法治國等職能與政府的執(zhí)行或制定人民代表大會及其常務(wù)委員會決議，向人大或其常委會提出議案，制定行政法規(guī)、決定、命令等職能相關(guān)；黨的經(jīng)濟(jì)建設(shè)、文化建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)等職能和政府領(lǐng)導(dǎo)或管理預(yù)算、經(jīng)濟(jì)、城鄉(xiāng)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)、文化、衛(wèi)生、民政等職能相關(guān)。

二是輔職交叉與主職分開的平衡。主職是公共部門等組織的內(nèi)生動力，反映出公共部門中黨政組織兩者之間本質(zhì)的差異與不同。輔職是公共部門職能的外延，集中體現(xiàn)了黨政機(jī)構(gòu)職能的發(fā)展性和實踐性，并隨國家政治社會需求的變化而不斷調(diào)整。公共部門的調(diào)整是一個長期動態(tài)、持續(xù)不斷的過程，黨的十三大以來的七次機(jī)構(gòu)改革的頻率與幅度正說明了這一點。

三是輔職需遵循主職的限定，不能突破《憲法》對黨政職能的基本劃界。公共部門的職能主要通過目的性規(guī)范、指導(dǎo)性規(guī)范和操作性規(guī)范共同對職能識別與定位。從憲法、法律以及黨內(nèi)法規(guī)等規(guī)范性來看，公共部門均需從屬于黨和政府組織整體的制度設(shè)計。盡管公共部門帶有一定的獨立性。從對內(nèi)來講，雖然《中國共產(chǎn)黨工作機(jī)關(guān)條例》第二條對黨的工作機(jī)關(guān)的定位作了多重規(guī)定，但這些目標(biāo)都不能繞開各自主職屬性跨界到對方職能事項和職能對象中去實現(xiàn)這些目標(biāo)。

四是對職能決定機(jī)構(gòu)設(shè)置進(jìn)行論證時，需要觀照我國現(xiàn)實。實踐中，依據(jù)分權(quán)理論通過單一權(quán)力設(shè)置機(jī)構(gòu)的設(shè)想，在理論上說得通但在實踐中做不到，即便在西方國家其多數(shù)機(jī)構(gòu)的職能也都是綜合的。設(shè)置機(jī)構(gòu)的主要依據(jù)不是單一權(quán)力，而是社會治理需要而賦予機(jī)構(gòu)的職能(任務(wù))。例如，《地方人大和政府組織法》第六十四條規(guī)定，地方政府可以根據(jù)工作需要設(shè)立機(jī)構(gòu)。因此，根據(jù)工作需要某一機(jī)構(gòu)可能行使不同的權(quán)力、具有多項職能，單一的權(quán)力、職能也有可能由不同機(jī)構(gòu)分工行使。例如，國務(wù)院作為行政機(jī)關(guān)不僅享有行政權(quán)，還享有立法權(quán)、執(zhí)法權(quán)；在我國立法機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)的混合制度下，權(quán)力機(jī)關(guān)不僅享有立法權(quán)，也享有司法權(quán)；同理，公共部門中的黨組織除了領(lǐng)導(dǎo)權(quán)之外，在黨的機(jī)構(gòu)這個層面與其他政府機(jī)構(gòu)之間也存在業(yè)務(wù)的關(guān)聯(lián)與交叉，公共部門的職能同樣是一種集合性職能，這也為職能相近的機(jī)構(gòu)的合署或者合并奠定了基礎(chǔ)。

五是職能是公共部門設(shè)置的根本依據(jù)，主職決定機(jī)構(gòu)改革的目標(biāo)與方向，輔職決定機(jī)構(gòu)的合并與分立。在《憲法》框架下，作為整體意義上的黨和政府，兩者在主職層面有明顯的分界，但在作為職能執(zhí)行的公共部門機(jī)構(gòu)中，黨和政府機(jī)構(gòu)在輔職層面則存在職能的交叉與重合。同樣，除了憲法和法律中操作性規(guī)范之外，公共部門的輔職還主要依據(jù)機(jī)構(gòu)的“三定”規(guī)定進(jìn)行，這實際已經(jīng)成為機(jī)構(gòu)改革中最為核心的內(nèi)容〔15〕。無論如何確定公共部門的輔職范圍，《憲法》對黨組織的定位以及行政機(jī)構(gòu)的基本賦權(quán)，都應(yīng)當(dāng)成為改革實施的重要依據(jù)。

