特大城市風(fēng)險防控“一策多制”的選擇機(jī)制

吳曉林 覃 雯

(南開大學(xué)，天津 300350)

一、問題提出

人類無不生活在各類風(fēng)險之中。在城市，風(fēng)險的存在不僅開啟個人、組織、社區(qū)和社會層面的問題場域，也將城市內(nèi)部，甚至是外部相關(guān)的關(guān)系陷于失衡的危機(jī)場域中[1]。若自然系統(tǒng)、社會系統(tǒng)、管理系統(tǒng)和技術(shù)系統(tǒng)的不利因素集中爆發(fā)，超過了受災(zāi)體的安全閾值，風(fēng)險就容易演變成各類重大事故或事件[2]，給社會造成巨大損害。第七次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，我國大陸城區(qū)常住人口超過500萬的特大城市共有14座、超過1000萬的超大城市有7座，我們把這21座城市統(tǒng)稱為“特大城市”。由于特大城市規(guī)模體量大、人口結(jié)構(gòu)復(fù)雜，風(fēng)險呈現(xiàn)出密集性、連鎖性、疊加性和突發(fā)性等特點(diǎn)[3]，所形成的破壞力更大。

自2003年國家構(gòu)建“一案三制”(修訂應(yīng)急預(yù)案，建立健全應(yīng)急的體制、機(jī)制和法制)的應(yīng)急管理體系以來，中央層面相繼出臺各類法律法規(guī)和政策，防控各類風(fēng)險。實(shí)際上，在風(fēng)險防控政策與成效之間存在“政策落實(shí)”的過程，地方政府的政策執(zhí)行是確保風(fēng)險防控效果的關(guān)鍵，地方政府的“擲地”才能使政策落實(shí)“有聲”。

在中國，中央不僅是政策的主要制定者，還有權(quán)要求地方政府貫徹落實(shí)政策目標(biāo)。長期以來，在中央的統(tǒng)一部署下，地方政府進(jìn)行了風(fēng)險防控的有益探索，例如，上海市推行“一網(wǎng)統(tǒng)管”、北京市突出“平臺建設(shè)”、杭州市布局“數(shù)智杭州”等，特大城市結(jié)合自身資源條件，推出了一些風(fēng)險防控的新經(jīng)驗(yàn)。

就地方政府而言，針對特定的政策問題，選擇合理的政策工具，是有效實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的基礎(chǔ)[4]。在屬地責(zé)任、一票否決、壓力型體制等綜合作用下，地方政府既要完成中央政策要求，同時又非完全的政策“搬運(yùn)工”，他們也會有“本地化的政策工具選擇”[5]。既有研究關(guān)注到地方政策的變通性執(zhí)行[6]、加碼性執(zhí)行[7]、基層共謀[8]等差異化的政策執(zhí)行方式。但是，在同一項(xiàng)政策中，地方政府不會只有“一副面孔”，而是往往存在多種政策執(zhí)行方式。我們將“一項(xiàng)政策、多種工具(機(jī)制)”簡稱為“一策多制”。

那么，是什么機(jī)制導(dǎo)致“一策多制”的出現(xiàn)呢？我們將以特大城市風(fēng)險防控政策執(zhí)行為例，分析“一策多制”的實(shí)際，挖掘其背后的影響機(jī)制。為此，本文將對21個特大城市的風(fēng)險防控政策進(jìn)行分析，回答以上問題。

二、文獻(xiàn)回顧：影響地方政府政策工具選擇的因素

地方政府的政策工具選擇具有復(fù)雜性，學(xué)界對其大致形成了四類解釋。

其一，激勵機(jī)制的差異。政策制定者和執(zhí)行者之間的互動關(guān)系受制于制度設(shè)計和激勵機(jī)制[9][10]，一般情況下，激勵強(qiáng)度越強(qiáng)，地方政府的政策執(zhí)行遵從度越高。財政激勵使地方“有利可圖”，增強(qiáng)地方政策執(zhí)行的動力[11][12]，財政收益最大化導(dǎo)致地方政府選擇性履職[13]。晉升激勵促使地方官員傾向于落實(shí)與自身升遷相關(guān)的指標(biāo)。問責(zé)提供政策執(zhí)行的反向激勵，提高執(zhí)法檢查的頻率與違規(guī)行為被懲罰的可能性，有利于提升政策遵從度[14]，持續(xù)的問責(zé)促使干部克服“能力危機(jī)和本領(lǐng)恐慌”，想方設(shè)法改善工作績效[15]。

其二，政策屬性的差異。一般而言，可量化考核的政策更容易被執(zhí)行。已有研究指出，在目標(biāo)責(zé)任考核機(jī)制下，層層下壓的可量化的硬性指標(biāo)，被當(dāng)作保障地方政策執(zhí)行的方式[16]；相反，不可量化的“軟性”指標(biāo)常常遭到地方政府的忽視[17]。比如，服務(wù)型職能指標(biāo)相較于經(jīng)濟(jì)發(fā)展型指標(biāo)量化程度低，導(dǎo)致地方財政支出偏好于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，而對社會管理的政策執(zhí)行不力[18]；再如，公安機(jī)關(guān)更多地關(guān)注案件偵查數(shù)，而較少將精力投入預(yù)防犯罪中[19]。

其三，監(jiān)察機(jī)制的差異。監(jiān)察機(jī)制的差異是地方政府政策遵從或變通的重要原因。有學(xué)者認(rèn)為，政策執(zhí)行成功的前提是“恰當(dāng)?shù)恼?高層的決心”[20]，上級的監(jiān)察如強(qiáng)化監(jiān)督考核、落實(shí)責(zé)任義務(wù)、加強(qiáng)預(yù)算管理等[21]，目的在于壓縮基層政府的行動空間、提升政策的執(zhí)行力。一項(xiàng)對節(jié)能減排的考察發(fā)現(xiàn)，高度關(guān)聯(lián)型體制比松散型的考核體制更有效保證政策執(zhí)行[22]，而嚴(yán)格的督查[23]能有效地促進(jìn)政策的遵從。

其四，利益訴求的差異。地方政府政策執(zhí)行方式有時基于利益的考量。有研究指出，中央通過地方分權(quán)以分散治理風(fēng)險[24]，地方政府兼具雙重角色，具備自身偏好的角度[25]和形成獨(dú)立策略反應(yīng)的可能[26][27]。在現(xiàn)實(shí)中，邀功求賞和推脫責(zé)任是政治生活的常態(tài)[28]，基于成本與利益的判斷，地方在政策執(zhí)行時易形成變通的容納機(jī)制[29]，甚至產(chǎn)生避責(zé)政治[30]。

學(xué)界或者總體性界定影響地方政府政策執(zhí)行的影響因素，或者聚焦政策執(zhí)行的某個側(cè)面，做出了有益的探索。但是，地方政府在同一類政策執(zhí)行過程中，往往存在不同政策工具的交融，自然也就具有不同的選擇機(jī)制，對其進(jìn)行差異化分析，可能會有新的發(fā)現(xiàn)。本文就將對“特大城市風(fēng)險防控政策工具的選擇”進(jìn)行分析，以理清影響政策工具選擇的差異因素。

三、分析框架與研究方法

本文在既有研究基礎(chǔ)上，引入“路徑-激勵-督查”分析框架，采用扎根理論方法研究。

(一)“路徑-激勵-督查”的分析框架

政策明晰及激勵程度被當(dāng)作政策執(zhí)行的兩個重要變量。馬特蘭德建立了政策執(zhí)行的“沖突模糊”矩陣模型，把政策模糊性看成是政策執(zhí)行的關(guān)鍵變量[31]。楊宏山提出“路徑—激勵”政策執(zhí)行分析框架，指出“政策路徑的明晰程度及激勵程度共同作用于地方政府的政策執(zhí)行”，如果政策環(huán)境及政策共識穩(wěn)定，政策目標(biāo)、政策工具及評價標(biāo)準(zhǔn)更明晰；反之，地方政府就會有自主運(yùn)作的空間。與此同時，正向激勵意在獎勵地方政府的服從行為；負(fù)向激勵則旨在懲罰地方政府的“不作為”[32]。

事實(shí)上，激勵并非刺激地方政府政策工具選擇的單向因素。現(xiàn)實(shí)中，激勵不一定會提升地方政府的政策遵從度。例如，有時地方政府選擇與下級政府產(chǎn)生“合謀”，以策略性應(yīng)對問責(zé)[33〗。與結(jié)果導(dǎo)向的激勵不同，督查是一種貫穿政策執(zhí)行全過程的機(jī)制，通常來看，“督查監(jiān)察是自上而下地對關(guān)鍵決策與重點(diǎn)目標(biāo)進(jìn)行追蹤、糾偏，以強(qiáng)化政策執(zhí)行成效的治理機(jī)制”[34]。在很多政策執(zhí)行中，督查降低了央地之間的信息不對稱性，導(dǎo)致地方“共謀”“選擇性執(zhí)行”等行為的機(jī)會成本不斷提升[35]，有助于讓決策層掌握執(zhí)行層的行為過程與結(jié)果，防止執(zhí)行偏差引起的政策目標(biāo)偏離與弱化[36]。由此，督查成為解釋政策執(zhí)行的一個可能變量。本文就在“路徑—激勵”分析框架的基礎(chǔ)上引入督查這一要素(見圖1)，對21個特大城市風(fēng)險防控政策工具進(jìn)行分析。