三、適用職能相近的類型化分析

盡管上文通過文義解釋和目的解釋對職能相近作了普遍意義上的解讀，但一些重要和核心概念并不能通過這樣的解釋方式獲得普遍意義上的澄清。實施中的政策與不斷發(fā)展的實踐與改革目標(biāo)同時約束著職能概念的適用邊界。對職能相近這一核心概念需要進(jìn)一步基于歷史經(jīng)驗進(jìn)行歸納、總結(jié)、驗證。在公開資料選取方面，本文重點分析了歷次《憲法》修改文本、黨的十一大以來的九次《黨章》的修改、歷次黨的代表大會以及各次全會涉及機(jī)構(gòu)改革的內(nèi)容，檢索了威科先行數(shù)據(jù)庫(1949—2020)、北大法寶黨內(nèi)法規(guī)數(shù)據(jù)庫(1982—2020)、國務(wù)院公報(1982—2020)、全國人大常委會公報(1994—2020)、各地人大、政府公報等，以期獲取中央以及機(jī)構(gòu)改革方案等規(guī)范性文件。通過資料整理，可以將機(jī)構(gòu)設(shè)置的輔職分為對象、事項的變量進(jìn)行組合，分為以下三種類型。

1.職能事項存在涵蓋關(guān)系

這種情況一般由公共部門為完成機(jī)構(gòu)輔職而成立議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，該議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的辦事機(jī)構(gòu)與政府機(jī)構(gòu)合并或者合署。例如，中央全面依法治國委員會辦公室與司法部合署，是典型的黨的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)與政府機(jī)構(gòu)的合署。《司法部關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)國家編委〈關(guān)于印發(fā)司法部“三定”方案的通知〉的通知》(司發(fā)辦〔1988〕第300號)指出，司法部的職能事項為“部門立法”“經(jīng)濟(jì)、民主與法制建設(shè)的法律服務(wù)”“管理勞改、勞教工作”“鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)工作”“普法”等。而新設(shè)定的中央全面依法治國委員會則是為了實現(xiàn)《黨章》中明確規(guī)定“全面依法治國”這一職能事項的實現(xiàn)而設(shè)立，實際承擔(dān)了依法治國的頂層設(shè)計、布局、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、推進(jìn)、督促落實等職能，司法部的職能歸屬于中央全面依法治國委員會。再如，中央審計委員會的辦公機(jī)構(gòu)(辦公室)設(shè)在審計署，是典型的黨的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)與政府機(jī)構(gòu)的合署?！秾徲嬍鹬饕氊?zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》(國辦發(fā)〔2008〕84號)指出，審計署的職能事項是：審計工作、起草審計法律法規(guī)草案、向國務(wù)院總理提出年度中央預(yù)算執(zhí)行審計結(jié)果報告、審計預(yù)算執(zhí)行情況事項出具審計報告、對省部級領(lǐng)導(dǎo)干部實施經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計、特定事項進(jìn)行專項審計調(diào)查、辦理審計業(yè)務(wù)中行政復(fù)議、行政訴訟或國務(wù)院裁決中的有關(guān)事項、指導(dǎo)和監(jiān)督內(nèi)部審計工作、與省級人民政府共同領(lǐng)導(dǎo)省級審計機(jī)關(guān)、審計國家駐外非經(jīng)營性機(jī)構(gòu)的財務(wù)收支、審計領(lǐng)域的國際交流與合作。中央審計委員會則是為了實現(xiàn)《黨章》中規(guī)定的“全面從嚴(yán)治黨”的職能事項，加強(qiáng)審計監(jiān)督。中央審計委員會與審計署之間的職能事項屬于涵蓋關(guān)系。

2.職能對象交叉或相異、職能事項相同

這種情況一般是黨和政府機(jī)構(gòu)在各自系統(tǒng)內(nèi)設(shè)有明確的工作范圍，但職能事項相同。如果屬于合署辦公，這種情況就由黨的機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)調(diào)統(tǒng)籌；如果采用合并方式，行政機(jī)構(gòu)組織實行工作對象和職能統(tǒng)一。在合并的方式下，為了對外開展工作和對上銜接職能，通常會采用多掛牌子的方式開展業(yè)務(wù)。例如，中央合并中央直屬機(jī)關(guān)工作委員會和中央國家機(jī)關(guān)工作委員會，組建中央和國家機(jī)關(guān)工作委員會，原先兩個機(jī)構(gòu)的工作對象集中在黨和政府不同的領(lǐng)域，整合后實現(xiàn)了黨和政府機(jī)構(gòu)黨組織建設(shè)職能的基本覆蓋。這屬于典型的職能事項相同，但原先機(jī)構(gòu)工作對象不同。再如，國家公務(wù)員局并入中央組織部，原先兩個機(jī)構(gòu)的工作對象集中在黨和政府不同的領(lǐng)域，實現(xiàn)了行使國家公權(quán)力人員的整合，與干部管理職能事項的統(tǒng)一。中央組織部“組織建設(shè)”“教育管理”“人才培訓(xùn)”“干部監(jiān)督”“老干部工作”等職能與國家公務(wù)員局“錄用調(diào)配、考核獎懲、培訓(xùn)和工資福利”“管理政策和法律法規(guī)草案并組織實施”“公務(wù)員隊伍建設(shè)和績效管理”“國際交流合作”等職能同屬于干部管理等職能事項。比較典型的還有，中央黨校和國家行政學(xué)院的職責(zé)整合(合并)，組建新的中央黨校(國家行政學(xué)院)，實行一個機(jī)構(gòu)、兩塊牌子。對比《中國共產(chǎn)黨黨校工作條例》(中發(fā)〔2008〕13號)第五條與《行政學(xué)院工作條例》(國務(wù)院令第568號)第五條規(guī)定，除了工作對象不同(前者為各級黨員領(lǐng)導(dǎo)干部及后備干部，后者為公務(wù)員、國有企業(yè)管理人員、政策研究人員)，其他的職能都是培訓(xùn)輪訓(xùn)、專題研討、政策理論宣傳、國內(nèi)外合作與交流、決策咨詢等，均屬于職能事項相同情況。