圖1 “路徑—激勵—督查”政策執(zhí)行分析框架

在各類因素綜合作用下，特大城市產(chǎn)生了政策復(fù)刻、政策細(xì)化、政策創(chuàng)新、政策加碼、政策變通五種政策工具選擇方式。政策復(fù)刻指地方政府“原封不動”照搬中央政策工具；政策細(xì)化意味著地方政府制定實(shí)施細(xì)則、執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，將中央政策具體化；政策創(chuàng)新指地方政府依據(jù)自身?xiàng)l件，推出新的政策工具；政策加碼指地方政府對政策指標(biāo)的要求趨嚴(yán)，執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)提高；政策變通則意味著地方政府在具體執(zhí)行中對政策工具進(jìn)行調(diào)整，對政策靈活運(yùn)用。

(二)研究方法

通過在中央人民政府門戶網(wǎng)站、中國安全管理網(wǎng)、北大法寶、21座特大城市政府及應(yīng)急管理部門網(wǎng)站進(jìn)行主題搜索，選取風(fēng)險防控的政策文本，還以發(fā)函的形式向有關(guān)部門獲取未上網(wǎng)文件。實(shí)際獲得有效政策文本267份，涉及自然災(zāi)害等四類風(fēng)險的政策措施(見表1)，約合120萬字。在此基礎(chǔ)上，本文采用扎根理論方法展開研究。

表1 中央及特大城市風(fēng)險防控政策文本

1.開放式編碼

開放式編碼，是指將整理收集的數(shù)據(jù)資料進(jìn)行分解、概念化和范疇化，即將資料打散，賦予概念內(nèi)涵，并重新組合起來的操作化過程。將收集到風(fēng)險防控文本資料導(dǎo)入 Nvivo12 Plus軟件，利用軟件的節(jié)點(diǎn)功能對政策文本逐句進(jìn)行開放式編碼(見表2)，并通過合并同義項(xiàng)、剔除重復(fù)項(xiàng)，共得到180個初始概念，覆蓋1261個參考點(diǎn)。

表2 開放式編碼示例

2.主軸編碼

主軸編碼旨在發(fā)現(xiàn)并建立概念之間的各種關(guān)系，通過對開放編碼獲得的初始范疇進(jìn)行凝練和分類，進(jìn)而持續(xù)挖掘各范疇之間的潛在邏輯關(guān)系，從而提取主導(dǎo)其他范疇的主范疇。本文將180個初始概念歸納總結(jié)得出28個副范疇。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步根據(jù)副范疇的類屬特征，總結(jié)生成5個主范疇(見表3)。同時，對中央各類法律規(guī)定中的政策路徑、激勵、督查等進(jìn)行了編碼，構(gòu)建其與政策工具選擇的關(guān)聯(lián)，并進(jìn)行相關(guān)系數(shù)檢驗(yàn)。

表3 主軸編碼結(jié)果舉例

3.理論飽和度與相關(guān)系數(shù)檢驗(yàn)

在對政策文本的3/4初次編碼完成后，本文對其余的1/4政策文本進(jìn)行編碼，對前后兩次編碼進(jìn)行一致性檢驗(yàn)，輸出的Kappa系數(shù)為0.852，表明前后兩次編碼一致性較強(qiáng)。再輔之以人工對照檢驗(yàn)，并未發(fā)現(xiàn)新的概念。由此，本文對材料的信息編碼已經(jīng)得到充分挖掘。

本文最終凝練出政策復(fù)刻、政策細(xì)化、政策創(chuàng)新、政策加碼、政策變通5個主范疇。為進(jìn)一步檢驗(yàn)特大城市風(fēng)險防控政策工具選擇的核心概念與主范疇、主范疇與副范疇之間的隸屬關(guān)系，以及政策路徑、督查、激勵與政策工具之間的相關(guān)關(guān)系(見圖2)，本文使用Pearson相關(guān)系數(shù)作為參考，一般而言，相關(guān)系數(shù)強(qiáng)度標(biāo)準(zhǔn)為：0.8-1表示極強(qiáng)相關(guān)，0.6-0.8為強(qiáng)相關(guān)，0.4-0.6為弱相關(guān)。比如，政策工具選擇與政策復(fù)刻之間的相關(guān)系數(shù)為0.972，說明二者具有極強(qiáng)的相關(guān)性；政策路徑與政策細(xì)化之間的相關(guān)性為0.902，表明政策路徑對政策細(xì)化有顯著的影響。

圖2 核心編碼樹狀節(jié)點(diǎn)關(guān)系

四、特大城市風(fēng)險防控的“一策多制”

特大城市風(fēng)險防控的政策工具選擇，既要保證完成中央設(shè)置的政策目標(biāo)，又要兼顧當(dāng)?shù)貙?shí)際，實(shí)際上演化出“同一政策、多種工具”的執(zhí)行方式。

(一)政策復(fù)刻：特大城市風(fēng)險防控政策的“搬運(yùn)”

特大城市在風(fēng)險防控的政策工具中復(fù)刻率最高，占所有文本的57.89%(見表4)。政策工具復(fù)刻主要表現(xiàn)在六個方面，即“防控標(biāo)準(zhǔn)化、按規(guī)定激勵引領(lǐng)、及時督查評估、落實(shí)基礎(chǔ)保障、遵守原則、遵照目標(biāo)”，分別占政策復(fù)刻文本的34.75%、20.08%、16.60%、12.87%、11.33%、4.38%。

表4 特大城市政策工具選擇比例

北京、上海、天津、南京、深圳、杭州等11個特大城市《突發(fā)公共事件總體預(yù)案》對應(yīng)《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》，提出“根據(jù)實(shí)際情況的變化，及時修訂本預(yù)案”的要求，設(shè)置預(yù)案編制修訂工作的主責(zé)部門。此外，21個特大城市復(fù)刻了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于開展第一次全國自然災(zāi)害綜合風(fēng)險普查的通知》當(dāng)中“普查工作人員和普查對象必須嚴(yán)格按照《中華人民共和國統(tǒng)計法》的有關(guān)規(guī)定和本次普查的具體要求，如實(shí)反映情況”的規(guī)定。

(二)政策細(xì)化：特大城市風(fēng)險防控政策的再明晰

在特大城市風(fēng)險防控中，政策工具細(xì)化率占所有文本的18.95%?！懊鞔_防控標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)定協(xié)商協(xié)同機(jī)制、設(shè)置激勵示范規(guī)則、明確風(fēng)險防控責(zé)任層級”是細(xì)化政策工具的主要表現(xiàn)，分別占政策細(xì)化文本的71.74%、23.37%、4.89%、3.26%。

特大城市通過明確時間、數(shù)量的方式，細(xì)化風(fēng)險防控政策工具。例如，《國家大面積停電事件應(yīng)急預(yù)案》規(guī)定“大面積停電事件發(fā)生后，相關(guān)電力企業(yè)應(yīng)立即向受影響區(qū)域地方人民政府報告”，并未限定風(fēng)險信息上報時間。部分特大城市則設(shè)置時間節(jié)點(diǎn)，上海市規(guī)定“市電力公司必須在30分鐘內(nèi)分別向市政府總值班室口頭報告，在1小時內(nèi)提供書面報告”；青島市、長沙市規(guī)定“供電公司應(yīng)在1小時內(nèi)先電話后書面向市專項(xiàng)應(yīng)急指揮部辦公室報告”；東莞市要求“有關(guān)電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)立即(發(fā)生后2個小時內(nèi))向市指揮中心報告”；昆明市規(guī)定“電力企業(yè)要在20分鐘內(nèi)通過電話、40分鐘內(nèi)以書面形式向應(yīng)急指揮部辦公室進(jìn)行首次報告”。

特大城市還以明確主體及范圍的方式，細(xì)化協(xié)同聯(lián)動政策工具?！秶彝话l(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》等規(guī)定“完善各方聯(lián)動機(jī)制，加強(qiáng)區(qū)域協(xié)同”。特大城市進(jìn)一步明確協(xié)同主體和范圍，如北京市、天津市《突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》規(guī)定“完善京津冀應(yīng)急管理合作聯(lián)合應(yīng)急處置”；《上海市公共衛(wèi)生應(yīng)急管理?xiàng)l例》規(guī)定“推進(jìn)公共衛(wèi)生事件防控在長三角的協(xié)作”；等等。

(三)政策創(chuàng)新：特大城市風(fēng)險防控政策的更新

特大城市風(fēng)險防控政策工具創(chuàng)新率占所有文本的10.31%。政策工具創(chuàng)新表現(xiàn)為創(chuàng)新“風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制、大數(shù)據(jù)治理技術(shù)、職責(zé)體系、監(jiān)督考核方式、應(yīng)急模式”，分別占政策創(chuàng)新文本的45.38%、33.08%、12.31%、6.15%、3.08%。

《國家突發(fā)事件應(yīng)急體系建設(shè)“十三五”規(guī)劃》規(guī)定“充分利用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、智能輔助決策等新技術(shù)”。部分特大城市在《突發(fā)事件應(yīng)急體系建設(shè)“十三五”規(guī)劃》中明確要創(chuàng)新運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)，比如，上海市提出“充分發(fā)揮政務(wù)服務(wù)一網(wǎng)通辦平臺的作用”；南京市提出“推動智慧安監(jiān)云平臺建設(shè)”。還有城市進(jìn)行職責(zé)體系創(chuàng)新，《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》規(guī)定“縣級以上地方人民政府有關(guān)部門，在各自的職責(zé)范圍內(nèi)做好突發(fā)事件應(yīng)急處理的有關(guān)工作”，深圳市、北京市《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》提出“建立醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)公共衛(wèi)生職責(zé)清單制度”。