3.職能對象和職能事項均存在交叉或涵蓋

這種情況主要集中在公共部門中黨委歸口管理的職能機(jī)構(gòu)與政府相關(guān)機(jī)構(gòu)之間，通常會采用合并的方式整合機(jī)構(gòu)。例如，國家宗教事務(wù)局并入中央統(tǒng)戰(zhàn)部，對外保留國家宗教事務(wù)局牌子；國務(wù)院僑務(wù)辦公室并入中央統(tǒng)戰(zhàn)部。從職能來看，國家宗教事務(wù)局的職能事項主要有“宗教外事歸口管理”“宗教事務(wù)管理”“宗教工作隊伍和有關(guān)人員的培訓(xùn)”等。國務(wù)院僑務(wù)辦公室職責(zé)主要有“管理僑務(wù)行政事務(wù)”“負(fù)責(zé)擬訂僑務(wù)工作政策”“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)有關(guān)部門和社會團(tuán)體涉僑工作”“聯(lián)系香港、澳門和海外社團(tuán)及代表”“指導(dǎo)推動涉僑宣傳、文化交流和華文教育工作”等。中央統(tǒng)戰(zhàn)部的職能事項主要有“統(tǒng)一戰(zhàn)線理論、政策的研究”“領(lǐng)導(dǎo)國家機(jī)構(gòu)及人民團(tuán)體”“發(fā)現(xiàn)、培養(yǎng)、使用、管理黨外代表人士”(少數(shù)民族人士、宗教界人士、出國和歸國留學(xué)人員、臺灣同胞及其在大陸的親屬、華僑、歸僑及僑眷等)〔16〕。從工作對象來看，國務(wù)院僑務(wù)辦公室和國家宗教事務(wù)局的職能對象和事項均可歸屬于中央統(tǒng)戰(zhàn)部的職能中。

四、結(jié)論與討論

本輪機(jī)構(gòu)改革以推進(jìn)黨和國家機(jī)構(gòu)職能優(yōu)化協(xié)同高效為著力點，以可持續(xù)性、整體性為原則。各級黨委政府通過制定、解釋制度規(guī)范對部門“合并、合署、分立”進(jìn)行指導(dǎo)。對于地方干部而言，他們也會關(guān)注法律規(guī)范、制度規(guī)范本身的保障功能，通過制度規(guī)范規(guī)避政策決策實施風(fēng)險，提升組織運(yùn)行效能。

依法治理背景下的黨政機(jī)構(gòu)整合，不僅意味著機(jī)構(gòu)職能的融合，而且意味著職能分工的清晰。公共部門職能的規(guī)范要素在何種范圍、以何種方式辨識，可以得到一個比較清晰的路徑，法教義學(xué)的研究和思維方式也因此具備了解釋力。

本文關(guān)注機(jī)構(gòu)改革過程中黨政機(jī)構(gòu)整合的客觀現(xiàn)實，以法教義學(xué)理論為基礎(chǔ)，嘗試構(gòu)建“基礎(chǔ)概念—結(jié)構(gòu)化分析—類型化分析—特殊情況”的理論框架。通過構(gòu)建“三層規(guī)范結(jié)構(gòu)”和“二元劃分”框架，呈現(xiàn)和分析了中央和地方的公共部門機(jī)構(gòu)如何實現(xiàn)職能層面的整合。

現(xiàn)實中的公共部門關(guān)系多呈現(xiàn)為系統(tǒng)性的多層級結(jié)構(gòu)。以往研究要么側(cè)重于公共部門內(nèi)部中的縱橫的雙向組織關(guān)系，要么側(cè)重于公共部門中的條塊結(jié)構(gòu)關(guān)系，基于公共部門相互嵌套的客觀事實，運(yùn)用規(guī)范維度有利于把握機(jī)構(gòu)改革中一以貫之的法治邏輯，豐富研究維度。據(jù)此，本文研究了黨政機(jī)構(gòu)何以整合、依據(jù)什么標(biāo)準(zhǔn)整合等問題，并探討了未來機(jī)構(gòu)改革的發(fā)展取向。

以往研究重點關(guān)注中央與地方機(jī)構(gòu)整合基于威權(quán)產(chǎn)生的科層結(jié)構(gòu)一致性，但該理論很難解釋地方政府機(jī)構(gòu)整合與中央政府機(jī)構(gòu)改革客觀存在的差異性。公共部門改革受到多種因素的混合影響，如黨政關(guān)系、政府經(jīng)濟(jì)人屬性、憲法結(jié)構(gòu)導(dǎo)致的路徑依賴，使得黨政機(jī)構(gòu)關(guān)系整合在現(xiàn)實條件中呈現(xiàn)出自上而下，由統(tǒng)一趨向多元的特點。職能相近概念的提出為以上異質(zhì)性現(xiàn)象提供了“一攬子”解釋框架。

需要說明的是，本文在對研究樣本開展實證分析時存在一定的局限性，如受制于“三定”方案的非公開性，有限的案例分析主要集中在中央和省級公共部門公開的規(guī)范性文件層面。地市級以下的機(jī)構(gòu)改革情況散見于公開媒體報道以及黨委政府系統(tǒng)內(nèi)的信息輿情，仍具有較大的學(xué)術(shù)研究空間。我國省級以下政府機(jī)構(gòu)就包括地級市、縣(區(qū))、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，同級黨委及其機(jī)構(gòu)與政府機(jī)構(gòu)存在結(jié)構(gòu)和數(shù)量上的對應(yīng)關(guān)系，基層黨政機(jī)構(gòu)職能重復(fù)、交叉的概率大大增加。根據(jù)《地方人大和政府組織法》規(guī)定，鄉(xiāng)一級政府沒有工作機(jī)關(guān)，只有內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)?！饵h章》和《中國共產(chǎn)黨工作機(jī)關(guān)條例》將鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級黨委確定為黨的基層組織，除了由上級黨組織決定是否設(shè)立“紀(jì)律檢查委員會”外，一般不設(shè)立黨的工作機(jī)關(guān)。因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府通常設(shè)立“黨政綜合辦公室”“紀(jì)檢監(jiān)察室”以及其他上級管理部門派出的“站”“所”實現(xiàn)機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)(1)詳見《中共中央 國務(wù)院關(guān)于縣級黨政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)改革若干問題的通知》(中發(fā)〔1983〕39號)。。從實踐觀察，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機(jī)關(guān)，特別是其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)基本上都屬于合署或者合并狀態(tài)。一般來講，鄉(xiāng)鎮(zhèn)“站”“所”由上級主管部門負(fù)責(zé)，其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)如黨群辦公室、政府辦公室、文化服務(wù)中心、宣傳服務(wù)中心等都可以根據(jù)實際情況采用合署或者合并的方式；安監(jiān)中心、綜合治理中心通常也在合署或者合并之列。在調(diào)查時，部分受訪的領(lǐng)導(dǎo)提出，縣以下的機(jī)構(gòu)部門的整合更具多樣性，更能夠展現(xiàn)出地方機(jī)構(gòu)運(yùn)行蘊(yùn)含的治理傳統(tǒng)，未來研究可從地級市、縣(區(qū))部門機(jī)構(gòu)改革切入觀察，以獲得更“接地氣”的研究成果。

當(dāng)前人民群眾對“以國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為導(dǎo)向，以推進(jìn)黨和國家機(jī)構(gòu)職能優(yōu)化協(xié)同高效為著力點”已經(jīng)形成了共識，相關(guān)理論與實踐的探索正在展開，《改革方案》就是在這種背景之下進(jìn)一步從制度層面優(yōu)化黨政組織結(jié)構(gòu)的頂層設(shè)計〔17〕。當(dāng)然，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是一項系統(tǒng)工程，蘊(yùn)含豐富內(nèi)容和多元價值。因此，必須力求實現(xiàn)“加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)”與“優(yōu)化職能體系”兩個價值目標(biāo)之間的協(xié)調(diào)和平衡。本文以職能相近為切入點，提出職能的“三層規(guī)范結(jié)構(gòu)”與“二元劃分”，是在這一方向上的初步探索。這項復(fù)雜的工程仍需要運(yùn)用系統(tǒng)的、法治的思維，以更精細(xì)化的研究持續(xù)予以推進(jìn)。