特大城市還動員社會、市場的力量進(jìn)行政策工具創(chuàng)新。《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》等政策規(guī)定“推進(jìn)巨災(zāi)保險制度，推行安全生產(chǎn)、環(huán)境污染和食品安全責(zé)任等保險”。深圳市《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》提出“創(chuàng)新醫(yī)保支付政策”；北京、上海、深圳、重慶、長沙、鄭州、南京、濟(jì)南等《加強(qiáng)中小學(xué)幼兒園安全風(fēng)險防控體系建設(shè)的實(shí)施意見》提出“引導(dǎo)家長根據(jù)自愿原則參加保險，分擔(dān)學(xué)生在學(xué)校期間因意外而發(fā)生的風(fēng)險”。

(四)政策加碼：特大城市風(fēng)險防控政策的強(qiáng)化

在特大城市風(fēng)險防控中，政策工具加碼率占所有文本的12.61%。政策工具加碼具體表現(xiàn)為“提升標(biāo)準(zhǔn)、職責(zé)延伸、加碼執(zhí)行”等，分別占政策加碼文本的62.03%、25.95%、12.03%。

提升應(yīng)急響應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)與縮短信息上報時間是政策工具加碼的表現(xiàn)，如《國家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》指出“一次災(zāi)害過程出現(xiàn)死亡20人以上，50人以下的啟動Ⅳ級響應(yīng)”，北京市則規(guī)定“一次自然災(zāi)害過程出現(xiàn)死亡3人以上，5人以下的啟動Ⅳ級響應(yīng)”。部分特大城市縮短了向上報送風(fēng)險信息時間，如《國家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》規(guī)定“災(zāi)害發(fā)生后2小時內(nèi)向本級人民政府和地市級人民政府民政部門報告”，武漢、長沙等特大城市則將災(zāi)害發(fā)生后上報時間縮短在1小時內(nèi)。

特大城市還通過延伸職責(zé)體系等方式，加碼政策工具。既有“一案三制”要求，“縣級以上政府部門主要負(fù)責(zé)本區(qū)域內(nèi)應(yīng)急管理工作”，不少特大城市職責(zé)體系擴(kuò)展至鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、延伸至居(村)一級。例如，《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》規(guī)定“縣級以上地方人民政府衛(wèi)生行政主管部門，具體負(fù)責(zé)組織突發(fā)事件的調(diào)查、控制和醫(yī)療救治工作”，成都市《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》規(guī)定“鎮(zhèn)(鄉(xiāng))人民政府和街道辦事處……負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)防控制和應(yīng)急處置工作”。

(五)政策變通：特大城市風(fēng)險防控政策的調(diào)整

特大城市在風(fēng)險防控的政策工具中變通率最低，占所有文本的0.24%。部分特大城市將“以塊為主”的原則變通為“集中統(tǒng)一調(diào)度”。例如，《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》等政策文本都提出“縣級以上地方人民政府有關(guān)部門，在各自的職責(zé)范圍內(nèi)做好突發(fā)事件應(yīng)急處理的有關(guān)工作”。2020年，深圳市《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》則規(guī)定“市衛(wèi)生健康部門可以根據(jù)應(yīng)急處置需要，集中調(diào)度全市各級各類醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)”。

部分特大城市還變通了災(zāi)情信息上報規(guī)則與醫(yī)療救治原則等。例如，《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》規(guī)定“突發(fā)事件監(jiān)測機(jī)構(gòu)、醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)和有關(guān)單位發(fā)現(xiàn)有以下情形的……向衛(wèi)生行政主管部門報告”。深圳市《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》則規(guī)定“提交給同級人民政府和上一級主管部門報告應(yīng)當(dāng)包括疾控機(jī)構(gòu)、專家的評估意見及建議”，既變通了接收信息的主體，又變通了信息上報內(nèi)容。

五、特大城市風(fēng)險防控政策工具選擇的影響機(jī)制

特大城市風(fēng)險防控政策工具的選擇受政策路徑明晰度、激勵機(jī)制與督查機(jī)制三者的交互影響。

(一)“政策路徑明晰度與全過程督查”約束政策遵從

政策遵從包括政策復(fù)刻與政策細(xì)化。政策路徑、全過程督查與獎懲激勵都對政策工具遵從產(chǎn)生顯著影響，分別占政策遵從文本的71.10%、55.31%、28.97%。

第一，政策復(fù)刻主要受“明晰的政策路徑和督查”影響。明晰的政策路徑、督查、激勵與政策復(fù)刻的相關(guān)系數(shù)分別為0.967、0.952、0.932，這三種影響因素的覆蓋率分別占政策工具復(fù)刻文本的65.34%、53.28%、39.99%。中央通過設(shè)置政策目標(biāo)、執(zhí)行原則、政策工具、執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)等要素，為特大城市規(guī)定了風(fēng)險防控政策執(zhí)行的行動路線。政策路徑越明晰，其中的各要素就越明確，對特大城市自主選擇政策工具的限制性就越強(qiáng)。

中央還設(shè)置了考核評估、督查督辦的方式，控制地方風(fēng)險防控的全過程。一方面，政策規(guī)定上級對城市風(fēng)險防控規(guī)劃的實(shí)施進(jìn)行年度評估、中期評估和總體執(zhí)行情況評估，并將結(jié)果上報至上級相關(guān)部門，再由上級派督查組開展實(shí)地抽查；另一方面，上級依據(jù)風(fēng)險清單，采用專項(xiàng)檢查、重點(diǎn)核查、跟蹤督查方式，對主要任務(wù)和重點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)行動態(tài)跟蹤，掛牌督辦重點(diǎn)項(xiàng)目。督查彰顯了科層組織的管控能力，壓縮了政策工具選擇的自主空間。

基于政策執(zhí)行“收益—成本”的理性考量，特大城市并不是僅僅根據(jù)明晰的政策路徑就能執(zhí)行政策，還需要外部的監(jiān)管和督促，有時還需要懲戒、問責(zé)等強(qiáng)制力的約束。

第二，政策細(xì)化主要受“模糊的政策路徑與督查考核”影響。模糊的政策路徑、督查是政策細(xì)化的主要影響因素，二者對政策細(xì)化的文本覆蓋率分別為88.70%、61.50%，相關(guān)系數(shù)分別為0.902、0.894；激勵對政策細(xì)化產(chǎn)生輔助影響，其與政策細(xì)化相關(guān)系數(shù)為 0.743，政策細(xì)化文本覆蓋率為43.26%。

層級之間的信息傳遞不均衡、政策制定者對政策工具把握不準(zhǔn)等，導(dǎo)致政策模糊性問題難以避免[37]。但是，風(fēng)險防控往往需要遵照科學(xué)的步驟和明確的標(biāo)準(zhǔn)，這使得特大城市風(fēng)險防控目標(biāo)與政策模糊性之間存在天然的張力，特大城市亟須細(xì)化模糊的政策工具，以避免執(zhí)行偏差。比如，面對中央“對突發(fā)事件進(jìn)行分級處置”的模糊表述，特大城市將“分級”細(xì)化為預(yù)備級、一級、二級、三級，并對具體的情形和處置方式做了明確規(guī)定。中央設(shè)置的督查機(jī)制，則包括規(guī)劃任務(wù)落實(shí)、應(yīng)急處置工作績效、應(yīng)急資金使用、應(yīng)急預(yù)案修訂、完善工作的督促檢查等，涉及風(fēng)險防控的各個環(huán)節(jié)。特大城市要應(yīng)對上級的各項(xiàng)督查，就必須以詳細(xì)的規(guī)定來指導(dǎo)風(fēng)險防控。由于資源調(diào)動能力、行政自由裁量空間有限，基層單位的行動依賴于市級及以上相關(guān)部門授權(quán)，因而需要以數(shù)字、指標(biāo)為特征的政策內(nèi)容作為行動指南，客觀上推動了特大城市的政策細(xì)化。

(二)“正反激勵與全程督查”加持政策應(yīng)變

政策應(yīng)變包含“政策創(chuàng)新、加碼與變通”。激勵是政策應(yīng)變的主要因素，其在政策應(yīng)變的文本覆蓋率為81.85%(相關(guān)系數(shù)為0.923)；督查和政策路徑對政策應(yīng)變的影響為輔(相關(guān)系數(shù)為0.874、0.777)，文本覆蓋率分別為32.87%、21.23%。

第一，政策創(chuàng)新主要發(fā)生在“正向激勵”條件下。激勵與模糊的政策路徑對政策創(chuàng)新產(chǎn)生較強(qiáng)的影響，二者與政策創(chuàng)新的相關(guān)系數(shù)分別為0.714、0.742。在政策創(chuàng)新文本中，激勵與模糊的路徑的覆蓋率分別為76.34%、23.66%。模糊的政策路徑對執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)、政策工具進(jìn)行模糊化處理，給予特大城市自主運(yùn)作的空間。中央政策中關(guān)于“表彰先進(jìn)、創(chuàng)建示范、推廣先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)”的規(guī)定，向下傳遞了風(fēng)險防控績效與競爭治理資源的信號，客觀上營造了特大城市風(fēng)險防控的競爭環(huán)境?；诖?，特大城市有著將“普適性”政策工具轉(zhuǎn)變?yōu)椤蔼?dú)特性”政策工具的創(chuàng)新傾向。例如，大數(shù)據(jù)技術(shù)因時效性強(qiáng)、監(jiān)測范圍廣等特性，迅速被提升至風(fēng)險防控的重要位置。在風(fēng)險防控實(shí)踐中，特大城市抓住大數(shù)據(jù)治理這一重要領(lǐng)域，開啟技術(shù)賦能的政策工具創(chuàng)新，如構(gòu)建一網(wǎng)通辦平臺、運(yùn)用大數(shù)據(jù)追蹤傳染病疑似病例等。特大城市通過政策工具創(chuàng)新來尋求技術(shù)理性與工具理性的內(nèi)在契合，以在同級競爭中獲取先進(jìn)位列，爭取中央的注意力，獲取后續(xù)資源支持。

第二，政策加碼主要受反向激勵的影響。(反向)激勵、督查與政策加碼的相關(guān)系數(shù)分別為0.863、0.801，對政策加碼產(chǎn)生了較強(qiáng)的影響，二者對政策加碼文本的覆蓋率分別為73.58%、36.42%。根據(jù)規(guī)定，相關(guān)部門及主要責(zé)任人會因失職(瀆職)導(dǎo)致不良后果的程度，被逐級加深處罰力度，面臨降級、撤職、開除黨籍、追究刑事責(zé)任等風(fēng)險，這推動了風(fēng)險防控壓力的縱向?qū)蛹墏鬟f。為了避免因防控不力被問責(zé)，特大城市可能在現(xiàn)有的政策規(guī)定上拔高指標(biāo)，采用縮短信息報送時間、提升響應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)、任務(wù)向下攤派等形式，將可能導(dǎo)致風(fēng)險產(chǎn)生的不利因素控制在最小范圍內(nèi)。與此同時，督查采用定期考核、對重大危險源掛牌督辦，將特大城市風(fēng)險防控工作長期置于“被考核、被評估、被監(jiān)督”的框架之下。為了在督查中獲取良好的評估結(jié)果，特大城市將風(fēng)險防控職責(zé)延伸至鎮(zhèn)(街道)、村居一級，以便在督查期間能夠在縱向上迅速整合行政資源，集中達(dá)成特定的防控目標(biāo)。

第三，政策變通主要受“督查評估”的影響。督查、政策路徑與政策變通的相關(guān)系數(shù)分別為0.683、0.713，二者對政策變通產(chǎn)生較強(qiáng)的影響，對政策變通文本的覆蓋率分別為66.37%、33.33%。模糊的政策路徑由于對政策工具、考核標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置并不明確，使得特大城市擁有更廣泛的政策工具自主變通空間。在督查環(huán)節(jié)中，上級政府往往通過對特大城市風(fēng)險防控規(guī)劃的落實(shí)情況進(jìn)行中期、年度、總體執(zhí)行效果評估衡量，若是偏離風(fēng)險防控政策目標(biāo)，就啟用整改糾偏機(jī)制；若是未偏離，政策工具變通就可持續(xù)。這類動態(tài)的考核評估機(jī)制對特大政策工具使用過程進(jìn)行“把脈”，創(chuàng)造了“執(zhí)行偏差緩沖空間”，削弱了政策工具變更與風(fēng)險應(yīng)對不足的直接聯(lián)系。督查的“整改糾偏”提供了“自主可為”和“可改”機(jī)會。在考核評估和整改糾偏的雙重作用下，特大城市得以破除唯“目標(biāo)匹配既定政策工具”的機(jī)械性執(zhí)行方式，靈活變通政策工具來匹配中央的政策目標(biāo)。

六、結(jié)論與討論

(一)結(jié)論

1.地方政府的政策執(zhí)行存在“一策多制”的選擇機(jī)制。實(shí)際上，“一策多制”內(nèi)含于地方政府政策執(zhí)行的方方面面。基于多種因素的考量，在執(zhí)行同一項(xiàng)政策時，地方政府往往既遵照中央的規(guī)定，又適時變化政策工具，產(chǎn)生多種執(zhí)行方式“共存”的局面，即“多種工具(機(jī)制)共存于同一政策之中”。對21個特大城市風(fēng)險防控政策工具選擇機(jī)制的分析發(fā)現(xiàn)，面對中央制定的風(fēng)險防控政策，地方政府同時選擇了“政策復(fù)刻、政策細(xì)化、政策創(chuàng)新、政策加碼、政策變通”五種工具。只是由于涉及人民生命財產(chǎn)安全，風(fēng)險防控政策具備剛性和強(qiáng)制性特征，使得地方政府的政策選擇“以遵從為主、變通為輔”?？梢酝茢?，要理解一項(xiàng)政策，除了從總體對其界定以外，還要挖掘其內(nèi)部差異，這對概括一項(xiàng)政策類型的全貌，以及精準(zhǔn)把握其內(nèi)部結(jié)構(gòu)有益。

2.地方政策工具的選擇受“路徑-激勵-督查”多重因素的影響。地方政府的政策執(zhí)行工具選擇并非受單一因素的影響，不同的影響因素往往會交互重疊出現(xiàn)，共同影響地方政策工具的選擇。特大城市風(fēng)險防控政策工具的選擇，就是多種政策因素交互作用的結(jié)果(表5)：明晰的政策路徑規(guī)定特大城市行動路線，追責(zé)問責(zé)與督查共同約束政策遵從；政策路徑的模糊性、“正反兩類激勵”與督查中的容錯機(jī)制，則為政策應(yīng)變(政策創(chuàng)新、加碼、變通)提供了“彈性空間”。這表明，在兼顧自身利益和落實(shí)中央政策的同時，地方可能會主動變化政策工具，以達(dá)成更高的治理績效。由此，對影響地方政策選擇工具因素的探究，要關(guān)注政策工具運(yùn)用的過程，兼顧多重影響因素的交互作用。

表5 特大城市政策工具選擇影響因素的相關(guān)系數(shù)及文本覆蓋率

(二)研究的貢獻(xiàn)與局限

本研究豐富了科層制下地方政府政策工具選擇的研究視角，不著意于從總體上界定地方政府政策工具選擇，而是關(guān)注到地方政府同一項(xiàng)政策內(nèi)部的工具差異化。隱于“一策多制”背后的，則是“政策路徑、激勵與督查”的交互影響。本文在方法論上的貢獻(xiàn)在于，形成“路徑—激勵—督查”的全鏈?zhǔn)窖芯恳暯?。?dāng)然，本研究也存在可以增進(jìn)的空間，對于常態(tài)化下政策工具選擇的影響機(jī)制還有待進(jìn)一步解釋。

(三)優(yōu)化風(fēng)險防控政策工具的建議

綜合政策文本分析可以發(fā)現(xiàn)，特大城市風(fēng)險防控政策的工具選擇還存在值得探討的空間：一是強(qiáng)制管控與彈性賦權(quán)結(jié)構(gòu)失衡，風(fēng)險防控的任務(wù)、責(zé)任及決策權(quán)高度集中于應(yīng)急專業(yè)部門，政府部門之間、政府與企業(yè)、社會聯(lián)動不足，緊急狀態(tài)下“扁平化的響應(yīng)機(jī)制”沒有得到足夠重視；二是風(fēng)險防控政策應(yīng)變的空間不足，特大城市復(fù)刻、細(xì)化中央制定的風(fēng)險防控政策工具，具有減少政策執(zhí)行過失等“工具效益”，能夠保證“不被問責(zé)”，但是對于立足實(shí)際的政策工具激勵同樣重要卻少有涉及；三是風(fēng)險防控與常態(tài)治理的銜接轉(zhuǎn)換設(shè)計不足，既有的政策工具對風(fēng)險防控的懲戒措施明確，但與生產(chǎn)生活保障、恢復(fù)重建、復(fù)工復(fù)產(chǎn)相關(guān)的規(guī)定不足，在應(yīng)對風(fēng)險的同時，可能造成“單中心”或“唯中心”的資源傾注，影響經(jīng)濟(jì)社會的統(tǒng)籌發(fā)展，產(chǎn)生新的社會風(fēng)險?；诖?，本文提出三條改進(jìn)防控政策工具選擇的建議。首先，中央需增強(qiáng)“地方依據(jù)實(shí)際情況選擇風(fēng)險防控措施”的響應(yīng)程序、資源分配等條文，明晰加強(qiáng)公共部門、企事業(yè)單位與社會協(xié)同聯(lián)動的政策表述，推動構(gòu)建“政府—企業(yè)—社會”聯(lián)動的扁平化防控體系。其次，風(fēng)險防控政策工具應(yīng)當(dāng)兼顧“對標(biāo)動作”與“自主空間”，于中央而言，要在堅守標(biāo)準(zhǔn)之余，預(yù)留地方“自主運(yùn)作的合適空間”；于地方政府而言，則需依據(jù)風(fēng)險特性、社會環(huán)境來靈活選擇政策工具。再次，統(tǒng)籌風(fēng)險防控與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，兼顧應(yīng)急物資配置的公平性和市場合理配置的效率性，在政策設(shè)計時關(guān)注“風(fēng)險防控與生產(chǎn)生活保障”的平衡，同時設(shè)計“平戰(zhàn)轉(zhuǎn)化”的啟動標(biāo)準(zhǔn)、程序，等等。